1) 선행연구 검토

잉글랜드를 포함한 영국의 부담가능주택 정책에 대한 주요 선행연구로는 Lee(1998), Oh et al.(2015), Heo(2016), Oh(2017) 등이 있다. Lee(1998)는 1979년 집권한 보수당 정부의 사회주택 정책을 평가했으며, Heo(2016)는 1979년 집권한 보수당정부와 2010년 집권한 연립정부의 사회주택 정책을 비교했다. Oh et al.(2015)는 2010년 이후 영국 주거정책의 신자유주의적 변화를 분석했으며, Oh(2017)는 금융화(financialization)의 관점에서 글로벌 금융위기 이후 영국의 부담가능주택 정책의 성격을 진단했다. 전반적으로 선행연구들은 특정 시기로 제한하여 부담가능주택 정책에 대한 분석을 시행했으며, 주로 보수당정부 또는 보수당이 참여한 연립정부의 정책을 비판적으로 검토하는데 초점을 맞췄다. 그리고 이 과정에서 신자유주의, 금융화 등의 개념이 강조됐다.

본 연구는 잉글랜드에서 사회주택 정책이 태동되는 시점부터 현재에 이르기까지의 전반적인 정책변화를 통시적으로 살펴본다는 점에서 선행연구와 차이가 있다. 특정 시기에 대한 분석보다는 통시적인 관점에서 여러 재구조화 국면을 포착하고 그에 따른 부담가능주택 정책의 변화를 종합적으로 파악하고자 한다. 따라서 선행연구와 달리 보수당의 집권시기뿐만 아니라 노동당 집권 시기도 분석대상에 포함된다. 더불어 본 연구는 부담가능주택 정책의 재구조화에 초점을 맞추고 있다는 점도 선행연구와 다른 점이다. 선행연구에서 다루었던 신자유주의적 변화, 금융화 등은 사실 재구조화로 포괄될 수 있는 특정 시점의 하위요소로 보는 것이 타당할 것이다. 마지막으로 본 연구는 2020년 전후까지의 최신 정책변화를 다루고 있다는 점에서 2016년까지의 정책변화를 설명하고 있는 선행연구를 보완할 수 있을 것이다.

2) 연구의 범위와 방법

본 연구는 잉글랜드에서 시행된 부담가능주택 정책을 재구조화의 관점에서 통시적으로 검토한다. 영국(the United Kingdom)은 잉글랜드(England), 스코틀랜드(Scotland), 웨일스(Wales), 북아일랜드(Northern Ireland)로 구성돼 있는데, 1990년대 후반 주택정책에 대한 분권화가 이루어져 지역별로 상이한 정책이 시행되고 있다. 따라서 본 연구는 잉글랜드로 공간적 범위를 한정한다.

잉글랜드에서 ‘부담가능주택’은 법적으로 정의된 용어가 아니다. 대신 중앙정부가 작성하는 전국계획정책프레임워크(National Planning Policy Framework, NPPF)에서 “주택시장에서 자신의 주거소요를 충족시킬 수 없는 이들을 위한 임대 또는 분양주택”으로 규정하고 있다. 반면, ‘사회주택(social housing)’은 2008년 「주택 및 재생법(the Housing and Regeneration Act)」에서 정의하고 있는데, “시장가격보다 저렴한 임대주택 또는 분양주택”으로 규정한다. 따라서 두 용어는 중복적이고, 논의되는 맥락에 따라 혼란을 유발할 수도 있다(Government Statistical Service, 2019). 그럼에도 현재 중앙정부는 통계자료를 공표하거나 정책프로그램을 운영할 때 부담가능주택 용어를 사용하고 있기 때문에, 본 연구에서는 부담가능주택을 가장 포괄적인 의미로서 사용하되, 2000년대 이전에는 사회주택 용어의 사용이 지배적이었음을 감안하여 역사적 전개과정을 서술할 때는 시기에 따라 선택적으로 용어를 사용하고자 한다.

또한, ‘재구조화’는 본래 세계경제의 변화에 따라 생산, 노동, 금융시장에서 경쟁적 지위를 유지하기 위한 비즈니스, 산업, 경제의 재조직화를 일컫는다. 그동안 이러한 개념이 복지나 주택부문으로 확장 적용돼 왔는데, 일반적으로 서비스 또는 주택의 공급, 보조, 규제에 대한 국가개입양식의 변화를 위해 복지이전(welfare transfer)을 재조직화하는 의미로 사용되고 있다(Smith & Mallinson, 1997). 이런 점에서 재구조화는 부분적인 또는 미세한 정책변화보다 구조적인 정책변화에 더 가까운 의미를 담고 있다. 부담가능주택 정책의 역사적 전개를 서술하는 데 있어서도 재구조화가 명확히 드러날 수 있도록 시기를 구분했다.

한편, 본 연구는 단일 국가의 부담가능주택 정책을 분석하는 사례연구의 성격을 가지며, 계량적 분석보다는 일정한 틀에 따라 부담가능주택 정책의 변화를 탐색한다. 이를 위해 시기별 정책변화에 대해 ‘맥락-정책-결과’가 종합적으로 서술되도록 했다(Milligan, 2003). 이 틀에 따라 부담가능주택 정책의 변화가 발생한 배경과 정책변화의 주요 내용, 그에 따른 주택공급량 등의 결과를 시기별로 기술했는데, 단순히 시간적 흐름에 따른 역사기술이 아니라 ‘재구조화’에 초점을 맞춘 시기구분에 근거하여 부담가능주택 정책의 역사를 구조화하고자 했다. 이와 같은 틀을 통해 정책 변화의 역사적 궤적을 검토하는 것은 해당 정책에 대한 이해도를 높이고, 새로운 정책을 모색하는 데 출발점을 제공할 수 있을 것이다.

잉글랜드의 부담가능주택 정책에 대한 역사적 서술은 2차 자료를 활용했다. 특정 시점의 부담가능주택 정책에 대해 잉글랜드 내에서 발간된 각종 학술논문, 연구보고서, 단행본, 통계자료, 정부문서 등을 고르게 수집한 후, 사전에 연구자가 구분한 시기에 따라 재정리하는 방식으로 진행했다. 특히 역사기술과 해석에 있어서 특정 관점으로 편향되지 않도록 정부자료와 민간싱크탱크 등의 자료를 균형있게 활용했으며, 해당 정책변화에 대해 영국 현지 언론기사를 함께 참고함으로써 역사 이해에 대한 객관성을 담보하고자 했다. 더불어 해외 전문가들과 한 차례 회의를 통해 부담가능주택 정책의 방향과 관련한 논의도 진행했다.¹⁾

본 연구는 다음과 같은 순서로 전개된다. 우선, 제II장에서는 도입부로서 주택정책 재구조화의 거시적 맥락과 정책수단을 개괄적으로 논의한다. 제III장은 중앙정부가 제 공하는 통계자료를 재가공하여 잉글랜드 부담가능주택의 최신 현황을 공급조직, 주택유형, 임대료 수준을 중심으로 횡단면적으로 정리한다. 제Ⅳ장은 잉글랜드 부담가능주택 정책의 재구조화를 몇 개의 시기로 구분하여 서술하고, 재구조화의 주요 방향과 특성을 소결로서 제시한다. 제Ⅴ장에서는 결론으로서 지금까지의 논의내용을 종합하여 정리하고, 이를 바탕으로 우리나라 부담가능주택 정책에 대한 시사점을 논의한다.

1) 제1기: 1958~1990년

전후 주택공급 확대 기조가 1960년대에도 지속 유지되면서⁹⁾ 1971년 잉글랜드에서 주택의 양적 부족문제는 해소되었다. 또한 지방정부의 사회주택 대량공급의 영향으로 전체 가구의 30%가 사회주택에 거주하게 되었으며(Geoffrey & Whitehead, 2020), 사회주택 정책의 일환으로, 1964년 중앙정부는 잉글랜드에 주택공사(Housing Corporation)를 출범시켰다. 주택공사는 사회주택 공급을 촉진하기 위해 사업비를 지원하거나 공급조직들을 관리·감독하는 역할을 담당했다(Stonewater, 2019).

1974년 집권한 노동당정부는 새로운 주택법을 제정했다. 이를 통해 주택협회의 등록제를 도입했고, 신규주택 건설, 민간주택 취득, 기존주택 개보수 등에 사용할 수 있는 보조금(Housing Association Grant, HAG)이 주택협회에 제공되기 시작했다(Garrett et al., 2020). 그 전까지만 해도 주택협회는 기부금과 박애주의적 후원자들의 지원을 받아 자발적으로 활동했다. 이 법으로 주택협회에 의한 주택개발이 확대되기 시작했다(Stonewater, 2019; Lund, 2019; Geoffrey & Whitehead, 2020).

주택협회에 대한 지원 확대와 반대로, 중앙정부는 지방정부의 사회주택 건설에 대한 보조금을 축소하기 시작했다. 그에 따라 1970년대 중반 이후 지방정부의 사회주택 공급은 급격히 감소했다. 그리고 이러한 추세는 1980년 「주택법」에 근거한 보수당정부의 사회주택구매권(Right to Buy, RTB) 시행¹⁰⁾으로 더욱 가속화되었다(Stonewater, 2019). RTB는 지방정부 소유 사회주택에서 3년 이상 거주한 임차인이 현 주택을 할인된 가격으로 구매할 수 있도록 하는 정책으로, 거주기간에 비례하여 할인폭이 최소 33%에서 최대 50%까지 다양하게 적용되었다(Geoffrey & Whitehead, 2020).

RTB는 자가소유를 촉진하고자 하는 보수당정부의 정책 기조에 부합했으며, 당시 마거릿 대처 총리는 지방정부의 사회주택을 “국가의 도덕적 구조를 침식시키는 사회주의적 좀벌레”로 간주할 정도로 부정적이었다(Lund, 2019). 한편, RTB는 지방정부 소유의 사회주택 임차인들로부터 매우 인기 있는 정책이었다. <Figure 2>에서 보는 바와 같이 1982/83년 RTB에 의한 사회주택 불하규모는 16.7만 호에 달했다. 1985년 노동당은 RTB에 대한 반대 기조를 철회하기에 이르렀고, 1988/89년과 1989/90년의 불하규모는 각각 13.6만 호, 13.4만 호로 다시 증가했다. 1980/81년부터 2020/21년까지 총 187.2만 호의 지방정부소유 사회주택이 임차인에게 불하되었다(Stonewater, 2019).¹¹⁾

Figure 2.

Annual Right to Buy Sales for England

Source. Department for Levelling Up, Housing and Communities (www.gov.uk/government/statistical-data-sets/live-tables-on-social-housing-sales#social-housing-sales)

그런데 RTB에 따른 주택불하로부터 발생하는 수입은 중앙정부에게 이전되어 일반지출에 사용되기 때문에 지방정부가 대체주택을 공급하기 어려웠다(Stonewater, 2019). 또한 보수당정부는 1979년부터 지방정부의 세수로 사회주택 임대료를 보조하는 것을 불법으로 간주했다. 임대료 인상을 유도하여 중앙정부의 보조금을 줄이고자 했으며, 지방정부가 주택세입계정(Housing Revenue Account, HRA)¹²⁾으로 융자를 받을 수 있는 권한도 폐지했다(Lund, 2019; Geoffrey & Whitehead, 2020).

한편, 1986년 「주택 및 계획법(the Housing and Planning Act)」은 지방정부가 소유하고 있는 사회주택의 전체 또는 일부를 주택협회 등 다른 임대사업자에게 이전할 수 있도록 했다(Stonewater, 2019). 그리고 이를 구체화하는 차원에서 1988년 「주택법」에서는 지방정부 소유 사회주택의 임차인에게 주민투표를 통해 임대사업자를 변경할 권리를 부여했다. 당시 중앙정부는 공공부문이 임차인의 바람에 충분한 부응을 하기 어렵다는 인식을 가지고 있었다. 이에 임차인에게 다양한 형태의 소유와 관리 기회를 제공하고자 했다. 또한 이 법은 주택협회 개혁의 일환으로서 주택협회가 민간자본을 사업비에 활용할 수 있도록 했다.¹³⁾ 이른 바 혼합재원모델(mixed funding model)이 적용되기 시작했는데, 여기에는 주택협회의 효율성을 높이고 정부보조금만 지원되는 것에 비해 더 많은 주택을 지을 수 있을 것이라는 기대가 반영되었다(Stonewater, 2019; Geoffrey & Whitehead, 2020). 그리고 그 연장선상에서 주택협회는 사회주택의 임대료를 시장임대료보다 낮게 설정하는 것을 전제로 임대료 설정에 대한 규제가 완화되었다(Geoffrey & Whitehead, 2020).

1958년부터 1990년까지 준공된 주택은 총 802.4만 호이다. 이 중 민간기업이 공급한 주택이 494.9만 호로 전체 준공주택의 61.7%를 차지했으며, 지방정부가 공급한 주택은 276.2만 호로 전체의 34.4%를 차지했다. 이전 시기와는 상반된 상황이 전개되었다고 할 수 있는데, 지방정부의 경우 이전 시기에 연평균 13.9만 호를 공급했지만 제1기에는 연평균 8.4만 호를 공급하는 데 그쳤다. 1967년 15.5만 호까지 공급됐던 지방정부의 사회주택은, RTB를 포함하여 지방정부에 대한 잇따른 보수당정부의 공급제한조치로 1990년 1.4만 호까지 급감했다. 주택협회는 제 1기 동안 31.2만 호(연평균 9.4천 호)를 공급하여 전체 준공주택의 3.9%를 차지했다. 많은 양의 주택이라고 할 수는 없지만, 1970년대 및 1980년대의 정부지원 확대조치의 영향으로 연평균 공급량이 이전 시기(3.2천 호)에 비해 세 배 가까이 증가했다.

2) 제2기: 1991~2010년

RTB로 인해 지방정부의 사회주택 공급이 급감하면서 지방정부가 지불해야 할 부채도 감소했다. 이러한 경향은 1990년대 이후 저금리로 더욱 강화되었다. 그 결과, 지방정부의 HRA가 흑자상태로 변화되는 경우가 늘어났고, 이들은 더 이상 중앙정부의 보조금 대상이 되지 않았다. 중앙정부는 지방정부로 하여금 저소득 임차인에 대한 임대료 할인에 잉여수익을 사용하도록 했으며, 지방정부의 잉여수익을 다시 거둬서 보조금을 필요로 하는 지역에 재분배하기 시작했다(Geoffrey & Whitehead, 2020).

1997년에 들어선 신노동당정부는 1986년 보수당정부가 추진한 지방정부 소유 사회주택의 소유권 이전(stock transfer) 정책을 지속 추진했다. 이는 대규모 자발적 이전(Large Scale Voluntary Transfer, LSVT)이라고 불렸는데, 지방정부 소유 사회주택을 주택협회 등 민간 사회주택 공급자에게 이전하는 정책이었다. 이 과정에서 신생 주택협회들이 다수 생겨나기도 했다.¹⁴⁾ 또한 정부는 공공기관으로서 6개의 주택액션트러스트(Housing Action Trusts, HATs)를 한시적으로 설립하여, 노후한 사회주택단지는 정비사업 시행 후 주택협회에 이전시키도록 했다(Garrett et al., 2020). <Figure 3>에서 보는 바와 같이 LSVT가 실제 시작된 1988년부터 2010년 사이에 126.6만 호가 지방정부에서 주택협회로 소유권이 이전됐다. 이는 1980년부터 2010년까지 RTB로 불하된 주택(177.3만 호)의 71.4%에 해당하는 규모이다.

Figure 3.

LSVT of Council Housings in England

Source. Homes and Communities Agency (www.ukhousingreview.org.uk)

한편, 1990년대 후반 이후 신규주택 공급이 부진해짐에 따라 1999년 중앙정부는 RTB의 할인폭을 절반으로 축소했다. 또한 2004년 「주택법」에서는 RTB의 남용과 RTB가 단지재생에 미치는 부정적 영향을 제어하기 위해 최초자격기간을 2년에서 5년으로 연장하는 규정을 담았다. 이러한 조치들은 RTB에 의한 주택불하를 감소시키는 결과를 낳았다(Stonewater, 2019).

또한, 2007년 이후에는 글로벌 금융위기의 영향으로 신규주택 건설이 감소하고 중소건설기업의 도산과 건설노동자들의 실직이 늘어났다. 이에 따라 사회주택 개발에 참여한 많은 주택협회들은 재정적 어려움에 빠졌다. 이에 중앙정부는 2007년부터 2016년까지 연간 24만 호의 주택공급계획을 발표했고, 1964년 설립한 주택공사의 후신으로서 주택커뮤니티청(Housing and Communities Agency, HCA)을 설치했다. HCA는 도시재생 지원 업무와 함께 사회주택에 대한 관리·감독 및 재정 지원의 역할을 종합적으로 담당했다(Stonewater, 2019). 글로벌 금융위기로 인한 신용경색과 주택공급 감소는 중앙정부가 주택협회에 더 많은 자금을 투자하도록 만들었다(Lund, 2019).

그 연장선상에서 2008년부터 전국부담가능주택프로그램(National Affordable Housing Programme, NAHP)이 2011년까지 시행되었다. 중앙정부는 이를 통해 15.5만 호의 부담가능주택을 공급한다는 계획을 추진했는데, 주로 주택협회가 경쟁입찰방식으로 참여하였다(Stonewater, 2019). 주택협회는 분할소유주택으로 대표되는 저렴자가소유정책(LCHO)에도 참여했다. NAHP에 의해 2000년대 중반 이후 연평균 5.5만 호의 부담가능주택이 공급됐는데, 이 중 40%는 중간임대료주택(Intermediate Rent)¹⁵⁾과 분할소유주택이었다(Geoffrey & Whitehead, 2020).

이상과 같은 신규주택 공급정책과 별개로 신노동당정부는 사회주택의 질적 수준을 높이는 데 자원을 투여하고자 했다. 모든 사회주택이 현대적 시설을 갖춰서 추위, 습기 등 건강 및 안전의 위해요소를 줄이고자 했다. 이미 양호한 입지에 있는 양질의 주택은 RTB 등으로 소유권 이전이 상당 규모로 이루어졌지만, 아직까지 남아 있는 주택은 질적 수준이 심각히 낮아 소유권 이전을 기대하기 어렵다는 인식이 있었고, 한편으로는 그동안 기존 사회주택에 대한 투자가 적었다는 평가도 사업추진의 배경이 되었다(Garrett et al., 2020). 이에 2001년 적정주택기준(Decent Home Standard, DHS)을 도입하여 10년 내에 모든 사회주택이 이 기준을 만족하는 것을 목표로 설정했다. 1997년 당시 기준미달 주택은 절반이 넘었지만, 2017년에는 지방정부 소유 사회주택의 15%(23.9만 호), 주택협회 소유 사회주택의 11%(27.7만 호)가 기준미달인 것으로 보고되었다(Stonewater, 2019; Garrett et al., 2020).

또한, 2002년 신노동당정부는 지방정부와 주택협회 공히 임대료를 일관되게 설정해야 하며, 임차인 간 형평성을 확보해야 한다는 원칙하에 사회주택부문 전체를 대상으로 임대료 재구조화를 추진했다. 이를 위해 지역소득수준, 부동산 가격, 침실 수, 사회주택의 평균임대료 등이 반영된 통일적인 계산식을 개발했다(Adam et al., 2015). 임대사업자는 계산식으로 도출된 금액 이하로 임대료를 설정하되, 특별한 사유가 있는 경우 5%까지 상향할 수 있게 했다.¹⁶⁾ 그리고 연간 임대료 상승률은 ‘소매물가지수(Retail Price Index)+0.5%p’로 제한했다(Geoffrey & Whitehead, 2020).

제2기에 이루어진 지방정부 소유 사회주택의 주택협회 이전, 주택협회 중심의 신규주택공급 프로그램 운영, 기존 사회주택의 질적 수준 향상, 임대료 산정체계의 정비 등의 정책은 전반적으로 주택협회가 사회주택의 핵심적인 공급조직으로 자리잡는 기반을 제공했다고 할 수 있다. 덧붙인다면, 제2기는 1988년에 도입된 주택협회의 혼합재원모델이 정착되는 시기이기도 했다. 주택협회는 NAHP에 경쟁입찰로 참여하여 중앙정부 보조금을 지원받는 한편, 민간자본을 차입했다. 초기에 민간자본은 소매금융을 통해 조달됐지만 글로벌 금융위기 이후에는 채권시장에서 대규모로 차입할 수 있었다. 중앙정부의 보조금, 안정적인 임대료 수입, 공공기관에 의한 관리·감독 등은 리스크를 낮춰 민간자본 조달을 가능하게 했다.¹⁷⁾ 이를 통해 중앙정부의 보조금 비율은 90%에서 50%로 줄었다(Geoffrey & Whitehead, 2020). 이로써 주택협회는 민간부문의 일원이 되었다고 할 수 있는데, 민간부문으로부터 대규모 투자를 받으면서 주택협회의 채무는 민간부채로 분류되었다. 높아진 임대료에 대한 저소득층의 주거비부담은 중앙정부의 정책수단인 주거급여(Housing Benefit)로 완화되었다(Lund, 2019; Williams et al., 2020).

1991년부터 2010년까지 준공된 주택은 총 291.6만 호로 연평균 14.6만 호가 공급됐다. 제1기의 연평균 주택공급량이 24.3만 호였던 것에 비하면 총량적으로 40% 감소한 규모이다. 이 기간 동안 민간기업이 공급한 주택은 총 247.4만 호로 전체 준공주택의 84.8%를 차지했다. 주택협회는 42.4만 호를 공급하여 14.5%를 차지했는데, 연평균 공급량을 기준으로 하면 제1기(0.9만 호)에 비해 제2기(연 2.1만 호)는 약 2.2배 증가했다. 반면, 지방정부는 1.9만 호(연평균 953호)를 공급하여 전체 주택공급의 0.7%에 그쳤다. 제2기가 시작된 1991년은 주택협회의 연간 주택공급량이 지방정부의 주택공급량을 역전시킨 최초년도였다.

3) 제3기: 2011~2021년

2010년 들어선 보수당과 자유민주당의 연립정부는 보조금을 배분하는 새로운 방식으로서 부담가능주택프로그램(Affordable Homes Programme, AHP)을 도입했다.¹⁸⁾ 당시 연립정부는 긴축기조에 입각하여 부담가능주택 정책에 대한 보조금 축소를 모색했다. 이에 AHP를 통한 부담가능 주택 공급에 투여되는 중앙정부의 예산은 2014/15년 기준으로 종래의 절반 수준인 45억 파운드로 줄었다(Geoffrey & Whitehead, 2020). 그러나 보조금 예산이 줄어드는 대신에, 임대료를 시장임대료의 80%까지 부과할 수 있는 부담가능임대를 새롭게 도입했다.

AHP에 참여하는 주택협회 등 사회주택 공급자들은 종래의 ‘사회임대’와 ‘부담가능임대’ 중 공급유형을 선택할 수 있었는데, 신규 부담가능주택 공급량에서 사회임대가 차지하는 비중은 2010/11년 2/3에서 2019/20년 11% 수준으로 감소했다. 중앙정부의 보조금이 줄어드는 상황에서 주택협회는 LCHO¹⁹⁾를 포함하여 주택공급 유형을 다변화하는 방향을 선택한 것이다(Stonewater, 2019).

당시 연립정부는 중앙정부의 대규모 보조금이 없어도 부담가능주택 공급이 유지될 수 있는 메커니즘을 확립하는 데 목적을 두고 있었다.²⁰⁾ 주민의 장기거주, 낮은 공실률, 높은 임대료 징수율 등 현금흐름의 신뢰성을 바탕으로 민간자본을 조달하고 이를 부담가능주택 개발과 기존 주택의 개보수에 활용하도록 한다는 것이었다(Geoffrey & Whitehead, 2020; Colley & Fear, 2021). 다시 말하면, 신규건설에 대한 주요 재원을 보조금에서 융자로 전환하고 소비자보조인 주거급여에 대한 의존을 높이는 것을 의도했다고 할 수 있다. 결과적으로 이전 NAHP에서는 호당 6만 파운드가 보조금으로 지원되었지만, AHP에서는 호당 2만 파운드로 감소했으며, 사업비 중 중앙정부의 보조금 비율은 39%에서 14%로 줄었다(Adams et al., 2015).²¹⁾

2011년에 시작된 AHP는 보수당 정부가 연립정부의 정책을 이어받으면서 2021년까지 세 차례 추진되었다. 첫 번째 AHP는 2011년부터 2015년까지 시행되었으며, 두 번째 AHP는 2015년부터 2018년까지 진행됐다. 세 번째 AHP는 두 번째 AHP가 종료되기 전에 이를 대체하는 성격으로서 2016년부터 2021년까지 시행되었고, 명칭도 ‘분할소유주택 및 부담가능주택 프로그램(Shared Ownership and Affordable Homes Programme)’으로 변경되었다.²²⁾

<Figure 4>는 부담가능주택의 연도별 신규공급량과 유형별 비중의 추이를 나타낸 것이다. 총공급량은 2014/15년을 제외하면 하향 안정화되는 추세를 보이고 있다. 2010년대 초반에 5만 호를 상회했던 신규공급량이 2010년대 중반 이후에는 3만 호대로 줄어들었다. 전반적으로 중앙정부의 보조금 축소가 영향을 미친 것으로 판단된다. 유형별로는 사회임대의 비중이 급감한 반면, 부담가능임대와 LCHO에 의한 부담가능자가(Affordable Home Ownership)가 압도적인 비중을 차지하는 양상으로 전개되고 있음을 확인할 수 있다. 보조금이 줄어드는 상황에서 공급조직들은 상대적으로 높은 수준의 임대료를 부과하거나 자가를 판매하는 것을 선택할 수밖에 없었을 것이다.²³⁾ 그리고 사회임대는 교차보조가 매우 중요한 자금조달원이 되었다(Williams et al., 2020).

Figure 4.

Affordable Housing Completions in England

Note. Others include Intermediate Rent, London Affordable Rent, and Unknown. Affordable Home Ownership includes Shared Ownership etc.

Source. Homes England(www.gov.uk/government/statistical-data-sets/live- tables-on-affordable-housing-supply)

LSVT 등 주택협회를 지원하는 각종 정책에 힘입어 양적으로 늘어난 주택협회들은 2010년대 이후 조직간 합병을 추진하기 시작했다. 2013년부터 5년간 171건이 진행되었으며, 합병 이외에도 조인트벤처(joint venture) 등 다양한 방식의 협력이 시행되었다. 이를 통해 주택협회의 개발역량을 높이고 비용을 절감하여 리스크를 줄이는 효과를 거둘 수 있었다(Williams et al., 2020). 또한, 기존 주택협회는 비영리조직의 성격을 띠었으나 2010년부터 영리에 기반한 공급조직(For-profit Registered Provider, FPRP)이 등장했다. 2008년 「주택 및 재생법(Housing and Regeneration Act)」에서 제도적 근거가 마련됐으며, 2010년에 최초로 FPRP가 등장한 것이다. 2019년까지 46개 공급조직이 등록하여 6천여 호를 운영하고 있는데, 이 중 45%는 분할소유주택이다. 비영리조직인 주택협회의 자원부족이 지속되면서 FPRP에 대한 정책적 관심이 커지고 있다(Williams et al., 2020).

한편, 연립정부는 RTB를 다시 활성화시키는 것을 모색했다. 할인폭을 넓히고 RTB 신청자격을 5년 거주에서 3년 거주로 줄였다. 그에 따라 RTB 불하가 2012년 이후 증가하는 양상을 띠었다. 단, 불하된 주택에 대해서는 대체주택을 공급하는 것을 조건으로 부여했다는 점이 이전 정책과 다른 특징이었다. 그럼에도 실질적으로 1:1 대체는 이뤄지지 않았다. RTB 수입을 30%만 사용하도록 했기 때문에 지방정부는 외부재원을 추가로 조달해야 하는 어려움이 있었다(Adams et al., 2015). 더불어 2015년 선거에서 승리한 보수당은 RTB를 주택협회 소유 사회주택의 임차인에게도 적용하겠다는 공약을 추진했다. 그러나 주택협회의 연합체인 전국주택연합(National Housing Federation)과의 협의 결과, 주택협회에 대해서는 자발적으로 시행하는 것으로 결론내리고 5개 주택협회를 중심으로 시범사업을 추진했다(Stonewater, 2019).

글로벌 금융위기 이후 발생한 경제침체기에 신노동당정부는 지방정부에 의한 신규건설을 촉진하고자 했다. 그 연장선상에서 연립정부와 보수당정부는 지방정부의 주택재정 개혁을 추진했다. 우선 연립정부는 지방정부의 주택공급 역량을 향상시키고 중앙정부의 보조금을 단계적으로 폐지하기 위해 지방정부간 채무를 재할당하는 조치를 취했다(Adams et al., 2015).²⁴⁾ 이를 통해 일부 지방정부는 사회주택에 대한 투자금을 조달할 수 있는 여유가 생겼다. 또한, 지방정부의 약 1/3이 HRA의 융자 제약에서 벗어나고자 지방주택회사를 설립하여 주택건설을 추진했다. 다만, 2017년을 기준으로 지방정부가 건설한 주택의 14%만이 사회주택이었으며 주택시장에서 판매 또는 임대되는 주택이 다수를 차지했다. 지방정부들은 사회주택 공급을 위해 수익발생을 통한 교차보조에 의존하는 경향이 컸다. 그러나 2018년부터는 중앙정부 정책에 따라 지방정부가 RTB 수입을 사용할 수 있게 되었고, 융자제한이 폐지되었다. 단, 지방정부는 RTB 수입의 30%를 활용하여 3년내에 대체 주택을 건설해야 하며, 이를 실행하지 못하면 중앙정부에게 4%의 금리로 반환하도록 했다(Lund, 2019; Geoffrey & Whitehead, 2020).

이처럼 공급확대를 위한 여러 조치와 함께 사회주택 운영과 관련한 변화도 있었다. 첫째, 2011년 「지역주의법(the Localism Act)」이 제정되면서 사회주택의 새로운 계약방식을 도입됐다. 이른바 ‘유연한 점유형태(flexible tenure)’로서 과거 영구적인 개념의 계약기간과 다르게 최소 2년 이상의 일정 기간으로 한정하는 임대차계약이었다. 동법 시행 후, 대체로 5년 계약이 많이 적용되었으며 부담가능임대와 연계되어 시행되는 경우가 많았다(Adams et al., 2015; Geoffrey & Whitehead, 2020). 또한, 2017/18년부터는 가구소득이 3만 파운드 이상인 가구(런던은 4만 파운드 이상)에게는 시장임대료를 부과함으로써 자연스러운 이주를 유도하고자 했다. 이러한 변화는 사회주택 공급자에게 기존 주택의 관리에 대한 더 큰 자율성을 주고자 한 조치였다. 사회주택은 희소한 자원이므로 주거소요가 큰 가구에게 더 많이 배분하기 위해서는 유연한 점유형태, 고소득가구의 이주 유도가 필요하다는 것이었다(Adams et al., 2015).

둘째, 2015년 중앙정부는 사회주택 임대료를 매년 1%씩 4년간 인하하는 계획을 발표했다. 이는 2020/21년까지 연간 임대료 수입을 12% 감소시키는 조치였는데, 이 조치로 중앙정부는 주거급여 지출 예산을 14억 파운드 절감할 수 있었다(Geoffrey & Whitehead, 2020). 2017년 선거에서 보수당은 더 이상의 급진적인 복지개혁은 없을 것이라고 공언하면서 사회주택의 연간 1% 임대료 인하 조치는 2020년을 넘기지 않도록 했다. 2020년부터 5년 동안 사회주택 임대료는 매년 ‘소비자물가지수(Customer Price Index)+1%p’까지 인상할 수 있도록 했다(Stonewater, 2019).

셋째, 2010년 연립정부는 사회주택 관리·감독 역할을 담당했던 HCA의 개혁안을 발표했다. 세부사항은 2017년 2월에 확정됐는데, 2018년 1월부터 HCA는 홈스잉글랜드(Homes England)로 변경되었고, 사회주택 관리·감독은 별도 신설조직인 사회주택감독청(RSH)이 전담하도록 했다(Stonewater, 2019).²⁵⁾

넷째, 2017년 6월 24층 높이의 사회주택인 그렌펠타워(Grenfell Tower)에서 화재가 발생하여 71명이 사망하고 70명이 부상하는 사건이 일어났다. 이는 영국 전역에 심각한 충격을 가져다주었으며, 이를 계기로 주택정책에서 보건과 안전을 고려한 건축기준이 더욱 강화되었다. 그 후 중앙정부는 ‘사회주택을 위한 뉴딜(A New Deal for Social Housing)’이라는 제목의 녹서(green paper)²⁶⁾를 발표하여 향후 제도개선방안에 대한 의견수렴에 나섰다. 이 녹서에는 그렌펠타워 화재사건 이후 사회주택의 안전과 적절성을 확보하는 방안과 함께,²⁷⁾ 주민들의 참여 및 권한 강화, 지역사회 내 낙인 방지, 자가소유 지원 등의 내용이 담겨 있다(MHCLG, 2018; Stonewater, 2019).²⁸⁾

정리하자면, 제3기 초입인 2012년은 민간임대주택 거주가구수가 사회주택 거주가구수를 처음으로 넘어선 시점이었다(Stonewater, 2019). 지속적인 사회주택 공급 감소로 인해 임대주택에서 사회주택의 지배적인 지위가 상실되는 시기가 전개되기 시작했다. 또한 사회주택 공급자로서 주택협회는 지방정부를 대체했다. 이는 보수당정부의 바람이었고 제2기부터 신노동당이 이러한 경향을 더욱 가속화한 결과였다. 이 과정에서 주택협회는 시장지향적인 성격을 띠게 되었고 민간부문의 자원과 역량을 끌어 모았다. 유지수선비용을 줄이고 주택시장에서 판매할 수 있는 주택공급을 늘렸다. 주택 임대료도 인상하고, 기존 주택 중 일부는 매각하기도 했다. 그 결과 주택협회는 2017년 35억 파운드라는 사상최고의 운영이익을 거두었다(Lund, 2019). 또한 2010년 이후 영리에 기반한 공급조직이 등장함으로써 부담가능주택 공급조직의 구성이 다양해졌다. 그런데 최근 들어서 부담가능주택 공급에 있어서 지방정부의 역할을 강화하고자 하는 움직임도 나타났다. 글로벌 금융위기 이후 민간부문의 주택공급이 어느 정도 회복되었음에도 중앙정부가 설정한 공급목표를 달성하지 못하고 신규주택 공급이 감소하고 있는 것은 부담가능주택 공급 부족 때문이라는 것이다. 이러한 맥락에서 지방정부의 융자상한폐지 등이 이루어졌다고 할 수 있다. 실제로 제3기에 지방정부는 1.9만 호(연평균 1.7천 호)를 공급하여 전체 주택공급의 1.2%에 그쳤지만, 제2기에 비해서는 지방정부의 주택공급이 1.8배 늘었다.²⁹⁾