I. 서 론

1. 연구의 배경 및 목적

구룡마을은 서울 강남구 개포동 대모산 자락에 1980년대 후반 도심 재개발로 주거지를 상실한 철거 이주민이 정착하면서 형성된 무허가정착지이다(Lim, 2025). 서울시가 2011년 공영개발 방침을 정한 이후 구역지정과 실효, 재지정을 거쳐 2025년 12월 3,739세대 규모의 개발계획이 확정되었고, 2026년 7월 1차 2,120세대의 사업계획이 통합심의를 통과하여 2027년 착공, 2031년 준공이 예정되어 있다(Seoul Shinmun, 2025; Financial News, 2026. 7. 22.; MTN, 2026). 그러나 기준일, 즉 서울시가 거주민의 범위를 확정하기 위하여 정한 기준 시점(개발계획 주민공람 공고일인 2015년 5월 15일) 이전부터 거주한 사실이 확인되어 명부에 등재된 거주민 1,107세대 가운데 2026년 8월 현재 163세대가 이주하지 않은 채 남아 있으며, 시행자인 서울주택도시공사(이하 SH공사)는 2026년 상반기 253세대를 상대로 명도소송을 제기하였다(MTN, 2026).

구룡마을 사업은 개발계획에 거주민 세대수와 같은 통합공공임대주택 1,107호를 반영하고, 임시이주 주택의 보증금 면제와 임대료 감면, 준공 후 재입주 보장 방침을 제시하였다(Kyunghyang Shinmun, 2023; Asia Today, 2026). 1:1 대체 물량과 재입주 보장은 미국 공공주택 재개발에서 복귀권 실현을 위해 채택된 원칙과 외형상 일치한다. 그럼에도 재정착을 둘러싼 갈등이 해소되지 않은 채 사업이 진행되고 있는 제도적 조건은 무엇인가.

본 연구는 재정착의 권리성 여부를 제도 분석의 초점으로 설정한다. 미국 공공주택 재개발에서 원거주민의 복귀는 공공주택 임차인이라는 법적 지위에서 도출되는 권리(right to return)로서 사업 설계 단계에 명문화된다. 반면 구룡마을 거주민 다수는 권원 없는 점유자이고 주거시설은 건축법상 건축물이 아닌 비닐 간이공작물로 분류되어, 이들에게 제공되는 재정착 주택은 ｢공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률｣(이하 토지보상법)상 이주대책, 즉 판례가 정당보상이 아닌 생활보상의 일환이자 입법정책적 재량의 영역으로 규정한 정책적 급부의 성격을 갖는다(Supreme Court of Korea, 1994; Constitutional Court of Korea, 2006). 재정착이 권리로 성립하지 않을 때 그 조건과 내용은 시행자의 재량에 남고 거주민은 사업 결정의 법적 당사자 지위를 갖지 못한다는 것이 본 연구의 기본 관점이다. 이는 법제와 판례에 근거한 제도적 해석이며, 사례 비교는 이를 검증하는 것이 아니라 예시하고 구체화한다. 미국의 복귀권과 구룡마을의 재입주 보장 방침은 동일한 법적 성격의 권리로 보지 않는다(II장 1절).

본 연구의 목적은 세 가지이다. 첫째, 무허가정착지의 공영 혼합소득 재개발에서 원거주민의 재정착이 제도적으로 청구 가능한 것이 되기 위한 제도적 전제 조건을 법제･판례 분석과 사례 대조를 통해 규명한다. 둘째, 그 조건이 충족된 미국 두 사례에서 권리의 실현을 둘러싼 제도 설계와 사업 진행 과정이 어떻게 달라졌는지를 식별한다. 셋째, 두 층위의 비교에서 확인된 제도 설계의 원리를 구룡마을에 적용하여 재정착권 제도화의 방향과 정책적 시사점을 제시한다.

2. 연구의 범위와 방법

본 연구는 사례 간 대조를 통해 조건을 식별하는 정성적 비교사례연구이며, 비교의 층위를 둘로 나누는 중첩 설계를 채택한다(Przeworski & Teune, 1970). 분석은 법령･판례･계획문서에 기초한 제도 비교로서, 사례 간 인과관계를 경험적으로 검증하는 것이 아니라 제도의 구성 방식을 대조하여 조건을 식별한다. 제1층위에서는 거주민 권리의 법적 원천이 상이한 구룡마을과 미국 두 사례를 대조하여 재정착의 제도적 전제 조건을 식별하고, 제2층위에서는 권리의 원천과 제도를 공유하되 개발･이주 순서, 원칙의 문서화 시점과 구속력, 권한 배치가 상이한 워싱턴 D.C. 베리팜과 샌프란시스코 헌터스뷰를 대조하여 권리 실현을 둘러싼 제도 설계와 사업 진행 과정의 차이를 식별한다. 미국 두 사례는 따라야 할 규범적 모델이 아니라 임대차에 기초한 권리가 존재하는 조건에서의 제도 설계를 보여주는 대조 사례이다. 이에 더해 무허가정착지･공공시행이라는 조건을 구룡마을과 공유하면서 적용 법제가 다른 노원구 백사마을을 적용 법제에 따라 권리주체가 달리 구성됨을 보여주는 국내 제도적 참조 사례로서 제1층위의 권리주체 항목에 한정하여 검토한다.

시간적 범위는 구룡마을이 형성된 1980년대 후반부터, 베리팜은 재생계획 수립(2006)부터, 헌터스뷰는 개발팀 선정(2005)부터 각각 2026년 9월 초까지이다. 자료는 계획문서(2006~2020), 판례･법령, 행정기관 발표(2014~2026), 언론 보도(2017~2026), 학술문헌으로 구성하였으며, 법령과 조례는 2026년 6월 현재 시행 조문을 기준으로 인용하였다. 계획문서･판례･행정 발표･언론 보도는 상호 대조하여 사실관계를 확인하고 수치가 상충하는 경우 행정기관 발표를 우선하였다. 구룡마을과 베리팜은 사업이 진행 중이므로 분석 대상은 재정착의 최종 성과가 아니라 재정착권을 둘러싼 제도 설계와 사업 진행 과정이며, 현황과 수치는 행정기관･개발 주체의 발표와 언론 보도에 의존한다. 거주민의 경험과 인식에 관한 1차 자료는 포함하지 않으므로 참여와 공동체 연속성에 관한 해석은 문서로 확인되는 범위로 제한하였다.

II. 이론적 배경 및 분석틀

1. 재정착권의 규범적 근거와 이주대책의 법적 성격

본 연구에서 재정착권은 정비사업으로 주거지를 떠난 원거주민이 완성된 주거지에 복귀할 것을 청구할 수 있는 권리를 뜻하며, 국내 법제에서 새로 구성하여야 할 개념으로 사용한다. 이와 구분하여, 미국 공공주택 재개발의 복귀권(right to return)은 임차인의 임대차 관계와 프로그램 규칙에서 도출되어 사업 문서에 명문화되는 권리이고, 토지보상법상 이주대책은 판례가 생활보상으로 보는 시행자의 정책적 급부이며, 구룡마을의 재입주 보장은 시행자가 공표한 방침으로서 법령상 청구권이 아니다. 이 넷은 법적 근거와 권리성이 다른 별개의 범주이며, 특히 미국의 복귀권과 구룡마을의 재입주 보장은 동일한 법적 성격의 권리로 해석하지 않는다. 유엔 사회권규약위원회 일반논평 제4호는 무허가 점유를 포함한 모든 형태의 점유에 법적 점유 안정성이 보장되어야 한다고 보았고, 제7호는 강제퇴거에 앞서 대안 주거가 제공되어야 함을 제시하였다(UN CESCR, 1991, 1997). 도시권 논의는 거주자가 도시 공간의 재편 과정에 참여하고 그 결과를 전유할 권리 개념을 제시해 왔고(Lefebvre, 1968/1996), 국내에서도 헌법과 국제규범에 근거한 주거권 논의(Ha, 2010)와 취약 거주자의 주거권 보장을 사례로 검토한 연구(Jung, Moon, & An, 2026)가 축적되었다. 그러나 ｢주거기본법｣ 제2조의 주거권은 관계 법령과 조례가 정하는 바에 따르는 것으로 규정되어 개별 사업에서 재정착을 청구할 근거로 직접 작동하지는 않는다.

공익사업에서 원거주민 재정착의 실정법적 통로는 토지보상법 제78조의 이주대책이다. 사업시행자는 주거용 건축물을 제공함으로써 생활의 근거를 상실하는 이주대책대상자를 위하여 이주대책을 수립･실시하거나 이주정착금을 지급하여야 한다(제1항). 그러나 대법원은 이주대책을 생활보상의 일환으로 국가의 정책적 배려에 의해 마련된 제도로 보고 사업시행자가 이주대책대상자로 확인･결정하여야 비로소 구체적인 수분양권이 발생한다고 판시하였으며(Supreme Court of Korea, 1994), 헌법재판소 역시 이주대책은 헌법 제23조 제3항의 정당한 보상에 포함되기보다 이에 부가된 생활보상으로서 그 실시 여부가 입법자의 입법정책적 재량에 속한다고 보았다(Constitutional Court of Korea, 2006). 즉 이주대책은 시행자의 확인･결정을 매개로 하는 정책적 급부이며, 재정착 주택의 제공 여부와 조건은 원칙적으로 시행자의 재량 영역에 있다(Joo, 2007; Park, 2023).

더욱이 같은 법 시행령 제40조 제5항(2006년 헌법재판소 결정 당시에는 제3항)은 허가･신고 없이 건축한 건축물의 소유자(제1호)와 타인 소유 건축물의 세입자(제3호)를 이주대책대상자에서 제외한다. 다만 1989년 1월 24일 당시의 무허가건축물 소유자는 부칙(2002. 12. 30. 대통령령 제17854호 부칙 제6조)에 의하여 대상자에 포함되고, ｢서울특별시 도시 및 주거환경정비 조례｣는 이를 ‘특정무허가건축물’로 정의하여(제2조) 주거용 특정무허가건축물의 소유자를 정관등에서 정하는 바에 따라 재개발 분양대상자에 포함하는데(제36조), 이 예외는 기준일을 통해 무허가건축물의 소유라는 사실상태를 분양권으로 전환한 국내의 선례이나, 거주 사실 자체에 권리를 부여하는 것은 아니라는 점에서 요건이 다르다(Kim, 2010). 본 연구는 이상의 논의로부터 재정착의 성립과 실현을 구분한다. 성립은 재정착을 청구할 수 있는 권리주체가 법적으로 규정되어 있는가의 문제이고, 실현은 그 권리가 사업 설계와 집행 과정에서 어떻게 구체화되는가의 문제이며, 본 연구는 후자를 최종 성과가 아니라 제도 설계와 사업 진행 과정의 수준에서 다룬다.

2. 무허가정착지 정비의 국제적 접근과 권리의 구성 방식

무허가정착지 정비는 점유의 양성화와 현지개량에서 철거 후 재개발에 이르는 스펙트럼에서 논의되어 왔다. 양성화 논의는 완전한 소유권 부여보다 단계적 점유권 보장이 시장에 의한 축출을 막는 데 유효하다고 보았고(Payne, 2001), 태국의 반만콩 프로그램은 공동체 조직을 통한 집단 토지 점유와 현지개량을 확산시켰다(Boonyabancha, 2005). 뭄바이의 슬럼재활계획(Slum Rehabilitation Scheme, 이하 SRS)은 철거 후 재개발 유형으로, 기준일(1995년, 이후 2000년) 이전 거주가 입증된 세대에게 현지 재건축 주택을 무상 공급하고 그 재원을 추가 용적률에 따른 시장 분양 수익으로 교차보조하며, 거주민 70%의 동의를 사업 요건으로 두었다(Mukhija, 2001; Nijman, 2008). 다만 기준일은 거주민을 적격자와 부적격자로 분할하여 새로운 배제를 낳았고(Doshi, 2013), 시장 의존적 교차보조는 지가가 높은 입지에서만 작동하였다(Nijman, 2008).

이들 접근은 무허가 거주민의 권리가 제도적으로 구성된다는 점을 공유하며, 그 구성 방식은 기준일의 설정, 거주 사실의 검증에 기초한 적격자 명부, 동의 요건을 통한 참여의 구속력, 개발이익의 교차보조라는 네 요소로 요약된다. 서울의 합동재개발 역시 같은 방식으로 무허가건축물 소유자에게 분양권을 부여하였으나, 세입자를 제외함으로써 대규모 이주를 낳았다(Ha, 2001; Shin & Kim, 2016). 구룡마을의 정비 경로는 양성화나 현지개량이 아니라 공공의 전면 수용을 통한 철거 후 혼합소득 재개발로 이미 확정되어 있고(III장 1절), 그 종국 상태는 공공이 소유하는 단지 안의 공공임대 거주로서 민간 개발자가 무상 분양 주택을 공급하는 뭄바이보다 미국 공공주택 재개발에 가깝다. 본 연구는 이러한 이유에서 국제 무허가정착지 사례를 권리 구성 방식의 원천으로, 미국 공공주택 재개발을 권리가 존재하는 조건에서의 제도 설계를 대조하는 대상으로 활용하며, 미국 사례를 규범적 모델로 설정하지는 않는다.

3. 미국 공공주택 혼합소득 재개발과 복귀권

미국에서 1990년대 이후 노후 공공주택 정비의 주된 접근은 공공주택･부담가능주택･시장가 주택을 한 단지에 혼합하는 혼합소득 재개발이며, 연방 HOPE VI 프로그램이 대표적이다(Popkin et al., 2004; Bae & Lee, 2009). 이에 대해 공공주택의 해체와 원거주민의 상실을 비판하는 연구(Goetz, 2013; Chaskin & Joseph, 2015)와 혼합소득 개발의 이론적 기대 가운데 계층 간 관계망 형성의 근거는 약하다는 정리(Joseph, Chaskin, & Webber, 2007)가 축적되었다. 이러한 비판을 배경으로 등장한 워싱턴 D.C.의 신공동체구상(New Communities Initiative, 이하 NCI)은 1:1 대체, 원거주민의 복귀 기회, 혼합소득, 선건설(build first)을 원칙으로 하고(District of Columbia, 2006), 샌프란시스코의 HOPE SF는 2007년 공공주택 무손실, 주민 참여의 최대 보장 등 8개 원칙을 채택하였다(Hunters View Community Partners, 2008; HOPE SF, 2021). 두 프로그램에서 복귀권은 임대차 계약을 준수한 적격 임차인(residents in good standing)의 지위에서 도출된다(Overland, Pacific & Cutler, 2008; DCHA, 2016).

4. 선행연구 검토

선행연구는 여섯 분야로 구분할 수 있으며, 분야별 주요 연구와 본 연구와의 차이는 <Table 1>과 같다. 국내 연구는 구룡마을의 형성과 갈등, 거주민의 법적 지위와 이주대책의 성격을 규명하였으나, 재정착이 실현된 사례와 동일 기준으로 대조하여 권리 형성의 설계를 제시한 연구는 제한적이다. 국내 주거 연구는 공공임대주택의 공급･임대료･재생과 혼합단지의 사회통합을 다루어 왔고 해외 제도의 분석에서 국내 함의를 도출하는 연구도 축적되었으나(Nam & Im, 2017; Lee, 2021; Nam, Im, & Kim, 2022; Nam & Lee, 2024; Cho, Eun, & Choi, 2025), 무허가정착지 거주민이 공공임대 재개발 단지에 재정착할 권리를 제도 비교를 통해 다룬 연구는 확인되지 않는다. 본 연구는 권리의 성립과 실현을 구분하는 두 층위의 비교를 통해 이 두 흐름을 연결하고, 그 결과를 구룡마을에 적용할 제도 설계의 원리와 정책적 시사점으로 정리한다는 점에서 차별성을 갖는다.

5. 사례 선정의 논리와 비교가능성

구룡마을은 무허가정착지이고 미국 두 사례는 공공주택단지라는 근본적 차이가 있으므로, 무엇을 통제하고 무엇을 변수로 삼는지를 먼저 명시한다. 세 사례는 대도시 내부의 저소득 밀집 주거지를 공공 주도의 전면 철거 후 혼합소득 단지로 전환하고, 공공기관(SH공사, D.C. 주택청, 샌프란시스코 주택청)이 토지와 건물을 단일하게 보유한 상태에서 재건축을 시행하며, 원거주민에게 재건축 단지의 공공임대주택을 제공한다는 과제의 구조를 공유한다. 사유지 다수 소유라는 초기 조건의 차이는 2025년 수용으로 해소되었으므로 착수 단계의 거버넌스 항목에서만 맥락으로 다룬다. 반면 거주민 권리의 법적 원천(임대차 대 무허가 점유)은 통제되지 않는 차이이며, 본 연구는 이 차이를 통제 대상이 아니라 제1층위 비교의 설명변수로 설정한다. 보상 체계, 재원 구조, 주택시장과 사업 환경의 차이 역시 통제되지 않으며 네 과정 항목에 독립적으로 영향을 줄 수 있다<Table 2>. 따라서 제1층위 비교는 과정 항목의 차이를 권리주체 규정에 인과적으로 귀속시키지 않고, 법적으로 규정된 권리주체의 존재 여부에 따라 각 항목이 어떻게 구조화되어 있는가를 제도 분석의 수준에서 대조한다.

제2층위의 베리팜과 헌터스뷰는 국가･시기･프로그램 원칙(혼합소득 모델, 1:1 대체, 복귀권, 연방･지방 재원의 결합)을 공유하면서 개발･이주 순서, 원칙의 문서화 시점과 구속력, 권한 배치가 상이한 최유사체계 비교쌍이다. 다만 헌터스뷰는 대체 주택 공급이 완료되고 잔류율이 보고된 반면 베리팜은 진행 중이고 복귀 세대 수가 보고되지 않았으므로, 제2층위 비교는 재정착 성과의 우열이 아니라 사업 진행 방식과 제도 설계의 차이에 한정한다. 구룡마을은 권리를 명문화하지 못하였으나 재입주 보장 방침과 14년에 이르는 임시이주 기간이라는 실현 설계의 문제를 이미 안고 있으므로, 제2층위의 대조는 그 문제에 적용할 설계 원리를 도출하기 위하여 축약된 범위에서 유지한다. 백사마을은 1960년대 철거민 집단이주로 형성된 무허가정착지로서 SH공사가 시행하는 공공 재개발이라는 점에서 구룡마을과 조건을 공유하나, ｢도시 및 주거환경정비법｣(이하 도시정비법)과 서울시 정비조례가 적용되어 특정무허가건축물 소유자가 분양대상자로 인정되는 구조 위에서 추진되고 있다. 재정착 결과를 아직 관찰할 수 없으므로 과정과 결과의 비교에는 포함하지 않고, 무허가 기원의 거주민 권리가 적용 법제에 따라 달리 구성됨을 보여주는 국내 제도적 참조 사례로서 제1층위의 권리주체 항목에서만 활용한다. <Table 2>는 비교 설계와 함께 비교가 가능한 영역과 곤란한 영역, 비교 결과의 적용 범위를 정리한 것으로, 직접 비교가 곤란한 영역은 해석에서 제외하거나 맥락 정보로만 활용한다.

6. 분석틀

IV장의 비교는 다섯 항목을 <Figure 1>과 같은 제도적 분석틀에 따라 배열한다. 이 틀은 인과모형이 아니라 분석의 경로를 나타낸다. 권리주체의 규정을 제도적 전제로 놓고 그 유무에 따라 거버넌스, 재정착 설계, 재원, 참여의 네 과정 항목이 어떻게 구성되어 있는가를 대조하며, 관찰 가능한 사업 진행 상태는 결과가 아니라 현시점까지 확인되는 과정의 상태로 기록한다. 제1층위(구룡마을 대 미국 두 사례, 권리주체 항목에서는 백사마을을 포함)는 권리주체 규정과 과정 항목의 구성을, 제2층위(베리팜 대 헌터스뷰)는 권리가 존재하는 조건에서 과정 항목의 설계와 진행의 차이를 대상으로 한다. 이 배열은 구룡마을 개발 정체의 원인으로 선행연구가 지적한 서울시･강남구 간 권한 혼선(Kim, Kang, & Lim, 2014; Kim et al., 2017), 거주민이 권리주체로 인정되지 않는 상태(Song, 2012; Lim, 2025), 사업주체 불명확과 이주대책 미비(Jeong & Koo, 2024), 사업성 부족과 주민조직 분열(Park, 2022)을 하나의 분석 경로로 재구성한 것이다.

Figure 1.

Institutional Analytical Framework: Rights-Holder Definition as Institutional Premise, Process Items, and Observable Project Status

III. 세 사례와 참조 사례의 형성 배경과 진행 경과

1. 구룡마을

구룡마을 거주민은 1988년 9월 정부의 전입신고 불허 이후 장기간 주민등록 체계에서 제외되었다(Lim, 2025). 부지 266,502 m²의 약 90%는 사유지로 토지주가 약 580명이었다(Herald Corp, 2020). 서울시는 2015년 5월 15일 개발계획 주민공람 공고일을 기준일로 하여 그 이전부터 거주한 1,107세대를 거주민으로 확정하였다(Kyunghyang Shinmun, 2023).

2011년 SH공사 공영개발이 결정되고 2012년 일부 환지 방식을 병용하는 구역지정이 이루어졌으나, 환지 병용을 대토지주 특혜로 문제 삼은 강남구와 현금보상 재원 부족을 제기한 서울시가 대립하여 2014년 구역지정이 실효되었고(Kim, Kang, & Lim, 2014; Seoul Metropolitan Government, 2014; Park, 2022), 2016년 12월 전면 수용･사용 방식의 2,838세대 계획으로 재지정되어 2020년 6월 실시계획이 승인된 후(Newsis, 2020), 2025년 8월 SH공사가 토지 약 24만 m²와 물건 1,931건의 소유권 취득(보상비 약 1조 1,000억 원)을 완료하였다(Gangnam-gu Office, n.d.; Sisa Journal-e, 2024; Kyunghyang Shinmun, 2025). 2025년 12월 개발계획 변경으로 총 3,739세대(장기전세형 미리내집 1,691, 통합공공임대 1,107, 분양 941: 공공 219･민간 722)가 확정되었다(Seoul Shinmun, 2025).

SH공사는 기준일 거주민에게 인근 공공임대주택을 임시이주 주택으로 제공하되 보증금을 면제하고 임대료의 60%(기초수급자･차상위계층 100%)를 감면하며, 준공 후 통합공공임대주택 재입주를 보장한다는 방침이다(Kyunghyang Shinmun, 2023; Asia Today, 2026). 그러나 주거시설이 비닐 간이공작물로 분류되어 주거이전비는 지급되지 않으며(Asia Today, 2026), 재입주 후의 임대료 수준과 임대기간은 공표되지 않았다. 거주민 일부는 1989년 1월 24일 이전부터 거주하였음을 들어 무허가건축물 소유자로서의 인정과 분양권 또는 분양전환형 임대를 요구하였으나, 시행자는 주거시설이 건축물이 아닌 간이공작물이라는 이유로 분양권 공급 대상이 없다는 입장이다(Newdaily, 2022; Edaily, 2026). 임시이주는 2017년부터 시작되어 2023년 3월 567세대(Kyunghyang Shinmun, 2023), 2026년 2월 795세대(71.8%)까지 진행되었고(Edaily, 2026), 2026년 8월 현재 미이주 세대는 163세대이다. SH공사는 2026년 상반기 253세대를 상대로 명도소송을 제기하였다(Asia Today, 2026; MTN, 2026).

2. 베리팜

베리팜은 워싱턴 D.C. 8지구 아나코스티아에 위치한 약 34에이커의 공공주택단지로, 1867년 형성된 해방 노예 공동체의 일부가 1941년 수용되어 1942~43년 건설되었다(432호, 인접 웨이드로드 12호 포함 444호; D.C. Court of Appeals, 2018; Fletcher, 2021). 2006년 D.C. 정부는 NCI의 틀에서 기존 공공주택을 1:1 대체하는 혼합소득 재생계획을 수립하였으나, 계획 단계에서 약 1억 2,800만 달러(2006년 불변가격)의 재원 부족을 확인하였다(District of Columbia, 2006). 2013년 D.C. 주택청(이하 DCHA)이 민간 개발자(POAH･A&R Development)를 선정하였고, 2014년 12월 도시계획위원회(Zoning Commission)가 1,400호 규모의 계획단위개발(PUD)을 승인하였다(D.C. Court of Appeals, 2018).

주민단체는 PUD 승인에 불복하여 제소하였고, D.C. 항소법원은 2018년 4월 26일 밀도 배분, 부담가능주택 구성, 이주계획의 적정성, 복귀권에 관한 상충된 진술 등을 심의하지 않았다는 이유로 승인을 파기･환송하였다(D.C. Court of Appeals, 2018). 그러나 연방 주택도시개발부(HUD)는 이미 2017년 1월 철거를 승인하였고, DCHA는 2018년 여름 철거를 시작하였으며, 거주 세대는 바우처 또는 다른 공공주택으로 이주하였다(Fletcher, 2021). 2020년 1월 5개 동(40호)의 역사지구 지정(Fletcher, 2021)에 따른 계획 조정과 2021년 용도지역 재지정을 거쳐 확정된 수정계획은 최소 900호에 현지 대체 380호를 포함한다. 1단계 애즈베리(108호, 대체 77호)는 2024년 10월 준공되었고, 2단계 에드먼슨(139호, 대체 50호)은 2026년 말 준공 예정이며, 3단계 힐스데일 플랫츠(90호, 대체 42호)는 2026년 착공하였다(DMPED, 2024; POAH, 2025).

3. 헌터스뷰

헌터스뷰는 샌프란시스코 베이뷰･헌터스포인트에 위치한 약 20에이커의 공공주택단지로, 1950년대에 267호가 건립되었다(Hunters View Community Partners, 2008). 샌프란시스코 주택청(이하 SFHA)이 2005년 개발팀을 선정한 뒤 2007년 HOPE SF의 첫 사업지가 되었고(HOPE SF, 2021; MOHCD, 2021), 2008년 개발설계서(Design for Development)와 이주계획서가 확정되었으며, 계획은 공공주택 267호의 1:1 대체와 부담가능주택 및 시장가 주택을 포함한 약 800호 규모였다(Hunters View Community Partners, 2008; Overland, Pacific & Cutler, 2008). 이주계획서는 당시 거주 세대가 있던 약 150호를 대상으로 재건축을 3단계로 나누고 공가와 신축 주택만을 임시 거처로 활용하여 거주민이 부지 안에 머문 채 이주하도록 하였다(Overland, Pacific & Cutler, 2008). 1단계 107호(공공주택 대체 80호)는 2013년, 2단계 179호(대체 134호)는 2017년, 3단계 118호(대체 53호)는 2025년 6월 준공되어 267호의 1:1 대체가 완료되었다(HUD, 2014; MOHCD, 2021; San Francisco Mayor’s Office, 2026). 원거주 세대의 잔류율은 2017년 64%, 2021년 70%로 보고되었다(San Francisco Examiner, 2017; HOPE SF, 2021). 세 사례의 부지 규모, 원거주 세대, 주택 프로그램과 진행 상태를 정리하면 <Table 3>과 같으며, 진행 상태는 사업 진행 단계, 대체 주택 공급 실적, 원거주 세대의 잔류･복귀 보고 여부를 구분하여 관찰 가능한 지표와 그렇지 않은 지표를 표시하였다.

4. 백사마을(참조 사례)

노원구 중계본동 백사마을은 1960년대 도심 철거민의 집단이주로 형성된 무허가정착지로, 2009년 정비구역 지정 후 LH가 시행자로 지정되었다가 2017년 SH공사로 교체되었다. 2025년 8월 확정된 계획은 총 3,178세대로, 토지등소유자 분양 1,260세대와 일반분양 1,353세대, 임대주택 565세대(철거 세입자 신청자 200세대 우선 배정)로 구성되며, 2025년 하반기 착공하여 2029년 입주를 목표로 한다(Newdaily, 2025). 이 구성은 도시정비법과 서울시 정비조례가 1989년 1월 24일 당시의 특정무허가건축물 소유자를 정관등에서 정하는 바에 따라 분양대상자에 포함하고 세입자에게 임대주택을 공급하도록 한 구조 위에서 이루어진 것으로, 백사마을은 무허가 기원의 거주민이 사업의 권리주체로 편입된 국내 사례에 해당한다. 본 연구에서 백사마을은 재정착 과정과 결과의 비교 대상이 아니라 IV장 1절의 권리주체 항목에서만 다루는 제도적 참조 사례이다.

IV. 비교분석

IV장은 두 층위에 따라 구성한다. 1절(제1층위)은 구룡마을과 미국 두 사례(권리주체 항목에서는 백사마을을 포함)를 대조하여 권리주체의 규정과 네 과정 항목의 구성을, 2절(제2층위)은 베리팜과 헌터스뷰를 대조하여 권리가 존재하는 조건에서의 제도 설계와 사업 진행 과정의 차이를, 3절은 관찰 가능한 사업 진행 상태와 해석의 한계를, 4절은 종합을 다룬다.

1. 제1층위: 권리주체의 규정과 과정 항목의 구성

1) 권리주체의 규정

구룡마을 거주민 다수는 토지에 대한 권원이 없는 점유자이고, 주거시설은 건축법상 건축물이 아닌 비닐 간이공작물로 분류된다. 이에 따라 재정착을 청구할 수 있는 세 가지 통로가 차단된다. 첫째, ｢도시개발법｣상 수용･사용 방식의 공공시행 사업에서 점유자는 토지등소유자가 아니므로 수용 절차의 당사자가 아니며(제22조), 조성된 토지･주택의 공급에서도 별도의 지위를 갖지 않는다. 둘째, 토지보상법 시행령 제40조 제5항은 무허가건축물 소유자와 세입자를 이주대책대상자에서 제외하며, 1989년 1월 24일 기준의 예외는 건축물을 전제로 하므로 간이공작물 거주자에게는 적용되지 않는다는 것이 시행자의 입장이다(Newdaily, 2022; Edaily, 2026). 셋째, ｢주택공급에 관한 규칙｣ 제35조의 철거주택 소유자 특별공급도 무허가 주택을 제외한다. 거주민에게 적용되는 법령상 근거는 ｢공공주택 특별법 시행규칙｣의 비닐 간이공작물 거주자에 대한 공공임대주택 임시사용(제23조의2)과 통합공공임대주택 우선공급(별표 5의2) 규정으로, 이것이 SH공사 임시이주 주택의 근거이다. 그러나 이들 규정은 공급의 우선순위와 임시사용을 정할 뿐 특정 단지에의 재입주나 그 조건을 청구할 권리를 규정하지 않는다. 따라서 통합공공임대 1,107호는 법령상 권리의 이행이 아니라 시행자가 재량으로 설계한 재정착 조치이며, 기준일과 1,107세대 명부는 존재하지만 명부 등재가 발생시키는 것은 시행자의 확인･결정을 매개로 한 정책적 급부에 그친다(Supreme Court of Korea, 1994; Constitutional Court of Korea, 2006).

미국 두 사례의 거주민은 공공주택 임차인으로서 임대차 관계에 기초한 법적 지위를 갖고, 복귀권은 이 지위와 각 프로그램의 규칙에서 도출되어 사업 문서에 명문화된다(District of Columbia, 2006; Overland, Pacific & Cutler, 2008; DCHA, 2016). 즉 권리주체는 사업 설계 이전에 임대차라는 기존의 법률관계로부터 규정되어 있었고, 사업 설계는 그 권리의 내용(대체 물량, 복귀 조건, 이주 순서)을 정하는 문제였다. 반면 구룡마을에서는 권리주체를 규정할 기존의 법률관계가 없었고, 기준일 명부는 이를 대신하지 못하였다.

백사마을과의 대조는 이 차이가 거주민의 기원이 아니라 적용 법제의 선택에서 비롯됨을 보여준다. 도시정비법과 서울시 정비조례가 적용되는 백사마을에서는 1989년 1월 24일 당시의 특정무허가건축물 소유자가 정관등에서 정하는 바에 따라 분양대상자에 포함되고(정비조례 제36조) 세입자에게는 임대주택이 공급되므로, 무허가 기원의 거주민이 소유자 또는 세입자로서 사업의 권리주체에 편입된다(III장 4절). 반면 도시개발법의 수용･사용 방식이 적용되는 구룡마을에는 정비사업의 세입자 대책에 상응하는 규정이 없어 거주민에게 적용되는 근거는 앞서 본 우선공급･임시사용 규정에 그친다. 따라서 구룡마을과 백사마을의 차이는 거주민의 기원이 아니라 적용 법제(도시개발법 대 도시정비법)와 건축법상 주거시설의 법적 분류(간이공작물 대 건축물)에서 비롯된다. 이는 구룡마을에서 권리주체의 범위가, 환지 병용 여부를 둘러싼 서울시와 강남구의 대립 끝에 2014~2016년 도시개발법상 전면 수용･사용 방식이 선택된 시점에 사실상 결정되었으며 그 결정에 거주민은 당사자로 참여하지 못하였음을 뜻한다. 백사마을은 재정착 결과를 관찰할 수 없으므로 이 대조는 권리주체의 구성 방식에 한정한다.

2) 권리주체 규정과 네 과정 항목의 구성

네 과정 항목의 대조는 II장 5절에서 밝힌 바와 같이 항목별 차이를 권리주체 규정에 인과적으로 귀속시키는 것이 아니라, 법적으로 규정된 권리주체의 존재 여부에 따라 각 항목의 제도적 구성이 어떻게 달라지는가를 확인하는 데 한정한다.

거버넌스 항목을 보면, 사업 착수 단계의 구룡마을은 소유(약 580명의 토지주)･점유(무허가 거주민)･시행 권한이 분산되어 있었고, 서울시와 강남구의 대립으로 2014년 구역지정이 실효되었다(Kim, Kang, & Lim, 2014; Park, 2022). 2016년 전면 수용 방식으로 재지정된 이후 시행권은 SH공사로 일원화되었고 2025년 수용으로 소유권도 통합되었다. 그러나 이 일원화는 토지주와 시행자의 관계를 정리한 것이며, 거주민은 통합된 거버넌스 안에서도 결정의 법적 당사자 지위를 갖지 못하였다. 미국 두 사례에서는 거주민이 임차인 지위에 근거하여 심의･소송･협의의 당사자가 되었으며, 기관 간 권한의 배치는 사례에 따라 달랐다(2절).

재정착 설계 항목을 보면, 구룡마을은 기준일 거주민과 동수의 통합공공임대주택을 계획에 반영하여 물량 면에서는 1:1 대체에 해당하나, 임시이주가 부지 밖에서 이루어지므로 헌터스뷰의 부지 내 단계이주와는 성격이 다르다. 나아가 설계의 두 요소가 확정되지 않았다. 첫째, 재입주의 조건이다. 통합공공임대주택은 ｢공공주택 특별법 시행령｣ 제54조에 따라 임대의무기간이 30년인 유형으로 그 이후의 거주 보장은 규정되어 있지 않고, 입주에는 소득･자산 요건이 적용되므로 1,107호라는 물량이 1,107세대의 재입주를 보장하는 것은 아니며, 재정착 세대에 대한 임대료 감면･갱신 기준도 공표되지 않았다. 둘째, 시간이다. 임시이주가 2017년부터 시작된 반면 착공은 2027년, 준공은 2031년으로 예정되어 있어 임시 거주 기간이 준공 예정 시점 기준 약 14년에 이르게 되며, 그동안 재입주는 공고된 권리가 아니라 방침으로만 존재한다(Asia Today, 2026; MTN, 2026). 미국 두 사례에서는 복귀의 조건(대체 물량, 적격 임차인의 요건, 임시이주의 방식)이 사업 문서로 확정되었으며, 그 시점과 구속력은 사례에 따라 달랐다(2절).

재원 항목을 보면, 구룡마을은 민간 시행 단계에서 토지보상비 부담과 낮은 수익성으로 사업이 중단되었고, 공영개발 전환 후에는 SH공사의 보상 재정(토지보상비 약 1조 1,000억 원)과 분양 수입에 의존한다(Park, 2022; Sisa Journal-e, 2024). 계획상 분양 941호(공공분양 219호, 민간분양 722호)는 강남의 지가를 고려할 때 교차보조의 실질적 재원이 될 수 있으나, 분양 수입의 귀속 구조는 공개되지 않았고 그 수익을 거주민 재정착에 배분하는 설계도 존재하지 않는다. 베리팜은 2006년 계획이 시장가 분양과 민간투자로 부담가능주택을 교차보조하는 혼합금융을 전제하였으나(District of Columbia, 2006), 실제 대체 주택은 면세채권, 저소득주택 세액공제(LIHTC), NCI 융자 등 공공 재원으로 건설되고 있다(DMPED, 2024; POAH, 2025). 헌터스뷰 역시 시장가 주택의 분양 수익을 전제하였으나 2026년 현재 시장가 부지는 미개발 상태이고, 준공된 약 400호는 1억 5,500만 달러 이상의 시 재원과 세액공제･채권으로 조달되었다(MOHCD, 2021; San Francisco Mayor’s Office, 2026). 즉 두 미국 사례 모두에서 교차보조는 계획에 그쳤고 대체 주택의 공급은 공공 재원이 담보하였다. 구룡마을은 토지비를 반영한 사업수지가 공개되지 않아 재원 조건의 우열은 판단할 수 없으나, 수용으로 확보된 부지 자체가 서울에서는 희소한 조건이다(Nam & Im, 2017). 재원 항목에서는 권리주체 규정의 유무와 무관하게 세 사례 모두에서 교차보조가 계획에 그쳤거나 미확정이므로, 이 항목의 차이를 권리주체 규정과 연결할 근거는 확인되지 않는다.

참여 항목을 보면, 구룡마을의 주민조직은 1996년 민간 시행사 개입 과정에서 마을자치회와 주민자치회로 분열되었고, 개발 방식을 둘러싼 조직 간 대립 속에 참여가 조직 간 갈등의 형태로 전개되었다(Kim et al., 2017; Park, 2022). 구조적으로 ｢도시개발법｣ 제22조는 공공시행자의 수용에 토지소유자 동의 요건을 적용하지 않으므로, 점유자인 거주민의 요구가 사업참여에 반영될 법적 통로는 존재하지 않는다. 미국 두 사례에서는 임차인 지위에 기초한 주민 기구가 계획 수립 과정에서 운영되었으나, 그 결정의 구속력은 사례에 따라 달랐다(2절).

네 항목을 종합하면, 법적으로 규정된 권리주체가 없는 구룡마을에서는 거버넌스와 참여 항목에서 거주민이 결정의 당사자가 될 법적 통로가 없고 재정착 설계 항목에서 재입주 조건이 시행자의 방침으로 남아 있으며, 이는 미국 두 사례에서 임차인 지위에 기초하여 거주민이 당사자가 되고 복귀 조건이 문서로 확정된 것과 대비된다. 재원 항목에서는 이러한 대비가 확인되지 않는다. 이 대조는 제도 분석의 수준에서 확인된 연관이며, 명도소송 등 현재의 사업 국면을 권리주체 규정의 부재가 초래한 결과로 단정하는 것은 아니다. 다만 재입주 보장이 권리가 아닌 방침으로 제공되는 조건에서 명도소송이 진행되고 있다는 사실은, 제도적 전제의 부재가 갈등을 조정할 법적 수단의 부재를 수반함을 시사한다.

2. 제2층위: 권리 실현을 둘러싼 제도 설계와 사업 진행 과정

베리팜과 헌터스뷰는 임대차에 기초한 복귀권을 공유하므로 두 사례의 대조는 권리가 존재하는 조건에서의 설계와 진행 과정의 차이를 보여준다. 진행 단계가 다르므로 재정착 성과의 우열은 판단하지 않고, 세 측면에서 차이를 기술한다.

1) 원칙의 문서화 시점과 권한 배치

복귀 조건이 문서화된 시점은 두 사례에서 달랐다. 헌터스뷰에서는 사업 착수 단계의 이주계획서가 퇴거 절차 중이 아닌 현 거주민에게 신축 주택 우선 입주권을 부여하고 임시이주를 공가와 신축 주택으로 한정하였으며(Overland, Pacific & Cutler, 2008), 베리팜에서는 PUD 승인 이후인 2016년 DCHA 이사회 결의가 임대차 조건을 위반하지 않은 거주민의 원단지 또는 다른 NCI 단지 복귀권과 1:1 대체를 확인하였으나(DCHA, 2016) 그 집행 수단이 불명확하다는 점이 2021년 용도지역 심의에서도 지적되었다(Street Sense, 2021).

권한의 배치도 달랐다. 베리팜에서는 경제개발부시장실(DMPED)이 NCI를 총괄하고 DCHA가 토지를 소유하며 민간 개발자가 시행하고, 도시계획위원회가 PUD를 심의하며 HUD가 철거를 승인하는 구조로, 핵심 권한이 상이한 기구에 분절되어 상호 견제가 작동하지 않았다. 항소법원은 2018년 4월 PUD 승인을 파기하였으나, 철거 승인 권한은 HUD에, 철거 집행은 소유자인 DCHA에 있었으므로 판결은 철거를 막지 못하였다(D.C. Court of Appeals, 2018; Fletcher, 2021). 헌터스뷰는 SFHA가 소유하고 시 주택국(MOHCD)이 HOPE SF의 틀에서 재원과 원칙을 관리하며 개발팀이 시행하는 구조로, 핵심 원칙(공공주택 무손실, 우선 입주권, 단계적 현지 이주, 주민참여)이 2007~2008년 HOPE SF 원칙, 개발설계서, 이주계획서에 문서화되어 이후 모든 기관의 결정을 구속하는 공통 기준으로 작동하였고(Hunters View Community Partners, 2008; Overland, Pacific & Cutler, 2008), 3단계 준공이 당초 계획(2015)보다 10년 지연되는 동안에도 변경되지 않았다(MOHCD, 2021).

2) 이주 순서와 대체 주택 공급

베리팜은 444호 대체를 원칙으로 하였으나 2014년 PUD는 현지 대체를 344호로 정하여 당시 현지 거주 380세대에 미달하였고 부족분은 외부 대체 100호로 보충하는 구성이었으며, 항소법원은 이를 이주계획의 적정성을 심의하지 않은 흠결의 하나로 지적하였다(D.C. Court of Appeals, 2018). 선행 철거 방식에 따라 2018년 철거 후 첫 대체 주택이 2024년 10월에 준공되어 6년 이상의 공백이 발생하였고, 2026년 9월 초 현재 2021년 수정계획의 현지 대체 380호 가운데 공급된 물량은 애즈베리의 77호(20.3%)이다(D.C. Court of Appeals, 2018; DMPED, 2024; POAH, 2025). 이는 완공 이전의 중간 수치이며, 복귀 세대 수는 공표되지 않았다.

헌터스뷰는 267호 전량을 현지에서 대체하되 단계별로 신축한 뒤 입주시키고 비워진 구역을 철거하는 방식을 택하여 임시이주가 부지 안에서 완결되도록 설계하였다. 단계 구분은 기존 공가를 임시 거처로 활용하도록 설정되었고(Hunters View Community Partners, 2008), 1단계 준공(2013) 시점에 원거주 67세대가 입주하였다(HUD, 2014). 원거주 세대의 잔류율은 2017년 64%, 2021년 70%로 보고되었으나, 부지 밖 이주 후의 복귀율인 HOPE VI 전체 평균(27.6%)과는 지표의 정의가 달라 직접 비교할 수 없다(HUD, 2015; San Francisco Examiner, 2017; HOPE SF, 2021). 마찬가지로 베리팜의 대체 주택 공급 실적과 헌터스뷰의 잔류율은 정의와 관측 시점이 다른 지표이므로 동일한 재정착 성과 지표로 비교하지 않으며, 두 사례의 차이는 이주 순서(선행 철거 대 선건설･단계적 현지 이주)와 그에 따른 공백 기간의 설계 차이로 기술한다. 세 사례에서 결정, 철거, 건설, 이주가 이루어진 시점을 시간축 위에서 대조하면 <Figure 2>와 같다.

Figure 2.

Sequence of Decisions, Demolition, Construction, and Relocation in the Three Cases, 2005-2031 (compiled from the sources cited in Chapter III)

3) 재원과 참여

재원에서는 두 사례 모두 교차보조가 실현되지 않고 대체 주택이 공공 재원으로 건설되어(1절) 설계상의 차이가 확인되지 않는다. 참여에서는 기구의 존재보다 구속력이 달랐다. 베리팜은 재생계획 수립 과정에서 주민 자문기구를 운영하였으나(District of Columbia, 2006) 그 결정에 구속력이 없었고, NCI가 원칙으로 채택한 선건설 방식을 거주민이 요구하였음에도 수용되지 않아 주민단체는 소송으로 대응하였다(D.C. Court of Appeals, 2018). 헌터스뷰의 개발설계서는 공사 기간에도 부지에 남고자 하는 다수 거주민의 요구를 단계 구성의 근거로 명시하였고(Hunters View Community Partners, 2008), 이주계획서 초안은 2008년 주민 실무그룹의 검토를 거쳐 확정되었다(Overland, Pacific & Cutler, 2008). 참여의 실효성은 기구의 존재보다 요구가 문서화된 원칙으로 전환되었는가에 따라 달라진 것으로 해석되나, 이 해석은 계획문서와 판결문에 기초한 것으로 거주민의 경험에 관한 1차 자료로 확인된 것은 아니다.

3. 사업 진행 상태와 해석의 한계

세 사례에서 현재 확인되는 것은 재정착의 최종 성과가 아니라 사업 진행 상태이며, <Table 3>은 사업 진행 단계, 대체 주택 공급 실적, 원거주 세대의 잔류･복귀 보고 여부를 구분하여 관찰 가능한 지표와 그렇지 않은 지표를 표시한 것이다. 구룡마을에서 현재 확인되는 것은 이주 단계의 상태이다. 2026년 8월 기준 명부 1,107세대 가운데 약 85%(944세대, 저자 산정)가 이주하였으나 재입주는 2031년 이후에 가능하고, 미이주 세대는 명도소송의 대상이 되었다(MTN, 2026). 30~40년의 거주로 형성된 상호부조 공동체(Song, 2012; Kim, Shin, & Kim, 2015)에 대하여는 임시이주가 부지 밖에서 이루어졌다는 사실만 확인되며(Asia Today, 2026), 이주 이후의 관계망 변화와 거주민의 경험은 1차 자료가 없어 확인할 수 없다. 베리팜에서는 2014년 380세대가 거주하던 단지가 2019년 초 비워졌고 이주 세대의 8지구 잔류는 2018년 12월 기준 40세대 미만이었으며(Fletcher, 2021), 복귀 세대 수는 보고되지 않았다. 헌터스뷰는 원거주 세대의 64~70%가 잔류한 채 267호 대체를 완료하였으나, 이 수치는 시 당국과 개발 주체의 보고에 의존한다. 시장가 주택이 건설되지 않아 혼합소득 단지라는 목표는 미완이므로, 헌터스뷰의 진행 상태는 계층 혼합의 효과(Joseph, Chaskin, & Webber, 2007)가 아니라 거주 연속성의 확보로 한정하여 기술한다.

4. 종합

세 사례의 비교를 종합하면 <Table 4>와 같다. 제1층위에서, 재정착이 제도적으로 청구 가능한 것이 되기 위한 제도적 전제는 권리주체가 사업 설계 이전에 법적으로 규정되어 있는가이며, 이는 법제와 판례에 근거한 해석으로서 사례 대조는 이를 예시한다. 미국 두 사례에서 이 조건은 공통적으로 충족되었고, 구룡마을에서는 기준일 명부가 존재함에도 명부 등재가 권리를 발생시키지 않아 충족되지 않았으며, 백사마을과의 대조는 이 차이가 적용 법제의 선택에서 비롯됨을 보여준다. 제2층위에서, 두 사례의 대조는 권리의 존재만으로 그 구체화가 보장되지는 않는다는 점과, 이주 순서(선건설･단계적 현지 이주 대 선행 철거), 원칙의 문서화 시점과 권한 배치가 대체 주택의 공급 시점과 공백 기간, 원칙의 지속 여부의 차이와 연관되어 있음을 보여주나, 진행 단계와 지표가 다르므로 이를 재정착 성과의 우열로 해석하지는 않는다. 이주 순서의 면에서 구룡마을은 부지 밖 임시이주와 14년에 이르는 공백이라는 점에서 헌터스뷰보다 베리팜에 가깝다. 따라서 구룡마을의 현재 상태는 제도적 전제의 결손 위에 재입주 조건의 미확정이 중첩된 것으로 해석되며, 권리주체의 사전 규정은 재정착이 청구 가능한 것이 되기 위한 전제이나 그것만으로 사업 과정에서의 구체화가 보장되지는 않는다.

V. 구룡마을에서의 적용: 제도 설계의 원리와 정책적 시사점

1. 비교에서 확인된 원리와 적용의 전제

V장은 IV장의 비교에서 확인된 사실이 아니라, 그 비교를 토대로 저자가 제안하는 정책적 시사점을 다룬다. 비교에서 확인된 제도 설계의 원리는 네 가지이다. 권리주체가 사업 설계 이전에 법적으로 규정되어야 재정착이 청구 가능한 것이 된다는 점(제1층위), 복귀 조건은 착수 단계에 문서로 확정되어 관련 기관을 구속할 때 이후의 결정에서 유지된다는 점, 대체 주택의 공급 시점과 임시이주 기간의 설계가 거주 연속성의 조건을 정한다는 점, 참여는 요구가 문서화된 원칙으로 전환될 때 실효성을 갖는다는 점(이상 제2층위)이다. 이에 더해 미국 두 사례에서 교차보조가 계획에 그쳤다는 사실은 재정착 재원의 배분 설계를 미리 정할 필요를 역으로 시사한다. 미국 사례의 복귀권은 임대차 관계에서 도출되므로 그대로 이전할 수 없고, 본 연구는 미국 사례를 따라야 할 모델이 아니라 권리가 존재하는 조건에서의 설계를 보여주는 대조 사례로 활용하였다. 구룡마을에 필요한 것은 권리 근거를 국내 법제 안에서 새로 구성하는 설계이며, 그 구성요소(기준일과 1,107세대 명부, 동수의 통합공공임대주택, SH공사의 단일 소유, 1989년 1월 24일 예외라는 기준일 권리 부여의 선례)는 이미 상당 부분 존재하고, 부족한 것은 명부 등재를 재정착권으로 전환하는 규범과 그 권리의 내용을 확정하는 설계이다. 이주 순서의 원리는 2017년부터 부지 밖 임시이주가 진행된 구룡마을에 사후적으로 적용할 수 없으므로, 그 함의는 공백 기간의 권리 보장과 재입주 시점･조건의 사전 확정으로 전환된다. 이하의 다섯 제안은 위 원리를 국내 법제에 적용한 저자의 정책적 제안이며, 각 제안이 근거하는 원리, 현행 법령상의 근거 또는 제약, 검토할 수 있는 법적 경로를 <Table 5>에 정리하였다. 시행자･조례･시행령･법률 수준의 구분은 실행 가능성을 가늠하기 위한 예비적 검토로서, ｢도시개발법｣, ｢공공주택 특별법｣, 토지보상법 및 그 하위법령과의 관계에 대한 추가적인 법적 검토를 요한다.

2. 정책적 시사점: 다섯 가지 제안

1) 기준일 실거주자 명부에 대한 권리 부착

거주 사실을 권리의 근거로 삼는 방안이다. 기준일 이전 거주가 검증된 세대의 명부 등재가 재정착 주택에 대한 청구권을 발생시키도록 규정하면, 1988년 전입신고 불허로 거주민을 등록 체계에서 배제하였던 기제가 거주 사실에 근거해 권리를 부여하는 기제로 전환된다. 뭄바이의 기준일 제도와, 요건은 소유로 다르나 기준일로 사실상태를 권리로 전환한 국내의 1989년 1월 24일 예외(Kim, 2010)가 그 선례이다. 조례 수준에서는 이주대책 조항이 없는 ｢서울특별시 도시개발 조례｣에 정비조례 제46조에 준하는 거주자 대책 규정을 신설하는 방안을 검토할 수 있다. 수익적 규정은 법률의 개별 위임 없이 조례로 정할 수 있고(｢지방자치법｣ 제28조 제1항), 광역지자체의 주거 관련 자치법규가 주거 안정에 관한 규정을 충분히 갖추지 못하였다는 지적(Rhee, 2016)도 조례 수준의 보완 필요성을 뒷받침한다. 시행령 수준에서는 토지보상법 시행령 제40조 제5항의 예외에 공공시행 정비사업의 기준일 실거주자를 추가하는 방안이 있으나, 같은 법 제78조 제1항이 이주대책대상자를 주거용 건축물의 제공자로 정의하므로 이 경로는 무허가건축물 거주자에게만 미친다. 법률 수준에서는 ｢도시개발법｣ 제24조에 점유 거주자에 대한 재정착계획 수립 의무를 두는 방안이 검토 대상이 된다. 기준일은 적격자와 부적격자를 분할하므로(Doshi, 2013) 기준일 이후 전입자에 대한 지원과 이의 절차가 함께 설계되어야 한다.

2) 수용을 공공임대차 관계 형성의 계기로 전환

SH공사가 2025년 단일 소유자가 된 현재는 공공 임대인･임차인 관계를 사후적으로 형성할 수 있는 시점이다. 명부 등재 세대에게 재정착 통합공공임대주택의 임대료 구간, 임대기간, 갱신 보장을 사업계획 승인 조건으로 확정하고 협약 또는 사전 임대차 예약의 형태로 부여하면 방침에 그치던 재입주 보장이 계약상 지위로 전환된다. 통합공공임대주택의 임대료 조정계수를 서울을 대상으로 개발한 연구(Nam & Lee, 2024)가 있으므로 재정착 세대에 적용될 임대료 구간의 사전 확정은 기술적으로 검토할 수 있다. 임대의무기간 30년 이후의 거주 보장이 없다는 것은 30~40년을 거주한 세대에게 재차 이주를 예정하는 셈이므로, 시행령 수준에서 재정착 세대에 대한 갱신 보장 유형을 검토할 필요가 있다. 재입주 보장이 권리가 아닌 방침으로 제공되는 조건에서 미이주 세대에 대한 명도소송이 진행되고 있으므로, 이 전환은 현재의 갈등 구조에 대한 제도적 대응이 될 수 있다.

3) 분양수입의 재정착 재원화

강남의 지가에서 발생하는 분양수입의 일부를 재정착 재원으로 배분하는 방안이다. 미국 두 사례에서 교차보조가 계획에 그친 반면, 구룡마을은 공영개발로 사업 수입이 공공 시행자에게 귀속되므로 배분 설계를 검토할 수 있다. 개략적 규모를 보면, 2026년 1~8월 강남 3구 평균 분양가(3.3 m²당 약 7,842만 원; Financial News, 2026. 9. 1.)와 세대당 공급면적 약 80 m²를 가정할 때 민간분양 722세대의 분양 수입은 약 1조 3,700억 원이다. 이는 분양가상한제와 민간분양분의 사업 구조를 고려하지 않은 예시적 추정으로 실제 공공 귀속 수입은 이보다 낮을 수 있다. 다만 1,107세대에 월 20만 원 수준의 임대료 감면을 30년간 지원하는 재원(할인 전 명목 합계 약 800억 원)은 이 분양 수입 총액의 약 6%에 해당하는 규모이다.

4) 군집 단위 재정착과 소셜믹스의 조정

재정착을 개인이 아닌 관계망 단위로 설계하는 방안이다. 혼합소득 근린에서 계층 간 관계망이 자생적으로 형성된다는 근거는 약하고(Joseph, Chaskin, & Webber, 2007; Chaskin & Joseph, 2015), 국내 소셜믹스 단지에서도 동일 동 내 혼합에 대한 저항(Lee, Lee, & Lee, 2012)과 분양･임대 혼합단지에서 관리 주체의 이원화와 혼합 비율이 갈등 요인이 된다는 점(Lee & Kim, 2014)과 혼합 점유 단지에 별도의 관리 전략이 요구된다는 점(Cho, Eun, & Choi, 2025)이 보고되었다. 반면 혼합단지 임차인의 주거환경 평가가 임대 전용 단지보다 높다는 결과(Gu & Kim, 2024)도 있다. 따라서 현행 개발계획의 임대･분양 혼합 구성을 단지･블록 수준에서 유지하되, 재정착 세대를 동･층 단위로 완전히 분산하기보다 기존 이웃 관계를 유지하는 인접 주호군 단위로 배치하고 공동체 시설을 함께 두는 절충을 검토할 수 있다. 공공임대 거주자의 사회적 배제(Kim & Noh, 2011)와 공공임대 단지의 결속이 주민조직의 상호부조에 의존한다는 결과(Seo, 2014)는 관계망을 단위로 재정착을 설계할 근거가 된다.

5) 명부 기반 대표기구와 재정착 협약

분열되었던 주민조직을 명부에 기반한 단일 대표기구로 재편하고 참여에 구속력을 부여하는 방안이다. 명부 등재가 구성원 자격을 정하므로 조직 간 경쟁과 외부 개입의 여지가 축소된다. 재입주 조건･군집 배치･기금 운용을 담은 재정착 협약을 대표기구와 체결하고 이를 사업계획 승인의 조건으로 삼는 방안은 시행자 수준에서 검토할 수 있다. 도시재생에서 주민참여와 사회자본의 관계를 분석한 국내 사례(Jin & Lee, 2018)는 참여의 실효성이 재정착 이후의 공동체 형성과도 무관하지 않음을 시사한다. 법률 수준에서는 ｢도시개발법｣ 제24조에 공공시행 사업의 재정착계획에 대한 거주자 협의･동의 절차를 두는 방안이 검토 대상이 되며, 뭄바이의 70% 동의 요건과 도시정비법의 조합 설립 동의 요건(토지등소유자 4분의 3)이 그 선례이다.

3. 제안 간 관계와 적용 범위

다섯 제안은 권리의 형성(제안 1･2･5)과 권리 실현의 설계(제안 3･4)로 나뉘며 전자가 후자에 선행한다. 이들이 부여하는 권리는 공공임대 재입주에 대한 것으로, 일부 거주민이 요구하는 분양권은 건축물 요건과 판례상 이주대책의 성격에 비추어 현행 법제에서 근거를 찾기 어려우므로 제안 범위에 포함하지 않았고, 잔여 요구는 재정착 협약(제안 5)에서 다룰 사항으로 남긴다. 군집 규모와 기금 비율은 소셜믹스의 강도 및 사업 재정과 긴장 관계에 있으므로 고정값이 아니라 대표기구와의 협약에서 정할 변수로 두는 것이 타당하다. 적용 범위는 <Table 2>에서 구분한 비교가능성의 범위 안이며, 미국 사례로부터 도출한 것은 특정 법제나 재정 수단이 아니라 설계 원리이다. 이상의 제안은 사례분석에서 검증된 결과가 아니라 비교사례에서 확인된 설계 원리를 국내 법제에 적용한 저자의 정책적 제안이며, 특히 시행령･법률 수준의 경로는 관련 법령과의 관계에 대한 추가적인 법적 검토를 전제로 한다.

VI. 결 론

본 연구는 구룡마을과 베리팜, 헌터스뷰를 권리주체의 규정을 제도적 전제로 하는 분석틀에 따라 대조한, 법제･제도 비교에 기반한 정성적 비교사례연구이다. 첫째, 구룡마을과 미국 사례의 대비에서 재정착의 권리주체가 사업 설계 이전에 법적으로 규정되어 있는가는 재정착이 제도적으로 청구 가능한 것이 되기 위한 제도적 전제 조건으로 확인되었으며, 이는 법제와 판례에 근거한 해석으로서 사례 대조가 이를 예시하였다. 구룡마을은 1:1 대체 물량과 재입주 보장 방침이라는 외형을 갖추었으나 재정착 주택이 판례상 재량적 생활보상인 이주대책에 머물러 이 조건이 충족되지 않았고, 백사마을과의 대조는 이 차이가 거주민의 기원이 아니라 적용 법제의 선택에서 비롯됨을 보여주었다. 거버넌스･재정착 설계･참여 항목에서는 권리주체의 유무에 따른 제도적 구성의 차이가 확인되었으나 재원 항목에서는 확인되지 않았으며, 이 연관은 인과적으로 검증된 것이 아니라 제도 분석의 수준에서 확인된 것이다. 둘째, 베리팜과 헌터스뷰의 대비에서는 이주 순서, 원칙의 문서화 시점과 권한 배치가 사업 진행 과정의 차이와 연관되어 있었으며, 진행 단계와 지표가 달라 재정착 성과의 우열은 판단하지 않았다. 미국 사례는 규범적 모델이 아니라 권리가 존재하는 조건에서의 설계를 보여주는 대조 사례로, 백사마을은 권리주체 구성 방식의 국내 제도적 참조 사례로만 활용하였다. 이에 따라 비교에서 확인된 설계 원리와 이를 국내 법제에 적용한 다섯 가지 정책적 제안을 검토 가능한 법적 경로와 함께 제시하였으며, 시행령･법률 수준의 경로는 관련 법령과의 관계에 대한 추가적인 법적 검토를 요한다.

본 연구는 문헌에 기반한 정성적 비교로서 보상 체계･재원 구조･주택시장 등 통제되지 않은 조건이 과정 항목에 독립적으로 영향을 주었을 가능성을 배제할 수 없고, 현황과 수치는 행정기관･개발 주체의 발표와 언론 보도에 의존하며, 분석 대상은 최종 성과가 아니라 제도 설계와 사업 진행 과정에 한정되고, 1차 자료가 없어 참여와 공동체 연속성에 관한 해석은 문서로 확인되는 범위에 머문다. 향후 과제로는 백사마을과 구룡마을의 재정착 과정 추적, 베리팜 완공 이후 두 미국 사례에 대한 동일 기준의 복귀･잔류 지표 적용, 재정착 세대에 대한 심층 조사가 요구된다.