1. 연구의 배경 및 목적

1990년대 지방자치제가 본격적으로 시작되었고, 2010년에는 정부와 지자체의 지원이 법제화되면서 기존 대규모 정비사업방식이 아닌 지방자치단체 중심의 소규모 마을단위의 환경개선 지원사업이 정책화되었다. 또한 지역주민들은 Bottom-up방식으로 지역현안 해결에 적극적으로 참여하여 지역의 생활환경을 개선해 나가기 시작하였다.¹⁾

그러나 2013년 「도시재생법」의 재정으로 도시지역의 예산 지원이나 정책이 개발되고 생활환경이 적극적으로 개선되고 있으나 어촌에 대한 지원은 상대적으로 미약하여 여전히 노후화되고 열악한 생활환경에 놓여 있다. 어촌의 경우, 공동시설 건축경과 연수가 평균 13년이고, 어촌 유휴시설²⁾이 평균 19.6년으로 상당히 낙후되어 있다. 또한 어획량이 감소하고 어촌인구의 고령화 및 생산인구의 감소로 인한 어가인구가 감소되다 보니 소득이 감소하고 어촌지역의 기능도 점차 쇠퇴되어 가고 있는 실정이다.³⁾

이에 해양수산부는 국책사업으로, 낙후되고 침체된 어촌지역의 활성화를 위해서「어촌뉴딜300사업」이라는 어촌 환경 개선 사업을 진행하고 있다. 사업의 주요 내용은 해상교통시설의 현대화, 해양관광 활성화, 공동체 역량 강화로써, 지역주민들의 지역발전에 대한 적극적 의지와 자발적 참여가 필요하며, 지방자치단체 및 정부의 적극적 지원이 함께 이루어질 때 시너지 효과를 발휘할 수 있다.

이때 공공자원에 대한 공적차원의 물적·인적 자원을 지원하는 사업에서 사회구성원 모두의 원활한 관계와 소통을 이루기 위한 공공성 확보가 매우 중요하다는 것에 주목할 필요가 있다. 공공성의 확보는 지역의 자원들을 모든 사람들이 접근가능하고 사용가능한 공공의 목적을 달성하는 지역개발사업의 성패에 영향을 미친다. 또한 지속가능한 관리 및 운영을 위해서 인간, 환경, 사업 내용의 유기적 연계가 사업 전 과정에서 공공성을 고려하여 계획될 필요가 있다. 그러므로 공공성은 도시뿐만 아니라 농촌, 어촌 등 모든 지역개발사업에 적용되어야 하는 필수적인 요소라고 할 수 있다.

따라서 본 연구는 정부에서 추진하는 주민참여형 사업 중 어촌 접근성을 개선하고 생활 인프라를 확충하여 지역주민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 하는 지역밀착형 SOC사업인「어촌뉴딜300사업」의 사례를 분석하여 계획 특성을 파악하고자 한다. 또한 어촌에서 고려되어야 할 공공성을 추출하여 본 사업 전반의 공공성을 평가하고 세부사업에서 공공성이 어떻게 표현되고 있는지 방법을 살펴보고자 한다.

이를 통해 향후 어촌지역 주민주도형 생활기반사업에서 공공성 확보방안을 모색하는 과정에 도움이 되기를 희망한다.

2. 연구방법 및 범위

본 논문은 어촌공공성의 확보를 통한 어촌지역의 활성화를 목표로 진행된 연구로 해양수산부 주관의 어촌뉴딜사업에 대한 공공성을 평가하고, 기본사업계획에서 공공성에 대한 표현방법을 분석하였다.

구체적인 연구방법은 다음과 같다.

첫째, 어촌뉴딜300사업을 이해하고 어촌 개발 사업에서 공공성이 고려되어야 함을 인지한다. 공공성에 대한 연구사례와 기존문헌의 조사를 통해 공공성 평가항목을 추출하여 유사특성의 항목들로 분류하였다. 또한 어촌뉴딜사업의 목적에 부합하는 공공성 항목을 도출하여, 어촌공공성 평가를 위한 공공성 항목(접근성, 연계성, 안전성, 장소성, 커뮤니티, 지속가능성)을 도출하였다. 둘째, 2020년 공모선정된 기본사업계획⁴⁾ 중 8곳 사례대상지의 H/W사업에 해당하는 공통사업과 특화사업의 계획방법을 파악하고, 이들의 공공성을 평가하였다. 마지막으로 기본사업계획서에서 이들 사업별로 공공성을 어떠한 방법으로 표현하고 있는지 분석하였다. 분석한 결과는 공공성 확보를 통한 어촌개발 계획의 기초적인 자료가 될 것이라 사료된다.

1. 어촌뉴딜300사업

어촌은 수산물 생산, 국민의 여가 공간, 연안거주, 국민의 안전 및 국토의 보전 등 여러 가지 기능을 가지고 있다. 어선어업, 양식어업, 마을어업 등은 어촌 주민이 생산주체로서 수산물 생산기능을 수행하는 1차 산업으로서 어업을 구성하고 있다. 뿐만 아니라 수산물을 생산하는 어장과 어선을 정박하는 주요 기능을 수행하는 어항을 중심으로 국민들이 어촌관광과 해양관광 등을 즐길 수 있는 국민여가 공간의 역할도 수행하고 있다(Lee, 2019).⁵⁾ 그러나 어가 인구 감소·고령화 및 수산자원의 감소,⁶⁾ 어장 변화 등 수산업 여건 악화는 어촌·어항이 직면한 문제로 기민한 대응을 요구한다. 수산업 발전뿐만 아니라 국토 균형발전 차원에서도 그동안 소외되어 온 낙후된 어촌·어항 개발에 대한 체계적이고 전략적이며 통합적인 대책이 필요하다.⁷⁾

어촌뉴딜300사업은 낙후된 어촌·어항의 지역재생을 위해「어촌·어항법」제46조의6에 근거한 수산분야의 대표적인 재정사업이다(Park, 2019).⁸⁾ 해양관광 및 어촌경제활성화를 통해 일자리를 창출하고 어촌주민 삶의 질 제고 및 국가 균형발전 실현을 정책목표로 하며, 가기 쉬운 어촌, 찾고 싶은 어촌, 활력 넘치는 어촌을 3대 추진방안으로 삼고 있다. 다양한 해상자원을 보유하고 있지만 기본적인 인프라 및 콘텐츠가 절대적으로 부족한 어촌지역을 활력이 넘치는 공간으로 재탄생시키기 위해 해양수산부가 추진 중인 사업이다. 낙후된 어촌 필수기반시설을 현대화하고 지역의 고유자원을 활용한 어촌·어항의 통합개발 사업으로, 지역기반시설의 개선을 통해 지역주민의 삶의 질을 개선하고 주민 참여와 역량강화를 통해 지역자산화 추진을 기본방향으로 한다(Ministry of Oceans & Fishers(해양수산부), 2019).⁹⁾

2. 어촌에서의 공공성

공공성(公共性)이란 한 개인이나 단체가 아닌 일반 사회구성원 전체에 두루 관련되는 성질을 말한다(국립국어원 표준국어대사전). 사전적 의미에 내포된 공공성은 광범위하면서 일반적인 동시에 보편적이며 빠짐없이 골고루 적용되는 특성을 가지고 있다. 또한 공공성은 비물리적 공공성의 사회, 문화적인 측면과 물리적 공공성의 공간적, 물리적인 측면으로 구분된다(Baek, 2009).¹⁰⁾ 비물리적인 공공성은 사회 구성원 누구나, 차별없이 영유할 수 있도록 계획되어야 함을 의미한다. 이는 가장 폭넓은 공공성을 의미하며 참여와 경험으로 정리할 수 있다. 한편 물리적인 공공성은 사회 구성원이 함께 공공으로 영유한다는 개념을 의미한다(Baek, et al., 2009). 이러한 정의들을 보면, 공공성이란 누구나 이용가능한 공동의 자원에 대해 공익에 부합하며 동일한 조건에서 사용할 수 있는 유형·무형의 가치에 관련된 성질이라 볼 수 있다.

어촌은 생산 활동 공간에 해당하는 어장과 어항, 그리고 생활공간에 해당하는 배후촌락으로 구성된다. 또한 어촌은 대개 어장이나 어항을 공동으로 이용하며, 어로활동은 어선을 이용하므로 공동 작업이 불가피하다(Song, 2003).¹¹⁾ 바다가 주요 생산활동장소이고 어촌계를 중심으로 어업활동이 이루어지는 소규모의 마을공동 작업단위이다보니 이전의 대규모 개발계획에서는 배제된 측면이 있었다. 어촌지역 활성화를 위해서는 지역주민이 참여하는 소규모 마을단위 생활개선사업을 통해 주민의 삶의 질을 향상시키고, 새로운 소득 창출원의 개발 및 다각화를 통해 어촌의 소득 증대 및 젊은 층의 인구 유입을 도모하여야 한다. 그리고 인근 소규모 어촌과의 연계 및 지역특성화 전략, 지역주민들의 커뮤니티 활성화를 통한 지속가능한 어촌 활성화를 기반을 마련하여야 한다.

해양 수산물의 감소와 어업활동 인구의 감소 등으로 인한 어촌기능의 쇠퇴에 대응하고자 하는 노력¹²⁾에도 불구하고, 관광객을 대상으로하는 종합적인 서비스 역량이 부족하고, 접안시설 파손, 안전시설 노후화, 정주환경 등은 매우 열악한 상황이다. 또한 어촌은 교통·교육·의료·문화 등 공공서비스 수준이 농촌지역에 비해 낮으며 도서어촌은 매우 심각한 수준이다. 지금까지의 어촌 관련 정책이 체험관광 위주의 점적·산발적 경향이었던 관계로 생활기반시설의 부족문제, 경관 및 미관 훼손 문제 등의 어촌문제로 나타나게 되고, 어촌 삶의 질 만족도도 농촌과 도시에 비해 낮게 평가되며, 정주생활 기반, 교육, 문화, 여가 등 전반적인 면에서 농촌 및 도시에 비해 만족도가 낮은 상황이다.¹³⁾ 따라서 어촌지역 활성화를 위해 공공성 확보를 통한 지역주민들의 삶의 질을 개선시키고, 어촌을 방문하는 대중들의 관광만족도를 향상시킬 수 있도록 해야한다.

1. 조사대상

해양수산부는 낙후된 어촌의 생활인프라를 개선하고, 지역의 자생력을 강화할 목적으로 2019년부터 2022년까지 총 300개소(2019년도 70개소, 2020년도 120개소 선정)의 어촌 개발 대상지를 선정하여 지원하는 「어촌뉴딜300사업」을 추진하고 있다. 어촌의 필수기반시설을 현대화하고 지역 특성을 반영한 특화개발을 추진하여 지역경제에 활력을 불어넣을 수 있는 지역밀착형 생활SOC사업이다.

「어촌뉴딜300사업」은 필수기반시설 현대화 및 정비사업에 해당하는 공통사업과 지역의 특성을 반영한 특화사업으로 구분되며, 사업별 세부내용은 <Table 1>과 같다.

특화사업의 경우 표의 사업구분과 함께 두 가지 이상의 유형을 동시에 적용한 복합형을 추가한 5가지 유형으로 구분된다. 또한 사업의 시너지 효과를 상승시키기 위해 국토부, 환경부 등 타부처에서 시행하고 있는 사업과 연계¹⁴⁾하여 추진하고 있다.

본 연구에서는 어촌뉴딜사업에 맞는 공공성 항목을 추출한 후, 어촌뉴딜사업 선정지 중 8곳을 선정하여 공공성 항목을 기준으로 사업의 공공성을 평가하고자 한다. 또한 사례 사업의 계획 방법을 조사?파악하고 공공성을 평가하여 사업유형 별 공공성 표현 특성을 살펴보고자 한다.

2. 어촌뉴딜300사업 공공성 평가 항목 도출

본 연구에서는 어촌 공공성의 항목 도출을 위해 국내학술논문의 원문서비스를 제공하고 있는 KISS와 DBPIA에서 ‘공공성’, ‘공공성 평가’를 키워드로 검색하여 논문을 살펴본 후, 공공성 요소에 대한 평가 항목을 선정한 관련 논문 중 2010년 이후 KCI 등재된 논문들에서 선정된 공공성 평가 항목을 비교하여 살펴보았다. 공공공간 및 건축물에 대한 평가에 관한 11개 선행연구와, 국내외 평가체계들 중 서울시의 공공디자인 사후평가지표, 영국의 공공디자인 점검키트인 Spaceshaper, 미국의 공공디자인 평가기관 PPS의 평가항목의 사례를 살펴보았다<Table 2>.

또한 이들 사례의 공공성 항목들에 대한 조작적 정의를 분석하여 유사한 키워드를 가지는 특성끼리 묶어 항목을 재분류하였다<Table 3>. 그리고 어촌뉴딜300사업의 목적을 통해 어촌의 특성에 부합되는 공공성 평가 항목을 추출하고자 한다. 어촌뉴딜300사업의 목적은 낙후된 어촌·어항을 통합하여 활성화하여 어촌에 새로운 활력을 제고하고자 하는 ‘어촌·어항재생사업’으로, 국민들이 편리하고 안전하게 어촌·어항을 찾을 수 있도록 낙후된 해상교통 인프라 및 안전시설 개선사업을 우선적으로 설계·시행하여야 한다(Ministry of Oceans & Fishers(해양수산부), 2020)<Figure 1>.

Figure 1.

The Purpose of the New Deal 300 Project

이처럼 선행연구 및 사후 평가체계 사례의 유사특성과 어촌뉴딜사업의 목적을 분석하여 어촌뉴딜사업 사례에 대해 살펴볼 공공성 평가항목을 추출하였다<Figure 2>.

Figure 2.

Extract Publicity Assessment Items

3. 어촌공공성 평가 항목 분석 기준

기존 연구사례의 항목 정의에서 키워드를 뽑아내어 공통 특성으로 분류하여 접근성, 연계성, 커뮤니티, 심미성, 장소성, 지속가능성으로 분류하였고, 어촌뉴딜사업의 시행 목적을 통해 어촌뉴딜300사업의 공공성 항목을 연계성, 참여성, 편의성, 안전성으로 분류하였다. 이들 항목 중 유사 특성을 가진 항목들을 고려하여 어촌뉴딜사업의 공공성 평가 항목을 접근성, 연계성, 커뮤니티, 장소성, 안전성, 지속가능성의 6가지를 선정하였다. 각 항목에 대한 평가는 사업 범위 내에서 단위사업 혹은 사업 간 관계에 대해 평가를 하고, 계획사업과 주변 환경 또는 자연요소, 여건들과의 관계로 나누어 살펴보고자 한다<Table 4>.

1. 어촌뉴딜300사업의 공공성 평가

2. 어촌공공성의 표현 방법<Table 7, 8>

<Table 5>의 내용을 바탕으로 공통사업에서 공통적으로 고려된 공공성은 ‘접근성’, ‘안전성’, ‘지속가능성’ 임을 알 수 있다. 공공성 중 ‘접근성’은 공통사업 중 어업기반시설의 계획부분에서 주로 고려된 것으로 지역 어민들의 어업 활동 지원, 어항 피해 방지 및 낙후 어촌 개선 등에 대한 표현이 대부분이며, ‘안전성’은 기능편익시설의 계획에 있어 노후화되고 방치된 시설 및 환경의 개선, CCTV, 조명, 안전난간 등의 안전관련시설의 설치를 통한 이용객의 안전 보장하고자 한 계획이다. ‘지속가능성’의 경우 생활기반의 확충과 어업활동의 개선을 통한 지역주민의 삶의 질 제고와 방문객들의 안전하고 편리한 사용에서 고려되고 있다.

특화사업의 공공성 중 연계성은 바다를 생산 및 관광의 공동자원으로 활용하고 있는 어촌지역의 특성에 맞게 자연·마을 요소 뿐만아니라 광장, 산책로 등을 통한 인근지역과의 연결 및 교류에 관련된 특성에 대한 표현과 바다의 이용, 자연-인간의 상생적 계획 표현이 포함되었다. 장소성의 표현은 지역의 특성 및 장점을 고려하고 보전해나가는 계획적 요소로 표현되고 있다. 커뮤니티와 지속가능성 측면에서는 낙후되고 쇠퇴되어가고 있는 어촌 기능의 복원 및 다양화, 생산인구의 증가를 위한 소득구조와 시설 계획을 연결하는 표현을 사용하였다.

3. 지역특성별 어촌공공성 표현

본 연구의 사례대상지는 남해 1곳, 서해 4곳, 동해 3곳으로 서해 4곳 중 한 곳은 섬지역이다. 지역에 따라 고려된 어촌의 공공성에는 큰 차이는 없었지만, 공통사업의 종류에는 다소 차이가 있음을 알 수 있다. 동해지역의 경우에는 일출과 해변관광이, 서해는 일몰과 갯벌체험으로 대표되는데, 이러한 지역 특성을 살린 공간계획 및 콘텐츠의 개발이 잘 드러난다.

공통사업의 경우 ‘물양장 조성사업’은 대부분 계획되어 있지만 서해의 경우 맨손 어업이나 조수간만의 차에 의한 어선접안시설에 대한 계획, 동해의 경우는 파도에 의한 피해를 최소화하는 시설에 대한 계획이 특징이다.

특화사업의 경우 다목적센터의 활용측면을 비교해보면, 서해의 경우 낙조와 철새를 조망할 수 있는 다목적공간의 옥상테라스 공간계획과 휴식·조망을 위한 카페를 통한 지역소득원의 창출을 계획하고 있는 반면 동해안의 사례를 살펴보면 해양스포츠 즐길 수 있는 공간이나 해변을 따라 이어지는 산책로를 조성하는 계획이 이루어지고 있다.

옥외공간의 계획은 동해의 경우 해변산책로의 조성과 쉼터조성계획이 특징이라면 서해의 경우 축제, 체험활동 등을 위한 오픈광장의 조성계획이 특징이다. 이처럼 같은 공공성 항목에 대해 적합하다고 판단되더라도 사업계획내용이나 분석의 내용은 동해와 서해의 차이가 있음을 알수 있다.