1. 연구의 배경 및 목적

1989년 우리나라 최초로 분양전환되지 않는 공공임대주택인 영구임대주택이 공급된 이후 30년이 지났다. 정비사업으로서 리모델링과 재건축이 가능한 최소 경과연수가 각각 15년, 30년이라고 했을 때, 이제 공공임대주택도 정비사업을 고민해야 할 때가 되었다. 1990년 전후에 공급된 공공임대주택에 거주하는 주민들은 이미 주택 내외부의 노후화와 주택의 성능 저하에 대해 생활상의 불편함을 호소하고 있지만, 아직 정책은 이러한 수요에 발 빠르게 대응하지 못하고 있다.

높은 주택가격, 전세가격 급등, 저소득가구의 주거불안, 유럽 등 주요 선진국 수준에 못 미치는 공적 임대주택 재고량 등의 상황에서 공공임대주택의 신규공급은 아직 우리나라 주거정책의 핵심적인 과제로 자리잡고 있다. 이 같은 여건에서 노후 공공임대주택의 정비는 부차적인 문제로 여겨졌다. 한정된 재정으로 더 많은 저소득층이 주거안정을 누릴 수 있도록 하기 위해서는 기존 주택의 정비보다는 신규공급에 더 신경을 쓸 수밖에 없었을 것이다.

하지만, 주거정책에서 노후 공공임대주택의 정비를 소홀히 다룰수록 공공임대주택에 대한 부정적 인식이 더욱 확대될 수 있다. 지금도 대규모 단지로 공급된 공공임대주택은 주변 지역사회와 원활한 소통보다는 단절에 더 가까운 모습을 띠고 있다. 그런데 공공임대주택의 노후화가 방치되고 성능 향상을 위한 정책적 개입이 부진할 경우, 해당 공공임대주택은 노후화가 진행된 채로 주변 지역사회로부터 더욱 고립될 것이다. 공공임대주택 주민들은 심리적 위축을 경험하며, 공공임대주택을 한시라도 빨리 벗어나려 할 것이다.

그 결과는 공공임대주택 정책에 대한 부정적 인식의 확산이며, 이는 공공임대주택을 계속 공급해야 하는 정당성을 훼손시킬 수 있다. 이런 점에서 노후 공공임대주택의 정비는 신규공급만큼이나 중요하다. 둘 중 어느 하나가 미흡할 경우 공공임대주택 정책이 제대로 운용되기 어렵다는 점에서, 공급과 정비는 공공임대주택 정책을 떠받치고 있는 두 개의 기둥이라고도 할 수 있다.

이에 본 연구는 그동안 소홀하게 다뤄진 노후 공공임대주택의 정비 문제를 다루고자 한다. 하지만, 단순히 물리적 정비에 한정하지 않고 사회경제적 측면까지 포괄하는 종합적인 접근이 필요하다는 것이 본 연구의 주요 착안점이다. 이미 널리 알려졌듯이, 초기에 공급된 공공임대주택 단지들은 최저소득계층 위주로 입주가 이루어졌고, 이제는 주민의 고령화가 상당 수준으로 진행되면서 단지의 활력이 감소하고 있는 실정이다. 따라서 물리적 정비와 단지의 활력 제고를 종합적으로 고려하지 않으면, 노후 공공임대주택의 실질적인 개선을 기대하기 어려울 것이다.

본 연구는 이와 같은 문제의식을 담는 실천적 개념으로서 ‘단지재생’이라는 용어를 제안한다. 그리고 이를 효과적으로 구현하고 촉발시킬 수 있는 물리적 정비수단으로서 ‘별동 증축’을 상정하고자 한다. 일반적으로 쉽게 떠올릴 수 있는 정비수법은 재건축일 수 있겠으나, 아직 공공임대주택 단지들이 재건축이 필요할 정도로 심각하게 노후한 상태라고 보기 어렵다. 게다가 주택의 장수명화가 중요시되는 추세에서 재건축을 무비판적으로 선택하는 것도 적절하지 않다.¹⁾ 따라서 본 연구는 재건축 이외의 정비방안으로서, 별동 증축과 연계한 정비를 그 유력한 대안으로 검토하려 하며, 이를 통해 단지재생까지 확산될 수 있는 경로를 제시하는 것을 목적으로 삼고자 한다.

2. 선행연구 검토 및 연구범위

본 연구는 경험적 사실에 대한 실증분석에 초점을 맞추기보다 현재의 여건에 대한 분석을 토대로 정책프로그램을 새롭게 구성하여 제안하는 데 주안점을 두고 있다. 아직 단지재생의 관점에서 별동 증축을 활용한 사업이 본격적으로 시행된 적이 없기 때문에, 이와 같은 정책의 필요성과 추진방안을 논리적으로 제시하는 데 방점을 둔다. 이 맥락에서 선행연구 검토결과와 연구범위를 정리하면 다음과 같다.

1. 기본개념

주택단지의 재생은 지역사회에 기반한 주민들의 공동활동이라는 연성적(soft) 측면부터 주택과 단지 내 시설을 완전히 새롭게 정비하는 재건축에 이르기까지 광범위한 영역을 포괄하는 개념으로 다뤄지고 있다(MLIT, 2016). 대체로 단지재생은 물리적 정비의 측면과 입주가구의 생활을 고려한 사회적 측면을 종합하는 의미로서 사용되고 있으며(Chiba-city, 2007; Ohtsubo, 2010), 이러한 종합적 성격 때문에 단지재생 개념이 갖는 독창적 의미가 확보될 수 있다.

단지재생의 개념이 제기된 것은, 주택공급 후 시간이 지나면서 동시적으로 나타나는 두 가지 문제에 대응해야 했기 때문이다(Matumura, 2017). 하나는 주택과 단지 내 시설이 노후화되면서 이를 현재의 생활수준 및 사회적 발전에 적합한 성능으로 개선해야 한다는 것이고, 다른 하나는 비슷한 시점에 같이 입주한 주민들 사이에서 고령화가 진행되면서 주택단지의 활력이 저하된다는 문제였다. 더불어 이러한 두 가지 문제가 개선되지 않은 채 악화되면, 해당 주택단지가 입지해 있는 지역사회에 부정적 영향을 미칠 수 있다는 점도 단지재생이 제기된 배경 중 하나이다.

이처럼 물리적 측면 또는 사회적 측면 중 어느 하나에 치중할 경우, 현재 노후 주택단지가 처한 문제를 근본적으로 해소하기 어렵다는 문제의식이 단지재생에 대한 접근을 낳았다고 할 수 있다.

2. 추진방향

단지재생 개념에 입각하여 적용할 수 있는 추진방향을 살펴보면, 5가지 정도의 범주로 구분할 수 있다(Chiba-city, 2007; Ohtsubo, 2010, n.d.; Matumura, 2017).

첫째, 사회적 요구 수준을 만족시킬 수 있는 물리적 성능 개선이다. 주택단지가 건설되어 공급될 때는 기존의 주거문화를 개선하고 선도했을지 모르지만, 시간이 흐르면서 현대의 주거문화에서 오히려 뒤처지는 상황에 처하게 된다. 이를 위한 정비수법으로서 재건축을 쉽게 떠올릴 수 있으나, 주택재고의 효과적 활용이라는 측면에서 리모델링 수법도 비중 있게 고려할 수 있을 것이다.

둘째, 주택단지와 주변 지역사회의 연계성 강화이다. 이전에는 주택단지와 주변 지역사회와의 구분이 명확했다. 단지를 둘러싸는 담, 울타리 등이 설치되고, 주동이 부지경계로부터 떨어져 입지하면서 주변 지역사회와의 교류 또는 동선 연결 등 기능적 연계가 부족한 여건이 지속되었다. 주택단지와 주변 지역사회가 일체화된 마을로 형성되기에는 부족함이 있었으며, 이는 주택공급 당시 충분히 예상하기 어려웠던 문제였다.

셋째, 주택단지의 활력을 높일 수 있는 방안을 모색해야 한다. 입주가구들의 주거이동이 빈번하지 않은 경우, 주택단지의 고령화 속도는 사회 전체의 평균적인 고령화를 앞지를 가능성이 높다. 노인 비중이 높아진다는 것은 역으로 청년층의 비중이 줄어든다는 것이며, 주택단지 내 각종 주민활동에 대한 참여가 저조하여 단지 내 활력이 감소할 가능성이 높아짐을 의미한다. 청년과 노인이 함께 거주하면서 공동체적 관계를 형성할 수 있도록 청년층 거주를 유도하는 시설을 갖추고 다양한 연령세대를 위한 생활지원서비스를 확충하는 등의 노력이 필요하다.

넷째, 노인가구가 거주하기에 적합한 여건을 만들 필요가 있다. 고령화가 진행되면, 움직임이 둔해지고 체력이 떨어지면서 사고 위험에 노출될 수 있고, 정신건강 측면에서도 약해질 수 있다. 따라서 주택단지 전체적으로 무장애화(barrier-free)를 구현하고, 돌봄서비스를 확충할 필요가 있다. 또한 자칫 은둔형 외톨이 현상이나 고독사가 발생하지 않도록 주택 외부에서 여러 활동을 기획하고 참여를 유도하는 것도 고려해야 한다. 학습욕구를 지속적으로 충족시키기 위해 평생교육 프로그램을 구상하거나, 노인들이 가지고 있는 삶의 지혜와 경험, 기술이 주민들과 공유될 수 있는 기회를 만드는 것도 중요하다.

마지막으로. 순환형 사회와 같은 새로운 사회적 가치와 연계한 단지재생도 고려할 필요가 있다. 자원 및 에너지 절약, 폐기물 저감, 탄소배출 억제, 친환경적 생활양식의 정착 등을 종합적으로 고려한 단지재생을 모색할 수 있을 것이다. 이런 점에서 보면, 재건축을 통한 물리적 정비에 치우치기보다 기존 주택재고의 활용과 장수명화에 초점을 맞춘 정비수법의 개발이 더욱 활성화되어야 할 것이다.

이상의 사업방향들은 취사선택하여 개별적으로도 추진할 수 있겠지만, 단지재생의 기본개념을 고려하면 종합대책으로 다뤄져야 실질적인 효과를 기대할 수 있을 것이다. 물리적 여건으로서 주택 및 주거환경이 갖는 매력과 편리성 등이 감소하면, 아무리 다양한 프로그램을 운영하더라도 주택단지의 활력을 크게 기대하기 어려울 것이며, 그 반대의 경우도 마찬가지이다. 단지재생을 물리적 재생과 사회적 재생으로 구분한 기본개념과 주요 추진방향을 연결하여 정리하면 <Figure 1>과 같다.

Figure 1.

Concept of Estates Regeneration and Project Directions

1. 노후 공공임대주택 단지의 연도별 추이

2020년 기준 리모델링 법정연한인 15년을 넘긴 단지는 168개(11.3만 호)에 달한다. 이 중 SH가 운영하는 공공임대주택 단지가 148개로 거의 대부분의 물량을 차지하고 있다. 리모델링 법정연한을 넘기는 단지는 점차 증가하는 양상을 보이는데, 2026년이 되면 341개(15.3만 호)로 단지 수가 두 배 이상 늘어날 것으로 예상된다. 특히, 취약계층이 집중 거주하고 있는 영구임대주택, 50년공공임대주택, 재개발임대주택 등이 대부분을 차지하고 있어, 30년 이상 운영되는 장기공공임대주택 중심으로 노후화가 진행될 것으로 예상된다.

또한, 재건축 법정연한인 30년을 넘긴 단지는 2020년 기준 3개(2.6천 호)에 불과하나, 시간이 경과함에 따라 꾸준히 증가하여 2026년에는 50개 단지(6.1천 호)로 늘어날 것으로 예상된다. 주로 취약계층이 다수 거주하는 영구임대주택, 50년공공임대주택, 재개발임대주택이 해당되는데, 2026년 기준으로 30년 이상 경과된 단지는 SH가 운영하는 단지 33개, LH가 운영하는 단지 17개로 구성된다.

2. 거주가구 특성

앞 절에서 살펴봤듯이, 당분간 노후 공공임대주택 단지는 주로 영구임대주택, 50년 공공임대주택, 재개발임대주택과 같이 1990년대에 공급된 주택이 될 것이다. 이 유형의 공공임대주택 단지에 거주하는 가구의 특성을 SH의 내부자료(2017년 5월)를 통해 살펴보면 <Table 4> 및 <Table 5>와 같이 정리할 수 있다.

가구원수의 경우, 각 유형 모두 1·2인 가구의 비중이 62~70% 수준에 이르고 있어, 비슷한 시기의 서울시 1·2인 가구의 비중(54.7%)에 비해 크게 높은 것으로 나타났다. 반면, 3인 이상 가구의 비중은 서울시 평균보다 낮았다. 공공임대주택에 거주하는 가구가 안정적인 생활을 영위하기 위해서는 가족 내에서의 지지만으로는 부족하며 외부로부터의 일상적인 지원체계가 필요함을 시사한다.

또한, 가구주의 연령대를 살펴보면, 각 유형 공히 50대 이상 가구주의 비중이 서울 평균치를 넘어서고 있는 반면, 40대 이하의 젊은 가구주 비중은 매우 낮은 것으로 나타났다. 전반적으로 공공임대주택 거주가구의 고령화가 이미 상당정도 진행한 것으로 보이며, 이러한 경향은 앞으로 더욱 심화될 것으로 예상된다. 위의 가구원수 분포와 연결하여 생각해보면, 노후 공공임대주택 단지에는 1·2인으로 구성된 노인가구가 다수 거주하고 있으며, 시간이 지날수록 이 비중은 더욱 커질 가능성이 있다고 유추할 수 있다.

3. 별동증축과 연계한 단지재생의 추진 가능성

이상에서 서울에 위치한 노후 공공임대주택 단지의 양적 규모 및 향후 증가 전망과 함께 공공임대주택 거주가구의 특성을 간략히 살펴보았다. 단기적으로 정비의 대상이 되는 노후 공공임대주택 단지는 1989년부터 공급된 장기공공임대주택이 될 것이며, 이러한 유형의 공공임대주택에 거주하는 가구들은 1·2인 가구, 노인가구 등 취약계층이 다수를 점할 것으로 예상된다. 특히, 취약계층이 다수 거주하고 있다는 사실을 고려하면, 이들의 생활기반에 큰 혼란을 주지 않으면서 시행할 수 있는 단지재생사업을 모색해야 할 것이다.

다행히 이 단지들은 1989년부터 공급이 시작되었기 때문에 대체로 현행 서울시의 상한용적률³⁾보다 낮은 건축 밀도를 가지고 있다. 일례로 2020년 기준으로 경과연수 15년이 도래하는 SH의 영구임대주택, 50년 공공임대주택, 혼합단지 34개 중 32개 단지의 용적률이 서울시 조례에 의한 상한용적률 이하인 것으로 나타났다. 영구임대주택 단지의 평균 용적률은 181%이며, 50년 공공임대주택 단지가 210%, 혼합단지가 183%였다. 영구임대주택 단지 중3개는 제2종 일반주거지역에, 나머지 11개는 제3종 일반 주거지역에 입지하고 있는데 14개 단지 모두 상한용적률 미만이다. 50년 공공임대주택 단지 중 16개 단지는 제3종 일반주거지역, 1개 단지는 준공업지역에 있는데, 제3종 일반주거지역에 위치한 2개 단지만 서울시 상한용적률인 250%를 초과하였다. 혼합단지는 모두 제3종 일반주거 지역에 입지해 있는데 서울시 상한용적률을 초과하지 않고 있다. SH공사에서 1990년 전후에 공급된 장기공공임대주택 단지의 용적률과 건폐율 사례는 <Table 6>과 같다.

이처럼, 노후 공공임대주택 단지의 밀도가 서울시의 상한용적률 미만이라면, 단지 내에서 별동 증축을 통한 추가적인 주택공급이 가능하고 이를 매개로 순환거주 및 기존 주택 리모델링 등을 적용하여 단지재생을 모색할 수 있을 것으로 판단된다. 거주가구의 사회경제적 취약성을 악화시킬 수 있는 무리한 주거이동을 최소화할 수 있다는 점에서 별동증축과 연계한 단지재생을 추진할 근거는 충분하다고 할 수 있다.

1. 주거복지동

서론에서 언급했듯이, 주거복지동 사업은 2009년 3월에 제정된「장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상지원법」에 근거하여 시행되고 있다. 주거복지동은 기존 공공임대주택 단지 내 여유 부지를 활용하여 임대주택을 증축하고 복지시설을 확충하여 주거와 복지시설을 결합시킨 임대주택이다. 이 사업의 목적은 주거와 복지서비스를 유기적으로 연계하여 입주자들의 복지를 증진시키고, 부족한 공공임대주택을 공급하는 데 있다. 따라서 주거복지동은 휠체어가 다니기 편리하도록 복도의 폭을 넓히는 등 노인, 장애인이 거주하는 데 불편하지 않도록 설계되었으며, 주택 내부는 무장애 공간으로 조성하였다. 주거복지동 저층부에 위치하는 복지시설(종합사회복지관)에는 재활치료실, 보육시설, 자원봉사실, 공동식당, 체력단련실 등이 설치된다.

주거복지동에 새로 공급되는 공공임대주택은 주로 영구 임대주택, 국민임대주택 등의 장기공공임대주택이며, 유형을 혼합하여 공급할 수도 있다. 입주자 선정 시에는 기존 주택 입주자 중 노인 및 장애인을 우선 선정한다. 이후 남은 주거복지동 내 주택은 시·군·구청장이 시·도지사와 협의하여 입주자를 우선적으로 선정할 수 있다. 경쟁이 있다면 해당 단지 거주기간, 연령 또는 장애등급, 세대원 수를 고려하여 점수를 매기고 고득점 순으로 선정한다.

주거복지동에 위치하는 종합사회복지관은 시·군·구청이 사업주체로부터 무상으로 인계받은 후 복지법인에 위탁운영을 맡기고 있다. 복지관은 정부 보조금, 후원금, 자체 수익금 등으로 운영되며, 정부 보조금은 지역, 복지관의 규모, 운영 프로그램에 따라 상이하다. 종합사회복지관의 활동은 공공임대주택 주민들의 자립·자활 및 복지수준 향상에 기여하는 것을 목적으로 한다. 그 일환으로 요보호 대상자에게는 사례관리를 통한 각종 전문서비스를 제공하며 노인, 아동, 다문화가족 등 특정 대상에게도 맞춤형 서비스를 지원한다. <Figure 2>는 서울 중계동의 3단지에서 시행된 주거복지동 사업의 전후 사진이다. 기존 종합사회 복지관과 굴뚝을 철거한 부지에 주거복지동을 건설하였다.

Figure 2.

Example of Extension of Separate Building in Jung-Gye3 as Welfare Housing Project

Source. Myhome Portal (www.myhome.go.kr)

2. 공공실버주택

정부는 노인 가구의 소득수준과 가구특성 등을 반영한 공공주택 수요가 확대됨에 따라 2015년 12월 29일「공공주택 특별법」 개정을 통해 공공실버주택 도입의 법적근거를 마련하였다. 공급방식은 택지개발지구나 지자체 부지 등을 활용하는 방법과「장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상 지원법」에 따라 기존 영구임대주택 단지에 증축하는 방식으로 구분하였다.

기존 단지를 활용하는 방식은 주거복지동사업과 유사한데, 공공실버주택은 영구임대주택으로만 공급할 수 있다는 점이 차이라고 할 수 있다. 하지만 저층부에 사회복지관을 설치하여 양질의 주택과 복지서비스를 함께 제공한다는 점은 주거복지동과 동일하다. 공공실버주택으로 공급된 영구임대주택은 주거복지동의 입주자 선정방식과 마찬가지로 기존주택 입주자 중 고령자 및 장애인을 우선 선정한다. 잔여물량에 대해서는 별도의 선발기준이 있지만,⁴⁾ 시·군·구청장이 별도 기준으로 입주자를 선정할 수도 있다.

저층부에 설치되는 사회복지관(실버복지관)은 노인에 특화된 복지서비스를 제공한다. 별도의 운영주체가 선정될 수도 있지만, 단지 내 기존 종합사회복지관의 운영주체가 해당 복지관을 운영할 수도 있다. 주요 이용자는 공공실버주택 및 기존 영구임대주택 입주자이며, 단지 외 지역 주민들도 이용할 수 있다. 사회복지관에는 간호사실, 물리치료실, 헬스케어시설, 체력단련실 등과 같은 의료·건강관리 시설과 공용식당, 카페 등 일상생활지원 시설이 마련되고, 사회복지사, 간호사 등이 상주하면서 의료·건강관리, 일상생활지원(식사, 목욕) 등의 서비스를 제공한다. 그리고 공용 텃밭이나 교양강좌실 등과 같은 여가활동 지원 시설도 마련된다. 기존 영구임대주택 단지에 설치된 공공실버주택의 대표적인 사례로는 <Figure 3>과 같이 경기도 분당구의 목련1단지가 있는데, 기존 종합사회복지관 건물을 철거한 후 건립되었으며, 기존 종합사회복지관은 단지 내 타 부지에 신축되었다.

Figure 3.

Example of Extension of Separate Building in Mok-Ryeon1 as Public Silver Housing Project

Note. Photos offered by LH

3. 별동증축 추진결과 종합 및 진단

2021년 현재, 주거복지동 또는 증축 방식의 공공실버주택으로 공급된 단지는 <Table 7>과 같이 중계 주공3단지, 분당 목련1단지, 인천 삼산1단지, 경주 용강1단지 등 전국에 총 9개(수도권 5개)로 모두 LH가 운영하는 단지이다.⁵⁾ 분당 목련1단지에는 주거복지동 1개 동과 공공실버주택 1개 동이 공급되었으며, 나머지 8개 단지에는 주거복지동만 공급되었다.

주거복지동과 공공실버주택을 아우르는 별동 증축의 사업실적은 풍부한 편이 아니다. 게다가 2016년 이후에는 신규사업 대상단지가 추가로 지정되지 않았다. 별동 증축사업이 잠정적으로 중단된 상황이라고 해도 무방할 것이다. 특히 공공실버주택 사업 시 공급되는 실버복지관의 운영예산은 민간사회공헌기금으로 충당하고 있었는데, 2017년 이후에는 그마저 고갈되었다. 전반적으로 별동 증축사업에 대한 정부의 정책적 의지가 두드러지게 나타나고 있지는 않은 상황이라 할 수 있다. 하지만, 노후 공공임대주택 단지의 건축밀도에 다소 여유가 있고, 단지 내 고령화가 심각한 수준으로 진행하고 있는 여건이라면, 이미 제도화된 별동 증축 사업을 이대로 방치하기보다는 한 단계 발전시킬 필요가 있을 것이다.

별동 증축 사업을 공공임대주택 신규공급의 원천이자, 단지 내 노인 및 장애인의 돌봄 기능 강화의 수단으로서 고려했던 것이 1세대 별동 증축 사업이었다면, 2세대 별동 증축 사업은 노후 공공임대주택 단지의 재생과 연계한 사업모델로서 활성화시키는 방안을 구상해볼 수 있을 것이다. 노인, 장애인이 다수 거주하는 장기공공임대주택 단지의 특성을 감안하면, 재건축이나 주동의 수직·수평 증축과 같은 방식보다는 별동 증축이 단기적으로 수용 가능한 정비 방식이 될 수 있다. 즉, 별동 증축 사업의 기능과 역할을 단지재생이라는 맥락에서 새롭게 정립하고, 그에 부합하는 사업구조를 재구성할 필요가 있다.

1. 후보단지 추출

제III장에서 검토한 서울 소재 노후 공공임대주택 단지를 대상으로 별동 증축 대상단지 도출 프로세스를 <Figure 4>와 같이 구상했다. 이 프로세스는 별동 증축이 가능한 단지를 추출하는 과정에서 건축연한, 임대·분양 혼합여부, 도시관리계획상 추가적인 증축 가능성, 단지 내 활용 가능한 여유부지 유무, 별동 증축공사 제약요인의 조정 가능성을 추출 기준으로 사용했다. 이 과정을 통해 유지관리, 맞춤형 리모델링, 별동 증축사업이 가능한 단지를 각각 구분했다.

Figure 4.

Process and Result to Select Suitable Estates for Extension of Separate Building

Note. ( ) standing for number of public rental housing estates.

첫째, 건축연한은 현행법상 리모델링이 가능한 15년을 기준으로 한다. 2020년 현재, 건축연한이 15년 미만인 단지는 유지관리 대상이며, 15년 이상인 단지만으로 리모델링 사업유형을 구분한다. SH가 소유한 영구·50년 공공임대 단지 37개소 중 34개, 재개발임대 단지 200개소 중 114개가 건축연한 15년 이상 경과한 단지이다.

둘째, 현행법상 리모델링이 가능한 단지를 대상으로 임대·분양 혼합단지 여부를 확인했다. 임대·분양 혼합단지는 사업 시 주민들의 입장 차이 등으로 발생하는 갈등과 사업지연 등의 문제가 예상된다. 특히 재개발임대주택 단지는 주거동 개수가 적어 여유부지 확보가 쉽지 않으며, 인접한 분양단지의 반발이 예상되므로 별동 증축 검토대상에서 제외했다. 이에 재개발임대주택 단지 114개소는 맞춤형 리모델링 사업 대상으로 분류했다.

셋째, 도시관리계획상 추가적인 증축 가능성을 검토했다. 증축 가능성은「서울특별시 도시계획조례」에 의한 상한용적률과 현행 단지별 용적률을 비교하여 파악했다. 용적률의 여유가 없어 증축 가능성이 없는 영구임대·50년 공공임대주택 단지 3개소는 맞춤형 리모델링을 적용한다.

넷째, 용적률에 여유가 있어서 추가적인 증축 가능성이 있더라도 별동 증축방식의 리모델링 사업을 시행하기 위해서는 단지 내 여유부지가 존재해야 한다. 단지 내 별동증축이 가능한 부지 선정과정은 전문가 자문 및 현장조사를 통해 진행했다.⁶⁾ 영구임대·50년 공공임대 단지 31개 중 15개는 활용 가능한 여유부지 확보가 어려운 것으로 조사되어 이들은 맞춤형 리모델링 적용 단지로 분류했다.

다섯째, 단지의 추가적인 증축 가능성도 있고, 활용 가능한 여유부지가 있음에도 불구하고 별동 증축공사 과정에서 제약요인을 조정할 수 없는 경우가 있다. 예를 들면 송신탑 등 시설이 있거나 부적절한 부지형상 등이 해당된다. 이 경우에는 공사 제약요인의 조정이 쉽지 않다고 판단하여 맞춤형 리모델링 사업을 적용한다. 그 외 공사의 제약요인이 경미하거나 조정 가능하다고 판단되는 14개 단지는 별동 증축이 가능한 후보단지로 간주했다.

이상의 단지 추출 프로세스를 통해 선별한 14개 단지의 특성을 개괄하면 <Table 8>과 같다.

2. 물리적 재생

3) 별동 증축과 맞춤형 리모델링의 연계

별동 증축의 부지 특성을 확인하고 증축동의 유형을 결정했다고 해서 물리적 재생이 완료되는 것은 아니다. 별동 증축이 단순히 개별 건물을 건축하는 것에 그치지 않고 단지재생이라는 관점에서 제 역할을 수행하기 위해서는 기존 주택에 대한 정비와 연계될 수 있는 방안을 모색해야 한다. 증축동으로 이주할 수 있는 가구수는 제한돼 있기 때문에 증축동 자체만으로 기존 주민들의 욕구를 충족시키기는 어렵다.

이런 점에서 맞춤형 리모델링과의 연계방안이 필요한데, 맞춤형 리모델링과 별동 증축 연계의 기본개념은 순환형 리모델링이라 할 수 있다. 이는 증축동을 활용한 순환형 리모델링을 통해 기존 주택도 신규주택에 준하는 성능으로 개선하는 것을 내용으로 한다. 궁극적으로는 순환형 리모델링을 통해 노후 공공임대주택 단지 전체의 성능이 개선될 수 있다.

순환형 리모델링의 단계별 수행절차는 개략적으로 다음과 같이 정리할 수 있다. 우선, 증축동이 완공되면 기존 주택에 거주하는 주민들이 증축동에 입주를 한다. 이 때, 주민 이주로 인해 빈집이 발생하거나 기존 주민의 퇴거로 인해 자연적으로 빈집이 생길 수 있다. 둘째, 주민들의 증축동 입주가 완료되면 기존 주택의 빈집을 대상으로 맞춤형 리모델링 사업을 시행한다. 맞춤형 리모델링을 통해 기존 주택의 성능이 증축동과 유사해지도록 한다. 빈집의 맞춤형 리모델링 사업이 완료되면, 퇴거로 발생한 빈집은 신규입주자(대기자)에게 배정하고, 그 외는 단지에 거주하고 있는 주민이 우선 입주한다. 셋째, 모든 기존 주택에 대해 맞춤형 리모델링 사업이 끝날 때까지 두 번째 과정을 반복한다. 마지막으로 기존 주택에 대한 빈집 입주가 완료되면 노후 공공임대주택 단지 전체의 성능이 개선되는 정비 과정이 마무리된다. 이처럼 네 단계를 통해 이루어지는 순환형 리모델링 사업의 절차를 정리하면 <Figure 5>와 같이 나타낼 수 있다.

Figure 5.

Circular Remodeling Model of Existing Housing by Extension of Separate Building

한편, 순환형 리모델링의 사업절차는 증축동의 유형에 따라 다소 상이할 수 있다. 돌봄형은 증축동의 입주자와 기존 공공임대주택의 입주자 조건이 유사하여 단지 내 순환형 리모델링이 가능하다. 위에서 설명한 기본적인 사업절차와 일치하는 방식이라 할 수 있다. 하지만, 증축동 입주자와 기존 주택의 주민 특성이 상이한 사회통합형 증 축사업은 증축동으로 이주한 주민들이 기존 주택의 맞춤형 리모델링 사업이 모두 끝난 후에 다시 기존 주택으로 돌아와야 하는 번거로움이 있다. 따라서 재이주비용, 주택선택 등의 사항에 대해 주민 협의와 안정적인 사업관리가 필요하다.¹⁰⁾

또한, 공공임대주택 단지 내 2개 증축동 건립을 위해서는 2개 동을 모두 활용하여 순환형 리모델링 사업을 시행하거나, 1개 동만 순환형 리모델링에 활용할 수 있을 것이다. 예를 들어 증축동과 기존 주택의 입주자 특성이 유사한 경우, 2개 동을 활용하면 순환형 리모델링 사업을 보다 효율적으로 시행할 수 있을 것이며, 이와 달리 2개 동 중 1개 동을 사회통합형으로 공급하는 방안도 가능할 것이다. 그 외에 1개 동은 순환형 리모델링을 적용하고 다른 1개 동에 대해서는 순환형 리모델링 없이 증축동 입주와 맞춤형 리모델링을 별개로 추진하는 방법도 가능할 것이다.

3. 사회적 재생

4. 소결: 별동 증축을 통한 단지재생 효과

지금까지의 논의를 종합하면, 노후 공공임대주택 단지 내 별동 증축은 단지재생을 구성하는 물리적 재생 및 사회적 재생을 촉발하는 유력한 수단이라고 할 수 있다. 별동 증축을 통해 건설되는 주거동에는 기존 주민 중 돌봄이 필요한 노인이나 장애인을 입주시킴으로써 이들의 생활안정을 도모하고, 안전에 대한 지역사회의 불안을 해소할 수 있다. 또한 청년층과 같이 젊은 연령대의 가구를 입주시킴으로써 노후 공공임대주택 단지의 가구 구성을 다양화하여 단지의 고립과 침체를 방지하는 계기로도 삼을 수 있다.

그리고 이러한 별동 증축을 지렛대 삼아 단지재생을 유도할 수 있다. 물리적으로는 맞춤형 리모델링과 연계하여 주민들의 순환 거주를 통해 주택 및 주거환경의 물리적 주거성능을 향상시킬 수 있다. 더불어 증축동에 부설되는 복리시설을 통해 입주민 및 주변 지역주민들에 대한 복지서비스 지원을 확충하고 임대사업자에 의한 주민 지원을 강화하여 노후 공공임대주택 단지가 활력 있는 주거지로 거듭나도록 한다. 단순히 물리적인 주택성능 개선뿐만 아니라 주민들의 삶의 질을 제고하고, 나아가 주변 지역사회와의 단절을 극복할 수 있다는 점에서, 별동 증축은 단지재생을 위해 활용할 수 있는 정책수단이다. 이상과 같이 별동 증축을 통한 단지재생 효과를 정리하면 <Figure 6>과 같다.

Figure 6.

Effects of Public Rental Housing Estates Regeneration through Extension of Separate Building