I. 서 론
한국의 도시 개발 변천사는 급격한 도시화와 그에 따른 급속한 쇠퇴화라는 2개의 키워드로 요약된다. 1950년대 전후 복구와 1960년대 산업화 과정을 거치면서 국내 도시화는 급속하게 진행됐다. 국토교통부와 한국토지주택공사의 ‘2018년 도시계획현황’ 통계에 따르면 국내 도시화율은 1960년 39.1%에서 2018년 91.8%까지 치솟았다. 그러나 지속 가능성을 중시하지 않은 성장 일변도의 도시화는 급속한 도시 쇠퇴라는 부작용을 낳았다. 도시의 생애주기 관점에서 쇠퇴는 피할 수 없는 숙명이지만 공공 기반 시설 노후화, 교통 체증, 건축물 노후화 등으로 인구 유출과 도심 공동화 현상이 심화하면서 슬럼화도 빠르게 확산하는 악순환이 반복되고 있다. 국토연구원 조사에 따르면 인구 감소, 노후건축물 증가, 사업체 감소를 반영한 전국 도시 쇠퇴율은 2017년 기준으로 69.0%에 달했다.
이처럼 인구의 감소, 산업구조의 변화, 도시의 무분별한 확장, 주거환경의 노후화 등으로 쇠퇴하는 도시를 지역 역량의 강화, 새로운 기능의 도입·창출 및 지역자원의 활용을 통하여 경제적·사회적·물리적·환경적으로 활성화시키는 ‘도시재생’(도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제2조)은 거스를 수 없는 시대적 과제가 됐다. 이에 문재인 정부는 출범 첫해인 2017년, 쇠락한 구도심을 살리는 ‘도시재생 뉴딜 사업’에 5년간 매년 10조원씩 50조원을 투자하여 전국 500개 원도심과 노후 주거지를 개선하겠다는 정책을 발표하기에 이른다. 이후 매년 약 100곳의 구도심에서 도시재생 사업이 왕성하게 추진되고 있지만 모든 사업이 성공적이라고 평가받기는 어려운 실정이다. 이는 도시재생의 패러다임이 과거 ‘성장·개발’ 위주의 도시정비사업에서 ‘사람·공동체’ 중심으로 바뀌었지만 여전히 기존 사업구조와 차별화하지 못하고 성장 시대의 논리에 따른 경제적 도구로서 접근하는 인식과 무관하지 않다(Park & Kim, 2013). 결국 사람·공동체 중심의 도시재생 사업에서 주민 참여도는 사업의 성패를 좌우하는 가장 중요한 영향 요인이며 지속가능성을 유지할 수 있는 핵심 요인이기도 하다. 한국 도시재생 정책에서 ‘참여’라는 개념은 1981년 도시계획법 개정에 따라 도시기본계획 수립 때 공청회 등 주민참여제도가 도입되면서 등장했으며(Yang & Kim, 2011), 1995년 지방자치제 도입 이후 그 영향이 점차 조금씩 확대되고 있다. 주민 참여의 역량은 지역의 내부에 존재하는 강점인 ‘지역 자산’을 기반으로 하여 실현 가능한 창조적인 도시재생을 도모할 때 더욱 위력을 발휘한다(Lee & Nam, 2015). 지역 자산은 ‘사업의 공간적인 범위가 되는 특정지역이 가지고 있는 다양하고 포괄적인 유·무형의 자산(Lee, 2011)’으로 주민이 스스로 재생을 이끌어 나갈 수 있는 기반이 된다.
이에 본 연구에서는 지역의 사회적 자산이 주민의 도시재생 사업 참여의사에 미치는 영향을 분석하고자 한다. 이를 위해 지역 사회적 자산 중 정주의사와 지역 공공기관 역량을 독립변수로, 도시재생사업 주민 참여의사를 종속변수로 두고 이 두 변수 간 관계를 정부 신뢰가 조절할 것이라는 가설을 설정한 뒤 이를 실증 분석하였다. 2장에서는 사회자본 이론과 의사소통행위 이론 등 선행연구와 이론적 검토를 바탕으로 가설을 도출하였다. 3장에서는 실증 분석을 하기 위한 연구방법을 설정하였으며, 4장에서는 분석 결과에 근거하여 가설을 검증하였다. 마지막 5장에서는 연구 결과에 대한 정책적·이론적 함의와 정책적 시사점을 제시하였다.
II. 이론적 배경 및 선행 연구
사람·공동체 중심의 현대 도시재생에서 주민 참여는 사업 성패를 좌우하는 중요한 요인이다. 주민의 참여 수준은 주민이 획득할 수 있는 권한 수준에 따라 여러 단계로 구분된다. 국제시민참여협회(International Association for Public Participation: IAP)는 2007년 시민 참여 5단계 모델을 설정했다(Lee & Suh, 2018). 우선 1단계는 정보제공(Informing)으로 시민에게 웹사이트나 메일 등을 통해 문제나 해결책 관련 정보를 제공한다. 2단계 협의(Consultation)는 공청회, 포커스 그룹, 설문조사 등을 통해 시민이 제시하는 대안이나 결정 등 시민 의견을 청취한다. 3단계 개입(Involvement)은 워크숍, 토론, 투표 등을 통해 시민의 다양한 대안들을 낮은 수준이나 중간 수준에서 반영한다. 4단계 협력(Collaboration)은 개발 방향이나 해결 대책을 찾기 위해 각 과정에서 시민과 협업하고 시민의 권고와 조언을 최종 의사결정에 가급적 최대한 포함한다. 5단계는 권한부여(Empowerment)로 시민배심 또는 주민투표 결과에 따라 정책의 이행 여부가 결정되며, 의사결정을 공유하는 수준이 가장 높다고 할 수 있다. Nabatchi(2012)는 이 5단계 모델에 공공의 이해 관계자와 시민 간 의사소통 수준과 관련한 요소를 추가하고, 의사결정 권한 수준을 강조해 ‘시민 참여 스펙트럼 수정모델’을 제시하였다. 그는 의사소통 수준으로 일방적 수준, 양방향 수준, 숙의적 커뮤니케이션(Deliberative Communication)을 추가하였고, 시민의 참여 수준 대신에 의사결정 권한의 수준을 강조하며 권한 부여의 단계를 자문, 심의, 의결 등 3단계로 나누었다. 이러한 지역사회 참여는 철거 위주의 재개발 사업과는 달리 주민 참여와 숙의 과정을 중시하는 최근 도시재생 정책 수행 과정에서 핵심 요소가 되고 있다.
그렇다면 주민 참여를 강화할 수 있는 요소는 어떤 것들이 있을까. 본 연구는 주민 참여 강화에 영향을 미치는 다양한 변수 중에서 지역의 사회적 자산에 주목했다. 주민 참여 역량은 지역 자산을 기반으로 할 때 더욱 강화된다는 선행연구(Lee & Nam, 2015)도 있듯이, 지역 자산은 주민 참여와 더불어 도시재생 사업에서 매우 중대한 변수다.
지역 자산과 관련해 Hustedde(2009)는 사회자본이론(Social capital theory), 합리적 선택 이론(Rational choice theory), 구조화 이론(Giddens’ structuration), 기능주의(Functionalism), 갈등 이론(Conflict theory), 상징적 상호작용론(Symbolic interaction), 의사소통행위(Communication action) 등 7개 이론으로 분류했다. 이 중 본 연구와의 연관성을 고려하여 지역 주체 간의 관계에 방점을 둔 사회자본 이론과 의사소통행위 이론을 검토하였다.
사회자본 이론에 의하면 사회자본이란 어떤 자원을 공유하려고 하는 친밀감, 신뢰와 의지 등과 같이 사회적 관계와 단결심을 형성하는 것을 의미한다. 도시재생 측면에서 사회자본 이론은 개인과 조직, 단체 등의 참여를 통해 형성되는 사회적 관계의 중요성을 강조한다(Lee & Nam, 2015). 즉 사회자본은 지역주체들의 참여, 그리고 주체 간의 네트워크가 지역 기반이 돼 또 다른 지역자산을 구축할 수 있도록 중대한 역할을 수행한다고 할 수 있다. 의사소통행위 이론은 Habermas J의 이론으로 의사소통과 토론 등을 통해 선택 가능한 대안을 모색하는 과정에 주목한다. 이 이론은 도시재생 분야에서 지역의 문제점을 발굴·규명하고 이에 대한 해결책을 모색하여 지역에 변화와 발전을 이끌기 위한 다양한 의견을 교류하는 과정으로서 의사소통행위를 조명한다.
이러한 이론을 토대로 본 연구에서는 여러 지역 자산 중에서 사회적 자산을 독립변수로 설정하고 주민의 재생 사업 참여의사에 미치는 영향을 파악하고자 한다. 지역 사회적 자산은 물리적·환경적·경제적·역사·문화적 자산 등 다른 지역자산들을 창출할 수 있는 기반으로서 역할을 이행하며, 인적 자산인 지역 주체들 간의 규범과 신뢰, 공동체 의식, 관계 등을 포함한다.
지역 사회적 자산 중에서도 본 연구는 주민 정주의사와 지역 공공기관 역량 등 두 가지 사회적 자산에 초점을 두고 주민 참여의사와의 연관성을 분석하고자 한다. 이 둘을 독립변수로 설정한 것은 이들 변수가 도시재생 수행 과정에서 막대한 비중을 차지하는 지역 주체 역량과 밀접한 관련이 있기 때문이다. 지역 자산은 주민과 지역 기관 등 지역 주체의 역량을 기반으로 발굴·유지·발전 가능한 대상을 말한다(Lee & Nam, 2015). 즉 지역 주체의 역량이 높을수록 지역 자산도 더욱 효율적으로 작용할 수 있다는 의미다.
주민 정주의사는 주민이 현재를 넘어 미래에도 계속 그 지역에 거주하고 싶다는 애착도로 간주되고, 지역 공공기관 역량은 해당 지역의 도시재생 사업의 입안과 설계 등 본격적인 사업추진의 향배를 좌우한다는 점에서 지역의 사회적 자산을 대표하는 지표적 변수로 기능할 수 있다. 이러한 지역 사회적 자산이 도시재생 사업에 대한 주민 참여의사에 어떤 영향을 미치는지 파악하기 위해 다음의 가설을 설정한다.
가설1: 지역의 사회적 자산이 증가할수록 도시재생 사업에 대한 주민의 참여의사는 높아질 것이다.
아울러 정부 신뢰도가 도시재생 사업에 대한 주민 참여의사를 강화하는 조절 효과를 내는지 여부를 분석하고자 한다. 도시재생 사업에 참여하는 주체는 주민·상인·교수·활동가·지자체·금융기관 등 다양하지만, 재생사업의 총괄적인 방향과 기조, 전체 규모를 국가 단위에서 결정하는 것은 정부라는 점에서 정부 신뢰도가 주민 참여의사 강화에 어떤 영향을 미치는지 고찰하는 것은 연구 가치가 충분하다고 판단했다.
정부 신뢰는 정부 정책에 대한 지지 및 국민들의 정책 수용성을 증가시킨다는 점에서 정책학, 행정학 등에서 중요한 변수로 다루어져 왔다(Kim & Moon, 2021). 일반적으로 정부신뢰는 정부에 대한 국민의 심리적 측면에서의 평가적(evaluative), 정서적(affective) 태도로 볼 수 있으며, 정부의 역할에 대하여 시민들의 정상적인 기대에 따라 정부가 잘 운영되고 있다는 신념을 말한다(Miller, 1974). 다른 것들이 동일하다면, 국민들은 정부를 신뢰할 수 있는 존재로 인식할 때 정부의 정책을 더욱 수용하는 경향을 보일 것이고, 반대로 정부를 신뢰할 수 없는 존재로 인식한다면 정부 정책을 거부할 것이다(Hetherington, 2005). 이런 선행연구를 바탕으로 정부 신뢰가 도시재생 사업 주민 참여의사 강화에도 긍정적인 역할을 미치는지 고찰하기 위해 다음의 가설을 설정한다.
가설2: 정부 신뢰가 높을수록 지역의 사회적 자산과 도시재생 사업에 대한 주민의 참여의사 간의 긍정적 관계는 강화될 것이다.
III. 연구 방법
1. 연구 분석 모형
본 연구는 지역의 사회적 자산이 도시재생사업 주민 참여의사에 미치는 영향을 분석하고, 나아가 해당 관계에 대한 정부 신뢰도의 조절 효과를 검증하고자 하였다. 선행연구를 바탕으로 지역의 다양한 사회적 자산 중 정주의사와 지역 공공기관 역량에 주목했고, 이들 변수가 도시재생사업 참여의사에 미치는 긍정적인 영향 여부를 파악하려 하였다. 아울러 주민들의 정부 신뢰도가 지역 사회적 자산과 재생사업 참여의사 간의 긍정적 영향을 조절할 수 있는지에 주목하였다. 주민 참여의사에 영향을 미칠 수 있는 통제변수로 이익갈등, 관계갈등, 가치갈등, 정보갈등, 구조갈등 등 갈등 수준을 포함하였다. 또한 인구통계학적 특성인 성별, 연령, 교육수준, 수입 등도 통제변수로 사용되었다.
분석은 다음과 같이 진행되었다. 우선 「도시재생 관련 인식조사」 설문자료로부터 연구의 분석 틀에 제시된 변수들을 측정하였다. 나아가 인구통계학적 변수를 제외한 잠재변수(latent variable)의 타당성을 검증하기 위해 탐색적 요인분석(explanatory factor analysis)을 수행하였다. 타당성을 검증한 후 변수들의 기술적 통계와 상관관계를 살펴봤으며, 가설을 검증하기 위해서 통제변수 및 조절변수, 독립변수, 상호작용항을 분석모형에 차례로 투입하는 위계적 서열 로지스틱 회귀분석(hierarchical ordered logistic regression)을 사용하였다. 이상을 고려한 본 연구의 분석틀은 <Figure 1>과 같다.
2. 분석 자료
본 연구의 분석단위(unit of analysis)는 개인이며, 앞서 제시된 연구가설을 검증하기 위해 2019년 한국행정연구원에서 실시한 「도시재생 관련 인식조사」 설문자료를 활용하였다. 설문은 도시재생 뉴딜사업 지역(읍면동 기준)에 거주하는 지역주민들을 대상으로 구조화된 질문지를 통한 웹조사 방식으로 이루어졌으며, 설문목적은 도시재생사업 전반의 인식 및 갈등관리 방안, 공동체 활성화 정책에 관한 인식수준 확인하는 것이었다. 표본은 도시재생뉴딜사업 지역이 소수인 관계를 고려하여 유의할당표집(purposive quota sampling)1)을 사용하였으며, 2019년 6월 25일∼7월 5일 조사기간 동안 만 19세 이상 성인 남녀 622명의 유효표본이 수집되었다.
3. 변수 측정
1) 종속변수: 도시재생사업 주민 참여의사
‘주민 참여’ 개념에 대해 Dahl(1961)은 도시의 시민들이 정책 결정에 본인들의 의견을 반영시키기 위하여 유사한 의견을 보유한 시민들을 규합하고 조직을 형성하고, 그 조직의 힘으로 정책 합의 과정에 영향을 미치는 것이라고 정의하였다. 이런 주민 참여의 개념은 2000년대 들어 도시재생 분야에도 접목되기 시작하였다(Jeong, 2020). 철거 일변도식 재건축·재개발 방식의 노후 도심 환경 개선 사업에 대한 한계를 인식하고, 물리적 성장 위주의 도시 개발에 대한 반성은 도시재생의 패러다임에 점진적인 변화를 가져왔다. 지역 특성을 최대한 살리고 지역 공동체를 활성화하기 위한 도시재생의 중요성이 대두되면서 공론화(public deliberation)와 주민 참여 절차는 구체적이고 세부적인 도시재생 정책을 설계하는데 있어 핵심적인 요소로 강조되고 있다.
이처럼 과거에 형식적 절차에 머물렀던 주민참여의 수준을 지역공동체·주민 주도의 협력적 도시재생 거버넌스 구축 단계로까지 확장하기 위한 논의와 연구도 활발해지고 있다.
본 연구에서는 도시재생 관련 인식조사에서 ‘도시재생 사업의 적극적 참여 의사’를 묻는 질문에 ‘전혀 그렇지 않다’부터 ‘매우 그렇다’까지의 Likert 6점 척도를 활용해 재생사업 참여 의사 정도를 측정하였다.
2) 독립변수: 정주의사, 지역 공공기관 역량
다수의 선행연구는 개인이 소속 지역사회에 계속해서 머물러 살고 싶어 하는 심리적 의향을 정주의사의 개념으로 정의한다. 정주의사란 개인이 특정지역에 대해 느끼는 친밀감 내지 그 자신을 그 지역의 일원이라고 느끼는 의식(Jeon, 1998)이며, 지역 사회에 대한 소속감과 애착을 가지고 지속적으로 거주하고자 하는 의식(Choi & Nam, 2015)이기도 하다. 본 연구에서는 도시재생 관련 인식조사에서 ‘거주 지역에 대한 소속감’, ‘거주 지역에 대한 애착 정도’, ‘지속적인 거주희망’ 3개 질문에 대한 답변을 Likert 6점 척도를 적용해 정주의사를 측정하였다.
이밖에 또 하나의 독립변수인 ‘지역 공공기관 역량’과 관련해 조직 역량이라는 개념은 조직성과 달성에 요구되는 조직의 제반 능력이나 특성을 설명하는 개념이라 할 수 있다(Park, 2006). 조직은 환경에 대응해 다양한 전략을 선택한다(Miles et al., 1974)고 볼 수 있는데, 유사한 환경에 처한 조직 간에도 조직 역량이 차이를 보일 수 있으며(Andrew, 1971) 이것은 궁극적으로 조직 생산성에 영향을 미칠 수 있다. 도시재생 분야 역시 공공기관의 참여는 공익에 기여한다는 측면에서 공공성을 담보하고, 공공기관의 역량은 중앙정부의 재정 지원이 종료된 이후 지속적인 사업운영 관리를 유지할 수 있을지를 가늠하는 데중요한 요인 중 하나이다(Lee, 2019).
본 연구에서는 도시재생 관련 인식조사에서 행정기관의 역량에 관한 질문 중 광역지방자치단체·기초자치단체·한국토지주택공사(LH)·도시재생지원센터 등 4개 기관이 각각 ‘도시재생 업무를 잘 수행하고 있다고 생각하십니까’ 질문에 대한 답변을 Likert 6점 척도를 적용해 지역 공공기관의 역량을 측정하였다. 국가 공기업인 LH를 지역 공공기관 범주에 포함시킨 것은 각 지역 도시재생사업의 경우 LH 본사보다는 전국 14개 지역본부가 주도적으로 추진한다는 점을 고려하였다.
3) 조절변수: 정부 신뢰
정부 신뢰는 정책 산출물에 대한 국민의 긍정적 평가로 국민의 협력이나 지지, 순응을 바탕으로 정부가 성공적으로 국정운영을 할 수 있는 중요한 원동력으로 평가받는다.(Hetherington, 1998; Lee & Kang, 2020). 이론적 관점에서 기존 연구들은 합리적 유권자(rational voter)를 가정하고 정부 성과 이론(performance evaluation theory)에 기초하여 정부가 재난에 어떻게 대응하는가를 기준으로 시민들이 정부 신뢰를 긍정적 혹은 부정적으로 재고 하는지를 고찰해왔다(Carlin and Love et al., 2019). 이처럼 정부 신뢰는 정부의 효과성을 높이려는 차원에서 매우 중요한 요소로 작용해 왔으며 최근에는 그 중요성이 더욱 커진다고 할 수 있다. 특히 전대미문의 코로나19 감염병의 발생과 함께 이른바 ‘정부의 귀환(Bring the State Back in)’(Evans et al., 1985)이라는 말이 재조명받을 만큼 정부에 대한 역할기대가 강화되고 있다(Sung & Won, 2021).
본 연구에서는 도시재생 관련 인식조사에서 중앙정부·지방자치단체(거주지역)·도시재생지원센터에 대한 신뢰 수준을 묻는 질문의 답변을 Likert 6점 척도를 적용해 정부신뢰를 측정하였다.
4) 통제변수
본 연구에서는 지역의 사회적 자산과 주민의 도시재생사업 참여의사 간 관계분석에 있어 통제가 필요한 변수들을 설정했다. 우선 도시재생 사업으로 인해 발생하는 갈등 수준은 도시재생사업 참여의사에 부정적인 영향을 미칠 수 있다는 점에서 통제 변수에 포함했다. 주민들의 삶과 직결되는 복잡한 이해관계는 필연적으로 갈등을 수 반할 수밖에 없는 구조이며, 도시재생에서 지역주민 간의 갈등은 필연적이므로 성공적인 도시 재생을 위한 핵심 선행조건으로 이해주체 간 합의 구조가 필요하다(Chae & Choi, 2019).
또 도시재생사업에 대한 주민의 참여의향에 미친 영향을 통계적으로 분석한 선행연구(Kim & Jang, 2019)에서 이산형 종속변수의 통계적 추론 검증을 위한 로짓분석 결과 연령은 양(+) 방향으로, 학력은 음(−) 방향으로 유의미한 영향을 보였다는 점에 입각해 연령과 학력을 통제 변수로 설정했다. 아울러 인구통계학적 요인과 사회경제적 특성을 통제하기 위해 성별과 소득수준도 통제 변수에 포함했다.
5) 변수 요인분석
본 연구에서는 설문 항목 중 정주의사, 지역 공공기관 역량, 정부 신뢰와 관련이 있는 항목을 선별하였다. 이들 항목은 1(‘전혀 그렇지 않다’)에서 6(‘매우 그렇다’)까지의 Likert식 6점 척도로 되어있다. 설문의 타당성을 검증하기 위하여 직각 회전 요인회전(orthogonal factor rotation) 방식을 사용한 탐색적 요인분석을 실시하였다. 요인 수는 고윳값(eigenvalue) 1.0 이상을, 요인적재량(factor loading)의 기준값은 0.5 이상으로 설정하였다. 변수 구성에 사용된 10개의 설문 문항은 3개의 요인으로 분류되었으며, 이들 요인은 본 연구에서 제시한 종속변수와 독립변수의 개념과도 일치해 각 변수의 설문문항 구성으로서의 타당성이 검증되었다. 신뢰도 분석은 항목 간의 내적 일관성을 평가하는 방법으로 일반적으로 Cronbach's α값을 사용한다. Cronbach's α값이 0.7 이상이면 변수의 내적일관성이 높다고 간주할 수 있는데, 분석 결과 모든 요인의 신뢰도가 0.7 이상으로 나타나 변수의 신뢰성이 검증되었다. 요인분석과 신뢰도 분석 결과는 <Table 1>과 같다.
Table 1.
The Result of Explanatory Factor Analysis
IV 결과 분석
1. 기술통계
본 연구에서 설정된 종속변수·독립변수·조절변수·통제변수의 기술통계는 <Table 2>와 같다. 2019년 한국행정연구원 「도시재생 관련 인식조사」응답자 611명의 답변을 분석한 결과, 종속변수인 도시재생사업 참여의사의 평균값은 6점 척도에서 3.877로 ‘별로 그렇지 않다(3점)’과 ‘대체로 그렇다(4점)’ 사이 구간에서 측정됐다.
Table 2.
Descriptive Statistics
| Variables | Observation | Mean | Standard Deviation | Minmun Value | Maximum Value |
|---|---|---|---|---|---|
| N=611 | |||||
| Income | 2.191 | 1.064 | 1 | 5 |
독립변수인 정주의사의 평균값은 3.930으로 ‘거주지역에 대체로 만족한다(4점)’에 가까웠고 또 다른 독립변수인 지역 공공기관 역량의 평균값은 3.186으로 ‘도시재생 업무를 잘 수행하고 있다고 생각하는가’ 질문에 ‘별로 그렇지 않다(3점)’에 가까웠다.
2. 상관관계 분석
<Table 3>에 기술된 것처럼 주요 변수 간 피어슨(Pearson) 상관관계를 보면 정주의사(r=0.315, p<0.01), 지역 공공기관 역량(r=0.221, p<0.01), 정부 신뢰(r=0.268, p<0.01)와 도시재생사업 참여의사 간에는 모두 유의미한 양(+)의 상관관계가 있는 것으로 나타났다. 지역 공공기관 역량(r=0.343)과 정부 신뢰(r=0.358)도 유의수준 α=0.01에서 정주의사와 유의한 양(+)의 관계를 맺고 있는 것으로 나타났다.
3. 가설 검증
<Table 4>는 위계적 서열 로지스틱 회귀분석 결과를 나타내고 있다. 모형 1에서는 통제변수와 조절변수가 도시재생사업 주민 참여의사에 미치는 영향을 분석하였고, 모형 2는 정주의사와 지역 공공기관 역량이 도시재생사업 주민 참여의사에 미치는 주효과를 분석하였다. 마지막으로 모형 3에는 상호작용항(정주의사×정부신뢰, 지역 공공기관 역량×정부신뢰)을 투입하여 정부신뢰의 조절효과를 분석하였다. 먼저 모형 1의 분석결과를 살펴보면 제시된 통제변수와 조절변수들이 도시재생사업 주민 참여의사에 미치는 영향에 관한 분석결과를 살펴보면, 연령(β=0.315, p<0.01)과 학력(β=0.282, p<0.1)이 재생사업 참여 의사에 긍정적으로 유의미한 영향을 보이는 것으로 밝혀졌다. 이는 주거지 재생사업 지역의 대부분은 단독 다가구가 밀집된 기성 시가지에서 시행돼 그 지역에 오랫동안 거주한 고령거주자의 비율이 높은 것이 특징이며, 고령거주자를 고려한 계획 수립과 사업 참여가 사업 목표를 이루는데 중요한 요소(Kim & Koo, 2019)라는 선행연구와 같은 맥락이라 할 수 있다.
Table 4.
Ordered Logistic Regression Analysis for Dependent Variable
(*p<0.1, **p<0.05, ***p<0.01)
| Model 1 (Control Variables) | Model 2 (Main Effects) | Model 3 (Moderating Effects) | |||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| β | S.E. | EXP(β) | β | S.E. | EXP(β) | β | S.E. | EXP(β) | |
| N | 611 | 611 | 611 | ||||||
또한 학력과 재생사업 참여 의사간의 긍정적 관계는 교육수준이 높은 주민일수록 지역사회에 대한 관심이 높고 사업에 대한 이해도가 높아서 참여의지가 강하게 나타난다고 해석할 수 있다(Yang & Kang, 2008).
독립변수인 정주의사와 지역 공공기관 역량 등 지역 사회적 자산이 도시재생사업 주민 참여의사에 미치는 효과를 분석한 결과는 모형2에서 제시했다. 분석 결과 정주의사(β=0.590, p<0.01)와 지역 공공기관 역량(β=0.590, p<0.1)은 모두 주민 참여의사에 양(+)으로 유의미한 영향을 보였다. 아울러 EXP(β)는 한 단위가 증가할 때 주민의 도시재생사업 참여의사의 백분율 변화를 뜻한다. 즉 EXP(β)가 1보다 클수록 재생사업 참여의사에 대한 인식은 높아지며 1보다 낮을수록 재생사업 참여의사에 대한 인식은 낮아진다. 따라서 정주의사의 EXP(β)는 1.805로서 주민정주의사가 한 단위 증가할 때마다 재생사업 참여의사는 80.5% 증가하는 것으로 확인되었고, 지역 공공기관 역량의 EXP(β)는 1.215로서 공공기관 역량이 한 단위 증가할 때마다 재생사업 참여의사는 21.5% 증가하는 것으로 나타났다.
즉 거주 지역에 대한 소속감, 지역에 대한 애착도, 지속적인 거주 희망 의사 등 정주의사가 강할수록, 그리고 지역 공공기관의 역량이 우수할수록, 지역 내 도시재생사업에 대한 주민들의 참여 의지도 높아진다는 결과가 도출됐다. 이는 장소 애착심이 마을 만들기 참여에 영향을 미치는 요인이며 연령과 거주기간이 의존성과 사회적 친분에 영향을 미친다(Park & Kim, 2014)는 연구결과와 궤를 같이 한다. 아울러 민간 사업계획에 대한 지방정부의 사업인가 권한이 지방정부의 주체적이고 독립적인 종합관리계획 하에 추진하도록 전환하는 도시재생특별법이 시행되는 등 도시재생 추진 과정에서 지방정부의 역할이 점차 중요시되는 상황에서 지역 공공기관의 역량도 도시재생사업의 성패를 좌우하는 중요한 요인으로 간주되고 있다고 볼 수 있다.
모형3에서는 독립변수인 정주의사, 지역 공공기관 역량과 조절변수인 정부 신뢰 간 관계를 각각 곱한 상호항을 투입해 독립변수가 종속변수에 미치는 영향의 방향이나 강도가 바뀌는지를 확인했다. 분석 결과 정주의식과 정부 신뢰 간 관계를 곱한 상호항(β=-2.78, p>0.1)은 음(−)적 방향을 띄었지만 유의미한 영향을 나타내지 못했다. 그러나 지역 공공기관 역량과 정부 신뢰 간 관계를 곱한 상호항(β=0.272, p<0.01)은 도시재생사업 주민 참여의사에 양(+)적 방향으로 유의미한 영향을 보였다. 아울러 공공기관 역량과 정부 신뢰를 곱한 상호항의 EXP(β)는 1.313으로서 기관 역량과 정부 신뢰 상호항의 한 단위가 증가할 때마다 재생사업 참여의사는 31.3% 증가하는 것으로 확인되었다. 즉 지역 공공기관 역량이 강할수록 주민들의 도시재생사업 참여의사가 강해지는데, 주민들의 정부 신뢰도가 높다면 재생사업 참여의사는 더욱 강화된다는 조절 효과를 확인하였다.
<Figure 2>는 정부 신뢰가 지역 공공기관 역량과 도시재생사업 주민 참여의사 간 관계를 조절하는 효과를 그래프로 보여준다. 정부 신뢰가 높을수록 지역 공공기관의 역량 강화에 따른 재생사업 주민 참여의사 강화효과가 더욱 가파른 기울기로 진행된다는 점을 시각적으로 확인할 수 있다.
이는 한국의 도시재생사업에서 지역사의 참여 수준이 여전히 공공의 일방향적 소통으로 정보 제공(Informing) 또는 협의(Consultation)의 단계에 머물러 있는 경우가 적지 않다는 점에서 시사하는 바가 크다. 중간지원조직을 통해 워크숍 등으로 주민참여를 유도하고 있지만 이러한 방식은 관심이 있는 극소수의 주민만이 참여하기 때문에 지역사회를 대표하지 못하고 소수 개인에게만 의존될 수 있다(Lee & Suh, 2018). 결국 지역사회의 참여를 활성화 할 수 있는 첫 단계는 신뢰도 형성을 위한 충분한 시간과 여유를 확보하는 것으로 시작되어야 한다는 명제를 뒷받침한다고 볼 수 있다.
V. 결 론
본 연구는 지역의 사회적 자산이 도시재생사업 주민 참여의사에 미치는 영향을 분석하는 것을 목적으로 삼았다. 각 지역의 고유성과 희소성을 극대화할 수 있는 지역자산은 도시재생 분야에서 중요성이 점점 커져 이제는 많은 지역에서 ‘지역자산을 활용한 도시재생’을 강조하고 있다(Lee & Nam, 2015). 지역자산은 한 지역에 태생적·선천적으로 부여된 자산뿐 아니라 지역주체의 역량을 기반으로 발굴·유지·발전시킬 수 있는 후천적 요소이기도 하다. 이런 측면에서 지역주체의 역량과 직결되는 주민 참여는 도시재생사업의 성패를 좌우하는 핵심 요소 중 하나로 평가받고 있다. 도시재생은 주민참여 과정을 중시한 지속가능한 도시 커뮤니티를 강조한다는 점에서 이해관계자 간의 합의형성과 권리자의 생활지속성 확보 등을 중시하는 개념이라고 할 수 있다(Lee, 2020). 1980년대까지만 해도 철거 위주의 물리적 도시정비 방식이 절대적이어서 주민참여의 여지가 매우 제한적이었지만, 도시재생 정책의 패러다임이 성장·개발주의에서 지역 공동체 사회의 지속 가능성을 중시하는 방향으로 전환하면서 주민참여의 스펙트럼 폭도 확대되고 있다.
이런 배경으로 지역의 사회적 자산은 주민의 도시재생 사업 참여의사에 어떤 영향을 미치는지 고찰하기 위해 2019년 한국행정연구원의 ‘도시재생 관련 인식조사’설문조사를 기반으로 위계적 서열 로지스틱 회귀분석을 시행하였다.
1. 연구결과의 요약 및 해석
분석 결과 주민 정주의사, 지역 공공기관 역량 등 지역의 사회적 자산이 강할수록 주민의 도시재생 참여의사 역시 강해질 것이라는 가설1이 검증되었다. 이는 도시재생 분야에서 지역자산의 중요성을 강조한 선행연구와도 비슷한 맥락이다. Kretzmann & McKnight(1993)은 북미지역 내 쇠퇴한 기성시가지 커뮤니티 재생의 대안으로서 지역 주민들의 가능성과 주민 단체의 가능성에 주목해야 한다며 '지역 내 주민·조직·기관의 기술·역량·강점'으로 귀결되는 지역자산을 강조했다. 이처럼 도시재생에서 지역자산의 활용은 외부로부터의 투자나 도움에 의존하기 보다는 지역 주민·단체·조직의 역량과 가능성에 기반을 두어 스스로 재생을 이끌어 나갈 수 있는 자생적인 전략으로서 작용하고 있다(Lee & Nam, 2015).
지역자산이 주민 참여의사에 양(+)적으로 긍정적인 역할을 미친다는 연구 결과와 더불어 정부 신뢰는 두 변수 간 관계에 조절효과를 낼 것이라는 가설2도 검증되었다. 독립변수 중 주민 정주의사는 유의미한 조절효과를 나타내지 않았지만, 또 다른 독립변수인 지역 공공기관 역량은 의미 있는 조절효과를 냈다. 즉 지역 공공기관 역량이 강할수록 주민들의 도시재생사업 참여의사가 강해지고 아울러 주민의 정부 신뢰가 강할수록 재생사업 참여의사는 더욱 강화된다는 조절효과를 확인하였다. 이는 정부 신뢰가 사회자본과 밀접한 양(+)적 상관관계를 지닌다는 다수의 선행연구와 일맥상통한다. 사회교환이론이 제시한 것처럼, 지역주민의 신뢰 수준은 미래 교환에 참여하고자 하는 주민들의 의지에 중요한 전제조건이기도 하다(Ouyang et al., 2017). 결국 주민들이 동일한 공공서비스를 제공받았다고 가정할 때 주민들 간 접촉과 소통이 많을수록 지방정부 신뢰가 높아지고(Hyun & Lee, 2007), 공동체 이익 지향성, 지역 소속감, 지방정부와 주민 간 소통이 지방정부 신뢰를 증가시키는 요인(Kim, 2018)이라는 연구결과들은 정부나 지역 공공기관이 도시재생사업에서 왜 지역 주민과의 소통 확대에 집중해야 하는지를 잘 설명해준다.
2. 시사점 및 제언
본 연구 결과는 다음과 같은 정책적 함의와 시사점을 제시한다. 우선 지역 공공기관 역량이 주민의 도시재생사업 참여의사를 높일 수 있는 요인인 만큼 기관 역량 강화에 주력해야 한다. 도시재생에 있어서 기관의 역량 강화는 사업추진 과정에서 벌어지는 갈등을 조율하고 중재하고 조정할 수 있는 역량 강화에 집중할 필요가 있다. 도시재생 과정에서 주민 간 이견과 대립을 완화하고 여러 가치와 이해관계의 충돌을 최소화할 수 있는 합의 형성 절차를 갖추는 것은 기관이 책임져야 할 몫이다. 아울러 정부 신뢰 또한 주민 참여를 강화한다는 점에서 지역 경제 활성화와 성장기반 확충에 주력하며 정부 신뢰 제고에 초점을 맞추는 것 또한 당면 과제라고 볼 수 있다. 한 지역의 도시재생사업이 완료되고 정부 지원이 종료된 이후에도 지속가능한 도시재생을 유인하려면 지역이 스스로 자립할 수 있는 경제적 생태계 구축이 요구된다.
성공적인 도시재생사업은 지역주체의 자발적이고 적극적인 참여가 담보될 때 가능하다(Kim, 2017). 본 연구는 이처럼 도시재생 성공을 위한 핵심 요인인 '주민 참여의사'의 의미를 고찰하고, 주민 참여를 높일 수 있는 지역 사회적 자산과의 관계, 그리고 정부 신뢰의 조절효과를 검증했다는 데 의의가 있다.
3. 연구의 한계
본 연구는 다음과 같은 한계를 지니고 있다. 우선 본 연구를 위해 설문 문항을 자체 개발하지 않고 한국행정연구원의 이차자료를 활용함으로써 변수측정의 정교함이 떨어지고, 여러 시점이 아닌 단일 시점에서의 횡단적 연구방법을 적용한 것은 본 연구의 한계라고 할 수 있겠다. 정부의 도시재생 뉴딜사업과 지자체 자체 재생사업 등 전국적으로 매년 100곳 이상에서 도시재생사업이 추진될 정도로 도시재생은 상당수 국민의 삶과 매우 밀접한 사업이 되고 있다. 주민 참여를 더욱 높일 수 있는 정책적 대안을 제시하는 후속 연구가 다각적으로 이뤄질 수 있기를 기대한다.
