I. 서 론

1. 연구의 배경 및 목적

우리나라는 전 세계 유례없는 급속한 고령화가 진행되면서 국가 차원에서 저출산･고령사회에 대해 대비해 오고 있다. 특히 우리나라 노인의 빈곤율은 OECD 국가 중 가장 높은 수준으로 저소득 고령자의 경우 주거가 다소 불편하다 하더라도 경제적 여력이 없어서 현 거주에 계속 거주할 수밖에 없다. 한편 저소득층을 위해 양적 공급을 확대해 온 공공임대주택 재고가 증가하면서 공공임대주택 내에 계속 거주하고 있는 임차인들의 고령화도 진행되고 있다. 2025년말 기준 65세 이상 고령자의 비율은 20%지만, 장기공공임대 입주자 중 65세 이상 고령자 비율은 31.1%로 전체 평균보다 1.5배 높은 수준이다.¹⁾

그동안 노인복지에서는 건강상태의 의존도에 따라 노인 의료복지시설, 요양시설, 공동생활가정 위주로 접근해 왔으며, 주거복지에서는 건강상태보다는 경제적 요인에 따른 저소득 고령자를 위한 신규 주택공급 위주로 접근해 왔다. 그러나 고령자 개인이 자신이 살던 곳에서 익숙한 의료, 복지, 문화 등 기존 서비스를 이용하고, 현재 살던 곳에서 계속해서 살고자 하는 에이징 인 플레이스(Aging in Place)의 개념이 강조되면서 공공임대주택정책에서 고령자 주거에 대한 검토가 필요한 시점이라 할 수 있다. 고령자들이 갈 곳이 없어서 본인의 의사와 상관없이 현재 살고 있는 임대주택에서 여생을 보내는 스턱 인 플레이스(Stuck in place)가 아니라 자기결정권 측면에서도 임대주택에서의 에이징 인 플레이스를 지원해야 한다는 의견도 나오고 있다(Cho et al., 2022).

그동안 고령자들의 에이징 인 플레이스에 대한 논의나 고령자를 위한 주택의 필요성은 지속적으로 선행연구를 통해 제기되어 왔다(Chang, Hwang, & Kim, 2021; Kim, Park, & Park, 2017, 2019). 이러한 배경에서 저소득 고령자의 주거안정을 위하여 고령자 맞춤형 설계와 복지서비스를 결합한 공공임대주택 공급정책이 강조되어 왔다. 다만 그동안의 연구들은 신규 공급을 통해 고령자 맞춤형 주거를 어떻게 공급해야 하는지에 초점이 맞추어져 왔다(Cheong et al., 2019; Hong, Ju, & Lee, 2022). 그러나 이미 공공임대주택에는 일반 사회보다 1.5배 가량 많은 고령 임차인이 거주하고 있다는 점에서 공공임대주택에서의 에이징 인 플레이스에 대한 논의가 필요한 시점이라 할 수 있다.

이러한 배경에서 본 연구는 장기공공임대주택 내의 고령자들의 에이징 인 플레이스 지원체계가 어떻게 나타나고 있는지를 살펴보고자 하였다. 이를 통해 공공임대주택 거주자들도 자기주도권을 갖고 현재 거주하고 있는 임대주택 내에서 건강하게 나이 들어가는 에이징 인 플레이스의 실현 가능성을 모색해 보고자 한다.

2. 연구 내용 및 방법

본 연구에서 공공임대주택에서 고령자들의 에이징 인 플레이스 지원체계를 살펴보기 위하여 먼저 관련 선행연구를 통한 문헌고찰 방식으로 에이징 인 플레이스의 정의 및 지원체계의 방향, 구성요소를 도출하고자 하였다. 또 2000년대 고령화 사회 도래 이후 국내 주거정책 추진과정에서 나타난 고령자를 위한 주거공급과 에이징 인 플레이스 정책 방향의 특징과 한계점을 검토하였다.

공공임대주택은 공공주택사업자가 건설, 매입, 임차방식을 통해 공급하는 주택으로 입주자들이 저렴한 주거비로 장기간 거주할 수 있는 주택²⁾이라는 점에서 고령자들의 에이징 인 플레이스를 지원하는 주요 요소이다. 본 연구에서는 공공임대사업자인 LH공사의 공공임대주택에서 고령자 맞춤형으로 공급된 공공임대주택과 일반 공공임대주택 중에서 고령자에 대한 에이징 인 플레이스 지원체계를 갖추고 있는 사례를 분석대상으로 검토하였다.³⁾ 공공임대주택 공급제도와 주택 유형, 서비스 접근성을 고려하여 단지형 임대주택 내에 고령자 전용 주거로 공급된 경우와 소규모 건물을 고령자 전용 주거로 공급한 사례를 구분하여 대상을 선정하였다. 대표적 고령자 맞춤형 공공임대주택인 고령자 복지주택은 지역별 특성을 고려하여 수도권과 비수도권의 사례를 선정하였으며, 그 외에는 매입방식의 고령자 특화형 임대주택, 보건복지부의 지역사회통합돌봄 시범사업으로 공공임대주택을 활용한 케어안심주택을 대상으로 하였다. 고령자 맞춤형 주거는 아니나 일부 리모델링을 통해 고령자용 주거가 공급된 영구임대주택 단지도 대상에 포함하여 총 6개 사례지구를 추출하였다. 2025년 6월부터 8월까지 각 사례별 현장을 방문하고, 주택관리 담당자, 사회복지시설 담당자에 대한 심층 인터뷰 및 임대주택 임차인에게 반구조화된 1대1 심층면담을 실시하였다.⁴⁾ 전문가 심층 인터뷰를 통해 고령자 맞춤형 공공임대주택의 개요 및 입주자 특성, 주택 및 프로그램 운영체계와 재원 등을 파악하고자 하였다. 이후 각 주택유형별 거주자에게 주거환경 및 주거서비스 욕구와 이용현황으로 질문영역을 나누어서 심층면담을 실시하였다. 이를 바탕으로 고령자 주거로 공급되고 있는 공공임대주택의 물리적 특징과 에이징 인 플레이스 지원체계를 유형화해 보고자 하였다.

I장에서는 연구의 배경과 목적을 설명하고, II장에서는 문헌고찰을 통해 에이징 인 플레이스의 개념과 그동안 주거정책에서 고령자 주거정책 추진 현황과 한계를 살펴본다. III장에서는 대표적인 저소득 고령자들의 주거로서 고령자 맞춤형 공공임대주택의 유형에 따른 특징을 살펴보고, IV장에서는 유형별 고령자 주거지원체계를 분석하고자 하였다. 마지막으로 V장에서 공공임대주택 고령 임차인들의 에이징인 플레이스를 실현하려는 제도개선방안과 함께 본 연구의 한계와 향후 연구과제를 제시한다.

II. 문헌고찰

1. 에이징 인 플레이스(AIP)의 개념

에이징 인 플레이스에 대한 논의는 노인들이 시간이 지남에 따라 어떻게 상호작용하는지를 살펴보는 환경 노년학(environmental gerontology) 측면과 노인들이 어디에서 살지를 선택하는 주거 선택(housing choices) 관점의 논의로 구분해볼 수 있다(Forsyth & Molinsky, 2021). 미국 질병예방관리센터(US Center for Disease Control and Prevention, n.d.)는 에이징 인 플레이스에 대해 연령, 소득, 능력 수준과 무관하게, 자신의 집과 지역사회에서 안전하고 독립적이며 편안하게 살 수 있는 능력으로 정의하고 있다. 세계보건기구(World Health Organization Regional Office for the Western Pacific, 2019)는 에이징 인 플레이스를 적절한 서비스와 도움 제공을 통해 사람들이 자신의 현재 집 또는 적절한 수준의 주택에서 살 수 있도록 하는 것으로 정의한다.

본격적으로 에이징 인 플레이스가 노인정책 방향으로 등장한 것은 1982년 ‘비엔나 국제 고령화 계획(Vienna International Plan of Action on Ageing, VIPAA)’⁵⁾에서 고령화 정책 방향을 설명하는 의미로 사용되면서부터로 보는 것이 일반적이다. VIPAA에서 에이징 인 플레이스라는 용어를 직접적으로 사용하지는 않았지만, 가능한 한 오랫동안 지역사회에서의 독립적인 생활(Independent lives in the community for as long as possible)을 실현하기 위하여 주거환경, 사회서비스, 참여성 강화에 대한 권고를 통해 에이징 인 플레이스의 개념적 기반을 마련한 것으로 보고 있다(Lee et al., 2017). 이후 2002년 마드리드에서 개최된 제2차 마드리드 국제고령화 행동계획(The Madrid International Plan of Action on Ageing)을 통해 노인이 건강과 독립을 유지하고 사회에 참여하며 살아갈 수 있도록 노동, 교육, 소득보장, 건강, 주거환경 등에 대한 기준이 제시되었다. 이러한 에이징 인 플레이스의 개념은 1990년대를 전후하여 시작된 탈시설화(deinstitutionalization)와 지역사회 보호(community-based care) 패러다임과 연결되면서 노인이 자기 집과 지역사회에서 단순히 오래 머무르는 것이 아니라 노인이 건강하게 집과 지역사회에서 거주할 수 있도록 하는 환경 설계, 서비스 체계, 기술 지원, 개인 건강･기능 상태까지의 다양한 차원을 포함하는 복합적 개념으로 확대되어 오고 있다(Vasunilashorn et al., 2012). 따라서 에이징 인 플레이스를 논의할 때 환경생태학적 모델에서는 주거지라는 물리적 차원을 넘어서 개인적 차원(Personal Level), 지역사회 차원(Community Level), 정책･제도적 차원(Policy Level)으로 검토하기도 한다.

에이징 인 플레이스는 자신이 살던 곳에서 익숙한 의료, 복지, 문화 등의 기존 서비스를 연속적으로 이용할 수 있기 때문에 삶의 만족도와 정신적 안정 측면에서 긍정적 효과를 가지는 것으로 나타나고 있다(Jung & Kim, 2024). 해외에서도 뉴질랜드, 핀란드의 사회주택 거주 노인들이 주거불안전성이 해소되고 주택 내외의 다양한 사회적 활동에 참여하면서 삶의 질이 높아졌다는 의견도 있다(Kim & Park, 2019). 또 얼마나 고령 친화적 인프라가 구축되어 노인이 살던 지역에서 계속 나이를 들어갈 수 있느냐는 에이징 인 플레이스의 개념에서 나아가 서비스 제공자의 입장이 아닌 수요자가 되는 노인의 입장에서 다잉 인 플레이스(Dying in Place)를 논의해야 한다는 의견도 있다(Ball et al., 2004).

국내에서도 Ministry of Health and Welfare(2024)에 의하면 노인들은 건강을 유지하면서 현재 거주지에서 계속 살기를 희망하는 비율이 87.2%에 달하며 이 중 48.9%는 건강악화 시에도 현재 자신의 집에서 계속 살기를 희망하는 것으로 응답하였다. 이러한 응답은 2020년도에 비해 3.4%p 증가한 것으로 노인들이 자신이 살던 집이나 지역에서 이사하지 않고 계속 살고 싶다는 에이징 인 플레이스의 의사가 높아지고 있음을 알 수 있다, 노인실태조사에서 노인들은 독립적 생활이 다소 어려운 상태에서도 친숙한 환경을 선호하고 자신의 공간에서 생활하고자 하는 욕구가 강하게 나타나고 있다. 개인의 선호뿐만 아니라 사회구조적 측면에서도 노인이 고비용 의료비를 부담하는 시설에 입소하는 대신 지역사회에서 계속 거주하며 재가 서비스 등 저비용 의료를 이용하는 것은 개인과 국가의 경제적 부담을 줄일 수 있어, 지역사회 기반 장기요양보험과 건강보험 연계를 통한 에이징 인 플레이스가 강조되고 있다.

이상의 선행연구를 통해서 에이징 인 플레이스를 실현하기 위해서는 개별 주거 측면에서의 주거서비스에의 접근성, 지역사회 차원에서의 물리적･사회적 서비스에서의 접근성과 연결, 마지막으로 주택을 넘어선 보건･돌봄서비스에의 접근성측면에서의 요구되고 있음을 알 수 있다. 각 항목별 논의되고 있는 구성요소들을 정리해보면 <Table 1>과 같다.

2. 국내 고령자 주거정책과 에이징 인 플레이스

2000년대 이후 저출생･고령사회에 대한 위기의식에서 국내에서도 고령사회에 대응하기 위하여 노인이 현재 살고 있는 곳에 계속 거주하게 하는 에이징 인 플레이스는 주거정책과 노인복지정책에서 중요한 목표가 되어왔다. 주거분야에서는 고령자의 에이징 인 플레이스에 대해 주택개보수, 고령친화적 도시환경 조성 필요성 측면에서 검토해 왔으며, 사회복지학 쪽에서는 장기요양 서비스 개편과 확대, 맞춤형 재가돌봄 서비스 확대 차원에서 논의가 이루어져 왔다(Kim, 2024).

그동안 선행연구에서는 국내 공공임대주택에서 고령 입주자의 주거실태나 만족도 필요한 지원 서비스에 대한 개별적으로 연구가 진행되어 왔다. 특히 공공이 제공하는 고령자 맞춤형 임대주택은 익숙한 지역사회 내 거주를 원하는 노인의 욕구에 부합하고, 부담가능한 수준의 주거비와 거주자 간, 지역사회 간 상호작용을 중요시하는 저소득 노인가구의 삶의 질 측면을 위한 주거대안으로 주목받고 있다(Chun & Kang, 2012; Kang & Yoo, 2014). 공공임대주택에 대해서 낙인효과로 인해 부정적 인식이 있는 가운데, 노인의 주택만족도와 주거환경 만족도는 민간임대주택 거주 노인보다 높은 것으로 나타났다(Kang & Yoo, 2014) 이러한 배경에서 주거정책에서는 2012년 ｢장애인･고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률｣을 제정하고, ｢장기공공임대주택 입주자 삶의 질 향상 지원법｣개정하는 등 노인을 주거약자에 포함시키고, 주거약자용 주택을 도입하는 한편 고령자의 주택 개량을 지원해 왔다. 2017년 ‘주거복지 로드맵’에서 고령자 맞춤형 주거를 강조한 이래 개별 주호를 갖춘 집합주택과 돌봄 지원서비스를 결합하는 공공형 노인 주거모델로 고령자복지주택이 등장하였다. 다만 노인 단독가구의 비중이 증가하고 있음에도 불구하고 노인가구를 위한 주거모델은 제한적으로 노인가구의 다양한 수요와 욕구를 반영하지 못한다는 비판적 시각도 있다(Kim, Park, & Park, 2017; Kim & Park, 2019). 다만 최근에 공급되는 고령자용 공공임대주택은 주거와 사회복지시설 등 하드웨어만 정비하는 것이 아니라 안부확인, 일상생활 지원 등의 주거서비스를 강조하고 있으며 지원주택이나 실버 스테이처럼 대상 계층을 확대함으로써 이러한 요구에 대응하고자 하고 있다.

지역사회통합돌봄이나 노인 장기요양보험에서의 재가급여 우선 원칙, 지자체의 고령친화도시 조성에 관한 조례 제정등은 지역기반으로 다양한 서비스를 연계･지원하기 위한 움직임이라 할 수 있다(Lee, 2021). 2018년 보건복지부의 ‘지역사회 통합돌봄 기본계획(1단계: 노인 커뮤니티케어)’, 2021년에는 행정안전부의 ‘노인돌봄 전달체계 개편 시범사업’ 등 복지전달체계 측면에서 수요자 중심으로 통합하는 시도나 2024년 ｢의료･돌봄 등 지역 돌봄의 통합지원에 관한 법률(이하 돌봄통합지원법)｣ 제정은 개인기반으로 제공되던 복지서비스가 지역기반으로 전환되는 흐름이라 할 수 있다. 특히 2026년 3월 시행된 ｢돌봄통합지원법｣은 대상자의 문제와 욕구를 해결하고, 목표를 성취하기 위하여 지역사회 내에서 다양한 자원을 연계하는 것을 강조하고 있다. 2018년 지역사회통합돌봄 시범사업단계보다 주거의 역할이 다소 축소되기는 하였으나 일상생활 지원에 주거부문이 포함되는 등 주거의 중요성은 여전히 남아 있다.

본연구는 공공임대주택에서 에이징 인 플레이스라는 측면에서 복지서비스와의 연계 등 주거, 지역사회, 복지자원을 아우르는 지원체계를 검토하고자 한 연구는 없다는 점에서 선행연구와 차별성을 갖는다.

III. 고령자 맞춤형 공공임대주택의 특징

본 장에서는 고령자 맞춤형 공공임대주택의 대표사례를 공급자 측면에서 단지형 임대주택과 소규모 임대주택으로 구분하여 각각 도입배경, 물리적 환경적 측면에서의 특징을 검토하였다.

1. 단지형 고령자 맞춤형 임대주택

단지형 임대주택은 주로 택지개발지구나 기존 임대주택단지 내에 건설방식을 통해 고층 건물 형태로 공급되는 고령자 맞춤형 주택이다. 개별 주호의 고령자 맞춤형 설계 외에도 승강기, 경사로 등 건물에서 고령자의 이동성이 충분히 반영되어 있으며, 단지 안에 관리사무소 외에도 경로당, 주민편의시설 등을 충분히 갖추고 있다는 점에서 시간이 경과되어도 고령자들의 계속 거주를 위한 시설과 서비스가 충분히 제공될 수 있다는 장점이 있다. 본 절에서는 단지형 고령자용 공공임대주택 중 공급초기부터 고령자 맞춤형으로 공급된 고령자 복지주택과 기존 주택단지 내에 추가적으로 고령자 맞춤형 주거를 공급한 사례를 살펴보았다. <Table 2>에서 시흥은계는 수도권형 고령자 복지주택(C1)이고, 청양교월은 비수도권형, 농촌형 고령자 복지주택(C1)이다. 부산금곡(C3)과 청주산남(C4)은 영구임대주택 내에서 리모델링 등을 통해 고령자 맞춤형 주거가 공급된 사례이다.

Table 2.

Customized Public Rental Housing for the Older Adults

Category	Large-scale complex				Small-scale building
	Public silver housing		Young-gu PRH		Specialized-PRH	Care safety housing
Delivery method	New Construction		Remodeling, redevelopment		Buy to rent	Buy to Rent
Location	New housing development district		Within urban area		Within urban area	Within urban area
Target group	Low-income aged 65+		Tenants aged 65+, low-income aged 65+		Low-income aged 65+	Person in need of care
Age-friendly design	O		O		O	O
Emergency call facility	Partially installed		-		All	All
Supportive facility	Welfare center within same building		Welfare center within same complex		Community space	Community space
Cases	Siheung Eungae7 (C1)	Cheongyang Gyowol (C2)	Busan Geumgok4 (C3)	Cheongju Sannam2 (C4)	Haesimdang (C5)	Gyeonggi Ansan (C6)

1) 고령자 복지주택

고령자 복지주택은 상층부에는 고령자의 신체능력저하 등을 고려하여 안전장비를 갖춘 주택을 배치하고 저층부에는 고령자가 필요로 하는 복지서비스를 공급할 수 있도록 사회복지관 등을 배치함으로써 고령자의 건강한 노화를 지원하고자 도입된 공공임대주택이다.⁶⁾

각 건물의 공용공간인 복도 및 출입구 등에 안전손잡이가 설치되어 있으며, 개별 주호 내부에도 단차제거, 슬라이딩 도어, 안전손잡이 등 주거약자용 편의시설을 갖춘 주택으로 고령자의 주택 내 안전사고를 예방할 수 있도록 하고 있다. 주거 및 공용부분에 대한 관리는 주택의 관리사무소에서 담당하고 있다.

저층부에는 노인복지관이나 사회복지관이 입주해 있는데, 고령자 복지주택 내 거주자뿐만 아니라 지역 내 주민을 대상으로 하는 복지 및 교육프로그램을 운영한다. 다만 시설 입주 시 고령자 복지주택 입주민을 위한 특화프로그램을 운영하도록 하고 있으며 지리적 접근성 상 고령자 복지주택 입주민들의 이용빈도가 높은 편이다.

시흥은계 고령자 복지주택은 시흥은계 7단지내에 위치한 1개동으로 2017년 공공실버주택으로 지정, 2018년 12월 준공된 주택이다. 시흥은계 7단지는 국민임대와 영구임대 혼합주택단지(1,445세대)로 이 중 1개 동(702동) 저층부에 사회복지시설 공간을 마련하고, 상층부에는 190호의 영구임대주택이 있다. 개별 주호는 통로 및 현관, 화장실 등에 안전손잡이가 설치되어 있으며 출입구 단차제거, 화장실 슬라이딩 도어 등 주거약자용 주택요건을 갖추고 있다. 사회복지시설은 총 연면적 1,695.89 m² 규모로 식당, 체력단련실, 당구장 등 게임룸, 교육 강의실, 건강지원실, 카페 및 강당 등을 갖춘 시흥시 북부노인복지관이 입지하고 있다. 시흥시 북부노인복지관은 702동 1-4호 라인의 2층을 공유하고 있으며, 702동 입주자들이 외부로 나가지 않고 연결통로를 통해 바로 노인복지관으로 접근할 수 있도록 설계되었다.

청양교월 고령자 복지주택은 2019년 LH 제안형으로 사업지구 선정이 되었으며 2020년 사업승인을 받아 2023년 준공되었다. 임대주택 2개 동과 사회복지관이 복합된 형태로 26 m² 75세대와 36 m² 42세대, 셰어형 주택 10세대의 총 127세대의 고령자 맞춤형 공공임대주택이다. 개별 주호는 주거약자용 주택 규정이 적용되었으며, 인지건강을 고려한 각 층별 복도 색상 구분 등의 최신 고령자 친화형 설계가 적용되었다. 각 동의 저층부에는 사회복지관, 청양군 행정지원센터, 보건의료원 방문의료보건센터가 입지해 있으며 입주자의 이동 편의성을 고려하여 1층 외에도 3층에서 2개 동이 연결되어 있어 외부로 나가지 않고 저층부의 지원시설로 접근 할 수 있도록 설계되었다. 의무관리대상이 아닌 150세대 미만의 소규모 단지로 관리소 외에 별도의 주민공유시설은 없다. 그러나 연결공간 및 녹지를 활용하여 고령자용 간이 운동시설이 설치되어 있다. 특히 청양교월 고령자 복지주택은 거실 주방 등 공용공간은 함께 쓰고 별도의 침실과 욕실의 전용공간을 갖춘 셰어형 주택 10호를 중간집(Halfway House)⁷⁾으로 공급하였으나, 중간집은 병원이나 시설에서 퇴원하여 주거로 복귀하기 전 노인들의 긴급 돌봄 공간으로 활용되고 있다.

2) 영구임대주택

영구임대주택 자체는 고령자 맞춤형 주택으로 공급된 공공임대주택은 아니다. 그러나 건물의 노후화, 입주자 고령화에 따라 단지 내 여유부지에 고령자 맞춤형 주거가 공급되거나 노후시설개선사업 및 리모델링 사업을 통해 일부 주거약자용 주택 설비를 갖춘 케어안심주택이 공급되고 있다. 입주자 등의 생활복리를 위한 복리시설로서 사회복지관이 기배치되어 있는데, 사회복지관은 식당이나 카페, 프로그램실, 상담실 등을 통해 고령화된 임차인들을 지원하고, 필요한 자원을 연계 및 발굴하는 역할을 수행하고 있다.

청주산남 2단지는 5개동 1,209세대 영구임대단지로 1991년 입주가 시작되었으며, 2020년 단지 내 노후상가를 철거 후, 재건축하여 주거복지동을 공급하였다. 주거복지동의 고령자용 영구임대 64호와 행복주택 66호가 추가 공급되어 현재 1,339세대로 운영되고 있다. 주거복지동의 고령자용 주택은 안전손잡이, 바닥단차 제거, 슬라이딩 도어 등을 갖춘 주거약자용 주택으로 공급되었다. 나머지 세대는 대학생･청년 등을 위한 행복주택으로 공급하여, Age-mix를 통해 고령화되어 가는 영구임대단지의 활력을 도모하고자 하였다. 주거복지동이 정비되면서 상가와 관리동에 분산되어 있던 사회복지관 기능은 기존 관리동으로 집약하고, 주거복지동 저층부는 상가와 관리사무소, 회의실 등 주민공용시설로 활용하고 있다.

부산금곡 4단지는 10개동 1,937세대의 영구임대단지로 1994년 입주가 시작된 단지이다. 2020년 리모델링사업을 통해 일부 장기 공가를 고령자 맞춤형 주거로 개선하고, 지자체에 특별공급하여 부산 북구가 케어안심주택으로 운영하고 있다. 케어안심주택은 퇴원 후 돌봄 집중 케어가 필요한 사람을 위한 1인실과 건강회복이 필요한 재가노인을 위한 2인실의 케어안심주택 2호와 및 주민 공동이용 공간인 사랑방으로 운영되고 있다.

2. 소규모 고령자 맞춤형 임대주택

소규모 고령자 맞춤형 주택은 주로 공공리모델링사업이나 신축약정형 매입임대주택사업을 통해 공급되고 있다. 본 절에서 검토한 소규모 주택은 모두 공공임대사업자가 매입하여 공급한 주택으로 법정 주택의 유형보다는 주택 운영관리 주체에 따라서 민간 사회적주체가 운영하는 특화형 매입임대주택과 지자체가 운영하는 케어안심주택을 구분하였다. <Table 2>에서 해심당(C5)은 특화형 매입임대주택 중 고령자 테마형 주택이고, 안산형 케어안심주택(C6)은 지자체가 보건복지부 사업으로 운영하는 공공임대주택이다.

1) 특화형 매입임대주택

특화형 매입임대주택은 민간이 기 건축한 건물을 공공사업자가 매입하거나 사전약정을 통해 수요자 맞춤형으로 주택을 시공하도록 한 후 완공된 주택을 매입하는 소규모 공공임대주택이다. 수요자의 특성에 맞는 공간을 갖추고 사회적기업 등 별도 운영기관을 통해 관련 맞춤형 서비스를 제공하여 소규모 임대주택에서 부족할 수 있는 서비스를 제공하고자 하는 점에서 기존의 일반 매입임대주택과 차별성을 가진다.

해심당은 기존 노후주택을 매입하여, 철거 후 신축하는 공공리모델링 사업방식으로 2021년 공급한 고령자를 대상으로 하는 특화형 매입임대주택으로 현재 유니버셜 하우징이 임대관리･운영을 담당하고 있다. 주택은 1층의 장애인세대, 2-3층은 남녀 구분 1인가구용 주택, 4층은 고령자 부부 등 세대 특성에 따라 공간을 구분하고 있다. 지하1층, 지상4층 규모의 21세대 규모로 소규모 공공임대주택으로는 최초로 배리어프리 인증(BF)을 받았다. 다만 개별 주호는 1층의 장애인 세대만 좌식 싱크대와 안전손잡이가 설치되어 있고, 일반 세대는 빌트인 가구와 동작감지센서만 설치되어 있다. 다만 고령자들의 특성을 고려하여 복도와 공용공간에 안전손잡이를 설치하고, 소규모 건물임에도 불구하고 승강기를 설치하여 이동성을 확보하고 있다. 또, 각 층의 커뮤니티공간, 옥상정원을 통해 입주자 간 소통과 교육프로그램의 장소로 활용할 수 있도록 하고 있다. 별도 1층의 지역 개방형 카페와 지하 작업실은 도봉구 시니어클럽과 연계하여 운영하고 있다.

2) 케어안심주택

2019년 보건복지부의 지역사회통합돌봄 시범사업이 실시되면서 지자체와 공공주택사업자가 연계하여 매입임대주택을 주거약자용 주택으로 정비하고, 지자체에 기관공급하거나 입주자 선정권을 부여하였다. 지자체는 이 주택을 케어안심주택으로 운영하면서, 소득수준보다는 돌봄필요도를 고려하여 입주대상을 정하고 있다. 지역사회통합돌봄 시범사업 대상은 주로 병원이나 시설에서 퇴소하여 지역사회로 복귀하려는 고령자를 대상으로 하고 있다. 지자체에 따라서 일반 주택에 입주하기 전의 일시적 집중 케어가 필요한 대상자가 머무르는 중간집(Halfway Housing)으로 공급하는 경우도 있지만, 일반 임대주택과 마찬가지로 장기거주용 임대주택으로 공급하는 사례도 있다.

경기 안산시는 2019년 지역사회통합돌봄 선도사업 대상지구⁸⁾로 선정되어 공공임대사업자로부터 매입임대주택을 공급받아 주거와 보건의료를 연계한 케어안심주택을 운영해 오고 있다. 공공임대사업자가 노후 매입임대주택에 대한 공공리모델링 사업으로 고령자 맞춤형 임대주택으로 고잔동, 일동, 본오2동에 각각 9호, 10호, 10호의 3개 동을 케어안심주택으로 공급하였다. 각 케어안심주택 건물은 기존의 다세대 주택의 소규모 매입임대주택과 유사하나 개별 주호는 안전손잡이 등 주거약자용 편의시설을 갖추고 있으며, 고령자들의 이동성을 고려한 복도 안전손잡이와 승강기가 설치되어 있다. 또 건물 내에 프로그램 운영을 위한 커뮤니티 공간이나 옥상정원도 갖추고 있다.

IV. 공공임대주택에서의 지원서비스 전달체계

앞 장에서 살펴본 바와 같이 공공주택사업자가 공급한 고령자 맞춤형 주거는 단지형 주택이나 소규모 주택 모두 개별 주호 및 공용공간에서 안정성과 이동성 측면에서 물리적 기준을 일정 수준 충족하고 있는 것으로 나타났다. 본 장에서는 주거 및 복지 관련 지원서비스 전달체계에 초점을 맞추어 개인적 측면에서의 주거 안전성, 지역사회와의 연계 측면에서 지원시설 등 커뮤니티에의 접근성, 마지막으로 제도적 측면에서 돌봄서비스 접근성이라는 측면에서 에이징 인 플레이스 지원체계가 어떻게 구축되어 있는지를 살펴보고자 하였다. <Table 3>에서는 2장에서 도출된 에이징 인 플레이스를 구성하는 요소에 대해 각 6개 사례별로 전문가 심층 인터뷰와 1대1 면담결과를 반영하여 정리해 보았다.

1. 고령자 지원서비스

1) 주거 안전성

에이징 인 플레이스의 기본은 고령자가 현재 살고 있는 주거 내에서 안전하게 계속 살 수 있어야 한다는 것이다. 앞 장에서 검토한 바와 같이 고령자 맞춤형 공공임대 주택은 초기에 공급된 일부를 제외하고 대부분 공통적으로 주거약자용 기준에 맞는 주택설비･디자인을 갖추고 있어 고령자의 주택 내 안전사고를 방지할 수 있는 것으로 확인되었다. 특히 고령자들의 신체적 기능 저하를 고려하여 소규모 건물이라 할지라도 승강기 및 안전손잡이를 갖춤으로써 이동성을 고려하고, 안전사고를 방지할 수 있도록 하고 있다. 이러한 배경에서 고령자 맞춤형 공공임대주택 내 입주자들은 주거의 안전성이라는 측면에 상당히 만족하고 있는 것으로 응답하였다. 고령자 맞춤형 주택은 주택의 제도적･물리적 유형보다는 공급 시기에 영향을 더 받고 있는데, 최근에 공급된 해심당이나 청양교월 고령자 복지주택의 경우 고령자의 인지능력 저하까지 고려하여 각 층별 공용공간의 색채를 다르게 하고 있다.

최근에는 주거약자용 주택기준에 더하여 고령자 맞춤형 주거 내에 안전사고에 신속한 대응과 고독사 예방을 위한 안부확인 장치 설치가 증가하고 있다. <Table 2> 의 C2, C5, C6에는 주택 내에 긴급호출장치가 설치되어 있었다. 다만 해당 호출장치의 수신자가 관리실이거나 현장에 부재한 경우 24시간 신속한 대응은 한계가 있었다. 관리사무소보다는 소방서 등 지자체 유관기관 등과 연계(C6)하거나 긴급호출 장치는 없지만, 스마트 장비를 활용하여 가족이 확인하도록 하는 시스템(C4)도 시범적으로 시도되고 있었다.

2) 커뮤니티 접근성

앞에서 검토한 바와 같이 에이징 인 플레이스는 고령자가 단순히 현 주택에 거주하는 것이 아니라 지역사회 및 주변과의 관계를 계속 맺을 수 있는 삶을 강조하고 있다. 이를 위해 고령자 맞춤형 주택에서는 한 건물 내에서 고령자들이 필요로 하는 서비스를 제공하기 위한 공간을 마련, 입주자들의 참여를 독려하고 있다.

고령자 복지주택의 경우 설계단계부터 건물 내에 1,000 m² 이상⁹⁾의 복지시설을 설치하도록 고 있다. 동선적인 측면에서도 연결통로를 통해 고령자복지주택의 주거부에 거주하는 고령자가 바로 접근할 수 있도록 배려하고 있다. 특화형 매입임대나 케어안심주택도 같은 건물에 위치하고 있어 승강기로 바로 이동할 수 있어 접근성이 우수하다 할 수 있다. 주거복지동을 재정비하거나 주택을 리모델링하여 운영하는 영구임대주택에서는 복지서비스시설은 기존 사회복지관을 이용해야 하므로 개별 동에서는 벗어나지만 단지 내 보행자 도로나 경사로가 정비되어 있으므로 접근성이 나쁘지 않다.

고령자 지원시설은 고령자 복지주택에서 가장 다양하게 운영되고 있다. 고령층의 욕구를 반영하여 생활지원시설(식당, 사우나, 카페 등), 건강관리시설(간호사실, 물리치료실 등), 문화활동시설(교양강좌실, 텃밭 등) 등이 다양한 시설과 프로그램이 운영되고 있다(C1, C2). 이러한 기능은 단지가 오래된 영구임대주택의 사회복지관에서도 유사하게 운영되고 있었다(C3, C4). 사회복지관이나 노인복지관은 고령자 맞춤형 주거에 거주하는 임차인만 대상으로 제한하지 않고 일반 주민에게 모두 공개되어 있다. 특화형 매입임대주택이나 케어안심주택의 경우 공간의 협소함으로 주민 공유공간이 휴게공간 외에는 1개실 정도로 제약되어 있다(C5, C6). 따라서 해심당과 같은 특화형 임대주택(C5)의 경우 주택 내 커뮤니티 공간의 이용자를 입주자로 제한하기도 한다.

고령자 복지주택에서의 복지시설은 공공임대사업자가 공간을 정비하여 지자체에 무상으로 임차, 지자체가 민간사업자 공모방식을 통해 운영을 위탁하는 방식이다. 따라서 자체 프로그램 등의 운영예산은 지자체 재원을 활용하나 프로그램 운영은 지자체에서 위탁받은 민간기관에서 담당하는 방식이다. 위탁기관은 지자체 사업비 외에 회비, 외부자원 연계를 통해 사업을 추진하고 있다. 이는 영구임대주택의 사회복지관에서도 동일하게 적용된다. 공공임대주택 입주자들은 고령자 맞춤형 주거에 거주하지 않더라도 소득수준에 따라 무상으로 이용하거나, 고령자를 대상으로 하는 프로그램을 이용할 수 있다. 시흥은계의 경우 고령자 복지주택 거주자에게 별도 방문 간호서비스를 특화형으로 제공하고 있으며, 청양교월은 고령자 복지주택 입주자와는 상관없이 셰어형주택 입주자에게 우선적으로 건강관리 프로그램을 제공하고 있다. 특화형 매입임대주택은 운영기관이 커뮤니티공간까지 포함하여 운영, 관리를 담당하고 있으나 지자체 복지 프로그램과의 연계는 다소 미흡한 편이다. 케어안심주택은 지자체가 사회복지관에 대상자들이 참여할 수 있는 프로그램 운영을 맡기고 있다.

3) 돌봄서비스 접근성

본 연구에서 살펴본 사례에서 돌봄서비스는 주택의 유형보다 지자체, 사회복지관, 주거복지사, 운영기관 등 주도적 기관에 따라 형태가 달라지고 있었다. 지자체, 사회복지관, 주거복지사는 자체재원 및 외부자원을 활용하여 입주자의 안부확인, 생일잔치나 각종 명절행사 등을 통한 관계형성, 정서지원, 후원품 배분 등 소극적인 지원부터 음주 문제, 정신질환, 건강문제 등을 포함한 사례관리까지 다양하게 프로그램을 전개하고 있었다. 다만 운영기관은 자체자금도 일부 활용하고 있지만 외부 자원을 연계하여 관계형성, 취미활동 등의 프로그램 위주로 운영되고 있었다.

맞춤형 돌봄서비스는 기본적으로 지자체 업무이나 복지시설을 통해서도 이루어지고 있다. 특히 사회복지관은 지역주민 전체를 대상으로 하나 영구임대주택 입주민이 우선 서비스 대상이 되도록 규정하고 있으므로¹⁰⁾ 지자체의 프로그램과 후원사업을 연계하여 임대주택 입주자를 대상으로 하는 사례관리도 주도적으로 참여하거나, 타기관과 하는 통합돌봄회의에 참여하는 곳도 있었다(C1, C2, C3). 복지관에 따라서 부산금곡과 청주산남과 같이 지자체의 노인맞춤돌봄사업¹¹⁾을 활용하여 공공임대주택 고령자의 다양한 돌봄수요에 적극적으로 대응하는 경우도 있다.

안산 케어안심주택(C6)은 프로그램은 개별 사회복지관에 위탁 운영하고 있으나 복지서비스의 전달주체가 되는 지자체가 직접 통합돌봄사업의 선도사업(시범사업) 예산을 활용하여 입주자 선정부터 사례관리까지 담당하면서 돌봄서비스를 주도하고 있다.

청주산남은 2019년부터 주거복지사 배치 시범사업¹²⁾을 실시한 단지로서 관리사무소가 주거복지전문인력을 중심으로 돌봄서비스에도 적극적으로 관여하고 있는 대표 단지이다. 주거복지사는 단지 내에 상주하면서 취약계층 위기가구 발굴, 각종 복지서비스 연계, 공동체 활성화 등을 밀착 지원하는 사업을 수행하고 있다. 최근에는 노인일자리 사업과 연계한 주거환경조사를 실시하고 있는데, 이는 관리비 체납, 저장강박, 주거환경악화 등의 위기신호를 통해 위기가구를 사전에 발굴하는 데 효과적이라는 평가를 받고 있다.

마지막으로 고령자 특화형 임대주택 해신당 사례에서 입주자 선정 및 관리는 운영기관인 사회적기업이 담당하고 있다. 소운영기관 담당자 1인이 배정되어 있으나 현장에 상주하지 않고, 외부기관과 연계하여 비정기적으로 운영되는 커뮤니티 프로그램 외에 별도의 돌봄이나 복지서비스 연계는 이루어지지 않고 있다. 1층 카페는 도봉구에서 시니어클럽에 별도 운영을 위탁하여 지역주민을 위한 공간 및 고령자 일자리 창출사업의 일환으로 운영되고 있다. 초기에는 입주민을 채용하였으나 현재는 입주민 고령화 등으로 근무하고 있지 않다.

2. 지원서비스 전달체계 유형

앞절에서 살펴본 바와 같이 현재 고령자 맞춤형 임대주택 입주자들은 지자체, 사회복지관, 주거복지사 등을 통해 주거 외에 다양한 복지서비스를 지원받고 있었다. 에이징 인 플레이스 지원체계를 <Table 4>와 같이 플랫폼이 되는 임대주택공급(계약), 민간 및 외부 서비스 연계, 주거 관련 서비스, 복지서비스 공급이라는 측면에서 서비스 연계주체와 재원에 초점을 맞추어 유형화해 보고자 하였다. 공공임대주택 사업자는 임대주택 계약 당사자로서 물리적 주거환경을 고령자 맞춤형으로 공급, 유지관리하는 역할을 담당한다. 일부 고령자 맞춤형 서비스나 인건비에 대한 예산을 관리사무소 등 운영기관에게 제공하고 있다. 지자체는 돌봄대상자의 선정을 비롯 보건복지 서비스 관련 예산을 총괄, 집행하는 기관으로서 인건비와 프로그램 비용을 제공, 사회복지관이나 민간기관을 통해 임차인에게 서비스를 전달하는 역할을 수행한다. 실제 대상자에게 서비스 전달은 임대주택단지 내에 있는 사회복지관과 주거복지사가 주요한 역할을 수행하고 있었다.

이러한 지원서비스 전달체계를 <Figure 1>과 같이 예산과 전달주체, 이니시어티브를 갖고 주도하는 기관에 따라 간략하게 도식화해 보았다. 그 결과 복지관 주도형(Model 1), 관리사무소(주거복지사) 주도형(Model 2), 운영기관 주도형(Model 3), 지자체 주도형(Model 4)으로 구분할 수 있다. 복지관 주도형은 영구임대단지나 고령자 복지주택에서 사회복지관 등이 지역복지 프로그램과 민간후원사업을 연계하여 고령자 특화사업을 포함, 다양한 지원을 중점적으로 추진하는 모델이다. 관리사무소 (주거복지사) 주도형은 현장에서 주택관리를 담당하는 기관의 장점을 살려 입주자 관리 및 주택 방문을 통한 위기가구의 사전 발굴과 주거환경 조사에 강점을 가지는 것으로 조사되었다. 단지의 적극적 관리 측면에서 입주자에게 먼저 찾아가서 민간 및 지자체의 다양한 프로그램을 연결해 줄 수 있다는 장점이 있다. 운영기관 주도형은 사회적기업 육성의 일환으로 도입되었으나 본 사례와 같은 고령자 맞춤형에서 민간부분이 지자체와 연계한 복지나 돌봄서비스 수행에는 한계를 보이고 있었다. 지자체 주도형 모델에서는 지자체가 직접 입주자를 선정하고, 권역별로 복지관 및 다양한 민간기관을 통해 입주자 맞춤형 서비스를 제공하고 있는 모델이다. 임대주택 입주 고령자뿐만 아니라 주변 지역 고령자도 프로그램에 참여할 수 있다는 점에서 찾아가는 적극적 복지행정의 일환으로도 평가받고 있다. 특히 안산시는 복지서비스 시설의 접근성이 떨어지는 소규모 주택 밀집지역에서 서비스 전달체계의 구심으로 활용할 계획도 수립하고 있었다. 다만, 이러한 소규모 고령자 맞춤형 주택 모델은 상대적으로 소수 입주자에게 서비스 및 재원이 과도하게 집중되는 것에 대한 우려의 의견도 있었다.

Figure 1.

Service Delivery Scheme 2
→ Money, ⇢ Program
LA: local authority, WO: welfare organization, MO: management office, OA: operation agency, PHP: public housing provider

V. 결 론

공공임대주택은 물리적 노후화뿐 아니라 입주민의 고령화가 동시에 진행되고 있어, 단순한 주거환경 개선을 넘어 변화하는 거주자의 특성과 욕구를 반영한 종합적 대응이 요구된다. 공공임대주택 임차인에 대한 에이징 인 플레이스 지원체계가 고령자의 자기주도성과 지속적 거주를 충분히 보장하기 위해서는 저렴하고 안전한 주거공간을 공급하는 것 외에 복지, 돌봄서비스를 연결하는 전달체계의 구축이 매우 중요하다. 이러한 점에서 공공임대주택에서 고령자의 에이징 인 플레이스를 어떻게 지원할 것인가는 중요한 정책적･실천적 과제라 할 수 있다.

본 연구는 이러한 문제의식에 기반하여, 고령자 맞춤형으로 공급된 공공임대주택의 대표적 사례를 추출, 고령 거주자를 위한 물리적 주거환경 측면과 에이징 인 플레이스 지원체계에 대해 주거안정성, 커뮤니티 접근성, 돌봄서비스 접근성의 측면에서 분석하였다. 그 결과, 단지형 및 소규모 공공임대주택은 모두에서 물리적･기능적 측면에서 고령자가 주택 내외 공간에서 안전하게 생활할 수 있도록 정비되어 있었으며, 복지시설이나 커뮤니티공간을 통해 서비스를 제공함으로써 지역사회와 관계를 유지하고 일상생활을 지속할 수 있는 기반을 제공하고 있었다. 이는 공공임대주택이 주택의 유형과 상관없이 고령자의 에이징 인 플레이스를 뒷받침하는 생활기반으로 효과적으로 기능할 수 있음을 보여준다.

이러한 분석을 바탕으로 본 연구는 다음과 같은 정책적 시사점을 제시하고자 한다. 첫째, 고령자의 에이징 인 플레이스를 위해서는 내부의 안전성과 편의성을 확보하는 물리적 개선이 계속되어야 한다. 리모델링사업이나 주거복지동 조성과 같이 기존 공공임대주택의 구조를 개선하는 방식은 고령 입주민의 생활안전성과 이동편의성을 높이는 데 긍정적으로 작용한다. 둘째, 공공임대주택에서의 에이징 인 플레이스는 주거정책만으로 달성되기 어렵고, 복지 및 돌봄정책과의 통합적 연계가 필요하다. 특히 2026년 3월 시행된 ｢의료･요양 등 지역 돌봄의 통합지원에 관한 법률｣의 취지를 고려할 때, 앞으로는 고령자가 살던 곳에서 건강한 생활을 지속할 수 있도록 지자체의 보건･복지 전달체계가 현 주거를 바탕으로 유기적 협력과 연계가 강화될 필요가 있다. 이는 공공임대주택을 단순한 주택으로 보는 관점을 넘어, 지역사회통합돌봄의 거점으로 인식하는 방향전환이 필요함을 시사한다. 마지막으로 향후 정책은 고령자 맞춤형 주택의 공급 확대에만 머무르지 않고, 기존 임대단지의 고령화에 대응할 수 있는 종합적 관점으로 확장될 필요가 있다. 특히 임대단지 내 에이지 믹스(Age-mix)와 세대통합형 정비를 통해 고령자의 사회적 고립을 방지하고, 다양한 세대가 공존하는 주거환경을 조성하는 방향의 정책적 검토가 요구된다. 이는 임대주택단지가 특정 연령층 중심의 폐쇄적 공간이나 공공요양시설과 유사한 형태로 고착화되는 것을 방지하는 데에도 중요하다.

본 연구는 신규 건설 및 리모델링을 통해 공급된 고령자 맞춤형 공공임대주택을 중심으로 검토한 연구로서 공공임대주택의 다수를 차지하고 있는 일반 건설임대주택이나 매입임대주택에 거주하는 고령자의 주거실태와 에이징 인 플레이스 지원체계는 검토하지 못하였다. 특히 일반 매입임대주택은 건설형 주택에 비해 물리적 환경 개선, 커뮤니티 공간 확보, 지원서비스 연계 측면에서 차이를 보일 가능성이 있으므로, 이에 대한 별도의 검토가 필요하다. 아울러 주택 유형별 비교를 넘어, 고령자의 건강상태, 돌봄 필요도, 사회적 관계망 등 개인 특성과 주거환경 간의 상호작용에 대한 후속 연구가 이루어져야 할 것이다