I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’의 실행이후, 도시재생 선도지역을 시작으로 일반지역 사업, 도시재생 뉴딜사업에 이르기까지 전국에 걸쳐 도시재생사업이 추진되고 있다. 막대한 규모의 공적자금과 인적자원이 투입되어 재생사업을 진행함으로써 낙후된 지역의 경제적, 사회적, 물리적 환경을 개선하고 거주민의 삶의 질 향상을 도모하고자 하는 현장의 노력들 역시 활발하게 나타나고 있으며, 크고 작은 사업성과들이 도출되고 있다. 이러한 재생사업의 성과는 도시재생 뉴딜사업 추진에 있어 시행착오를 줄이고 효과적인 정책방향을 설정하는데 큰 교훈이 되므로, 신중하게 설정됨은 물론, 정확하게 측정하고 관리되어야 한다. 이에 최근 많은 연구자들이 도시재생사업의 모니터링과 성과관리의 중요성에 대해 강조하고 있으며, 사업특성에 맞는 성과지표 설정 및 성과관리 시스템 개선방안의 필요성을 제시하였다.
일반적으로 성과측정의 목표는 평가보다는 현재의 업무와 관련된 진행사항을 점검하고 문제점을 파악하여 개선하는데 그 목적이 있다(Nam, 2012). Smith(1995)는 목표(Targets) 달성을 위하여 성과지표를 개발하고, 목표 달성을 위한 행동과 노력을 진행하되, 목표를 향한 진척 상황은 성과지표를 사용하여 모니터링 해야 한다고 하였다. 또한 만일 목표로부터의 일탈이 발생할 경우 새로운 목표를 설정하고, 적절한 개선 조치를 취해야 한다고 하며 피드백(Feedback)의 개념을 강조하였다. 다시 말해 성과 측정은 사업종료시점이 아닌 사업추진과정 중에 적절히 나누어 진행되어야 하며, 최초에 설정한 성과목표의 적정성에 대한 검토를 통해 성과목표를 조정하는 등의 세심한 모니터링이 필수적일 것이다. 이와 같이 도시재생사업에서도 투입된 예산과 인력 등에 따라 적정하게 설정된 성과 목표를 사업추진 단계에 맞추어 모니터링하고 조정하는 등의 성과관리 시스템을 제대로 작동시키는 것이 향후 재생사업의 효과를 측정하고 새로운 정책방향을 설정하는데 있어 중요한 역할을 할 것으로 여겨진다.
과연 도시재생사업 성과관리의 현주소는 어떠할까? Lee, Han, and Jin(2017)연구에 의하면 많은 재생사업지역에서 사업추진 과정 중에 모니터링을 진행하지 않고 있으며, 일부지역의 경우 도출된 성과의 적정성에 대한 의문이 제시되고 있는 등 전반적으로 성과관리가 미흡하다고 평가하고 있다. 그 원인으로 성과목표 설정 및 성과관리 가이드라인의 부재, 평가 및 성과주의가 유발하는 오류 등을 들 수 있으며, 인력 및 예산부족으로 인한 한계점도 드러나고 있어 전반적인 성과관리체계에 대한 진단과 개선안 마련이 요구되고 있는 상황이다. 본 연구는 현재 근린재생사업의 성과관리에서 도출되고 있는 문제점, 특히 성과관리에서 나타나고 있는 왜곡현상의 본질을 분석하여 개선방안을 제시함으로써 근린재생사업 성과관리의 방향을 제안하고자 한다.
II. 이론적 배경
1. 성과 왜곡에 대한 연구
성과는 사업추진 전 과정에서 적정하게 측정되고 관리되어야 한다. 그러나 만약 성과측정이 사업에 대한 결과론적 측면에서의 평가 수단으로만 작용하는 등 성과관리시스템이 제대로 작동되지 않을 때 나타날 수 있는 문제는 무엇일까?
Smith(1995)는 영국에서 나타난 공공영역 성과측정 과정의 의도하지 않았던 왜곡현상의 결과들을 8가지 유형으로 정리하여 제시하였다. 첫째는 좁은 시야(Tunnel vision)로 비정량화된 성과 측면보다는 성과측정 체계에서 정량화된 현상에 역점을 두는 것이라고 정의하였다. 예를 들어 출산 전후기 사망률(Perinatal mortality rate)을 목표로 설정할 경우, 생존 유아의 장애 최소화, 그리고 건강한 엄마들에 대한 임신 및 출산의 전반적 경험 향상 등과 같은 비정량적 지표들에 대한 중요도가 낮게 인식될 수 있다는 점이다. 이를 극복하기 위하여 모든 성과측정체계는 폭 넓은 모니터링 시스템에 내장되어야 하며, 궁극적으로 도달해야 하는 성과목표에 대한 구성원들의 공유를 통해 사회의 건강한 목표들을 지킬 수 있도록 해야 한다고 하였다. 두 번째는 준 최적화(Suboptimization)로 전반적인 조직 목표를 희생하면서 관리자에 의한 편협되고 국지적인 목표를 추구하는 것을 말하며, 핵심조직에서 요구하는 높은 수준의 새로운 목표와 개별조직에서 설정하는 목표가 불일치 될 수 있는 확률이 크다는 것을 의미한다. 따라서 수혜적 인센티브 효과와 준 최적화의 역기능적 결과 간 상호절충(Trade-off)이 이루어질 수 있다는 사실을 인지할 필요가 있다고 하였다.
셋째는 근시안적 사고(Myopia)로 정당한 장기적 목표를 희생하면서 단기 목표를 추구하는 것을 말한다. 예를 들어 교육과 같은 보다 규명하기 어려운 목표를 가진 서비스의 경우 근시안적 사고에 대단히 민감할 수 있으며, 역기능적 결과를 최소화하기 위해 매우 큰 관심을 기울여야 한다. 이를 해결하기 위해서 단기간의 결과를 측정하고자 하기 보다는 장기적 문제를 다루는 측정 프로세스를 포함하는 것이 중요하다. 예를 들어, 장기적 관점으로 성과를 측정해야 하는 보건소의 경우 질병 발생에 대한 직접적인 성과보다는 예방 접종 조치에 대한 과정을 성과로 설정하는 것이 중요할 것이다. 넷째는 성과지표에 대한 집착(Measure fixation)으로 근본적인 목표 보다는 성과 지표 달성에만 역점을 두는 것으로 정의할 수 있다. 목표에 달성에만 집중하여 그 과정 중에 발생할 수 있는 부작용이나 역기능 등에는 관심을 두지 않는 현상으로, 측정 지표 집착이 만연되는 것을 줄이기 위해서는 책임져야 할 지표의 수를 늘리는 방법을 사용할 수 있다. 그러나 측정지표 수가 늘어나면 관리자의 사기 저하와 관리적 노력의 감소를 초래하게 될 수 있다. 따라서 더 나은 방법은 궁극적인 성과에 대한 결정권자는 고객이라는 사실을 인지하고 그들의 만족도를 측정하는 것이 적절하다고 하였다.
다섯 번째 오류는 허위 진술(Misrepresentation)로 보고된 행동이 실제 행동과 다르게 데이터를 고의적으로 조작하는 것을 말한다. 과장된 보고 또는 거짓된 성과측정은 전문적 판단의 일부 요소가 필요하거나 외부 감사영역이 제한적일 경우 많이 발생한다. 허위 진술은 감사 활동을 늘리는 것으로, 또한 허위 진술이 발견될 경우 심각한 제재를 받는다는 위협을 통해 줄어들 수 있으며, 일선 직원에게 데이터를 일관되고 정직하게 기록하도록 장려하는 것이 바람직하다. 여섯 번째 오류는 오해(Misinterpretation)로 통제자가 성과에 대해 잘못 해석하고 잘못된 정책을 추진할 수 있다는 것이다. 성과에 대한 숙련된 해석이 없을 때, 종종 다른 조직과의 성과 차이를 줄이기 위해 겉보기에 성과가 좋지 않은 항목에 대해 더 많은 자원을 사용하라고 할 수 있다. 주목해야 할 중요한 점은 그러한 평등 추구가 효율성이나 형평성 기준에 바람직하지 않을 수 있다는 것이다. 특히, 성과의 지역간 차이가 늘 존재함을 인정하는 것이 중요하며, 성과 차이에 대한 이유를 정확히 이해하고자 하는 것이 중요하다.
일곱 번째 오류는 게이밍(Gaming)이다. 이 행태는 한 해 동안의 성과 향상의 척도가 향후 수 년간의 기대( 및 목표)가 되기 때문에 전략적 이점을 확보하기 위해 성과 향상의 범위를 최소화하는 방향의 고의적 조작을 말한다. 허위 진술이 측정된 성과결과의 왜곡을 초래하는 것이라면, 게이밍은 실제 성과발생과정의 동등한 조작이다. 이를 개선하기 위해서는 하나의 성과지표를 사용하는 것이 아니라 어떤 성과지표를 사용할 것인지에 대해 약간의 불확실성을 유지하거나 때때로 지역특성에 맞는 독립적인 성과지표를 개발하는 것이 적절할 수 있다. 또한 일반적으로, 보상 구조는 단순히 현재의 목표를 달성하는 것 뿐 아니라 미래의 목표 향상에도 기여하는 관리자의 노력에 충분히 반응할 수 있도록 유연해야 한다. 마지막 오류는 무감각화(Ossification)로 성과 평가의 엄격한 시스템에 의해 발생된 조직적 마비 현상을 말한다. 즉 제시되어진 평가지표와 시스템에만 집중할 뿐 새로운 성과지표를 개발하거나, 새로운 평가시스템을 도입하는 등의 노력을 하지 않는 것을 의미한다. 무감각화는 관리자들이 새로운 도전을 수행하는 행동에 대해 객관적인 보상을 받는다는 보장에 의해 최소화된다.
Shin(2010)의 연구에서는 성과측정의 왜곡현상의 유형을 크게 성과목표선정단계, 성과목표 수행단계, 성과목표 분석단계로 나누어 제시하였다. 성과목표 선정단계의 왜곡현상으로 달성하기 쉽고, 측정하기 용이한 지표만을 선정하는 터널현상(Tunnel Vision)과 단기적인 성과달성에 유리한 지표를 선정하는 근시안적 목표설정(Myopia), 목표치를 낮게 설정하는 톱니효과(Ratchet Effect)를 제시하였다. 성과목표 수행단계에서는 목표치를 이미 달성한 지표에 대한 소홀한 업무수행을 의미하는 문턱효과(Threshold Effect), 평가되는 지표에만 집중하고 중요하지만 평가되지 않은 지표에는 무감각한 노력치환(Effort Substitution) 현상이 나타나며, 성과목표 분석단계에서는 성과평가에 불리한 자료를 누락하거나 성과자료를 평가에 유리하도록 변경하는 산출왜곡(Output Distortion) 현상이 나타날 수 있다고 설명하고 있다.
실제로 국토교통부와 경기도 공무원을 대상으로 성과지표 설정의 왜곡현상에 대한 연구를 수행한 Nam(2012)의 연구에서도 측정과 달성이 쉬운 지표설정, 단기적 지표설정 등의 왜곡현상이 나타나고 있음을 밝히고 있다. 이를 해결하기 위한 방안으로 목표치의 적절성에 대한 평가 강화, 목표치를 초과하는 성과에 대한 점수화, 전년대비 상향된 목표치에 대한 가중치 부여 등이 제시되었다. 이처럼 성과지표의 설정과 측정, 평가에 이르기까지 나타날 수 있는 왜곡현상의 본질을 파악하고, 대안을 제시하는 과정은 성과관리를 위해 중요하게 요구된다고 할 수 있다.
도시재생사업의 성과관리에 대한 연구도 최근 활발히 진행되고 있다. 그러나 대부분의 연구는 도시재생사업 유형에 따라 차별화된 지표개발에 초점을 맞추어 진행되었으나(Lee et al., 2016; Jung et al., 2017; Lee, Han, & Jin, 2017; Shin & Shin, 2017), 성과관리에 있어서 발생되고 있는 근본적인 문제점을 밝히거나 이에 대응하는 개선방안을 제시하지 못하고 있다. 본 연구는 재생사업의 추진단계에서 발생하는 성과측정의 왜곡현상의 특징을 분석하고 시사점을 제공한다는 점에서 기존 연구와의 차별성이 있다.
Table 1.
Performance Management Status of Neighborhood Regeneration Project by Progress Stage
2. 도시재생 성과관리 제도 분석
도시재생사업의 성과관리제도는 크게 기반구축 및 계획수립 단계와 활성화계획 승인 이후 사업추진단계로 구분할 수 있다. 초기단계는 실현가능성 및 타당성 평가를 통해 행정의 역량, 현장지원기반, 주민공동체 영역의 거버넌스 측면을 점검하고, 활성화계획의 전반적인 사항에 대한 평가, 각 단위사업별 타당성 및 실현가능성을 평가한다. 또한 지자체의 활성화계획에 제시된 성과목표에 대한 점검 이외에도, 중앙차원에서 사업효과분석을 위해 제시한 성과지표를 재생사업 현장에서 측정하고 있는지 파악하고 있다. 이후 활성화계획이 승인되고 본격적인 사업이 추진되면 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법 제24조(도시재생 활성화 계획의 평가)에 의거하여 매차년도 사업추진 실적평가를 진행하게 된다. 중앙정부는 추진실적평가를 통해 거버넌스 구축 및 운영, 사업계획 및 추진실적, 예산집행 현황 등을 모니터링 한다. 한편 지자체는 국토교통부의 Ministry of Land Infrastructure and Transport(2018)에서 제시하고 있는 것과 같이 중심시가지형과 일반근린형, 주거지지원형 및 우리동네살리기 유형별로 대상지 특성에 맞추어 적정한 지표를 설정하고 사업추진시 모니터링 해야 한다.
우리나라 도시재생사업의 성과관리제도를 종합하면, 중앙정부의 성과관리 시스템이 체계적으로 갖추어진 반면, 지자체 단위의 성과관리는 자율적으로 운영되고 있으며 점검이나 관리 등이 부족한 실정이다. 실현가능성 및 타당성 평가나 추진실적평가에서 조사되는 성과들은 대부분 중앙정부의 사업관리 측면에서 이루어질 뿐 지자체에서 설정한 성과지표가 적정한지, 설정한 성과지표에 대한 모니터링과 측정이 적정하게 수행되고 있는지에 대한 점검은 이루어지고 있지 않다. 또한 중앙정부에서 제시하고 있는 성과지표 역시 사업추진 과정에서 측정해야 하는 지표보다는 실적위주의 정량적 지표중심으로 구성되어 있고, 성과지표의 구득가능성 및 측정가능성 등에 대한 세심한 가이드라인도 부족하기만 하다. 이와 같은 상황에서 재생사업의 성과관리를 진행하는 주체인 행정이나 도시재생지원센터는 성과관리의 수행에 있어 어려움을 겪을 수 밖에 없다. 특히 Nam(2012), Smith(1995) 등의 연구에서 제시한 의도하지 않은 성과관리의 왜곡 현상들이 발생할 가능성이 높으며, 이를 정확하게 진단하고 개선방안을 마련하는 것이 현 시점에서 중요하게 다루어야 할 과제로 여겨진다.
Table 2.
Urban Regeneration New Deal Project Drawing Indicators by Objective & Performance Indicators
III. 연구방법
1. 분석의 틀
본 연구는 도시재생사업 성과지표의 왜곡현상을 객관적으로 측정하고, 개선방안을 마련하기 위한 목적을 가지고 있다. 이를 위해 먼저 문헌연구 및 도시재생 관련 전문가 FGI를 통해 도시재생성과지표 왜곡현상에 대한 유형화를 진행하였다. 다음으로 도시재생 성과관리를 진행하는 도시재생관련 전문가, 도시재생지원센터 및 담당 공무원을 대상으로 설문조사를 진행하여 도시재생사업 추진과정의 성과왜곡 현상의 규명 및 개선방안 도출을 진행하였으며 마지막으로 FGI결과와 설문조사 결과를 종합하여 도시재생 성과관리체계의 종합개선방안을 제시하였다.
Table 3.
Analysis Framework
2. FGI (Focus Group Interview) 개요 및 도시재생 성과왜곡의 측정항목
전문가 FGI는 2018년 8월 13일에 도시재생사업 성과관리에 직접 참여한 7명의 전문가를 대상으로 진행되었다. FGI 진행방식은 본 연구자가 문헌연구를 통해 설정한 도시재생사업 성과지표 왜곡현상 유형에 대한 적정성 검토, 도시재생사업 지역에서 나타나고 있는 성과왜곡 현상과 개선방안에 대한 전반적인 의견 수렴으로 진행되었으며, 종합적으로 설문조사 항목 타당성에 대한 자유토론이 이루어졌다.
다음의 표에서 제시하고 있는 도시재생 성과관리 과정에서에서 발생 가능한 성과왜곡현상 및 특징, 문제점 및 개선방안은 Smith(1995)의 연구에서 제시하고 있는 왜곡현상과 개선방안, Shin(2010)이 제시한 단계별 성과관리 왜곡현상, Nam(2012)의 연구에서 제안한 성과왜곡 개선방안을 종합하여 작성하였다.
도시재생 성과왜곡현상은 9가지로 종합할 수 있으며 성과목표 선정단계에서는 3가지의 왜곡현상이 발생될 수 있다. 첫째는 좁은 시야(Tunnel vision)로 정량화된 현상에만 역점을 두는 현상을 말하며, 도시재생사업에서 측정해야 하는 정성적지표의 설정 및 측정을 의무화하도록 하는 개선방안이 제시되었다. 두 번째는 준 최적화(Suboptimization) 현상으로 편협되고 국지적인 목표, 즉 달성하기 쉬운 성과지표를 설정하는 것을 말하며, 이를 개선하기 위해서는 달성하기 어려운 성과, 특히 중앙에서 요구하는 성과지표에 대한 가중치 부여 및 인센티브 제공 등이 요구된다. 세 번째는 근시안적 사고(Myopia)로 재생사업기간 내에 달성할 수 있는 단기 목표를 설정함으로써 장기적 관점의 목표설정이 이루어지지 않는 왜곡현상이 나타날 수 있다. 이를 극복하기 위해서는 본질적으로 달성해야 하는 재생성과에 대한 참여자들의 논의와 공유 등을 통해 장기적으로 달성해야 하는 성과목표를 설정하도록 해야 한다.
성과목표 수행단계에는 설정된 성과지표에 대한 목표달성에만 집중하여 과정에서 나타날 수 있는 부작용에는 관심을 두지 않는 성과지표 집착(Measure fixation)왜곡현상이 나타날 수 있으며, 결과지표 뿐만이 아닌 과정지표에 대한 측정을 통해 이를 개선할 수 있다. 또한 목표치를 달성한 성과는 더 이상 관심을 두지 않는 문턱효과(Threshold Effect)가 나타날 수 있으며, 목표치를 초과하는 성과에 대한 인센티브 제공 등을 통해 높은 성과도출의 가능성을 보장해야 한다. 또한 평가되는 지표에는 집중하는 무감각화(Ossification) 왜곡현상이 발생될 수 있는데, 재생사업을 통해 새롭게 발굴될 수 있는 지표가 있음에도 불구하고 평가되지 않는 성과에 대해서는 중요하게 다루지 않는 문제를 말한다. 이를 개선하기 위해서는 평가되는 필수지표 이외에도 선택지표를 발굴하고, 지역특성에 맞는 지표의 개발, 정기적으로 성과목표를 조정하는 등 유연한 성과관리가 이루어질 필요가 있다.
성과목표에 대한 분석단계에서는 재생사업의 성과를 고의적으로 조적하는 허위진술(Misrepresentation)이 나타날 수 있으며, 이것은 성과분석에 대한 감사활동 및 데이터의 정확한 분석을 장려하는 교육 등으로 개선될 수 있다. 마지막으로 재생사업에 대한 성과를 잘못 해석함으로써 비효율적인 예산투입 및 다른 방향의 정책을 추진할 수 있는 오해(Misinterpretation)의 왜곡효과가 나타날 수 있다. 따라서 정책결정자가 도출된 성과를 올바르게 해석하고 낮은 성과에 대한 정확한 원인진단을 통해 합리적인 개선방안을 도출할 수 있도록 인식개선 및 교육을 진행하는 등의 개선책을 마련할 수 있다.
위와 같은 도시재생 성과왜곡 현상 및 개선방안에 대한 항목은 도시재생 성과관리에 참여한 전문가들의 심층인터뷰(FGI)를 통해 적정성 검증작업이 이루어졌다. 도시재생 성과왜곡 측정지표 및 개선방안의 적정성은 5점 척도로 측정하였으며, 모든 항목에서 평균 4점 이상의 점수를 나타내 분석 지표로 활용되었다.
Table 4.
Comprehensive Urban Regeneration Performance Distortion Phenomenon
3. 설문조사 개요 및 분석방법
설문조사는 도시재생사업 및 성과관리에 직간접적으로 참여한 전국 도시재생 업무 추진 지자체 공무원, 도시재생지원(현장)센터 직원(코디네이터, 활동가 등), 도시재생 연구자 (연구원, 교수 등) 등 총 100인을 대상으로 2018년 8월 20일~9월 20일 동안 온라인 및 면접조사 등을 통해 진행하였으며, 최종적으로 분석에 활용 가능한 유효설문은 총 76부로 공무원 10명, 도시재생(현장)지원센터 20명, 도시재생 관련 전문가 42명, 도시재생 관련 지원기구 2명, 기타 2인으로 나타났다.
설문조사 항목은 소속, 도시재생사업 관련 경력, 성과관리의 참여 여부 등 응답자에 대한 기초특성과, 성과관리 왜곡현상에 대한 경험 또는 발생가능성에 대한 사항, 성과관리를 위한 개선방안에 대한 중요도 평가로 이루어졌다. 성과관리의 왜곡현상의 경우, 응답자의 회피현상을 예방하기 위하여 왜곡현상이라는 용어 대신 성과관리에 대한 경험이나 발생가능성에 대한 질문으로 대체하였으며, 왜곡현상과 개선방안은 측정항목과 마찬가지로 성과목표 설정단계, 성과목표 수행단계, 성과목표 분석단계로 구분하여 조사하였다.
분석방법은 크게 3가지로 구분되어진다. 첫째는 성과관리의 문제점 및 개선방안의 우선순위를 도출하기 위하여 5점척도로 조사된 성과왜곡현상 및 개선방안의 중요도 값에 대한 빈도분석을 진행하였다. 또한 주된 성과왜곡 현상들 간의 상관관계 분석을 통해 성과왜곡현상의 연계발생 특성을 조사하였다. 두 번째는 공무원, 센터, 전문가라는 응답자 특성과 도시재생사업 경력 특성에 따라 성과왜곡현상과 개선방안에 대한 인식의 차이가 있는지 분산분석을 통해 비교하였다. 응답자 특성에 따른 인식차이의 결과는 도시재생 성과관리의 세부전략을 마련하는 근거로 활용하였으며, 모든 분석은 SPSS 통계 프로그램을 활용하여 진행하였다.
Table 5.
Comprehensive Urban Regeneration Performance Distortion Phenomenon
IV. 분석 결과
1. 도시재생사업 단계별 성과왜곡현상 분석
도시재생사업의 성과관리단계별로 발생하고 있거나 가능성이 큰 왜곡현상에 대한 빈도분석 결과, 성과목표선정단계가 1순위(3.51)로 나타났고, 2순위는 성과목표 수행단계(3.24), 성과목표 분석단계가 3순위(3.01)로 나타났다. 이것은 성과관리단계 중 목표선정을 하는 초기단계의 중요도가 가장 높다는 것을 말해주며, 제대로 된 성과목표 설정이 나머지 단계의 성과관리에도 긍정적 영향을 미칠 가능성이 있다는 것을 시사한다.
Table 6.
Analysis of Correlation between Urban Regeneration Performance Distortion Phenomena
왜곡현상의 유형별로 순위를 살펴보면 1위(3.79)는 성과목표 수행단계의 나타날 수 있는 목표치 달성에만 집중하는 문턱효과(Threshold Effect)로 나타났다. 달성하고자 하는 성과의 목표치에 도달하면 더 높은 효과를 낼 수 있음에도 불구하고 해당업무를 소홀하게 여기는 현상이 재생사업지역에 나타나고 있다는 것을 알 수 있다. 2순위(3.76)는 성과목표선정단계의 좁은 시야(Tunnel vision) 현상으로 많은 재생사업 현장의 성과목표가 정량화된 현상에 집중된 것으로 나타났다. 재생사업과 같이 주민참여와 주민만족도 증대, 삶의 질 향상 등을 목표로 하는 사업에서 모든 성과를 정량적으로 측정하기에는 한계가 있다. 주민참여의 횟수보다는 만족도와 같이 정성적 영역의 중요성이 강조되는 대목이다. 3순위(3.47)는 재생사업의 목표선정단계에서 쉬운 목표를 설정하는 현상으로 준 최적화(Suboptimization)의 왜곡이 나타나는 것으로 분석되었다. 재생사업 목표설정단계에서 지역 재생사업의 효과측정에 꼭 필요한 성과지표가 있음에도 불구하고 달성하기 어려운 지표의 경우 배제하는 경향이 나타나는 것이다. 특히 중앙정부에서 요구하는 복잡한 지표보다는 현장에서 쉽게 달성할 수 있는 지표만을 목표치로 설정하고 사업을 진행하기 때문에 사업성과나 효과가 낮아지는 한계가 나타나기도 한다. 4순위(3.31)는 근시안적 사고(Myopia)로 단기목표를 설정하는 왜곡으로 나타났다. 재생사업은 주민참여를 시작으로 사업의 운영관리에 이르기까지 최종성과를 도출하기에는 상당한 시간이 요구된다. 그러나 재생사업의 종료 이전에 빠른 성과를 도출하기 위하여 단기적 목표를 설정하는 경우가 많으며, 이로 인해 재생사업의 본질적인 목표인 삶의 질 향상, 지역 전체의 경제활동증진 등 사업의 파급효과를 고려한 장기적 성과를 간과할 우려가 있다. 5순위(3.29)는 설정된 성과달성에만 집중하는 무감각화(Ossification) 현상으로, 성과목표 조정의 필요성 등이 발생함에도 불구하고 초기에 설정한 성과목표에만 집중하는 문제를 말한다. 재생사업의 성과 측정에 따른 결과를 조작하는 허위 진술(Misrepresentation) 현상과, 도출된 성과에 대해 잘못해석하고 잘못된 정책을 추진하는 오해(Misinterpretation), 차년도 성과목표 기준을 의도적으로 낮게 설정하여 높은 성과도출의 가능성을 낮추는 게이밍(Gaming), 성과의 달성 여부만을 중요시함으로써 달성과정 중에 발생할 수 있는 부작용에 대해 고민하지 않는 성과지표에 대한 집착(Measure fixation) 현상은 전체 평균점(3.28) 이하로 나타났다.
성과왜곡 현상별로 서로 어떤 영향관계를 가지고 있는지 상관관계 분석을 실시하여 상관계수 0.4 이상인 값을 정리한 결과, 정량적 지표에 설정에 대한 왜곡현상(Tunnel vision)과 단기목표설정(Myopia), 결과중시(Measure fixation), 목표치 달성(Threshold Effect) 왜곡현상이 서로 양의 영향관계를 나타냈다. 또한 쉬운 목표 설정에 대한 준 최적화(Suboptimization) 왜곡현상과 성과달성 목표를 낮추는 게이밍(Gaming)현상이 양의 상관관계를 보였으며, 단기목표 설정 왜곡현상(Myopia)은 정량적 지표의 설정(Tunnel vision), 과정보다는 결과중시(Measure fixation), 처음에 설정한 성과목표에만 집중하는 무감각화(Ossification) 왜곡현상과 양의 영향관계를 나타냈다. 종합하면 목표설정단계에서는 정량적 지표와 단기목표 설정의 왜곡현상이 함께 나타날 우려가 있으며, 목표설정단계에서의 왜곡현상은 결과만을 중시하고, 초기 설정된 성과만을 고집하며, 목표치 이상의 성과달성에는 관심을 두지 않는 현상과 성과달성의 목표를 낮추는 등 성과수행단계의 왜곡현상까지 초래할 수 있음을 시사하고 있다. 따라서 정확한 목표달성이 재생사업의 성과관리에서 가장 중요하며, 향후 진행되는 사업들에도 영향을 주고 있기 때문에 초기단계에 올바른 성과관리가 이루어질 수 있도록 지원하는 시스템 마련이 필요하다고 할 수 있다.
성과수행단계에서의 왜곡현상 간 상관관계 분석 결과를 살펴보면, 과정보다는 결과를 중시하는 성과지표에 대한 집착(Measure fixation)왜곡현상과, 목표치 달성에만 집중하는 문턱효과(Threshold Effect), 설정된 성과달성에만 집중하는 무감각화(Ossification) 왜곡현상이 양의 영향관계를 나타냈으며, 문턱효과(Threshold Effect)와 무감각화(Ossification), 성과 목표치를 낮추는 게이밍(Gaming) 현상이 양의 상관관계를 나타냈다. 이것은 성과수행단계에서 나타나는 왜곡현상이 서로 영향을 주고 있음을 말하며, 특히 과정보다는 결과중심, 계획된 목표치와 계획된 성과목표만 달성하는 왜곡현상에 더해 수행과정 중에 목표치를 낮추는 왜곡 현상이 동시에 발생하고 있음을 알 수 있다. 따라서 성과목표설정과정 뿐만이 아니라 성과목표 수행과정에서도 성과달성과정의 모니터링을 진행하고, 보다 유연한 성과관리 제도의 도입을 통해 성과왜곡현상의 발생을 방지해야 할 것이다.
Table 7.
Variance Analysis and Verification of Career of Respondent and Outcome Manipulation
| Participating Body | N | Subgroup in respect of Significance level = 0.1 | ||
|---|---|---|---|---|
| 1 | 2 | 3 | ||
| Career more than 10 years | 10 | 2.4000 | ||
| Career less than 5 years | 36 | 3.1667 | ||
| Career less than 5-10 years | 30 | 3.8000 | ||
| Participating Body | N | Subgroup in respect of Significance level =0.1 | |
|---|---|---|---|
| 1 | 2 | ||
| Career less than 5 years | 36 | 2.9444 | |
| Career more than 10 years | 10 | 3.2000 | |
| Career less than 5-10 years | 30 | 3.7333 | |
| Participating Body | N | Subgroup in respect of Significance level =0.1 | |
|---|---|---|---|
| 1 | 2 | ||
| Career less than 5 years | 36 | 2.7778 | |
| Career less than 5-10 years | 30 | 3.0000 | |
| Career more than 10 years | 10 | 3.6000 | |
2. 응답자 특성에 따른 성과왜곡 인식차이 분석
도시재생사업의 성과관리 왜곡현상에 대한 인식조사 결과 공무원, 도시재생지원센터, 전문가 집단별로 응답의 차이가 있는지 분산분석(ANOVA: Analysis of variance)을 진행하였다. 분석 결과, 성과목표설정-성과목표 수행-성과목표분석 단계에서 나타날 수 있는 9가지 왜곡현상 중에 결과조작에 대한 응답에서 집단 간 차이가 발생하고 있음을 확인하였다. 사후검정을 통해 그 차이를 살펴보면, 도시재생지원센터는 결과를 조작하는 성과왜곡의 경험이나 가능성이 평균 2.3점으로 낮게 평가하였고, 전문가와 공무원 집단은 결과조작에 대한 경험 또는 가능성에 대하여 각 평균 3.27점, 3.58점으로 다소 높을 것이라고 응답하였다. 이러한 인식차이는 성과 결과에 대한 책임부담이 보다 큰 공무원 집단에서 결과조작에 대한 왜곡현상이 나타날 가능성이 크다는 것을 의미하며, 이에 대한 교육 및 관리, 적정한 보상정책 마련 등의 중요성이 높다는 시사점을 주고 있다.
Table 8.
Variance Analysis and Verification of Organization of Respondent and Outcome Manipulation
| Category | Sum of Squares | df | Mean Square | False | Probability of Significance |
|---|---|---|---|---|---|
| Between group | 15.862 | 2 | 7.931 | 8.049 | .001 |
| Within group | 71.927 | 73 | .985 | ||
| Total | 87.789 | 75 |
| 1 | 2 | ||
|---|---|---|---|
| Urban Regeneration Support Center | 20 | 2.3000 | |
| Expert | 44 | 3.2727 | |
| Public official | 12 | 3.5000 |
응답자의 경력을 중심으로 성과왜곡현상에 대한 인식차이가 있는지 분산분석을 진행한 결과, 단기목표설정이라는 근시안적 사고(Myopia)와, 초기 설정한 성과지표의 달성에만 집중하는 무감각화(Ossification) 현상, 성과결과에 대한 부적합 해석이라는 오해(Misinterpretation) 왜곡현상에서 집단별 차이가 발생하였다. 세부적으로 살펴보면, 근시안적 사고(Myopia) 왜곡현상에 대해서 도시재생 관련 10년이상의 경력을 가지고 있는 집단은 평균이하인 2.4점을 나타냈고, 경력 5년이내의 집단은 평균 3.16점을, 경력 5~10년의 경험을 가지고 있는 집단에서는 평균 3.8점으로 가장 높은 왜곡현상의 경험 또는 가능성이 있다고 응답하였다. 이러한 결과는 도시재생사업 경력 10년 이내의 집단들, 결국 대부분의 응답자들이 장기적 관점보다는 단기적으로 달성할 수 있는 성과목표를 설정하고 있다는 것을 말하고 있다. 따라서 도시재생사업의 궁극적 목표의 중요성에 대한 전반적인 교육을 진행하는 등 장기적 목표를 지속적으로 관리하기 위한 중앙정부의 노력이 요구된다고 여겨진다. 또한 무감각화(Ossification) 왜곡현상에 대해서는 경력 5년이내 집단과 경력 10년이상 집단에서 평균 2.94점, 3.2점을 나타냈으며, 경력 5~10년이내의 집단에서 평균 3.73점으로 두 집단과의 차이를 보였다. 이 결과는 사업에 어느 정도 경험을 가지고 있는 경력 5~10년의 집단이 설정된 목표달성에만 집중하는 경향을 보이고 있음을 알 수 있으며, 경력자들에 대한 재교육의 필요성을 보여주고 있는 대목이다. 오해(Misinterpretation) 왜곡현상에 대해서는 경력 10년 이내 집단과 이상 집단에서 인식차이가 발생하였으며, 경력 10년 이상 집단에서 평균 3.6점의 높은 점수를 나타냈다. 경력이 가장 오래된 집단은 보다 재생사업에 대한 경험과 전문성을 갖추고 있는 집단으로, 정책판단이 미치는 효과에 대한 과정을 경험했을 가능성이 크다. 중앙정부는 성과결과에 대한 적절한 해석과 이에 따른 효율적인 정책시행에 대한 중요성을 인식하고, 정책 결정자에 대한 교육과 정책판단에 대한 지원을 추진해야 할 것이다.
Table 9.
Comprehensive Urban Regeneration Performance Improvement Plan
3. 도시재생사업 단계별 성과관리 개선방안 분석
도시재생사업의 성과관리 단계별 개선방안에 대한 조사결과, 1순위는 성과목표 분석단계로 평균 4.28의 높은 점수를 나타냈으며, 2순위는 성과목표수행단계(평균 4.27)로 나타났다. 성과목표선정단계의 개선방안은 3순위로 평균 4.2점으로 나타났으며, 단계별 평균점수의 큰 차이가 없는 것으로 보아 전반적으로 모든 단계에서 개선방안 마련의 필요성이 높은 것으로 해석할 수 있다.
전체 개선방안 중 성과목표수행단계의 무감각화(Ossification) 현상에 대한 개선방안으로 제시된 지역특성에 맞는 성과지표 발굴의 필요성이 1순위(4.44)으로 가장 높게 나타났으며, 결과지표뿐만이 아닌 과정지표를 설정하고 측정하는 방안과 본질적 성과목표를 공유함으로써 장기적 지표를 설정하자는 방안이 2순위(각 4.39)로 제시되었다. 4순위는 성과목표분석단계의 개선방안으로 성과분석에 대한 감사활동의 필요성이 평균 4.34점으로 나타났으며, 성과목표의 적정성에 대한 평가, 필수·선택지표 발굴 및 적합한 성과지표의 선택이 4.32점으로 5순위로 도출되었다. 연례적인 성과목표 조정 등 유연한 성과관리는 7순위(4.29)로 분석되었으며, 8순위는 정량적 지표 이외의 정성적 지표의 설정과 측정, 정책결정자에 대한 인식개선 및 교육이 각 평균 4.26점으로 나타났다. 평균점수 4.25점 이하의 점수로는 데이터의 정확한 분석교육 및 장려(4.23), 달성하기 어려운 성과에 대한 가중치 부여 및 인센티브 제공(3.94), 목표치를 초과하는 성과에 대한 인센티브 제공(3.84)으로 10~12순위를 차지하였다.
종합하면, 성과목표 설정 이후 성과를 관리하는 단계에서 지역특성에 맞는 성과지표를 발굴할 수 있도록 성과관리의 자율성을 부여하는 것이 중요한 과제임이 나타났다. 도시재생사업은 지역에 따라 그 성격과 목표가 매우 상이하기 때문에 중앙정부에서 연례적으로 측정하는 공통 성과지표가 지역특성을 담지 못하는 경우가 발생한다. 특히 새로운 지표발굴의 필요성이 있음에도 불구하고 많은 재생사업지역에서 평가되는 지표, 특히 중앙에서 요구하는 지표에만 집중하고 있는 문제가 나타나고 있다. 따라서 지역 특성에 맞는 성과지표를 연례적으로 발굴함과 동시에, 필수·선택지표를 발굴하는 등 유연한 성과관리를 통해 평가되지 않은 지표가 소홀해지는 한계를 극복할 필요가 있다. 또한 단기적 성과지표뿐만이 아닌 장기적 성과지표를 설정하고, 결과뿐만이 아닌 사업실행과정의 성과를 측정하며, 도시재생사업의 질적 지표인 정성적 지표의 설정 및 측정이 요구된다. 이러한 노력은 재생사업 현장별로 사업추진과정에 의미를 부여하고, 본질적인 재생사업의 성과를 도출하는데 기여할 것이다. 이를 위해 중앙정부차원에서는 성과목표에 대한 적정성에 대한 평가활동을 수행하고 성과분석에 대한 감사 및 교육을 성과관리를 수행하는 모든 참여주체들과 정책결정자를 대상으로 진행함으로써 발생하고 있는 왜곡현상을 줄여나갈 수 있을 것이다.
4. 응답자 특성에 따른 성과관리 개선방안 인식차이 분석
도시재생사업의 성과관리 개선방안에 대한 응답자 특성에 따른 인식차이를 분산분석을 통해 진행하였다. 먼저 공무원, 도시재생지원센터, 전문가 집단별 개선방안의 차이를 분석한 결과, 성과분석에 대한 감사활동 및 데이터의 정확한 분석교육과 장려에 대한 집단간 차이가 유의미한 결과로 나타났다. 사후검증을 통해 세부적인 차이를 살펴본 결과, 도시재생지원센터의 경우에는 감사활동의 필요성에 대한 응답이 평균 4.1로 나타났으며, 전문가는 평균 4.45로 높은 필요성을 제시하였다. 또한 교육활동의 경우에도 도시재생지원센터는 평균 3.9점, 전문가의 경우 평균 4.4점으로 데이터의 정확한 분석에 대한 장려와 교육의 중요성을 강조하였으며, 두 활동에 대해 공무원은 중간정도의 입장을 나타냈다. 이 결과는 전문가 집단에서 중앙정부 성과관리의 강화를 제안하고 있으며, 특히 다른 집단에 비해 성과목표 분석단계에서 발생될 수 있는 왜곡현상에 대한 철저한 개선이 필요하다고 인식하고 있음을 알 수 있다.
Table 10.
Variance Analysis and Verification of Organization of Respondent and Performance Improvement Plan
| Participating body | N | Subgroup in respect of Significance level =0.1 | |
|---|---|---|---|
| 1 | 2 | ||
| Urban Regeneration Support Center | 20 | 4.1000 | |
| Public official | 12 | 4.3333 | 4.3333 |
| Expert | 44 | 4.4545 | |
| Participating body | N | Subgroup in respect of Significance level =0.1 | |
|---|---|---|---|
| 1 | 2 | ||
| Urban Regeneration Support Center | 20 | 3.9000 | |
| Public official | 12 | 4.1667 | 4.1667 |
| Expert | 44 | 4.4091 | |
응답자의 경력을 중심으로 성과관리 개선방안에 대한 인식차이가 있는지 분석한 결과, 성과목표 설정단계의 개선방안 중 정성적 지표 설정 및 측정, 어려운 성과에 대한 가중치 부여, 성과목표 공유 및 장기적 지표 설정 모든 개선방안에서 집단별 차이가 나타났다. 또한 성과수행과정에서는 과정지표 설정 및 측정, 유연한 성과관리 항목에서 집단별 인식차이가 발생하였고, 성과목표분석단계에서는 정책결정자에 대한 인식개선 및 교육 항목에서 경력집단별 차이가 나타났다. 사후검증 결과를 살펴보면, 경력 5년 이상의 집단에서는 정성적 지표의 필요성과 유연한 성과관리의 중요성, 그리고 정책결정자에 대한 교육의 필요성을 높게 제시하였다. 또한 경력 10년 이상의 집단에서 어려운 성과목표에 대한 가중치 설정과 장기적 목표에 대한 중요성, 과정지표 설정의 중요성을 강조하였다. 전반적으로 경력 5년 미만과 이상으로 구분해볼 때 도시재생사업의 경험이 많은 집단에서 개선방안 마련의 중요성을 상대적으로 높게 인식하고 있음을 확인할 수 있었고, 해당사항들이 도시재생사업 성과관리 전략에 반영될 필요가 있음을 확인할 수 있었다.
Table 11.
Variance Analysis and Verification of Career of Respondent and Performance Improvement Plan
V. 결 론
도시재생사업의 성과관리는 재생사업의 목표인 물리적 재생, 사회적 재생, 경제적 재생을 효과적으로 달성하기 위한 수단으로 그 중요성이 매우 크다. 본 연구는 도시재생사업지역의 성과관리에서 나타나는 단계별 왜곡현상에 대해 분석하고, 이를 해결하기 위한 개선방안을 도출하였으며, 그 결과는 다음과 같다.
첫째, 도시재생사업 성과관리의 성패는 성과목표를 선정하는 초기단계에서 결정된다고 해도 과언이 아니다. 결국 올바른 성과목표 설정이 나머지 단계에도 영향을 미치고 있기 때문에 성과목표 선정과정에 있어서 신중을 기울여야 함을 알 수 있다. 특히 정량화된 현상에만 집중하는 좁은 시야(Tunnel vision)의 왜곡현상과, 달성하기 쉬운 목표를 설정하는 준 최적화(Suboptimization)의 왜곡, 단기목표를 설정하는 근시안적 사고(Myopia)를 감소시키기 위한 노력이 요구된다. 도시재생사업의 질적 효과를 측정할 수 있는 정성적 지표와 사업의 효과측정에 있어서 의미있는 지표, 주민의 삶의 질 향상이나 경제활동의 증진 등 궁극적인 재생사업의 목표를 주된 성과지표로 설정할 필요가 있다. 이를 위해 중앙정부에서는 성과목표설정에 대한 적정성 분석을 통해 지자체가 올바른 성과지표 설정을 할 수 있도록 방향을 제시하고, 도시재생지원센터나 공무원 등 성과관리자를 대상으로 교육을 진행하는 노력을 병행해야 한다.
둘째, 성과관리 수행과정에서 나타날 수 있는 왜곡현상을 경감시키기 위한 유연한 성과관리 가이드라인을 제시해야 한다. 조사 결과, 설정된 성과목표를 수행하는 과정에서 대체로 달성된 성과목표 이상의 노력을 진행하지 않는 문턱효과(Threshold Effect)와 설정된 성과달성에만 집중하는 무감각화(Ossification) 현상이 나타나고 있는 상황이다. 현재 중앙에서 제시하고 있는 성과목표는 지역특성을 반영하지 못하고 있으며 사업지역 성과관리의 다양성을 차단하는 등의 한계를 보이고 있다. 따라서 지자체를 대상으로 지역특성에 맞는 성과지표 발굴의 중요성을 강조하고, 연례적으로 성과의 조정, 보완이 가능하도록 유연한 성과관리의 수행을 유도해야 한다. 특히 재생사업 추진과정에서 최종성과에 가장 중요한 영향을 미칠 수 있는 과정지표에 대한 중요성을 인식하고, 현장에서 진행되는 다양한 도시재생활동의 수행실적을 중앙정부의 평가체계에 반영할 필요가 있다. 이를 위해서 산출지표(Output measure) 중심으로 구성된 평가체계를 투입(Input measure)-과정(Process Measure)-산출(Output Measure)-결과지표(Outcome Measure)의 프로세스별 성과관리 시스템으로 재편해야 할 것이다.
셋째, 도시재생 성과목표의 측정과 분석과정이 성과관리 개선방안에서 가장 중요한 항목으로 도출된 것과 같이 중앙정부는 도시재생 성과관리가 적정하게 수행되고 있는지에 대한 모니터링과 점검을 진행해야 한다. 특히 공무원의 경우 결과조작 왜곡현상의 문제점에 대한 인식수준이 높았으며, 도시재생 전문가와 도시재생사업 경력 5년 이상의 집단에서도 성과목표 분석단계 개선방안의 필요성을 가장 높게 제시하였다. 따라서 중앙정부는 중앙이나 광역차원의 성과관리 전담기구를 설치하고, 지자체의 성과관리에 대한 컨설팅과 모니터링을 수행할 필요가 있다. 특히 성과관리 담당자를 대상으로 성과관리 방법론에 대한 신규교육과 재교육을 진행하고, 정책결정자가 성과결과에 대한 올바른 해석과 정확한 정책판단을 할 수 있도록 역량강화사업을 추진해야 한다.
도시재생성과는 결국 참여자들이 만들어가는 일이다. 막대한 재원이 투입되는 재생사업의 정책목표에 맞는 성과를 효과적으로 도출하기 위해서는 성과도출에 대한 부담이 원인이 되어 목표설정이나 성과수행, 분석의 왜곡현상이 나타나지 않도록 해야 한다. 특히 성과관리자에 대한 교육뿐만이 아닌 적절한 보상이 병행되어야 하며, 결과보다는 과정, 양적성과뿐만이 아닌 질적 성과의 인정, 적합한 관리 시스템 마련과 지원 등 종합적인 노력이 더해져야 할 것이다. 본 연구는 우리나라 도시재생사업의 성과관리 왜곡현상에 대한 현황을 진단하고 개선방안을 제시하였다는 점에서 그 의의를 갖는다. 향후 도시재생사업 유형별 성과왜곡현상의 측정 및 정부 관계자, 중간지원조직 등 다양한 참여주체의 의견을 반영한 연구가 진행된다면 보다 다양한 정책개선방안을 도출할 수 있을 것으로 기대된다.
