I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 대상
3. 연구의 방법
II. 문헌고찰
1. 영단주택단지 특성 선행연구 고찰
2. 도시계획 특성 선행연구 고찰
3. 소결
III. 영단주택단지 잔존 현황과 도시관리계획사항
1. 영단주택단지 도시형태의 잔존 현황
2. 잔존 영단주택단지의 도시관리계획사항
IV. 사례분석 – 지구단위계획 사항 및 현황 분석
1. 옥인동 국민주택단지
2. 숭인동 국민주택단지
3. 성수동 국민주택단지
4. 불광동 재건주택단지 대조동 재건/국민주택단지
V. 시사점 해석
VI. 결 론
I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
서울은 한국전쟁 이후 충분한 전후 복구를 이루지 못한 상태로 폭발적인 인구의 유입을 겪으며 심각한 주택난에 봉착한다. 1960년대에는 이촌향도 현상이 가속화되며 1955년 157만명이던 서울의 인구는 15년 만에 3배 이상 증가한 553만명에 도달하여 높은 인구성장률을 기록한다.1) 이에 대응하기 위하여 대한주택공사2)는 부흥주택, 국민주택, 희망주택 등으로 불리운 영단주택들을 다량 건설하여 보급한다. 건설 자원과 기술이 부족한 상황에서도 단지 배치와 주택 평면을 연구하고 건설 기술을 개선하며 지어나간 저층 단지형의 영단주택들은 아파트가 주로 공급되기 전까지 공공에서 대표적으로 건설한 주거 양식이었다. 영단주택단지들은 주택난 해결을 위해 급히 조성된 대응책이었으나 동시에 수도 서울이 계획도시로 발전해가는 면모를 상징하는, 당대의 주거계획 특징을 포함하는 실존 자료이기도 하다. 준공으로부터 60~70여년이 흐른 현재, 영단주택단지가 지어졌던 곳들은 지금도 저층의 주거지역으로 남아 서울 도시형태의 한 부분을 이루고 있다. 그리고 우리는 대단지 아파트 일변도의 재개발을 지양하고 지역적 특성을 반영하는 다양한 유형의 주택 공급과 노후주거지의 관리를 아우르는 도시계획을 추구하는 시점에 이르렀다(Seoul Metropolitan Government, 2023; 이후 SMG로 표기).
이러한 배경에서 본 연구는 전후 주택 공급을 위해 조성되어 기성 주거지로 오랜 역사를 가진 영단주택단지가 현재 서울 어디에 어떤 모습으로 남아있는지를 전수 파악하고, 그 중 단지 전역에 지구단위계획이 수립되어있는 다섯 개 단지를 사례대상지로 선정하여 서울의 오랜 기성 주거지가 서울시의 도시관리계획에 기반하여 ‘원형보존’과 ‘전면철거’로 대변되는 이분적인 큰 축 사이에서 어떤 변화의 특성을 보여왔는지를 해석하고자 한다. 이는 향후 영단주택단지와 같은 오래된 기성 주거지의 도시맥락을 고려하는 도시관리계획 수립 및 시행에 요긴한 참고자료가 되리라 기대한다.
2. 연구의 대상
대한주택공사 20년사에 따르면 1950~1960년대 대한주택영단 시절 가장 많은 실적을 보이는 것은 국민주택단지, 부흥주택단지, 재건주택단지, 희망주택단지로(Korea National Housing Corporation, 1979a; 이후 KNHC 로 표기), 본 연구는 통칭 국민주택단지, 부흥주택단지, 재건주택단지, 희망주택단지라 불렸던 곳을 연구대상으로 하여 이를 ‘영단주택단지’로 지칭한다. 이 영단주택단지들은 대한주택공사가 출판한 주택단지총람 1954-1970에 건설 연도, 규모, 평면에 대한 기록이 남아있으며(KNHC, 1979b), 총 48개 단지로 정리되었고 그 위치 및 배치 양상을 서울시 지도에 표시하면 아래 <Figure 1>과 같다. 모두 1~2층 규모의 단독주택 혹은 연립주택 단지인데 이름이 여러 가지인 것은 주택공급을 빠르게 하기 위하여 여러 공급 주체와 다양한 출처의 자금이 섞여서 투입되었고 이를 구별하기 위함이었다(Park, 2021).3) 관련 문헌 중에서 영단주택단지가 가장 많이 수록되어 있고 배치도 및 평면도 등의 도면자료가 있는 주택단지총람 1954-1970을 바탕으로 연구를 진행하였고 서울역사박물관 등에서 발행한 자료를 교차 참조하였다(KNHC, 1979b; Seoul Museum of History, 2021).
3. 연구의 방법
연구의 방법은 크게 세 가지로 나눌 수 있다. 첫 번째는 문헌고찰로, 기존 문헌 및 선행연구가 영단주택단지에 대하여 탐구한 내용을 분석하여 본 연구의 이론적인 바탕을 구축한다. 또한 영단주택단지와 같이 역사성이 있는 특정 도시조직에 대한 도시관리계획의 대응 및 역할을 고찰한 선행연구를 살펴보고 현재 서울시의 도시계획이 제시하는 방향 또한 확인한다.
두 번째는 서울시 전체 범위의 영단주택단지 잔존 현황과 도시관리계획 사항 분석이다. 영단주택단지 도시조직의 잔존현황을 확인하기 위하여 주택단지총람 1954-1970에 수록된 배치도와 현재의 서울시 지적도를 GIS의 지리참조자 기능을 활용하여 전수 대비조사하였으며 필요시 서울시의 1970-2000년대 항공사진 데이터를 확인하여 교차 검증하여 잔존 및 멸실 여부를 확인하였다. 이 과정에서 전체 48개 단지 중 블록과 가로의 형태가 잔존하는 단지는 44개로 확인되었다. 그리고 영단주택단지에 부여되어 있는 용도지역, 지구단위계획, 정비계획 등 도시관리계획 사항을 적층 분석하기 위하여 국토교통부가 제공하는 데이터,4) 토지이용계획원의 지정사항5)을 수집하고 이를 주택단지총람 1954-19706)의 영단주택단지 위치와 GIS에서 대조하여 계획구역 지정 여부를 확인하였다.
세 번째는 사례분석으로, 잔존하는 영단주택단지 도시조직에서 현재 지정되어있는 도시관리계획이 어떻게 기성 주거지의 도시맥락을 대응하고 있는지를 분석하고자 <Figure 2>와 같이 영단주택단지 전역이 지구단위계획구역에 속하는 사례대상지를 선정하였다. 사례대상지 별로 지구단위계획 사항과 현장조사, 건축물대장 조사를 통해 파악한 내용을 함께 분석하여 시사점을 도출하였다. 블록과 가로가 잔존하는 44개 단지 중 단지 전역에 지구단위계획이 지정되어 있는 단지는 총 6곳인데, 그 중 불광동 국민주택단지-a는 공동주택 재개발7)을 위한 지구단위계획이며 수년 내 철거형 개발이 예정되어 있기에 이를 제외한 5곳, 즉, 불광동 재건주택단지, 대조동 재건/국민주택단지, 옥인동 부흥주택단지, 숭인동 국민주택단지, 성수동 국민주택단지를 분석하였다.
II. 문헌고찰
1. 영단주택단지 특성 선행연구 고찰
영단주택단지의 도시조직은 작게는 몇 십 세대에서 많게는 400세대 내외에 이르는 규모로, 대부분 허허벌판이던 곳에서 가로계획부터 이루어졌고, 건축물 축조까지 1-2년 내에 일률적으로 생성된 배경이 있다. 그 결과 비슷한 특성을 갖는 집합적 도시형태가 서울시 주거지역 곳곳에 건설되었고, 이를 분석해낸 선행연구들이 상당수 있다.
이 가운데 대표적인 학술연구는 대부분 건축 평면의 변화(Jang, 1986; Shin & Choi, 1987; Yoon & Sohn, 1993; Yoo, 2002; Yoo, 2004; Yoo, 2006; Yoo, Chun, & Ye, 2009; Jun, 2014; Cinn & Park, 2021)에 주목하였다. 그 외에는 국민주택 개념의 전개 과정을 살핀 연구(Shin, 2021a; Shin, 2021b)와 영단주택단지 원조사업에 대한 연구(Chong, 2015)가 있었다. 2010년대 이후로는 한 곳의 사례지를 선정하여 그 현황을 상세히 분석하고(Jeong, Choi, & Choi, 2004; Gwon, Kim, & Jun, 2011; Ham & Ahn, 2016) 그 중 일부는 대상지에 새로운 저층주거지 타입을 제시하는 설계 제안까지 이어지는(Lee, Kim, & Jun, 2018; Gwon, Kim, & Jun, 2013) 경향을 보인다.8)
한편, 영단주택단지의 블록의 배치계획에 대한 문헌을 고찰하면, 영단주택단지는 한국 전쟁 직후 급박한 상황에서 정부가 “백만 호의 주택 공급”(KNHC, 1979a)을 목표로 삼으며 추진한 것이기에 가장 효율적이고 계획적인 공급이 가능하도록 반듯한 획지계획을 추구하였다는 특징이 제시되고 있었다. 이러한 주거단지는 직교체계로 형성되어 기존에 존재하던 지형에 따른 유기적인 도시조직과 대비되는 도시조직을 형성한다. Gwon, Kim, and Jun(2011) 또한 서울의 도시주거지 형성을 자연발생적인 주거지와 공영사업으로 계획된 주거지의 두 가지 양상으로 구분하며 그 중 공영사업 따른 주거지는 명확한 필지 구획과 잘 정비된 도로체계를 갖는다고 서술한다.
또한 영단주택단지는 분명한 ‘단지’의 인식을 가지고 계획되기도 하였다고 주장한 연구도 있다. 예로, Jeong, Choi, and Choi(2004)는 청량리동 부흥주택단지에 대한 연구에서 부흥주택단지가 독립된 필지와 주택을 갖는 가로망식과 아파트 유형의 단지식의 과도기적 성격을 보이며, 아파트와 같은 집합주거지로 되어가는 과정의 가로체계와 주동양식을 보인다고 해석한다. 대한주택공사도 불광동 국민주택에 대하여 “최초로 단지다운 면모를 갖추었기 때문에” 영단 직원들이 일가일수(一家一樹)의 계획으로 각 호에 나무를 심어주고 놀이터, 공원, 점포 및 의무실까지 확보하였음을 서술한다(KNHC, 1979a).
이처럼 영단주택단지의 블록은 정형적인 단지의 모습을 갖춰갔지만, 필지는 1950~1960년대에 9평, 12평, 15평 크기의 집 한 채를 짓는 기준으로 획지 계획이 되었기 때문에 그 크기가 현재 서울시 전체의 주거지역 안에서 보면 매우 작은 편에 속하였다. 필지 면적은 영단주택단지마다 차이가 있긴하나 청량리 부흥주택단지의 경우 63~96 m2(Jeong, Choi, & Choi, 2004), 정릉동 국민/부흥주택단지의 경우 79~132 m2의 크기9)를 갖는다. 이는 서울시 주거지역 필지들의 4분위 중 소형에 대부분 해당하며,10) 영단주택단지 건설 직후인 1970년대 토지정리구획사업으로 조성된 영동 시영주택단지의 평균대지면적이 210~350 m2(Park, 2011)인 것과 비교하면 10년 사이 정부가 공급하는 필지의 크기가 두 배 가량 커진 것을 알 수 있다.
2. 도시계획 특성 선행연구 고찰
현재의 도시계획 개념은 더 이상 오래된 도시조직들을 전면 철거하고 빈 서판에서 새롭게 시작하는 방향만을 추구하지 않는다.11) 서울시의 도시계획도 1990년대 말부터 “고유한 특성을 살리며 도시관리를 하는 방향”을 포함하기 시작한다(SMG, 2015). 2023년 발표된 서울시의 ‘2040 서울도시기본계획’에서도 특히 주택･정비 부문의 전략계획에서 “주거공간이 도시맥락과 어우러지고 주변 지역과 교류하며 소통할 수 있는 구조를 형성”할 것을 명시하였으며 저층주거지에서 소규모 주택정비사업 등을 추진할 경우에도 “기존 도시조직을 유지하고 주변 지역을 고려하면서 주거환경을 개선”할 것을 제시하고 있었다(SMG, 2023a). 같은 해 발표된 서울 도심부 기본계획인 ‘서울도심 기본계획(2023)’도 “역사문화특성 보호와 개발의 공존이라는 새로운 변화”를 지향점으로 천명하며 정비사업이 지역 맥락을 존중과 기반시설의 발전을 함께 이루어 낼 수 있어야 함을 역설한다(SMG, 2023c). 도시관리계획인 ‘서울특별시 지구단위계획 수립기준･관리운영기준 및 매뉴얼’ 또한 “지역특성에 맞는 3차원적 도시공간환경 조성”을 지구단위계획의 주요 수립 기준으로 명시한다(SMG, 2023d).
이처럼 도시계획이 현존하는 도시의 ‘고유한 특성’, ‘도시맥락’, ‘역사문화특성’, ‘지역특성’12) 등을 반영하여 수립될 기반을 파악하기 위하여 그동안 도시조직에 대한 연구(Han & Sohn, 1995)가 활발히 진행되어 왔는데, 이러한 연구들은 주로 서울의 서울도심 지역(Sohn et al., 1996; Cho & Choi, 2003; Choi, Kim, & Lee, 2005; Jin, Ahn, & Park, 2007; Sim & Kim, 2009; Min, 2010)과 토지구획정리사업의 대상지 일대(Park & Choi, 2003; Park, 2011; Lee & Kim. 2013)에 대하여 이루어져 왔다. 그 중 Jin, Ahn, and Park(2007)의 연구는 돈화문로 지역을 대상지로 도시형태의 변화 추이와 도시관리계획의 영향을 연구하며 기성시가지에서는 도시계획규제가 오래된 도시형태의 특성과 상충될 수 있기 때문에 규제의 강도보다 도시형태의 특성과 한계를 먼저 고려하는 것이 필요하다고 주장한다.
3. 소결
문헌 고찰을 통하여 전후 서울에 계획된 영단주택단지가 도시조직으로서 갖는 특성을 살펴보았으며 현재의 도시계획방향은 이러한 기존 도시조직의 특성을 고려하고 도시맥락과 어우러지는 방향의 개발을 지향하고 있음을 확인하였다. 그리고 본 연구는 그간 영단주택 및 단지의 시대적 의미를 고찰하는 역사 해석 연구가 주로 이루어진 영단주택단지에 대하여 그 잔존 여부와 부여되어있는 도시관리계획의 영향을 살펴보는 것에서 차별점을 갖는다.
III. 영단주택단지 잔존 현황과 도시관리계획사항
1. 영단주택단지 도시형태의 잔존 현황
영단주택단지의 48개 단지 배치도를 현재의 지적도와 QGIS의 지리참조자 기능을 활용하여 대비하였을 때, <Figure 3>과 같이 영단주택단지의 도시조직이 현재도 식별 가능한지를 확인한 결과 가로와 블록의 도시형태가 남아있는 곳은 총 48개 단지 중 44곳으로 91.7%에 달하였다<Table 1>. 블록 내의 필지 또한 일부 합필이 된 경우도 있지만 전반적으로 그 크기와 배열이 유지되고 있었다. 따라서 영단주택단지가 형성한 가로와 블록 및 필지는 대부분 대규모 개발의 대상지가 되지 않고 잔존하고 있는 것으로 확인되었다.
Table 1.
Remaining Status of KNHC Housing Complexes
|
Remaining status - block and plot | remaining |
redevelopment plan not imposed | 38 |
|
redevelopment plan imposed | 6 | ||
| total | 44 (91.7%) | ||
| demolished or not found | 4 (8.3%) | ||
| Total | 48 (100%) | ||
영단주택단지의 도시조직을 식별하지 못한 4곳은 흑석동 재건/국민주택단지, 본동 국민주택단지, 공덕동 국민주택단지, 홍제동 희망주택단지이다. 흑석동 재건/국민주택단지는 1972년에 촬영된 서울특별시청 4차 항공사진을 확인하였을 때 1988년 준공된 명수대현대아파트 자리에 위치하여 1980년대에 멸실한 것으로 확인되었다. 본동 국민주택단지는 본동 장기전세주택 건립에 따른 주택건설사업 지구단위계획구역으로 지정되어 있으며 2000년대 멸실하였다. 공덕동 국민주택단지는 공덕1주택재건축정비사업 정비구역으로 지정되어 있으며 2022년에 멸실하였다. 홍제동 희망주택단지는 홍제동 전역에서 현재의 지적도와 1972년 항공사진, 주택단지총람의 배치도를 비교하였을 때 배치도 상 블록 및 필지 형상과 일부 일치하는 곳은 발견하였으나 배치도 전체와 동일한 곳은 발견하지 못하여 미상으로 처리하였다.
잔존하는 44곳 중 재건축 재개발 등 철거형 정비구역, 재정비 촉진지구, 건축허가착공제한지역 및 토지거래 계약에 관한 허가구역으로 몇 년 내 영단주택단지 가로와 블록 및 필지의 도시형태가 모두 사라질 것으로 예상되는 곳은 6곳으로 청량리동 부흥주택단지, 장위동 재건/부흥주택단지, 불광동 국민주택단지-a, 행당동 희망주택단지, 신길동 국민주택단지, 장위동 국민주택단지-b이다<Table 1>.
2. 잔존 영단주택단지의 도시관리계획사항
잔존하는 영단주택단지에 부여된 도시관리계획사항을 살펴보면, 용도지역은 잔존하는 44곳의 영단주택단지 중 37곳의 영단주택단지에서 일반주거지역이 가장 큰 면적을 차지하는 것으로 조사되었다. 제2종 일반주거지역이 가장 많았고 대부분 두 가지 이상의 용도지역이 섞여 있었다. 일반주거지역이 가장 큰 면적이 차지하지 않는 7곳으로는, 신당동 부흥주택단지와 은평구 대조동 재건/국민주택단지가 전역이 일반상업지역이었고 불광동 재건주택단지와 불광동 국민주택단지-a는 준주거지역이 가장 큰 면적을 차지하고 있었다. 문래동 국민주택단지와 당산동 국민주택단지는 준공업지역, 홍은동 국민주택단지는 자연녹지지역이 지정되어 있었다. 도시관리계획 중 지구단위계획을 살펴보았을 때, 영단주택단지의 전역에 지구단위계획구역으로 지정되어 있는 단지는 6곳, 영단주택단지의 일부가 지구단위계획구역에 포함되어 있는 단지는 9곳으로 총 15곳에 지구단위계획이 전체 혹은 일부에 수립되어 있었다<Table 2>.
Table 2.
Urban Management Plan of Remaining KNHC Housing Complexes
IV. 사례분석 – 지구단위계획 사항 및 현황 분석
본 연구는 현재에도 서울시 곳곳에 영단주택단지로 조성된 도시조직들이 잔존한다는 발견을 기반으로 도시관리계획 중 지구단위계획13)이 영단주택단지의 도시맥락과 영단주택단지로 조성된 일단의 도시조직 특질을 어떻게 파악 및 반영하고 있으며 어떤 관리 방향을 제시하고 있는지를 살펴보고자 한다. 이는 앞서 살펴본 현재 도시계획의 지향점처럼 도시맥락을 고려하는 도시관리계획의 수립에 기여할 수 있는 시사점을 도출하기 위함이다.
지구단위계획이 영단주택단지 전역에 수립되어 있는 여섯 개 단지를 사례대상지로 선정하여 분석하였고, 이 여섯 개 영단주택단지는 옥인동 부흥주택단지, 숭인동 국민주택단지, 성수동 국민주택단지, 불광동 재건주택단지, 대조동 재건/국민주택단지, 불광동 국민주택단지-a이다. 이 중 불광동 재건주택단지와 대조동 재건/국민주택단지는 인접하게 위치하여 같은 지구단위계획구역과 용도지역 내에 속하고 있어 하나의 사례로 합하여 분석하였고, 불광동 국민주택단지-a에 지정된 지구단위계획은 도시정비형 재개발에 따른 공공주택 건설을 위한 것으로 제외하여 총 네 개의 사례대상지를 분석하였다.
1. 옥인동 국민주택단지
옥인동 국민주택단지는 1959년 15평형 20호와 20평형 10호가 단독주택으로 건설되었다. 현재 용도지구는 제2종 일반주거지역(7층)이며, 경복궁서측 지구단위계획의 물길영향구역과 일반관리구역에 해당한다<Figure 4>. 일부 합필과 분필이 있으나 필지의 개수는 조성 당시와 크게 변하지 않았고 블록 및 가로 형상은 조성 당시와 동일하게 유지되고 있었다. 필지 크기의 중앙값은 15평형 기준 120.43 m2으로 도출되었다<Table 3>. 현재 건축물들은 대부분 3-4층 규모의 다세대 다가구 주택으로 변하였으며, 총 27개 건축물 중 22개가 1996-1998년 사이에 사용승인된 것으로 확인되어 1990년대 후반에 연이어 신축되며 현재의 모습으로 변모한 것을 파악할 수 있었다<Figure 5>. 나머지 5개 건축물은 사용승인 연도와 건축물 구조, 연면적을 통해 영단주택 건축물로 추정할 수 있는 건축물이 3개 있었고, 2003년과 2006년에 각각 사용승인된 건축물 2개가 있었다.
Table 3.
Parcel Status of Ogin-dong KNHC Housing Complexes
|
Number of parcels14) |
KNHC construction | Current15) | |
| 15 py | 20 | 20 | |
| 20 py | 10 | 12 | |
|
Area of parcels (current)16) | Average | Median | |
| 15 py | 130.42 m2 | 120.43 m2 | |
| 20 py17) | 99.52 m2 | 96.19 m2 |
옥인동 국민주택단지는 경복궁서측 지구단위계획구역에 속하여 있는데, 경복궁서측 지역은 서울의 오랜 도심부이기에 도시기본계획에서도 도시맥락을 유지하고자 하는 방향성이 명확하였다. ‘서울도심 기본계획(2023)’은 이 곳을 “백운동천 옛물길의 흔적과 골목, 도시한옥과 근대주택, 현대 공동주택 … 등이 섞여 서울의 다양한 모습”을 보여주며 “고밀도로 도시화된 지역과 강한 대비를 이루는 오래된 도시조직을 가공한 저층의 양질 공간경험을 선호하는 대중 분위기에 따라 가치를 인정”받고 있는 곳으로 평가한다(SMG, 2023c).
이와 같은 방향성에서 경복궁서측 지구단위계획 또한 옥인동 국민주택단지 일대에 대하여 용적률 200%, 건폐율 60%, 높이 3층 이하18)를 지정하고 있다. 대지에 관한 결정조서에서 “옛 도시조직 보전을 위해 과도한 획지규모를 지양”할 것을 명시하고 있고 최대개발규모도 물길영향구역은 300 m2, 일반관리구역은 200 m2로 작은 규모가 지정되어 있다. 건축물의 색채, 형태 등에 대한 계획 또한 한옥뿐만 아니라 비한옥 건축물에도 민간부문 공통지침을 ‘규제’하고 있어서 건축물의 주요 색채로는 원색의 사용을 지양하고 “무채색 계열과 브라운 계열의 색상을 사용”할 것, 건물의 입면은 “주변 지역의 규모 및 휴먼스케일을 고려하여” 적절히 분할할 것, 경사지붕을 설치할 경우 “지붕의 경사 방향은 주변 건축물과 일치”할 것 등이 명시되어 있었다(SMG, 2016b). 이에 따라 옥인동 국민주택단지에서는 추후 새로운 건축물이 신축되더라도 지금의 도시조직, 건물 규모 및 경관이 전반적으로 유지되어 갈 것으로 예상할 수 있었다.
2. 숭인동 국민주택단지
숭인동 국민주택단지는 1958년 15평형 40호와 19평형 14호가 연립주택으로 건설되었다. 종로변 동묘앞역과 신설동역 인근 이면부에 위치하며 2016년 숭인2 지구단위계획구역의 재정비 시 지구단위계획구역에 새롭게 포함되었다<Figure 6>. 숭인동 국민주택단지의 블록 및 가로 형상과 필지의 개수는 조성 당시와 거의 동일하게 유지되고 있었는데 현재 필지 크기는 중앙값이 약 98 m2로 과소필지 기준인 90 m2를 약간 넘는 크기인 것을 확인할 수 있었다<Table 4>. 총 52개 필지에 공동개발, 건축물 멸실 등으로 48개의 건축물이 확인되었고, 그 중 사용승인연도와 건축물 구조, 건축물 연면적 등으로 추정하였을 때 영단주택 건축물이 32채 가량 잔존하는 것으로 파악된 곳이기도 하다. 지구단위계획 상 지정사항은 제3종 일반주거지역 부분은 건폐율 50% 이하 용적률 250% 이하, 제2종(7층) 일반주거지역 부분은 건폐율 60% 이하 용적률이 200% 이하, 최고높이는 모두 20 m로 지정되어 있었다(SMG, 2016a).
Table 4.
Parcel Status of Sungin-dong KNHC Housing Complexes
|
Number of parcels |
KNHC construction | Current | |
| 15 py | 40 | 38 | |
| 19 py | 14 | 14 | |
|
Area of parcels (current) | Average | Median | |
| 15 py | 104.54 m2 | 98.76 m2 | |
| 19 py | 109.61 m2 | 98.30 m2 |
숭인동 국민주택단지의 블록과 필지의 특성으로 블록 가운데에 2m 폭의 지목이 도로로 지정된 좁은 보행가로가 있는데, 숭인2 지구단위계획은 이를 공공보행통로로 지정하고 있었다. 2015년에 숭인2 지구단위계획을 재정비하면서 4개소 신규 지정한 것인데 지목상 도로를 인접대지들의 폭으로 분할하여 각 인접대지가 공동개발하도록 하였다. 숭인2 지구단위계획은 이를 “주거지역 내 폭원 2 m 도로를 대지로 편입하고 기존 도로의 보행 연계기능을 유지”(SMG, 2016a)하기 위함임을 명시한다. ‘2040 서울도시기본계획’또한 저층주거지의 소규모 주택정비사업을 추진 시 기존 도시조직을 유지할 것을 제안하였기에(SMG, 2023a), 향후 숭인동 국민주택단지에서 개별 필지별 신축이나 소규모 주택정비사업이 추진되어도 이 보행가로가 유지될 것으로 예상할 수 있었다.
이러한 기존 도시조직의 유지에 대하여 ‘서울도심 기본계획(2023)’이 재정비되기 전의 도심 기본계획인 ‘역사도심 기본계획(2015)’에서는 공간관리지침 중 하나로 ‘도시평면’19)을 다루며 “지구단위계획 등 도시관리계획을 수립하는 경우에는 현존하는 역사적 도시조직이 유지될 수 있도록 도로, 건축물배치, 공공보행통로 설치 등의 지침을 마련”(SMG, 2015)하도록 제시한 바 있다. 종로구임에도 숭인동 국민주택단지는 서울도심 계획검토범위에는 속하지 않으며 ‘역사도심 기본계획’이 ‘서울도심 기본계획’으로 재정비되는 과정에서 이러한 공간관리지침을 모두 삭제하되 지구단위계획, 정비구역 등의 관리계획 재정비 시 기본계획의 방향을 반영하는 상세계획을 수립하도록 하였기에 이 공공보행통로의 지정이 ‘도시평면’의 보존을 의도하였다고 단정할 수 없으나 도시조직의 유지가 지구단위계획으로 실행된 사례로 볼 수 있을 것이다.
다만 현장조사와 건축물대장 조사 결과에서 발견한 모습으로 공공보행통로의 형태는 지구단위계획이 지정한 대로 유지되고 있었지만 공공보행통로와 신축 대지 사이의 연계는 상실되어 보행이 신축 대지 안 건축물까지 연계되지 않고 단순히 지나가는 통로의 역할로 변화하고 있는 것이 파악되었다. 2016년 지구단위계획구역에 숭인동 국민주택단지 일대가 포함된 이후 신축이 일어난 곳은 5곳으로 이 중 4개 대지가 공공보행통로에 면한 필지였는데 이들 모두 공공보행통로에 대하여 건축물 출입구를 만들지 않았으며 도시형생활주택과 다세대주택을 신축한 2개 대지는 공공보행통로 측 대지경계선을 콘크리트 담장으로 차폐하여 놓았다<Figure 7>. 1990년대와 2000년대 신축된 건축물들은 이 공공보행통로를 적극적으로 활용하여 왔으며, 그 중 한 건축물은 주출입구를 도로 측이 아닌 공공보행통로 측으로 만들기도 하였던 것과 대비되는 모습이었다.
3. 성수동 국민주택단지
성수동 국민주택단지는 1962년 10평형 43호와 15평형 53호가 단독주택으로 건설되었다. 성수동 1가 일대로 뚝섬주변지역 지구단위계획구역에 포함되어 있다<Figure 8>. 용도지역은 제2종 일반주거지역으로 2017년 4월 지구단위계획을 재정비하며 기존 공동주택 계획을 폐기하고 현재의 도시조직을 유지하는 안이 수립되었다. 현재 필지 크기의 중앙값은 10평형 161.29m2와 15평형 218.52m2으로 필지의 크기가 다른 영단주택단지보다 전반적으로 크며, 조성 당시의 필지 구획에서 합필된 것은 없고 오히려 일부 필지가 분필된 것으로 확인되었다<Table 5>. 이 10평형과 15평형의 구성은 가로 너비와도 연관이 되어있었는데, 블록 사이의 가로를 계획할 때 6 m 너비와 4 m 너비를 번갈아 조성하였고, 6 m 가로의 양측으로는 15평형 주택의 큰 필지를 배열하고 4 m 가로의 양측으로는 10평형 주택의 작은 필지를 배열하여 계획한 것을 확인할 수 있었다. 이 중 4 m 가로는 현재 지구단위계획에서는 6 m로 모두 확폭하도록 지정되어 있었다.
Table 5.
Parcel Status of Seongsu-dong KNHC Housing Complexes
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Number of parcels |
KNHC construction | Current | |
| 10 py | 43 | 45 | |
| 15 py | 53 | 55 | |
|
Area of parcels (current) | Average | Median | |
| 10 py | 163.48 m2 | 161.29 m2 | |
| 15 py | 227.13 m2 | 218.52 m2 |
이 곳은 영단주택 건축물들은 멸실되었지만 영단주택단지로 구획된 필지들 위에 1980-90년대 건설된 붉은 벽돌의 다세대 및 다가구 주택 건물군이 유지되어 온 곳이다. 2018년에는 이 붉은벽돌 다세대 및 다가구주택 건물군이 성수동의 문화적 인프라의 일부로 가치를 인정받으며 서울시 도시재생본부 주거재생과에서 “성수동 붉은벽돌건축물 보전･관리계획”을 수립하여 이 구역을 성수동 붉은벽돌건축물 보전관리계획의 시범구역대상지로 지정한 바 있다<Figure 9>. 이 특성은 지구단위계획의 용적률 인센티브 조항과 연계되어 신축 시 지역특성보존 항목으로 붉은벽돌과 지정재료, 지정색을 사용 시 용적률 완화를 받을 수 있도록 하고 있다(SMG, 2018).
성수동 국민주택단지는 지구단위계획구역에서 일반관리구역 2-2와 2-3에 해당하며, 건폐율 60% 이하, 허용용적률 200% 이하, 최고높이는 일반관리구역 2-2의 경우 20 m 이하, 2-3의 경우 25 m 이하가 지정되어 있다. 이 중 일반관리지역 2-2는 기준용적률을 180%로 허용용적률보다 낮게 지정하여 지역특성보존 등 용적률 인센티브 조항을 이행하여야 허용용적률인 200%까지 완화받을 수 있도록 하였다(SMG, 2017). 이와 같은 계획 방향은 영단주택단지의 원형 건축물은 멸실하였지만 영단주택단지의 도시평면 위에 재료적 통일성을 갖는 비슷한 규모의 주택군이 한 시대상 안에서 조성되었고, 이후 해당 도시조직이 갖는 도시맥락이 지역의 정체성으로 인정받아 도시관리계획이 경관적 특성을 유지해 가고자 한 시도로 이해할 수 있다.
다만 현장조사와 건축물대장 조사 결과 일반관리지역 2-2에서 지구단위계획의 재정비 이후 사용승인된 11개 대지의 건축물 중 용적률이 180%보다 작아 인센티브를 적용받지 않은 것으로 보이는 5개 건축물 중 4개도 벽돌 혹은 붉은 색채의 외장재를 사용하였고, 용적률 인센티브 대상 지역이 아닌 일반관리지역 2-3도 지구단위계획 재정비 이후 사용승인된 6개 건축물 중 4개가 붉은벽돌을 사용하였으며 나머지 2개는 회색벽돌과 흰색 벽돌타일을 사용한 것을 확인할 수 있었다. 즉, 지구단위계획의 법규 완화 여부와 관계 없이 자체적으로 도시맥락을 유지하는 방향의 신축이 일어나고 있음을 발견할 수 있었다.
4. 불광동 재건주택단지 대조동 재건/국민주택단지
불광동 재건주택단지는 1956년 9평형 139호와 12평형 32호가 단독주택으로 건설되었으며 대조동 재건/국민주택단지는 1957~1958년에 9, 13, 15, 16평형의 총 95호가 단독주택과 연립주택으로 건설되었다. 이 두 단지는 불광역사거리에 위치하며 불광 지구단위계획구역에 포함되어 있다<Figure 10>. 블록과 가로는 조성 당시의 형태가 유지되고 있었고 불광동 재건주택단지에는 조성 당시부터 있었던 중심부 로터리도 그 형태가 남아있었다. 필지의 수는 불광동 재건주택단지에서는 13%, 대조동 재건/국민주택단지에서는 18%가 줄어들며 일부 합필이 진행되어 온 것을 알 수 있었다. 필지의 크기는 건설 호수가 많은 9평형의 중앙값을 살펴보면 불광동 재건주택단지는 124.60 m2, 대조동 재건/국민주택단지는 107.66 m2으로 도출되었다<Table 6>.
이 곳의 용도지역은 대부분의 영단주택단지들이 일반주거지역인 것과는 달리 일반상업지역과 준주거지역으로 지정되어 있다. 특히 불광동 재건주택단지의 이면부는 먹자골목으로 기능하여 왔으며 불광 지구단위계획에서는 이 먹자골목을 지역의 활력요소로 파악하여 유지하는 것을 주요 계획 목표 중 하나로 수립하고 있었다(SMG, 2023b). 불광 지구단위계획은 건폐율을 60%, 허용용적률을 일반상업지역 최대 630%, 준주거지역 최대 360%, 최고높이를 간선도로변과 이면부에 따라 나뉘어 100 m에서부터 35 m까지 지정하고 있으며 2011년 4월 재정비 시 정해진 값이 현재 2023년 4월 재정비안까지 유지되고 있었다(SMG, 2011; SMG, 2023b).
Table 6.
Parcel Status of Bulgwang-dong & Daejo-dong KNHC Housing Complexes0
|
Number of parcels | Bulgwangdong | KNHC construction | current | |
| 9 py | 139 | 123 | ||
| 12 py | 32 | 25 | ||
| Daejodong | 9 py | 50 | 38 | |
| 13, 15, 16 py | 45 | 40 | ||
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Area of parcels (current) | Bulgwangdong | Average | Median20) | |
| 9 py | 143.62 m2 | 124.60 m2 | ||
| 12 py | 214.32 m2 | 167.89 m2 | ||
| Daejodong21) | 9 py | 132.86 m2 | 107.66 m2 | |
| 13, 15, 16 py | 209.58 m2 | 199.30 m2 |
기존 건축물과 규모적 차이가 큰 신축 건축물이 동일한 영단주택단지 도시조직에 지어지고 있는 변화의 모습을 파악하기 위하여 불광 지구단위계획에서 먹자골목 일대로 표시된 87개 대지에 대하여 현장조사와 건축물대장22) 조사를 시행하였다. 총 87개 대지 중 지구단위계획의 2011년 4월 재정비 이후 사용승인된 건축물은 총 36개로 41.4%에서 신축이 일어났으며, 신축된 건축물의 용적률 평균은 일반상업지역 433.72%, 준주거지역 344.25%로 나머지 51개 기존 건축물의 용적률에 비하여 각각 2.88배, 2.66배 증가한 것으로 확인되었다. 신축 건축물과 기존 건축물은 특히 1층의 활용에서 달라진 모습을 보였는데, 기존 51개 건축물 중 50개의 건축물에서는 1층을 평균 면적 75.71 m2의 근린생활시설 혹은 주택 등의 거실로 사용하고 있었던 반면 2011년 이후의 신축 건축물은 36개 중 26개가 주차장과 코어로만 계획되어 있었다. 나머지 10개의 건축물에서도 1층의 거실 평균 면적이 54.55 m2로 도출되어 기존 건축물들보다 1층의 거실 면적을 작게 계획한 것으로 확인되었다.
또한 소규모 필지임에도 공동개발보다 필지별 개발이 많이 일어나는 경향을 보였는데 재정비 이후 신축된 36개 대지 중 11개만이 공동개발 되었고 나머지 25개는 필지별로 신축되었다. 예로, 먹자골목 일대인 281-46번지부터 281-51번지까지 여섯 개의 연이어 위치하는 필지에는 여섯 개 동이 각기 신축되었는데<Figure 11>, 그 중 한 필지에 지어진 건축물의 건축 규모를 상술하면 해당 대지는 면적이 135 m2이며 건축물은 9층 높이의 전체 연면적이 530 m2인 주상복합건물로 한 층의 면적이 계단실을 포함하여 16평(53 m2)에 불과하고 지상 1층은 가로에 면하는 거실 없이 필로티 주차장으로 사용하고 있었다. 이와 같은 신축 양상이 이어짐에 따라 기존 4 m 도로 양측에 2~4층 높이의 건축물이 있고 가로에 면하는 1층에는 먹자골목의 음식점과 상점이 늘어서 있었던 곳에서 지구단위계획에 따라 6 m로 확폭한 도로 양측에 8~10층의 건축물이 있고 1층에는 대부분 필로티 주차장이 조성되어 있는 곳으로 가로환경과 보행 경험이 크게 변하고 있음을 발견할 수 있었다.
V. 시사점 해석
네 곳의 사례대상지에 지정되어있는 도시관리계획의 양상과 현장 조사, 건축물대장 조사 결과를 기반 자료로 분석한 결과, 기성 주택지로 잔존해 온 영단주택단지의 도시조직은 원형보존과 전면철거로 대변되는 이분적인 큰 축의 스펙트럼 사이에서 다양한 상황으로 현존하여 왔음을 발견할 수 있었다. 이에 본 연구는 지구단위계획이 관리하고 있는 방향에 따라 옥인동 국민주택단지, 숭인동 국민주택단지, 성수동 국민주택단지, 불광동 재건주택단지와 대조동 재건/국민주택단지가 현존하고 있는 상황을 아래 <Figure 12>와 같이 크게 세 가지 상황, ‘기존 도시맥락의 전반적 유지’, ‘기존 도시맥락의 특정적 유지’, ‘기존 도시맥락의 변용’으로 해석하였다. 영단주택단지가 이처럼 여러 상황으로 잔존할 수 있었던 배경에는 영단주택단지 도시조직이 단지 형태의 주거지 공급이라는 도시계획적 지향점을 갖고 개별 블록을 2열의 필지로 구획하고 도로체계는 정비된 격자형으로 계획하였기에 모든 필지가 장방형이며 균질한 차량 접근성과 접도 요건을 갖고 있어 자연발생적인 기성시가지 도시조직에 비하여 현대의 신축 조건에도 부응하기가 용이하다는 특징이 있었다.
살펴본 네 곳의 사례대상지 중 옥인동 국민주택단지는 역사도심부로 도심기본계획이 역사적 정체성을 유지하고자 하는 방향성을 천명한 경복궁서측 지역에 속하여 있었으며, 경복궁서측 지구단위계획 또한 신축 건축물에 대하여 기존 도시조직에 어울리는 규모, 높이, 색채, 재료, 입면분할 등 세밀한 규제를 적용하여 도시맥락을 이어가고자 하였기에 ‘기존 도시맥락의 전반적 유지(overall maintaining of existing urban context)’를 실행해가고 있는 것으로 해석하였다.
반면 다른 세 사례대상지는 역사도심부가 아니며 향후 현재의 2~3층 건축물들보다 크고 높은 건축물들로 변모해 갈 것이 예상되었다. 그 중 숭인동 국민주택단지의 지구단위계획은 영단주택단지 블록 가운데의 보행가로를 공공보행통로로 지정하여 향후 블록 내 건축물들이 신축되어도 이 보행가로의 기능과 도시평면적 위치는 유지되도록 지정하고 있었으며 성수동 국민주택단지의 지구단위계획은 영단주택단지의 도시조직 위에 형성된 붉은 벽돌 건물군의 외관 특질과 가로경험이 새로운 신축 건축물에서 계승될 수 있도록 유도하고 있었다. 따라서 ‘기존 도시맥락의 특정적 유지(specific maintaining of existing urban context)’로 해석하였다. 이러한 특정적 유지를 도모하는 경우 숭인동 국민주택단지의 사례에서 발견할 수 있었던 것처럼 해당 특정 요소의 역할과 이용 행태는 유지되지 않고 지구단위계획에서 지정하는 형태만을 유지하거나, 성수동 국민주택단지의 사례에서 발견할 수 있었던 것처럼 특정 요소가 이미 지역에서 공감대를 형성하고 있는 경우 법규 완화 계획과 관계없이 자발적으로 이를 유지하는 건축계획을 실행하는 경향을 보인다는 특징을 발견할 수 있었다. 따라서 기존 도시맥락의 특정적 유지를 계획하는 경우에는 형태와 행태 역할이 함께 유지될 수 있는 세심한 계획이 필요하며, 도시맥락에 대한 지역의 공감대를 고려하고 현장에서 이행되고 있는 모습에서 도시관리계획의 영향력을 확인하여 보완해 갈 것을 제안한다.
불광동 재건주택단지와 대조동 재건/국민주택단지는 일반주거지역이 아닌 일반상업지역과 준주거지역이 지정되어 있고 불광 지구단위계획의 용적률과 최고높이 지정 사항에 따라 적극적인 신축개발과 건축물의 규모 변화가 예상되었다. 따라서 불광동 재건주택단지와 대조동 재건/국민주택단지에서는 기존의 도시맥락이 대부분 변모하는 ‘기존 도시맥락의 변용(transformation of existing urban context)’이 나타난다고 보았다. 이렇게 변용이 일어나는 경우 가로에 면하는 건축물의 1층 부분과 가로의 관계, 가로의 위요감, 보행환경 등이 크게 변하고 있어 오래된 도시조직의 형태적 특성이 도시관리계획이 유도하는 개발 규모에 대하여 한계로 작용하지 않도록 도시조직과 개발규모의 연계를 검토하는 것이 중요한 것으로 파악되었다. 즉, 작은 필지들로 조성된 도시조직이 큰 규모의 신축개발 변화를 수용해 가면서도 보행 관점에서 양질의 도시환경을 구현하고 지역의 활력 요소를 유지해 갈 수 있도록 건축물 저층부에 대한 법규 완화 혹은 공동개발 유도 등 다양한 계획 요소를 적극적으로 고려해 볼 필요가 있다.
VI. 결 론
서울은 오랜 역사를 가진 수도로 1950-1960년대의 급박한 주택공급을 담당하였던 영단주택단지의 건설을 비롯하여 그 이전 이후의 많은 개발과 변화들이 켜켜이 쌓여 이루어진 도시이다. 따라서 본 연구는 서울의 오래된 기성 주거지 중 하나인 영단주택단지가 다양한 모습으로 현존해오며 기성 주거지의 도시맥락을 이루어 온 것에 주목하였으며, 향후 이러한 도시맥락을 인지하고 반영하는 도시관리계획이 기성 주거지의 여러 상황에 적합하게 수립되어 서울의 정체성과 도시 다양성을 유지해 가는 것에 보탬이 되고자 하였다.
본 연구에서 영단주택단지의 잔존 현황과 사례대상지에 시행된 도시관리계획의 여러 양상 등을 기반자료로 분석하여 그 특성을 해석한 결과, 현재의 도시관리계획은 근현대에 형성된 도시조직에 대하여도 도시맥락을 이루는 정체성으로 인정하고 있기도 하며, 전면철거와 원형보존의 이원적 접근에서 벗어나 스펙트럼을 갖는 여러 상황으로 대응하여 왔음을 해석할 수 있었다. 본 연구는 이를 크게 세 가지 상황, ‘기존 도시맥락의 전반적 유지’, ‘기존 도시맥락의 특징적 유지’. ‘기존 도시맥락의 변용’으로 해석하였고, 나아가 세 가지 상황별로 도시관리계획 지정 사항과 현장 조사 결과, 건축물 대장 데이터를 통합적으로 살펴보아 도시맥락에 대한 도시관리계획의 대응이 실제 현장에 시행되는 과정에서 발견할 수 있던 한계점과 개선 방향을 도출하였다.
본 연구의 한계는 공공데이터와 GIS를 사용하였기에 서울시 전역에 대한 영단주택단지의 현황을 분석할 수 있었던 반면 현장조사는 심층 사례지로 선정한 네 구역에 대하여만 실시하여 서울시 전역에서의 영단주택단지의 정확한 잔존 현황과 상태를 파악하기는 어려움이 있었다는 점이다. 또한 본 연구의 대상이 1950~1960년대에 지어진 건축물이기 때문에 건축물대장 등의 공공데이터에서 가지고 있는 건축물의 정보가 누락되어 있거나 문헌과 실제 모습이 차이가 있는 부분을 발견할 수 있었다. 따라서 후속연구에서는 이를 보완하기 위하여 확대된 범위에 대한 현장조사 및 건축물대장 전수 조사를 실행하고 여러 공공데이터들의 교차활용을 통하여 좀 더 섬세한 분석을 진행해야 할 것이다. 향후 후속연구에서는 도시관리계획이 우리의 도시조직이 가지고 있는 도시맥락을 적합하게 반영하여 관리 혹은 개발을 실행할 수 있는 섬세한 디자인 방안이 제안되기를 기대한다.
