I. 서 론
인구감소에 따른 우리나라 지역발전 관련 정책 중 하나가 도시재생이다. 도시재생은 저성장, 저출산·고령화에 따른 인구의 지속적인 감소로 야기되는 지역사회의 복합적인 문제를 다각적 측면에서 대응하기 위해 시작되었다. 우리나라의 도시재생에 관한 논의는 2000년대부터이지만 본격적으로 도시재생이 정책화되고 사업으로 추진된 것은 2013년 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하, 도시재생법)’이 제정된 이후이다.
그동안 도시재생사업은 2020년 말 기준 전국에 걸쳐 약 450곳에서 추진되고 있다. 특히 2017년 도시재생 뉴딜정책이 도입된 이후부터는 신규로 매년 100곳 이상의 도시재생사업지역이 늘어나고 있다. 많은 지자체들이 공모로 선정하는 도시재생사업에 대해 관심을 가질 수밖에 없는 상황이다. 그러나 현행 도시재생사업의 경우 대도시 중심의 사업방식이라는 것과 함께 지방 중소도시에 적용하는 것은 사실상 어렵다는 많은 전문가들의 지적이 있다(Lee et al., 2017). 그럼에도 불구하고 인구가 급감하고 있는 지방의 자치단체들은 도시재생사업 선정을 위해 모든 역량을 총동원하여 사업 공모에 매번 도전하고 있다.
이렇다 보니 일부 지자체의 경우 도시재생활성화계획이 지역의 특성이나 성장기반을 고려하지 않은 대규모 재생사업 모델을 제시하고 있으며, 주민들의 충분한 의견 도출과정 없이 수립되고 있다(Kim et al., 2020). 심지어는 기존에 선정된 사업지역의 계획 내용뿐 아니라 사업의 구성까지도 유사한 경우가 많이 발생되고 있어 일각에선 ‘복제식 도시재생’이라는 지적도 있다.
한편 지방은 인구 과소화로 지역소멸에 직면해 있다. 통계청에 따르면, 2019년부터 실질적인 우리나라 인구감소가 시작되었으며, 2020년을 기점으로 수도권 인구가 50%를 넘었다고 발표하였다. 국가 인구가 감소하는 상황에서 수도권으로의 인구 집중은 지방의 상대적인 인구가 감소될 것이며, 이로 인한 지방의 소멸은 더욱 가속화될 것이다.
경상북도는 인구소멸위험지역에 해당하는 기초지자체가 전국에서 가장 많은 19개로(Lee, 2020), 전역에서 지역소멸이 현실화되고 있다. 한편으로는 2020년 4월에 도내 23개 시군 모두 도시재생전략계획 수립을 완료하여 향후 10년의 도시재생 밑그림이 완성되었다. 이제부터는 인구감소와 지방소멸 가능성에 대응한 도시재생 정책 마련과 맞춤형 사업 추진이 필요한 시점이다.
본 연구는 인구소멸, 지역 과소화 위기에 직면한 지방의 광역자치단체인 경상북도를 사례로 도시재생활성화지역(이하, 활성화지역)으로 지정 가능한 읍면동을 인구소멸 위험과 지역쇠퇴 수준에 따라 평가하여 유형화하는 데 목적이 있다. 이를 위해 지방소멸위험지수와 법정 쇠퇴 기준에 따라 읍면동의 지역 수준을 평가하고, 그 정도에 따라 활성화지역의 유형을 구분하였다. 유형화된 활성화지역은 앞으로 지방의 도단위 광역자치단체가 인구학적 특성에 부합한 실효성 있는 도시재생 정책을 구상하고 정책 의사결정을 하는데 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.
II. 이론적 고찰
1. 도시재생활성화지역의 정의와 지정기준
도시재생법 제2조에 따르면, 활성화지역은 국가와 지방자치단체의 자원과 역량을 집중함으로써 도시재생을 위한 사업의 효과를 극대화하려는 전략적 대상지역으로 그 지정 및 해제를 도시재생전략계획으로 결정하는 지역이다.
활성화지역의 지정은 도시재생법 시행령 제16조와 제17조에 의하여 도시지역을 대상으로, 세부기준(인구사회, 산업경제, 물리적 환경)을 충족하는 읍면동에 할 수 있다. 세부기준은 인구가 현저히 감소하는 지역(2개 기준 중 하나 이상 해당), 총 사업체 수의 감소 등 산업의 이탈이 발생되는 지역(2개 기준 중 하나 이상 해당), 노후한 주택이 많아 주거환경이 열악한 지역으로, 이 세 가지 부문(5개 기준) 중 두 개 이상의 요건을 충족해야 한다<Table 1>.
Table 1.
Designation Criteria for Urban Regeneration Activation Areas
지정된 활성화지역에 대해서는 도시재생활성화계획을 수립하게 되어있다. 이 계획은 국가, 지방자치단체, 공공기관 및 지역주민 등이 지역발전과 도시재생을 위하여 추진하는 다양한 도시재생사업을 연계하여 종합적으로 수립하는 실행계획으로, 주요 목적 및 성격에 따라 도시경제기반형과 근린재생형 2가지 유형으로 구분된다. 중앙 및 광역(시도)에서 선정하는 도시재생사업에 공모하기 위해서는 도시재생활성화계획이 수립되어 있어야만 가능하다.
도시재생 공모사업 선정 절차를 보면, 각 시군이 활성화계획을 수립하여 공모 접수를 하면 중앙 및 광역의 평가(서면평가, 현장실사, 발표평가)와 국토교통부의 실현가능성 및 타당성 평가를 통과해야 하며, 이후 관계부처 협의 및 실무위원회를 거쳐 도시재생특별위원회 심의·의결되어야만 최종적으로 도시재생 국가지원사업으로 확정된다.
2. 인구소멸위험 및 도시재생 분석지표
인구소멸위험 분석지표로 우리나라에서 통용되고 있는 소멸위험지수는 마스다 히로야의 저서 ‘지방소멸’에서 차용하여 Lee(2018)가 개발하였다.
인구소멸위험지수는 65세 이상 고령인구 수 대비 20~39세 여성인구 수로 산출되며, 지수 값이 1.0이하(즉, 20~39세 여성인구가 65세 이상 고령인구 수 보다 적은 상황)로 하락하는 경우 그 지역은 인구학적인 쇠퇴위험 단계에 진입하며, 0.5이하일 경우 지역의 소멸위험이 크다고 할 수 있다.
Table 2.
Local Extinction Risk Index
도시종합정보체계(URIS)에 따르면, 도시재생 분석지표는 도시재생 관련 정책, 계획, 평가 등을 효율적으로 수행하기 위해 선정한 지표로서 다양한 통계를 활용하여 산출된 지표이다. 여기에서는 활성화지역 진단지표, 쇠퇴진단 지표, 잠재력 지표 세 가지를 제시하고 있다. 활성화지역 진단지표는 도시재생법 제13조에 의거하여 활성화지역을 지정하기 위하여 적용되는 지표이고, 쇠퇴진단 지표는 도시재생 관련 정책 및 계획 등의 의사결정 지원 및 도시 쇠퇴현황(인구, 산업경제, 물리환경)을 살펴보기 위하여 다양한 통계를 활용한 분석지표이며, 잠재력 지표는 도시경쟁력, 지속발전가능성 등 도시 성장발전을 위한 도시 대내외적으로 내재되어 있는 힘으로 인적, 경제, 생활, 사회문화 기반 등 도시재생 잠재력 현황을 살펴보기 위한 지표이다.
본 연구에서는 국내 연구에서 많이 차용되고 있는 Lee(2018)의 지방소멸위험 진단지표와 도시재생전략계획 수립 시 활용하고 있는 법정 도시재생 분석지표인 활성화지역 진단지표를 선택하여 경상북도 읍면동의 지역 수준을 진단 평가하였다.
3. 선행연구 고찰
도시재생과 관련된 연구는 도시재생법이 제정된 이후부터 도시재생사업 관련 인식과 만족도, 도시재생 지표 평가 및 개발, 도시재생 활성화를 위한 정책 및 법·제도 개선, 도시재생 중요요인 분석 등 많은 분야에서 다양한 주제로 수행되고 있다.
지방소멸 관련 연구는 Lee(2016)의 ‘한국의 지방소멸에 관한 7가지 분석’ 이후부터 본격적으로 이루어졌는데, 주로 지방소멸위험지수를 이용한 국내 시군, 읍면동, 행정리 마을 대상으로 한 실증 분석이 대부분을 차지하고 있다. 그리고 지방소멸지수에 따른 인프라, 소지역 단위의 적용성, 지방소멸지수 기준설정의 문제 제기와 함께 지방소멸지수에 따른 활성화 방안 등의 연구가 있다(Yun et al., 2021).
지방소멸 대응 도시재생 관련 연구로 Jo et al.(2020)는 지방소멸지역을 유형별로 구분하고, 지역 활성화를 위한 적용가능 도시재생 수법 및 추진전략을 제시하였다.
선행연구 검토 결과, 도시재생 및 지방소멸과 관련된 다양한 연구가 진행된 것을 알 수 있다. 그러나 본 연구는 타 연구와 비교해 볼 때, 지방의 도단위 지자체의 법정 활성화지역을 대상으로 인구소멸위험지수를 적용하여 수준별로 지역을 유형화하고, 각 유형별 도시재생 정책 방향을 제시했다는 점에서 차별적 특징을 가지고 있다.
III. 도시재생활성화지역 지정 및 사업 선정현황
1. 도시재생활성화지역 지정 현황
경상북도는 2020년 4월에 23개 시·군의 도시재생전략계획 수립이 완료되었으며, 활성화지역으로 총 130곳이 지정되었다. 전체 활성화지역의 면적은 경상북도 도시지역 면적의 9.5%인 23,170천 m2에 해당된다.
시·군별 활성화지역 수는 구미시가 13곳으로 가장 많았으며, 포항시 등 6개 시·군은 3곳 이하로 지정되어 있다. 활성화지역 유형은 근린재생형이 126곳으로 대부분을 차지하고 있다<Table 3>.
Table 3.
Designation of Urban Regeneration Activation Areas in Gyeongsangbuk-do
(unit: N)
| Categories | Date of urban regeneration strategy planning | Urban regeneration activation areas | ||
|---|---|---|---|---|
| Total | Urban economic regeneration type | Neighborhood regeneration type | ||
| Gyeongbuk-do | 130 | 4 | 126 | |
| Ulleung-gun | 2019. 12. | 3 | 1 | 2 |
23개 시·군의 활성화지역 지정 수는 평균 5.7곳이며, 시지역(6.7곳)이 군지역(4.8곳)보다 1.9곳이 많았다. 활성화지역의 개별면적은 경제기반형은 156,000~995,000 m2, 근린재생형은 16,400~764,000 m2로 유형에 상관없이 지역간 편차가 심한 것으로 나타났다.
2. 도시재생사업 선정 현황
경상북도는 2014~2020년까지 도시재생 공모사업으로 총 38곳이 선정되었으며 전국 447곳의 8.5%를 차지하고 있다. 지방 도단위의 광역자치단체 중에서는 전라남도(40곳) 다음으로 많이 선정되었다. 다만 도시재생사업 선정지역 수는 타 광역자치단체에 비해 상대적으로 많지만, 기초자치단체 당 평균 사업 수는 1.65곳으로 전국 평균 1.88곳 보다는 상대적으로 낮은 수준이다.
시·군별 도시재생사업 선정 현황은 시지역에 24곳(평균2.4곳)이 선정된 반면 군지역은 14곳(평균 1.1곳)에 불과하여 지역 간 편차가 다소 있는 것으로 나타났다. 10개 시지역은 모두 2곳 이상의 사업이 선정되어 추진하고 있으며, 포항시가 4곳으로 가장 많다. 13개 군지역 중 영덕군과 울릉군 2개 지자체만 유일하게 사업에 선정되지 않았다<Table 4>.
Table 4.
Selection of Urban Regeneration Projects in Gyeongsangbuk-do
(unit: N)
| Categories | Urban regeneration leading projects | Urban regeneration new deal projects | New urban regeneration projects | Total |
|---|---|---|---|---|
| Gyeongbuk-do | 3 | 28 | 7 | 38 |
| Ulleung-gun | - | - | - | - |
도시재생 제도 변화에 따른 사업 유형별로는 도시재생선도사업(2014~2016년)에 3곳, 도시재생 뉴딜사업(2017~2020년)에 28곳, 도시재생 신제도사업(2019~2020년)에 7곳이 선정되었다.
IV. 도시재생활성화지역 유형화
1. 분석의 틀
본 연구는 활성화지역 유형화를 위한 공간적 범위를 경상북도 23개 시군을 대상으로 하였으며, 분석 단위는 최소 행정구역인 읍면동으로 하였다. 분석 기준시점은 2019년으로 설정하였다. 이는 도시재생종합정보체계에서 공식적으로 제공하는 도시쇠퇴 현황 자료의 최종년도이기 때문이다. 통계청의 인구 현황자료는 일관성 있는 분석을 위해 동일년도로 하였으며, 도시재생사업 선정지역의 경우는 2020년까지로 하였다. 분석지표는 도시재생법에 규정해 놓은 도시쇠퇴지표와 국내에서 통용되고 있는 인구소멸위험지표를 적용하였다. 읍면동의 지역쇠퇴 수준을 진단하기 위해서 활성화지역 분석지표를, 인구소멸위험 수준 파악을 위해서는 Lee(2018)가 개발한 소멸위험지표를 활용하였다. 본 연구의 분석의 틀은 <Figure 1>과 같다.
2. 분석대상지역 선정
활성화지역은 도시재생법 시행령 제16조에 의거하여 해당 지자체의 도시지역을 대상으로 지정이 가능하다. 경상북도는 전체 332개의 읍면동 중 231개가 도시지역으로 지정되어 있다.
도시지역 중 도시재생의 추진 효과가 낮은 용도지역(공업지역, 녹지지역 등)만 지정되어 있는 읍면동은 분석대상에서 제외하였다. 도시지역 전체가 녹지지역으로만 지정된 24개 읍면동과 공업지역으로만 지정된 4개 읍면동, 미지정 도시지역만 있는 7개 읍면동이 여기에 해당된다.
최종적으로 활성화지역 유형화를 위한 분석대상지역은 경상북도 전체 332개 읍면동 중 196개로 설정하였으며, 이중 읍지역은 36개, 면지역 67개, 동지역은 93개이다.
3. 지역 수준 진단 평가
1) 인구소멸위험 수준
분석대상 읍면동에 대한 인구소멸위험지수는 Lee(2018)의 소멸위험지수를 구하는 방법인 ‘20~39세 여성인구 수/65세 이상 고령인구’ 수식을 동일하게 사용하여 분석하였다. 196개 읍면동에 대한 인구소멸위험지수는 <Figure 3>과 같다.
인구소멸위험 수준 평가를 위한 등급은 Lee(2018)의 연구를 차용하였다. 다만 기존 5단계에서 ‘소멸위험진입단계’와 ‘소멸고위험지역’을 합하여 총 4단계로 축소하였으며 각 단계별 평가 정의도 변경하였다. 즉 소멸위험지수값이 1.5 이상(저위험지역)은 ‘매우 낮음 단계’, 1.0~1.5 미만(소멸위험 보통)은 ‘보통단계’, 0.5~1.0 미만(주의단계)은 ‘주의단계’, 0.5 미만(소멸위험지역)은 ‘위험단계’로 설정하였다.
인구소멸위험지수를 진단 평가한 결과, 위험단계에 해당하는 지역이 전체 65.3%(128개)에 달하는 것으로 나타났다. 이를 읍면동별로 보면, 읍지역의 72.2%(26개), 면지역의 92.5%(62개), 동지역의 43.0%(40개)가 소멸위험에 처해있는 지역들이다. 시·군 지역별 수준은 시지역에 속한 읍면동의 59.2%(90개), 군지역에 속한 읍면의 86.4%(38개)가 인구소멸위험지역에 해당되었다<Table 5>.
Table 5.
Evaluation of Population Extinction Risk Levels
이렇듯 소멸위험단계에 진입한 대다수는 인구 규모가 적은 시군의 면지역에 주로 분포되어 있으며, 상당수의 읍지역도 인구소멸위험에 당면해 있는 것으로 나타났다.
2) 지역 쇠퇴 수준
196개 읍면동에 대한 활성화지역 법적요건 충족 수 현황은 <Figure 4>와 같다. 인구사회 부문, 산업경제 부문, 물리환경 부문 중에 두 가지 부문이상을 충족하여서 활성화지역으로 지정 가능한 읍면동은 139개(70.9%)로 나타났다. 이 중 세 가지 모두 충족한 지역은 35개(17.9%) 읍면동이며, 107개(53.1%) 읍면동은 두 가지 부문을 충족한 지역이다. 세 가지 부문 중 한 부문만 충족하여서 활성화지역으로 지정이 불가능한 읍면동은 40개(8.7%)이며, 모든 부문이 충족하지 못한 지역은 17개(8.7%)로 나타났다. 특히 13개 군지역 중 8개는 전체 읍면이 두 가지 부문 이상의 지정요건을 충족하여 이들 지역 전체를 활성화지역으로 지정할 수 있다.
Figure 4.
Number of Satisfaction Legal Requirements for Urban Regeneration Activation Areas by Eup-Myeon-Dong
지역쇠퇴 수준을 평가하기 위한 단계로 활성화지역 요건 충족 수가 3개는 ‘매우 나쁨 단계’, 2개 충족은 ‘나쁨 단계’, 1개 충족은 ‘보통 단계’, 충족이 없는 경우는 ‘매우 좋음 단계’로 설정하였다. 196개 읍면동에 대한 지역쇠퇴 수준 평가는 <Table 6>과 같다.
Table 6.
Evaluation of Regional Declined Levels
3) 종합 평가
종합 평가는 196개 읍면동의 수준을 보다 명확하게 파악하기 위해 인구소멸위험과 지역 쇠퇴에 대한 평가결과를 교차하고 점수화하였다. 인구소멸위험 수준 평가결과를 X축에, 지역 쇠퇴 수준 평가결과를 Y축에 놓고 대응시켰다. 각 항목별 평가점수는 ‘위험 및 매우 나쁨 단계’ -2점, ‘주의 및 나쁨 단계’ -1점, ‘보통 단계’ 1점, ‘매우 낮음 및 매우 좋음 단계’에 2점을 부여하였다.
종합평가 결과, 종합점수–2점 미만인 인구소멸위험과 지역 쇠퇴의 정도가 모두 나쁜 지역은 132개(67.3%) 읍면동이 해당되었으며, 이 가운데 평가점수 −4점인 28개 읍면동은 매우 심각한 지역으로 나타났다. 인구소멸위험은 나쁜 수준이나 지역쇠퇴 정도가 낮은 것으로 평가된 읍면동은 30개(15.3%)였다. 반면 평가점수 2점 이상으로 인구소멸위험과 지역쇠퇴 모두 수준이 모두 낮게 평가된 지역은 27개(13.8%) 읍면동이고, 인구소멸위험은 낮으나 지역쇠퇴가 심한 것으로 평가된 지역은 7개(3.6%) 읍면동이 해당되었다.
Table 7.
Regional-Level Comprehensive Evaluation
(unit: N)
4. 활성화지역 유형화
1) 유형 구분
196개 읍면동에 대한 인구소멸위험과 지역쇠퇴 수준에 따른 종합평가를 통해 만들어진 활성화지역 유형의 카테고리는 <Table 8>과 같다. 총 5가지의 유형으로 구분되며, 유형 I·II·III은 활성화지역 지정을 위한 법정요건이 충족된 ‘도시재생활성화 필요지역’이다. 유형 IV·V는 ‘도시재생활성화 잠재지역’으로, 활성화지역 지정요건에 충족되지 않은 양호한 수준의 지역이지만 현재 인구소멸이 위기상황에 처해있거나 향후 인구감소가 우려되어 잠재적으로 도시재생 활성화가 필요한 곳이라 할 수 있다.
Table 8.
Types and Categories of Urban Regeneration Activation Areas
| Risk step | Caution step | General step | ||
|---|---|---|---|---|
| Very bad step | Type I | Type II | Type III | |
| Bad step | ||||
| General step | Type IV | Type V | ||
| Very good step | ||||
각 유형에 해당되는 읍면동은 각각에 대응되는 도시재생 활성화를 위한 필요항목을 가지고 있다고 할 수 있다. 왼쪽 상단에서 오른쪽 하단으로 갈수록 적극적인 도시재생사업의 필요정도는 약해지며, 필요정도가 클수록 도시재생 활성화를 위한 공공개입의 정도가 커짐을 의미한다.
2) 유형별 특성
본 연구에서는 인구소멸위험과 지역쇠퇴 수준을 종합적으로 평가하여 196개 활성화지역을 5개로 유형화하였으며, 각 유형별 읍면동 분포 현황은 <Figure 5>와 같다.
각 유형별 지역적 특성과 도시재생 정책 방향은 <Table 9>와 같다. 유형 I은 절대적 인구의 급격한 감소로 인구기반이 상당히 붕괴되고 있으며, 지역쇠퇴 또한 급격히 진행되고 있는 지역으로 도시재생과 인구소멸위기에 시급하게 대응이 필요한 곳이다. 여기에는 1개 읍, 9개 면, 18개 동이 해당되며, 이중 10개 동이 도시재생사업으로 선정·추진되고 있다. 우선적으로 사업 미선정 18개 읍면동에 대해서는 적극적으로 공공이 개입하여 사업이 선정되도록 하고, 전략적으로 인구 구조적 특성을 고려한 스마트 축소 도시재생을 접목시킬 필요가 있다.
Table 9.
Characteristics of each Urban Regeneration Activation Areas Type and Urban Regeneration Policy Direction
(unit: N)
| Categories | Regional characteristics | Applicable areas | Selected areas for urban regeneration project | Urban regeneration policy direction | ||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Population extinction risk | Regional decline | Total | Eup | Myeon | Dong | Total | Eup | Myeon | Dong | |||
| Type I | ++ | ++ | 28 | 1 | 9 | 18 | 10 | - | - | 10** | Areas requiring urban regeneration activation | Immediate response to urban regeneration and population extinction |
| Type II | + | + | 104 | 23 | 46 | 35 | 18 | 7* | 3 | 8* | Linked response to urban regeneration and population extinction | |
| Type III | - | + | 7 | - | 1 | 6 | - | - | - | - | Focus on responding to urban regeneration | |
| Type IV | + | - | 30 | 8 | 8 | 14 | 4 | 3* | - | 1 | Potential areas for urban regeneration activation | Focus on responding to population extinction |
| Type V | -- | -- | 27 | 4 | 3 | 20 | 1 | - | - | 1 | Prepare for future population decline | |
유형 II는 지속적인 인구 감소로 소멸위험 위기에 당면해 있으며, 이와 함께 지역 쇠퇴도 심화되고 있어 도시재생과 인구소멸위기를 연계하여 대응이 필요한 지역이라 할 수 있다. 이 유형에는 23개 읍, 46개 면, 35개 동이 포함되며, 5개 유형 중 가장 많은 읍면동이 속해있다. 선정된 도시재생사업 또한 총 21곳으로 최다이며, 18개 읍면동에서 진행되고 있다. 이 유형에 해당되는 읍면동은 지역의 사회 및 경제, 물리적 환경 문제를 우선적으로 해결하는 맞춤형 도시재생 전략이 필요하다.
유형 III은 인구소멸위험은 낮은 편이나 인구사회, 산업경제, 물리적 환경에 대한 쇠퇴가 부분적으로 심각한 지역으로 도시재생사업을 통한 지역 활력 회복을 도모할 필요가 있다. 총 7개 지역이 이 유형에 해당되며 대부분이 동지역이다. 그동안 도시재생사업으로 선정된 적은 없는 곳이다.
유형 IV은 지역 쇠퇴 수준은 양호한 편이나 인구소멸위험 정도가 심각한 지역으로, 도시재생보다는 인구소멸을 우선적으로 대응할 필요가 있다. 각 8개의 읍과 면, 14개 동이 여기에 해당된다. 유형Ⅴ은 4개 읍과 3개 면, 20개 동이 속해 있으며, 인구 감소와 지역 쇠퇴 수준은 비교적 양호한 편이나 앞으로 여건변화에 따라 지역 환경이 급격하게 변할 수 있는 읍면동으로 장래 인구 감소에 대비를 해야 할 것이다. 이들 두 유형에도 그동안 총 4곳에서 도시재생사업이 진행되고 있는데, 이는 도시재생 종합정보체계에서 제공되는 도시쇠퇴 현황자료의 적용 시점이 이들 시군의 도시재생전략계획과 본 연구와의 차이에서 발생된 것으로 사료된다.
V. 결 론
본 연구는 인구 과소화, 지방소멸에 직면한 도단위 광역자치단체의 활성화지역을 유형화하고, 인구감소시대에 부합되는 도시재생 정책 방향을 제시하는 데 목적이 있다.
인구소멸위험과 지역쇠퇴의 수준에 따라 활성화지역을 유형화하는 것은 지역의 여건과 특성을 이해하는 일정한 틀을 제공한다는 점에서 매우 필요하다. 또한 도시재생정책측면에서 활성화지역 유형별 속성에 대응하여 자치단체들이 맞춤형 정책을 구상하고, 도시재생사업의 선정 및 수법을 적용하는데 있어 어디에 주안점을 두어야 할 것인가를 알려준다.
도시재생은 인구감소로 인해 쇠퇴한 지역을 다시 회복하고 활성화시키는 것이라 할 수 있다. 그렇다면, 도시재생전략계획에서 지정된 활성화지역이나 그간 선정된 도시재생사업지역은 인구감소로 소멸위기에 처해 있어야 할 것이다.
이를 알아보기 위해 본 연구에서는 활성화지역으로 지정 가능한 경상북도 읍면동을 대상으로 인구소멸위험과 지역쇠퇴의 수준을 진단하고, 종합평가를 통하여 활성화지역을 유형화하였다. 그리고 각 유형에 속한 읍면동의 지역적 특성과 도시재생사업으로 선정된 지역을 분석하였다. 주요 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 법정 요건을 충족하여 활성화지역으로 지정가능한 읍면동 중 95%는 인구소멸을 겪고 있으며, 이중 86%는 소멸위험지역에 해당되었다. 이는 경상북도에만 국한된 것이 아니라 지방의 도단위 자치단체는 이와 비슷한 상황일 것이다. 소멸위기에 처해있는 지방의 중소도시와 농촌도시는 인구학적인 특성에 부합하는 도시재생 정책을 추진할 필요가 있다.
둘째, 인구소멸위험 정도와 지역쇠퇴 수준에 따라 활성화지역을 다섯 가지로 유형화하였다. 정책적으로 도시재생과 인구소멸위기에 즉시 대응할 필요가 있는 인구소멸위험·지역쇠퇴 심각지역(28개), 사회, 경제, 물리적 환경 등 지역에 당면한 문제 해결을 위해 도시재생과 인구소멸을 연계하여 대응해야 되는 인구소멸위험·지역쇠퇴 심화지역(104개), 도시재생 중심의 대응이 요구되는 인구 정체·지역쇠퇴 심화지역(7개), 그리고 지역쇠퇴 수준은 전반적으로 양호하나 인구 감소로 소멸위기에 처해있어 인구소멸 중심의 대응책이 필요한 지역(30개), 인구소멸과 지역쇠퇴 징후는 상대적으로 낮으나 장래 인구감소를 대비해야 하는 지역(27개)으로 구분하였다. 인구소멸위험과 지역쇠퇴의 심각한 정도가 높은 유형일수록 지역 활력 회복을 위해 도시재생의 공공 개입을 더욱 강화하여야 할 것이다.
셋째, 활성화지역 유형화한 지역과 그동안 선정된 도시재생사업지역과의 관계성을 보았을 때, 인구소멸위험 수준과 지역쇠퇴 정도가 심각한 유형에 해당되는 지역(읍동)일수록 도시재생 공모사업 선정의 빈도가 많은 것 나타났다.반면 상대적으로 인구소멸과 지역쇠퇴가 양호한 읍과 동 지역도 몇 곳이 선정되었다. 다만 면지역의 경우는 사업으로 선정된 곳이 특수지역(원전 및 교정시설)이거나 정책적 전략지역(전국 최고 소멸위험지역)으로 한정되어 있었다.
경상북도를 포함한 지방의 도단위 자치단체들은 지속적인 인구감소로 지역의 소멸위험은 더 높아질 것으로 전망되고 있다. 앞으로는 인구소멸위험 수준을 고려하여 지역에 적합한 도시재생 전략을 마련하고 이를 시책화할 필요가 있다. 특히 도시재생전략계획으로 지정된 활성화지역의 효율적인 운영관리가 앞으로 도시재생 활성화를 위한 핵심요소로 작용할 수 있어, 본 연구에서 유형화한 활성화지역은 일선 지자체들에게 도시재생 정책의 방향 설정 및 도시재생활성화계획의 목표를 제시하고, 이에 적합한 도시재생 수법을 강구하는 기준이 될 수 있을 것이다.
본 연구에서는 활성화지역 유형화를 위해 최소 행정구역인 읍면동을 대상으로 하였다. 그러나 다수의 도시재생전략계획에서는 통계청에서 제공되는 집계구를 단위로 활성화지역을 설정하고 있다. 활성화지역을 정확하게 진단하기 위해서는 읍면동보다 세밀한 공간단위인 집계구로 분석할 필요가 있으며, 이는 향후 연구에서 진행하고자 한다.
