1. 연구의 배경과 목적

국가나 지역의 산업발달과 정책에 따른 주거지 개발은 도시공간형성과 변화에 상당한 영향을 가져온다. 또한 도시성장 과정에서도 초기 도시의 도심이 도시의 외연화로 쇠퇴하는 도심은 도심공동화 현상을 가져온다. 도심공동화 현상은 우리나라 뿐 아니라 외국에서도 원 도심에서 나타나는 현상이다. 공동화 현상의 원 도심을 활성화시키기 위해 국가와 지방자치단체에서 많은 노력을 하고 있다.

우리나라에서 과거부터 도심주거지 재생을 위해 현지개량사업, 재건축사업, 재개발사업이 지속되고 있다. 특히, 현 정부에서는 개발 사업에 경제정책을 가미하여 전국의 모든 도시를 대상으로 ‘도심재생 뉴딜사업’이라는 명제 하에 원 도심과 낙후된 지역을 대상으로 도시재생사업을 추진하고 있다. 또한 안정적인 주택정책을 도모하기 위해 그린벨트지역 해제 등의 여러 정책을 시행하고 있지만 국민들의 느낌은 정부와는 온도 차이를 보이고 있는 것이 현실이다.¹⁾

과거부터 추진하고 있는 주거지 정비사업의 경우도 시행 절차가 복잡다양하기 때문에 정부가 단기간에 효과를 바라는 부동산정책과는 괴리가 있다고 판단하고 있는 것 같다. 정비사업 대상지 선정→주민동의→설계단계→준공까지 일련의 과정에서 나타나고 있는 기간의 장기화, 주민 들 의견충돌 그리고 개발 심의과정에서 나타나는 토지이용의 변곡점 등으로 인하여 시행초기의 기대에 못 미치고 있다.

따라서 본 연구는 지금까지 실시하고 있는 도심주거지 정비사업의 사례 분석을 통하여 개발과정에서 어떠한 현상들이 일어나고 있는 가를 종합하여 장래 주거지 정비사업 지정이나 시행에 참고자료를 제공하기 위함을 목적으로 하고 있다.

2. 연구의 방법

연구의 시간적인 범위는 대구시가 도심주거지 정비 사업으로 지정 한 2006년부터 현재까지의 지정된 주거단지를 대상으로 하고, 자료 분석을 통하여 정비 사업까지의 단계별 소요기간 등을 분석한다. 자료 수집은 법적절차에 대한 내용, 정비 사업에서 활용된 도면, 구적표를 활용하며, 부족한 부분은 관련기관의 자료를 활용한다.

1. 정비사업의 내용

도시정비사업에는 재정비촉진사업, 소규모 주택정비사업, 공공주택사업, 상권활성화사업 등 다양한 사업으로 진행되고 있다. 본 연구의 범위인 재정비촉진사업의 일환인 ‘도시및주거환경정비사업’은 주거환경개선사업, 재개발사업, 재건축사업으로 구분된다.

이들 사업은 <Table 1>에서 나타난바와 같이 도시저소득층이 집단으로 거주하고 있는 지역이나 도시기반시설이 열악한 지역 그리고 도시기반시설은 양호하나 노후불량건축물에 해당하는 아파트를 포함한 공동주택의 경우가 주를 이루고 있다.

2. 정비사업의 과정

도시정비사업은 공동주택지와 단독주택지에 따라 차이가 있고, 기초자료를 분석하고 이를 바탕으로 정비계획서를 작성하게 되는데 일반적으로 전문 용역회사에서 담당하게 된다. 도시정비사업은 여러 과정을 거치면서 주민들과의 소통, 행정부서의 제약, 토지이용의 변경 등으로 상당한 변화를 가져온다. 진행과정에서 중요한 부분은 크게 3단계로 구분 할 수 있다. <Table 2>에서 보는바와 같이 처음 단계는 지방자치단체에서 정비예정구역지정을 위해 기본계획을 수립하는데 자치단체-광역시의 경우 구군 포함-에서 일정한 평가기준을 적용하여 정비예정구역을 지정한다.

사실 예정구역지정 당시에는 해당지역에서 생활하고 있는 주민들의 의견 수렴은 없기 때문에 도시정비사업의 지정에서부터 상당한 무리를 안고 있다. 물론 정비구역 지정을 할 경우에는 주민 동의절차와 환경에 대한 내용을 검토하지만 이때는 이미 주민들은 정비사업에 대한 정확한 지식 없이 지정되는 것으로 간주하고 접근하는 경우가 많다.

특히, 사업시행인가과정에 와서야 주민들이 주최가 되어 사업추진위원회를 결성하고 조합을 결성하는 실질적인 사업진행을 실시하는 과정이기 때문에 주민들 간의 갈등을 초래하는 경우가 많고 사업자체가 무산되는 경우도 있다.

정비사업의 구체적인 절차를 도식화한 것이 <Figure 1>이다. 먼저 지방자치단체에서 주관하여 ‘정비사업예정구역’ 지정을 위해 정비기본계획을 수립하고 관계기관과의 협의를 하고 타당성 자문을 받아 국토교통부에 보고하는 절차를 가진다. 주민공람을 1차례 실시하지만 해당지역의 주민들 대부분은 사업내용에 대한 인지도가 낮다.⁴⁾

Figure 1.

Major Procedure for Rearrangement Project

정비기본계획 시 주민설명회 및 공람공고는 주로 정비예정구역 지정 및 구역에 대한 내용만 다루는 경우가 대부분이다. 정비계획수립 및 정비구역지정 시 주민공람공고는 30일간 기반시설계획 및 건축계획을 포함하여 시행하나 실제 서류를 열람하는 주민은 거의 없으며, 주민설명회에 참석하여 그 내용을 파악하게 되는데 그때에도 주민들이 가장 궁금해 하는 재산 가치나 입주 시기 등은 알 수가 없다.

각종 위원회의 심의에서의 문제이다. 사업을 진행하기 위해서는 심의를 통과해야하기 때문에 사업진행과정에서 매우 중요한 과정이며 가장 관심을 기울이는 과정 중에 하나이다. 만약 절차상의 하자가 없더라도 심의위원들의 동의를 받지 못하면 환류절차를 거쳐 수정, 보완하여야 한다. 환류절차 없이 진행이 되더라도 준공 시 까지는 여러 행정절차가 있기 때문에 상당한 기간이 소요되는 경우가 많은데 환류과정을 하는 경우가 대부분이다.

도시계획위원회 심의과정에서 작성된 용적률, 건폐율, 층수, 기반시설 등의 내용이 변화 되는 경우가 많고, 이 부분이 해당 주민들과 행정 그리고 주민 상호간의 갈등의 원인이 되는 경우도 있고, 심의과정에서 여러 조건으로 심의 유보나 재심 결정이 되면 일련의 과정에서 정비구역지정이 늦어지고 그만큼 자산가치의 변화도 올 수 있기 때문에 정비사업 자체가 무산되는 경우도 있다.

일련의 절차를 거쳐 정비구역이 지정되고 나면 조합 및 추진위원회를 구성하게 되며 조합구성 후 시공사 선정 총회를 거쳐 시공사를 선정하고 그 후 시공사의 의견을 반영한 건축계획으로 사업시행인가를 신청하게 된다. 시공사 선정⁵⁾의 경우 주택분양경기와 사업성에 많은 영향을 받기 때문에 시공사 선정에 어려움을 격고 있다.

비상대책위원회의 활동으로 인하여도 사업에 영향을 가져온다. 정비사업 후 임대수입 미 발생 등의 사유로 사업 초기부터 사업자체를 반대하는 경우, 정비사업은 찬성하지만 부동산 감정평가를 실거래가액과 비슷하거나 높게 받으려고 하는 경우, 감정평가액이 낮아 재정착이 어려워 반대하는 경우와 사업진행소요 기간이 길어짐에 따라 사업에 대한 관심이 떨어지거나 부동산 소유자가 바뀌는 등의 이유로 비상대책위원회가 결성되는 경우가 상당히 있고 여기에서 요구하는 사항이 해결되지 못하면 주민 갈등은 물론 사업이 무산되는 경우도 있다.

3. 선행연구

주택재개발정비사업과 관련하여 여러 관점에서 정비계획 및 사업의 개선에 대한 방향을 제시하는 연구를 살펴보면 다음과 같다.

Seong(2009)은 ‘주택재건축사업의 정비계획 특성에 관한 연구’에서 주택재건축 정비사업의 올바른 정착과 효율적인 사업을 추진하기 위해 대구시에서 추진된 주택재건축 사업의 현황과 실태분석을 통해 주택재건축사업 정비계획의 특성을 규명하기 위해 사례분석을 하였다. 연구결과는 대구시의 정비사업은 지역적으로 편중되어 경제성이 확보된 선별적인 재건축 정비사업이 추진되면서 주택의 대형화 고급화가 이루어지고 있는데 이를 해소하기 위해서는 민간 개발 사업보다는 공공성을 확보할 수 있는 제도가 필요하고, 주민참여와 사회적 약자에 대한 배려 및 도시성장관리계획 등 장기적인 도시발전방향과 부합된 정비사업 추진이 강화되어야한다고 주장하였다.

Kim(2016)은 ‘주택재개발정비사업의 시행단계별 갈등관리 방안에 대한 연구’에서 정비사업 진행과정에서 나타나는 조합과 조합원, 시행자와 조합, 조 합과 행정청 등 전반적인 갈등 요인을 파악하여 관리방안을 제시 하였다. 이를 통해 정비사업 각 단계별로 도출된 갈등요인에 대한 관리방안을 제시하고, 연구를 통해 도출된 주요 갈등 요인을 사전에 인지함으로써 갈등을 사전에 예방하고, 이를 통해 행정청에서 발 빠른 정책적 대안을 도출하게 되고 결과적으로 조합과 해당 지방자치단체에 창의적인 의사결정을 제시 할 수 있을 것이라고 했다.

Cho, Choi, and Jung(2010)은 ‘도시 및 주거환경정비계획의 분석 및 개선방향 연구’에서 2005년에서 2008년 까지 인천광역시 도시건축공동위원회에 상정된 정비구역을 대상으로 심의내용의 분석을 통해 조건사항의 주요내용과 계획항목을 살펴봄으로써 도시 및 주거환경정비사업 정비계획수립의 개선방향을 제시하면서 지역 특성 및 주변여건을 반영한 후속연구가 필요하다고 하였다.

Kim, Hwangbo, and Yang(2017)는 ‘울산시 남구의 도시주거환경정비사업 현황 분석과 개선에 관한 연구’에서 지역적 특성에 맞는 정비사업 추진계획 수립이 필요하고 정비사업의 활성화와 효율적 시행을 위해 적극적으로 공공지원을 확대할 필요가 있다고 주장하였다.

Kim and Dong(2009)은 ‘인천시 도시주택정비사업의 특성과 개선방안 연구’에서 인천광역시에서 시행된 기존 정비사업이 점적인 정비구역지정을 인한 토지이용계획의 비효율적 재개발 정비사업에 대하여 추진현황과 특성분석을 통한 지속가능한 도시와 녹색성장도시를 지양하는 도시계획의 새로운 패러다임의 적용을 주장하였다.

Han(2013)는 ‘대구광역시 재건축재개발사업의 추진전략에 관한 연구’에서 대구광역시의 기 지정된 정비예정구역의 입지적, 경제적 특성에 따라 정비예정구역을 세분화하고, 나아가 주택재건축재개발사업을 위한 정비예정구역의 입지적, 경제적 특성 및 추진실태를 분석하고 추진실태별 사업유형을 분류하고 이에 따른 추진전략을 제안함으로서 일률적으로 추진되고 있는 도시저거환경정비사업의 다양한 사업방식으로의 전환이 필요하다고 했다.

이상의 선행연구들은 사례지역에서 나타나는 여러 문제점에 대한 다양한 개선책을 내고 있다. 이는 제도의 절차에 대한 분석과 연구자들이 직접관여 한 사례지역을 대상으로 생생한 실제 자료 분석을 통한 종합적인 도심주거지 정비사업과정에 대한 연구의 접근과는 차이가 있다.

1. 대구시 정비사업

대구시의 경우 2006년 정비기본계획 수립 시 총 330개소의 정비구역이 지정되었으나 2010년 신암 재정비촉진구역 지정으로 3개소 증가한 333개소로 증가하였다. 한편 2013년 정비기본계획 변경 시 18개소가 신규로 지정되었지만 84개소가 해제되었고 5개소가 합병되어 상당히 감소하였다.

2016년에는 평리재정비촉진구역 지정으로 5개소가 증가하였으며, 2018년 현재는 지구지정 일몰제로 인한 감소와 조합 및 추진위원회 해산으로 인한 6개소가 감소하여 214개소가 지정 관리되고 있다.

구역해제 사유로는 정비예정구역 지정 후 사업성이 낮은 장기 미 추진 구역들의 해제요청, 사업이 전혀 진행되지 않아 일몰제로 해제된 경우, 정비사업 진행 중에 주민들의 반대로 구역이 해제된 경우 등이 있다. 이런 경우 비상대책위원회와 조합 간, 조합과 지차제가 법정 소송이 발생하기도 한다. 진행과정에 따라 주민들의 동의를 얻고 진행하지만 정비 사업대상 구역이 감소하는 것은 진행과정에 상당한 걸림돌이 있다는 것을 알 수 있다.⁶⁾

2018년 현재 정비사업구역으로 지정되어 있는 214개 정비사업 구역을 설명한 것이 <Table 4>이다.⁷⁾

도시 및 주거환경정비법에 따라 지정된 정비사업 구역은 139개소이며 기타법령에 의해 지정된 정비사업 구역은 75개소이다. 도시 및 주거환경정비법으로 지정된 정비사업 구역은 여러 사업구역으로 구분되는데 이중 재개발정비사업구역이 59개소, 공동주택 재건축사업구역이 40개소 순으로 나타났다. 기타법령으로 지정된 정비사업구역은 과거 재건축법에 따라 지정된 비예정구역이 33개소로 가장 많다.

한편, 도시 및 주거환경정비법에 의한 사업 139개소 중 54.7%인 76개소가 예정구역으로 지정된 후 사업이 진행되고 있지 않으며, 실제 건축계획이 정해지는 사업시행인가를 받은 구역은 18개소(13.0%), 준공인가를 받은 구역은 전체의 4.3%에 불과하다.

기타법령에 의해 지정된 사업은 총 75개소 중 26.7%인 20개소로 나타났지만, 사업시행인가 구역은 14.7%, 준공인가 구역은 42.6%로 도시 및 주거환경정비법에 의한 사업진행보다는 높은 수치이다.

이러한 일련의 결과는 전술한바와 같이 정비구역지정에서 사업시행인가까지 그리고 관리처분인가 등의 과정이 복잡 다양하여 사업시행에 상당한 영향을 주고 있다는 것을 반증하고 있다.

2018년 기준 도시 및 주거환경정비법으로 지정된 정비구역 139개소 중 지방자치단체나 공사에서 시행하는 주거환경정비사업 8개소를 제외한 131개소의 정비사업 진행 과정별 소요기간은 <Table 5>와 같다.⁹⁾

정비예정구역지정에서 정비구역지정까지는 평균 3.96년이 소유되었으며 길게는 10년 이상 소요되는 구역도 있었다. 이는 구역신청 조건이 전체 토지 등 소유자의 2/3 이상의 동의를 받아야 하며, 주민공람, 주민설명회, 구의회의견청취, 관련부서협의, 도시계획위원회심의 등의 진행과정에서 나타난 현상이다. 또한 지역이나 사안에 따라서 차이는 있겠지만 대구시의 경우 도시계획위원회 심의를 한 번에 통과하는 경우는 거의 없는 영향도 받은 것 같다.

정비구역지정에서 사업시행인가는 6.89년 소요되는데 대체로 10년 정도 소요되는 것으로 보인다. 이는 사업시행인가를 위해서는 조합설립을 위한 3/4이상의 주민동의가 필요하고, 관련부서 협의, 공람공고, 교통영향평가심의, 건축심의, 경관심의 등을 거쳐야하기 때문이다.

또한, 부동산경기의 변화, 조합내부 사정, 시공사 미 선정 등의 사유로 구역지정 후 6년¹⁰⁾ 이내로 사업시행인가를 받지 못하는 경우 정비구역지정변경 절차를 밟아야한데 여기에서도 새롭게 일련의 각종 심의를 포함한 행정절차를 진행해야 한다.

사업시행인가에서 관리처분 인가까지는 평균 2.67년이 소요되며, 여기서는 부동산 감정평가를 통한 종전자산평가, 조합원분양 등의 절차들이 진행되며, 착공까지는 평균 1.43년이 소요되는데 이때는 이주철거 등의 절차가 진행된다.

착공에서 준공인가까지는 평균 3.0년이 소요된다. 따라서 예외적인 사례도 있을 수 있지만¹¹⁾ 자료 분석결과 정비예정구역지정에서 준공인가까지의 평균 기간은 17.95년이 소요되는 것으로 나타났다.

2. 정비사업의 실태

정비사업의 경우 시행과정에서 토지이용을 비롯한 여러 측면에서 변화를 가져오고 사업기간 또한 오래 걸린다는 것을 앞에서 언급하였다. 여기에서는 실제 사업을 진행한 주거단지 실태를 분석한다.

<Table 6>과 같이 2006년에 2010 대구시 도시 및 주거환경정비기본계획으로 정비예정구역으로 지정된 중구의 정비사업 구역 4개를 선정 분석한 결과 정비예정구역에서 정비구역을 지정하기까지는 1년에서 4년이 소요되었다. A구역의 경우 최초 정비구역지정시 두 번의 도시계획위원회를 거쳐 정비구역을 지정 받는데 1년이 소요되었다. B구역은 4번의 도시계획위원회를 거쳐 2년, D구역은 5번의 도시계획위원회를 거쳐 4년이 소요되었다.

도시계획위원회 심의시 유보를 받을 경우 다시 심의를 받게 되는데, 차후 심의를 받기 위해서는 심의 의견에 따라 건축계획을 포함한 관련부서협의 등 내용전반을 수정할 뿐 아니라 그에 따르는 각종 검토서 및 보고서 작성으로 기간이 걸린다.

정비구역지정에서 사업시행인가 까지는 조합설립인가를 받아 실제 건축계획 확정을 위해 시공사 선정이 필요한데지방이나 분양에 완급에 따라 시공사 선정이 원활하지 않는 경우도 많다. 또한 사업시행인가 기간이 당초 계획을 넘기거나 건축계획이 바뀌는 경우 정비구역 변경 절차를 다시 거쳐야 한다. 이는 사안에 따라 일반 변경과 경미한 변경으로 나뉘는데 일반 변경의 경우 최초 변경과 같은 행정절차를 거치게 되며, 경미한 변경의 경우 관련부서 협의로 갈음되는 경우가 대부분이다. 하지만 경미한 변경의 경우도 지정권자의 판단에 의해 도시계획위원회를 거치는 경우도 있어 많은 기간이 소요된다.

정비예정구역에서 건축계획이 확정되는 사업시행인가까지는 총 소요기간을 보면 최소 10년에서 최대 12년이 소요되는 것으로 나타났다. 이후 관리처분인가, 착공, 준공인가 등의 절차를 거쳐야 하므로 사업시행인가 후 상당기간이 더 소요되어야 사업이 완료된다.

전술한 바와 같이 4개 구역의 행정절차별 기반시설 확보율과 용적률 등을 살펴보면 <Table 7>과 같이 정비구역지정, 정비구역변경지정, 사업시행인가 등 절차를 이행할수록 4구역 모두 기반시설확보율은 증가하였다.

2016년 국토교통부에서 작성한 정비사업 관련 기반시설 기부채납 운영기준에 따르면 사업부지의 9% 범위 내로하고, 인가권자가 인정한 경우 도시계획위원의 심의를 거쳐 기부채납 토지면적의 50%를 초과하지 않는 범위, 즉 13.5%를 넘지 않도록 기준을 결정하고 있다.

A구역과 B구역은 이 기준면적을 초과하는 것으로 나타났다. 물론 사업 구역의 특성에 따라 확보해야하는 기반시설의 종류와 규모가 다름에서 나타난 경우도 있지만 기반시설확보율이 증가함은 부정 할 수 없다.

반면 사업성에 직접적인 영향을 미치는 용적률의 경우 절차를 이행할수록 감소하는 경향을 보이는 것으로 나타났다. A구역은 280%로 접수하여 사업시행인가 시 274%로 6% 감소하였으며, B구역은 290%로 접수하여 22%감소한 268%로 사업시행인가를 받았다. 이는 북측일조, 건축배치, 문화재 형상변경 등의 문제로 각종 심의에서 용적률의 제한을 받은 결과이다.

C구역은 221%접수하여 사업시행인가 시 26% 증가한 247%로 사업시행인가를 받았다. 이는 당초 정비구역지정시 북측지역의 일조권 문제로 용적률의 제한을 받았으나, 일조권 해결을 위한 건축배치 계획 결과 당초보다 높은 용적률을 지정받았다. D구역은 당초 242%로 접수하여 사업시행인가 시는 16% 증가한 258%로 인가받았다. 이 구역의 경우는 기존 건축계획에서 정비계획의 경미한 변경¹²⁾ 절차를 통해 단위세대의 평형을 증가시켜 용적률을 추가로 확보하였다.

이와 같이 사례지역의 경우 정비사업 진행과정에서 용적률변경은 여러 요인으로 상당한 변경을 가져오는 경우가 있다.

정비사업예정구역으로 지정되어 정비사업 시행까지는 여러 과정을 거쳐야 되고 여기에서 사업기간은 물론 여러 가지 문제가 발생한다고 하였다. 따라서 여기에서는 연구자들이 직접 참여하여 진행한 A구역의 사례를 가지고 진행과정에 나타나는 변화 결과를 분석한다.

A사례구역은 정비구역지정, 정비구역 변경지정, 사업시행인가 등의 행정절차에서 세 번의 도시계획위원회와 한 번의 건축공동위원회 심의를 받았다.¹³⁾

최초 정비구역 접수 시에는 주변 주민들의 협의의견 수용 및 관련부서의 도로계획도로 선형개선의견 반영 등으로 기반시설확보율이 17.7%에서 19.5%로 증가하였다가 점차로 증가하여 19.8%로 증가하여 최초보다는 2.1% 증가하여 증가율은 11.8%로 나타났다.

사업시행기간이 6년을 경과하여 정비계획 변경을 진행하였으며 공람 시 층수, 평형대, 사업성 확대 등의 주민의견이 개진되어 수용하는 과정에서 용적률을 기존보다 6% 증가한 280%로 도시계획위원회를 통과하였으나 사업시행인가 시 최종 건축교통심의를 거쳐 용적률이 5% 감소한 273%로 최종 결정되었다.

여기에서 진행과정에서 일어난 결과를 보면 용적률의 경우 최초 280%에서 최초 도시계획심의위원에서 274%로 되었다가 변경지정 후의 도시계획심의과정에서는 다시 280%로 회기 하였다가 교통영향평가 및 건축심의에서 또다시 273%로 변경되었다.

녹지환경, 공공공지 여건에 관계가 있는 건폐율은 접수 시 15%에서 18%로 증가하였지만 용적률은 경우는 280%에서 관련부서 협의에서 4% 감소하였으며, 도시계획위원회 심의에서는 학교시설 기부채납 등의 의견으로 기반시설확보율은 0.3% 증가하고, 동간 층수 조정, 일조 및 조망, 스카이라인 조정 등의 의견이 나와 이를 조정 수용하는 과정에서 2% 감소한 274%롤 결정되었다.¹⁴⁾

심의 과정에서 상당한 변화를 가져오는데 이러한 결과가 과연 바른 것인지는 되짚어 보아야하는 과정이며 결과이다. 사례 구역에서 보면 조합은 사업성을 높이기 위해 다양한 방법을 강구하고, 관련부서 협의 및 각종 심의에서 사업성에 직접 영향을 미치는 기반시설부담 율 증가를 요함과 동시에 용적률을 감소하도록 유도한다.

<Figure 2>는 A구역 단지의 배치계획도인데 최초 신청 시 도면과 사업 시행인가시의 도면은 상당한 차이를 보인다.

Figure 2.

Examples of Plan Changes for Rearrangement Project (Zone A)

동선체계는 곡선에서 직선의 체계로 변하다보니 주 출입구의 위치가 변경되었다. 주동패턴은 단순성에서 복잡하면서 동의 분할을 가져오게 되었고, 기반시설용지가 증가하였고 녹지체계의 경우도 우측의 공간을 위치이동을 하여 공동주택 동 배치에 상당한 변화를 주는 요인으로 작용하였다. 용적률이나 기반시설 그리고 인동간격을 고려하다보면 경미한 변경이라 할지라도 단지배치에 상당한 변화를 가져온다.