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Journal of the Korean Housing Association. 25 October 2019. 29-37
https://doi.org/10.6107/JKHA.2019.30.5.029

A Study on the Derivation of Diagnosis Factors for the Establishment and Operation of Town Management Cooperatives

마을관리협동조합 설립 및 운영을 위한 진단요소 도출 연구
Bo-mi Kim*
,
Myoung-chun Kim**
,
Gy-teack Bae***
김보미 *
,
김명천 **
,
배기택 ***
*정회원(주저자, 교신저자), 지역자산화협동조합 팀장
**정회원(공동저자), 지역자산화협동조합, 서울대학교 환경대학원 석사과정
***정회원(공동저자), 지역자산화협동조합 이사장, 공학박사
Corresponding AuthorBo-mi Kim, Community Assets Cooperative, Goyang-si Ilsandong-gu Yaksan-gil23, Gyeonggi-do, 10319, Republic of Korea. E-mail: bridgecp0325@gmail.com

ABSTRACT

As the urban regeneration which is subsidized by the government enters its fifth year, the government is considering sustainable urban regeneration after the end of the government subsidies. The Ministry of Land, Infrastructure and Transport has proposed a ‘town management cooperative’ as a solution and will be established nationwide as an alternative after the end of urban regeneration projects. Residents of the area will establish a town management cooperative to manage their villages and create jobs within the village to create their own better living environment by themselves. The purpose of this study is to derive the necessary factors to create a sustainable and practically operational start-up base for the town management cooperative. Through the literature survey, this study analyzed the characteristics of social economic organizations in urban renewal areas and analyzed the indicator cases for diagnosing social economic organizations to derive categories and derive detailed diagnostic factors.

Keywords
Urban Regeneration
Town Management Cooperative
Improvement of Residential Environment
Maintenance of Old Residential Areas
Low-Rise Residential Regeneration
Social Co-Operatives
키워드
도시재생
마을관리협동조합
주거환경 개선
노후주거지 정비
저층주거지 재생
사회적협동조합

MAIN

I. 서 론

1. 연구의 배경 및 목적

전국적 인구감소, 대도시 건축물 노후화로 인한 도시의 쇠퇴가 진행되자『도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(약칭 도시재생법)』이 제정(’13.)되었으며, 정부 지원 도시재생 사업이 추진되고 있다. 그러나, 도시재생 사업의 주민 체감도가 낮고 사업 종료 이후의 지속성을 담보하기 어려운 점 등의 문제가 발생하였으며, 이에 대응하기 위한 방안으로 ‘도시재생 뉴딜’ 정책을 도입(’17.07.)하였다.

도시재생 뉴딜 로드맵에 따르면 도시재생 뉴딜 사업은 “지역 공동체가 주도하여 지속적으로 혁신하는 도시조성”을 비전으로 하며, 삶의 질 향상, 도시활력 회복, 일자리 창출, 공동체 회복 및 사회통합 등을 목표로 하고 있다. 국토교통부는 이러한 목표를 달성하기 위해 노후 주거지 정비의 주체로 ‘마을관리협동조합’을 제시하였으며, 주민과 지역역량 주도의 도시재생 추진을 위한 ‘마을관리 사회적 협동조합’(이하 ‘마을관리협동조합’) 육성 및 지원 계획(’19.03.)을 발표하였다. 계획이 발표됨에 따라 전국적으로 도시재생사업 종료 후의 대안으로 마을관리협동조합을 설립하여 주민 주도로 마을을 관리하고 일자리를 창출하여 살기 좋은 마을을 스스로 만들어가는 방향을 구상하고 있다.

기존 도시재생의 주민참여 방식은 주민협의체를 중심으로 이루어졌으나 이는 임의조직의 형태로 조직적으로, 경제적으로 지속되기 어렵다는 한계가 있다. 따라서 법인의 형태로 설립되는 마을관리협동조합을 통해 도시재생지역의 주민이 직접 운영 가능하고, 지속 가능한 마을관리협동조합을 설립하여 도시재생의 사업 효과를 지속할 수 있도록 지원할 필요성이 대두되었다.

이에 본 연구에서는 도시재생사업의 지속성과 공동체성을 제고하기 위한 조직 형태로 새롭게 제시된 마을관리협동조합이 설립준비 과정에서부터 주민주도성과 지속가능성에 중점을 두고 목표를 달성하기 위한 진단지표를 제시하고자 한다. 이를 위해 마을관리협동조합이 제시된 배경 및 유사한 사회적경제 조직의 특성 및 차별점을 살펴보고, 제도적 취지에 맞도록 지속적, 자립적 마을관리협동조합을 설립하기 위한 기반요소를 도출하였다.

2. 연구의 방법 및 절차

본 연구에서는 도시재생 지역 사회적경제 조직의 참여 현황과 관련된 선행연구를 검토하여 다양한 주민참여 조직 형태에 따른 특성을 파악하고자 하였다. 또한 마을기업, 협동조합, 사회적기업 등의 분석을 통해 마을관리협동조합의 조직적 특성을 도출하였다.

마을관리협동조합의 설립 진단 요소를 도출하기 위하여 사회적경제 조직의 설립 및 운영을 위한 진단지표 사례를 분석하여 5가지 필수요소 카테고리를 도출하였으며, 이를 기준으로 협동조합, 사회적협동조합, 마을관리협동조합 관련 규정을 분석하여 25가지 세부 진단 항목을 도출하였다.

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Figure 1.

Flow Chart

II. 문헌조사

1. 도시재생 지역 주민조직 관련 선행연구

Bae(2018)는 도시재생 사업에서 사회적경제 조직이 공동체 형성 및 도심 활성화를 위한 조직으로 적합하다고 하였다. 특히 협동조합은 조합원의 필요를 충족하기 위한 조직이며, 지역의 공동체성을 제고할 수 있는 조직이므로 도시재생 사업을 통한 협동조합의 참여를 확대해야 한다고 하였다.

Kim et al.(2018)는 지역공동체 활성화를 위한 마을기업 성과평가 및 정책방안 연구에서 마을관리협동조합과 유사한 사회적경제 조직 중 하나인 마을기업의 활성화를 위한 실태평가 지표의 필요성에 관하여 주장했다. 이 연구에서 저자는 조직의 활성화를 위해서는 지역성, 공동체성, 공공성, 기업성이라는 마을기업의 주요 특성에서 나타나는 것처럼, 소득 및 일자리로 대표되는 기업성과 경제적 측면 이외에도 지역성이나 공동체성의 측면에서의 마을기업의 성과를 평가해야 할 필요성이 증대되고 있다고 하였다. 특히 각 특성에 대한 세부지표를 발굴하고, 이를 토대로 통합적인 성과를 측정할 필요하다고 하였다. 추가적으로 마을기업의 실태 및 통합적 성과 분석에 기초한 중장기 정책방안 마련의 중요성을 주장하였다.

Kim and Yoon(2017)은 도시재생과 사회적경제의 지속가능성에 관한 연구에서 도시재생사업의 연계한 사회적경제가 성장하고 있지만 도시재생과 연계한 사회적경제 조직의 경우 자생력 부족, 사업 콘텐츠 부실, 주민역량 및 참여 미비, 양적 성과에 치중한 정부 지원 등을 문제점으로 꼽았다. 이를 해결할 방안으로 활용 가능한 지역자원 발굴, 소셜벤처 지원 확대, 자산화 조직모델 구성, 시범사업 추진 등을 통한 지역자산화를 제시하였다.

Lim et al.(2018)는 사회적경제의 사회경제적 가치 측정을 위한 통합 지표개발 연구에서 현재 우리나라의 사회적경제 조직의 높은 정부 의존도에 대하여 언급하며, ‘취약한 재무구조와 낮은 경제적 성과는 조직의 지속가능성에 대한 심각성을 제기함과 동시에 건강한 사회적경제 조직은 실업률, 복지수요 등에 효과적인 대안이기 때문에 사회적경제 조직의 전반적인 가치를 향상할 수 있는 지표의 개발이 요구된다’고 주장하였다. 이를 위해 사회적 경제 활성화와 발전을 위한 가치 수준 측정과 정책지원의 필요성을 주장하였다. 결과적으로 국가 차원에서 사회적경제기업의 통합적 관리 및 지원을 위해 사회적경제기업 전체의 가치를 측정의 필요성을 제기하며, 단순하더라도 모든 조직에 적용될 수 있는 국가 단위 통계 지표개발과 개별조직에 대한 세부지표가 제시되는 것이 바람직하다고 주장하였다.

본 연구는 마을관리협동조합 설립 및 운영을 위한 진단요소를 도출하기 위해 도시재생 지역을 기반으로 하는 주민조직의 개념 및 한계점을 정리하였다. 기존 선행연구가 협동조합, 사회적협동조합, 마을기업, 사회적기업 등의 형태를 취하고 있는 지역 주민조직 설립 이후 운영 및 성장 평가요소를 제시하였다면, 본 연구에서는 새로운 형태의 지역 주민조직인 마을관리협동조합을 설립 초기부터 종합적으로 진단할 수 있는 요소를 제안하여 지속가능한 도시재생사업을 위한 주민조직의 기틀을 만드는 기초연구로써 수행하고자 한다.

2. 도시재생 관련 사회적경제 조직 현황분석

우리나라는 2000년부터 부처별 사회적경제 지원정책 마련 후 다양한 사회적경제 조직이 설립되었다. 이후 정부 주도하 2007년 사회적기업 육성법 시행, 2012년 협동조합기본법 시행 등 법제도와 관련 시범사업 실시 등 사회적 인식 확장을 통해 사회적경제 조직의 양적 성장 토대를 마련하였다.

현재 우리나라 대표적인 사회적경제 조직의 형태는 크게 다섯 가지로 사회적기업, 마을기업, 협동조합, 사회적 협동조합, 농어촌공동체회사로 구분된다. 이 가운데, 도시재생과 연계하여 주민조직을 기반으로 사업을 추진할 수 있는 네 가지 조직을 선별하였다. 도시재생 관련 사회적경제 조직의 특성을 요약한 것은 <Table 1>와 같다.

Table 1.

Current Situation of Social Economic Organizations (Choi et al., 2016)

SortSocial enterpriseTown enterpriseCo-operativeSocial co-operative
DepartmentThe Ministry of
Employment and Labor		The Ministry of
the Interior and Safety		The Ministry of
Economy and Finance		The Ministry of
Economy and Finance
Year2007201120122012
TargetVulnerable stratumLocal residentsUnlimitedVulnerable stratum
CharacterNonprofit · for-profitFor-profitFor-profitNonprofit
InstitutionCertificatioin
→ Registration (Scheduled)		SelectionReportAccreditation
Purpose- Job creation
- Community contribution		- Community activation
- Regional problem solving
- Community contributions		- Union members’ rights and interests
- Community contribution		- Community activation
- Promotion of residents’ welfare
- Community contribution
Related ActOfficial announcement of
publication of Social Value
Index (SVI)		Implementation guidelines for
promotion project of town
enterprise in 2019		Framework act on cooperativesFramework act on co-operatives

내발적인 경제활동을 통해 지역사회 문제해결을 추구하는 사회적경제 조직은 경제적, 지역사회적, 콘텐츠 발굴을 바탕으로 도시를 재생하는 도시재생뉴딜사업과 의의가 맞닿는다. 공통적 의의와 사회적경제 조직의 양적 성장을 바탕으로 정부와 지자체에서 사회적경제 조직과 도시재생의 결합을 시도하고 있다. 하지만 사업 콘텐츠의 낮은 시장성, 성과 중심의 지원, 주민역량 부족 등 사유로 정부지원사업 이후 사회적경제 조직의 자립도는 미흡한 상태이다. 2017년 행전안전부 마을기업 회계감사 결과에 따르면 사회적경제 조직 중 마을기업의 경우 정부지원 이후 56%가 폐업 및 경영난을 겪고 있다. 따라서 자생적 도시재생을 위해서는 사업초기부터 정부지원사업 이후까지 주민역량, 거버넌스, 금융, 거점공간 등 다각적이고 단계적인 성장지원계획 수립과 이를 뒷받침할 관련 법제도적 개선 및 지원방안이 필요하다.

3. 사회적경제 조직 관련 주요 진단지표

마을관리협동조합은 현재 설립 사례가 많지 않고 설립 및 운영과 관련된 평가지표가 전무하다. 그러나 마을관리협동조합의 설립 요건이 사회적협동조합에 해당하여 사회적경제 조직에 속하므로 이와 유사한 협동조합, 사회적협동조합 등의 사회적경제 조직을 대상으로 하는 평가지표의 분석을 통해 마을관리협동조합의 설립 및 운영을 위한 진단지표의 구성방안을 도출하였다.

1) 사회적가치지표(Social Value Index)

사회적가치지표는 2017년 사회적기업 10주년을 맞이하여 고용노동부, 한국사회적기업진흥원에서 개발, 공표되었다. 사회적가치지표는 사회적 가치를 추구하는 조직의 사회적 성과를 측정하여 사회적경제기업을 지원하기 위한 근거로 활용되고 있다. 기존의 사회적경제 조직을 평가하는 기준은 경제적 성과 중심의 측정이었으나 가치지향성, 참여적 의사결정 등이 포함되었다. 측정 내용은 조직 미션, 사업 활동, 조직 운영 등의 ‘사회적 성과’, 기업 종합적 재정성과에 대한 ‘경제적 성과’, 기업의 혁신 노력 및 성과에 대한 ‘혁신성과’로 구성되었다.

Table 2.

Contents Structure of Social Value Index (SVI)

SortContentsIndex composition
Social
achievement		Organization
mission,
business
activities,
organizational
operation		Management of social mission, the social
value of state business activities efforts to
build social economic system re-investing
profits for social purposes, operational
democracy, worker orientation, etc.
Economic
achievement		Overall
financial
performance of
a company		Job creation and financial performance,
labor performance
Innovation
achievement		Coporate
innovation
efforts and
performance		Innovation in business activities

2) 사회적경제기업 평가모형-협동조합형

사회적경제기업 평가모형은 ‘사회적경제기업 평가모형 구축을 위한 연구’의 결과이며, 사회적경제기업의 금융지원을 위한 평가의 근거로 활용되고 있다. 평가모형은 조직의 형태에 따라서 일반형, 협동조합형으로 구분하였다.

협동조합형 평가모형은 크게 협동조합으로서 부합성, 금융지원을 위한 타당성으로 이루어져 있다. 협동조합으로서 부합성 항목은 조합철학, 참여/배려 및 연대, 조합원 편익, 공동체/상생 등으로 이루어져 있으며 금융지원을 위한 타당성은 경영역량, 교육, 운영활동, 환원 및 지속 등으로 이루어져 있다.

Table 3.

Contents Structure of Social Co-Operative Evaluation Model-Co-Operative Type

CategoryContentsIndex Composition
Conformity as a co-operativeUnion
philosophy		Clearness of union mission
Adequacy of the project plan
Executive mind
Participation/
Deception and
solidarity		Adequacy of decision making
Member handling force
Cooperation and solidarity with other unions
Union benefitEfforts to improve the benefits of members
Community Contribution Efforts
Efforts to preserve the environment
Community/
co-prosperity		Encourage sponsorship and volunteer participation
Capacity of representative
Statutory education effort
Feasibility for financial supportManagement
capacity		Job Training Efforts
Co-operative Operation Training Efforts
Rate of business use for members
Educationnumber of unions growth rate
Product competitiveness
Service competitiveness
Operational
activity		Adequacy of sales/promotion activities
Increase in sales
Gross margin of sales
Reduct and
continuation		Dependence of borrowings
Interest coverage ratio
Union member reduction

3) 협동조합 자가진단 모형

협동조합 자가진단 모형은 ‘협동조합 성과측정을 위한 자가진단모형 개발연구’의 결과를 바탕으로 구성되었다. 본 지표는 협동조합의 양적 증가 과정에서 협동조합 고유의 특성을 담보할 수 있도록 점검하여 혁신을 촉진하고 서비스를 향상시키기 위한 목적으로 제시되었다.

지표는 협동조합의 운영 및 전략 점검을 통해 지속가능한 성장을 추진하기 위해 진단해야 할 영역을 나누어 경제사업운영 영역, 조직운영 영역, 사회환경 기여 영역에서 총 62개의 항목으로 구성되었다.

Table 4.

Contents Structure of Co-Operative Self-Diagnosis Model

CategoryContentsIndex Composition
Economic business operationInspection and
reporting of financial
conditions		Financial objectives, checking and
reporting of financial conditions, sales
checks, etc.
Internal control levelPreparation of a business plan,
participation in budgeting, cash
monitoring, consulting, auditing, etc.
Competitive
advantage		Growth speed, product and service
advantage, cost calculation, quality,
delivery capability, development
capability, etc.
Economic
sustainability		Management education, capital,
investment plans, reserve funds, reserve
and insurance plans, etc.
Organization operationDemocratic
operation		Practical participation of members,
organizational culture, information
provision, fair decision making,
transparent operation, etc.
Participation of
members		Human resources and budgets,
satisfaction, performance distribution
regulations and procedures, suggestions
on how to participate, etc.
Conflict management
and governance
stability		Establishing and reviewing policies,
meeting the term of the board of
directors, separating the responsibilities
of the board of directors and
management managers, conflict
management, etc.
Understanding and
education of the
co-operative principles		Understanding principles and values,
documentation, education, etc.
Social environmental contributionSocial valueSpecify social contribution, implement
social responsibility, participate in social
weak, purchase of co-operative goods
and services and economic solidarity,
timely payment, etc.
Employee welfare
and participation		Compliance with the Labor Standards
Act, Human Resources Policy, Fair
Compensation, Disclosure of
Management Information, Participation
of Employees of Steering Committee
and Board of Directors, etc.
Environmental
value		Reducing greenhouse gas and waste,
recognizing environmental issues,
providing and using eco-friendly
products and services, complying with
environmental regulations and
regulations, improving workplace
environment, etc.

4) 소결

마을관리협동조합의 설립 진단요소를 도출하기 위해 사회적경제 조직의 평가 관련 유사 지표의 사례를 살펴본 결과 지표는 ① 공적 지원을 위한 평가 ② 사회적 가치, 역할을 객관적으로 증명하기 위한 평가 ③ 성장을 위한 자기 진단의 평가 등을 목표로 개발되었음을 알 수 있었다. 이러한 결과를 바탕으로 마을관리협동조합의 특성을 분석하여 지표의 목적을 명확히 하고 세부 항목의 구성에 참조하여 지표를 설정하고자 하였다.

위에서 살펴본 사회적경제 조직의 설립 및 운영 관련 근거를 바탕으로 검토되어야 할 부분을 인적자원, 콘텐츠, 설립구조, 자본, 공간의 5가지로 구분하였다. 지표의 세부내용에서는 세 지표 모두 조합원, 직원, 임원 등의 구성 및 성장을 위한 요소를 포함하고 있었으며, 민주적이고 자주적인 조직구성에 대한 지표가 공통적으로 제시되었다. 또한 공통적으로 사회적가치, 협동조합의 기본 원칙을 강조하고 있는 것이 특징이었다. 사회적경제 조직의 사업 콘텐츠에 대한 내용으로는 사업 내용의 사회적 가치 추구, 지역사회에 대한 기여 등으로 구성되었다. 설립구조 관련 진단 요소는 기업의 운영 역량, 갈등관리, 거버넌스, 혁신성 등이 제시되었다. 자본 관련 진단요소는 사회적경제 생태계, 이윤의 사회적 목적 재투자, 재무상황에 대한 점검, 내부통제, 고용창출 등과 관련된 내용으로 구성되어 있었다. 공간 관련 진단요소는 환경적 가치를 통한 작업환경 개선 등이 제시되었다.

Table 5.

Categorization by Analyzing Contents of Similar Indicators

CategorySVISocial co-operative evaluation modelCo-operative self-diagnosis model
Human
resources		- Labor performance
- Operational democracy
- Worker orientation		- Consideration for participation and solidarity
- Benefits of union members
- Education		- Democratic operation
- Participation of members
- Employee welfare and participation
- Understanding and educating co-operatives principles
Contents- Management of social missions
- Social value of main business activities		- Union philosophy
- Community/co-prosperity		- Competitive advantage
- Economic sustainability
- Social value
Establishment
structure		- Innovation in corporate activities- Management capacity
- Operation activities		- Conflict management
- Governance
Capital- Efforts to establish social and economic ecosystems
- Job creation and financial performance
- Re-investing profits for social purposes		- Reduct and continuation- Inspection and reporting of financial conditions
- Internal control level
Space- Environmental value
Table 6.

Main Contents of Evidence Related to the Town Management Co-Operative

SortBasisMain contents
Co-operativesCo-operative
principle		Voluntary and Open Membership, Democratic
Member Control, Member Economic
Participation, Autonomy and Independence,
Education, Training, and Information,
Cooperation among Co-operatives, Concern for
Community
Framework act on
co-operatives		purpose of “co-operative”, “federation of co-operatives”,
“social co-operatives”, “federation
of social co-operatives”, composition rights and
duties of partners and members,
organization(general meeting, board of
directors, executive, inspection, election
management committee), nature of business,
accounting regulation,
merger division dissolution liquidation,
registration
Social Co-operativesGuideline for the
establishment of
social co-operatives		purpose of social co-operatives,
composition rights and duties of partners,
investment and reserve fund,
organization(general meeting, board of
directors, executive, inspection, election
management committee), business and
execution, accounting regulation,
merger division dissolution
Town Management Co-operativesGuideline for town
management co-operatives		roles and incubation procedures by
organization, public support items, purpose of
town management co-operatives,
composition rights and duties of partners,
investment and reserve fund,
organization(general meeting, board of
directors, executive, inspection, operational
specialized support agency, election
management committee), business and
execution, accounting regulation,
merger division dissolution
Standard practice
for town
management
co-operatives		Basics and regulations, rights and duties of
partners, investment, general meeting, board of
directors, executive and secretariat, operational
specialized support agency, business,
accounting regulation,
merger division dissolution
Table 7.

Procedures for the Establishment of the Town Management Co-Operative, MOLIT (2019)

https://cdn.apub.kr/journalsite/sites/khousing/2019-030-05/N0450300504/images/JKHA_2019_v30n5_29_t007.jpg

III. 마을관리협동조합 특성 분석

1. 마을관리협동조합 설립 및 운영 관련 근거

마을관리협동조합은 도시재생 국가지원사업 지역 내에서 주민이 지속적 마을관리를 위해 설립하는 사회적협동조합이다.

‘마을관리 사회적협동조합 표준정관례’ 제1조에 따르면 마을관리협동조합은 협동조합기본법에 의하여 설립됨이 명시되어 있으므로 협동조합기본법의 설립 근거를 분석하였다. 협동조합의 분류 중에서도 비영리 법인으로 구분되는 사회적협동조합에 해당하므로 사회적협동조합 가이드북 및 표준정관을 분석하였다. 국토교통부 소관인 마을관리협동조합의 특징적인 영역은 마을관리협동조합 가이드라인 및 표준정관을 참고했다.

2. 마을관리협동조합의 특성

1) 설립 절차의 특성

일반 협동조합은 시도지사에 설립신고를 통해 설립하며, 사회적협동조합은 기획재정부의 인가를 받아 설립하는 반면, 마을관리협동조합은 소관 중앙행정기관인 국토교통부의 인가를 통해 설립된다. 마을관리협동조합 가이드라인에 의하면 설립 과정은 계획수립, 설립인가, 사업시행(공공지원)의 세 단계로 나뉜다. 마을관리협동조합의 설립 및 운영지원을 위해서는 도시재생국가지원사업에 선정되고 도시재생 활성화계획 등 사업계획에 마을관리협동조합 관련 계획이 반영되어야 한다.

2) 운영 지원의 특성

설립인가 과정에는 지자체를 통해 지원기구인 한국사회적기업진흥원에 요청하여 기초교육, 설립 관련 서류 작성 등의 지원을 받을 수 있다.

설립 이후 사업을 시행하는 과정에는 다른 협동조합과는 달리 갈등관리위원회를 구성하고 초기 사무국 운영을 위한 운영지원전문기관을 선정해야 한다. 또한 운영 초기에는 마을관리협동조합에서 지자체에 요청하여 공공지원을 받을 수 있다.

이러한 공공의 지원은 사회적협동조합의 형태로 설립되는 특성으로 인해 가능한 것으로 이에 따라 마을관리협동조합 또한 사회적협동조합의 요건에 따라 공익사업을 40% 이상 수행하고 잉여금의 30/100 이상을 법정적립금으로 적립하여야 하는 등의 규정을 따라야 하는 것이 특징이다.

3) 사업 영역의 특성

마을관리협동조합은 정관에 따라 기초생활인프라 유지관리를 통한 도시재생사업 효과의 지속성 확보, 조합원들이 필요로 하는 재화 및 서비스의 지속적 공급을 통한 삶의 질 제고, 공동출자공동생산공동소비지역사회 재투자를 통해 지역사회 선순환 체계 구축, 조합원의 권익 증진 등을 목적으로 설립된다. 가이드라인에서 제시하고 있는 사업영역은 주택관리 서비스, 집수리 서비스, 사회적주택사업, 에너지자립사업, 태양광 발전사업 등이 제시되어 있다. 이 외에도 도시재생의 효과 지속을 위한 기초생활인프라 유지관리 등을 사업 영역으로 하는 것이 특징이다.

IV. 마을관리협동조합 진단요소 도출

1. 지표 구성의 주안점

마을관리협동조합의 설립 및 운영을 위한 진단요소는 앞서 분석한 유사 지표 사례를 통해 도출된 5가지 카테고리로 나뉜다. 각 카테고리의 세부 내용으로는 설립 및 운영의 근거자료를 분석하여 마을관리협동조합의 설립 및 운영 과정에서 필수적으로 갖추어야 할 요소를 포함할 수 있도록 각 지표를 구성하였다. 이 과정에서 일반 협동조합, 사회적협동조합의 특성을 포함하면서도 마을관리협동조합의 공공지원, 운영지원전문기관 등 특수한 조건을 담은 지표를 설정하고자 하였다.

2. 진단지표 도출

진단지표 도출을 위해 마을관리협동조합의 설립 근거자료를 분석하여 인적자원, 콘텐츠, 설립구조, 자본, 공간 등의 5가지 카테고리로 구분하였다. 협동조합 관련 근거자료로는 협동조합 7대 원칙, 협동조합기본법, 사회적 협동조합 관련 근거자료로는 사회적협동조합 설립 가이드북, 사회적협동조합 표준정관례를 참고하였다. 마을관리협동조합 관련 근거자료는 ‘도시재생 마을관리협동조합 육성 및 공공지원 가이드라인’, ‘마을관리 사회적협동조합 표준정관례’ 내용을 근거로 하였다.

Table 8.

Classification of the Basis for Deriving Diagnostic Indicators

SortationNo.Basis
Co-operatives①Cooperative Principle
②Framework act on cooperatives
Social
co-operatives		③Guideline for the establishment of social co-operatives
Town
management
co-operatives		④Official announcement of the promotion of town
management co-operatives for Sustainable Urban
Regeneration
⑤Standard Practice for town management co-operatives

협동조합 설립을 위해 기본적으로 충족해야 하는 인적자원 관련 지표는 주민 협의, 조합원 모집, 임원, 조직구성, 직원의 사무역량 등으로 구성되었다.

Table 9.

‘Human Resource’ Diagnostic Indicator

No.KeywordCo-operativeSocial
Co-operative		Town
Management
Co-operative
A-1Resident
consultation		①②
A-2Recruitment of
members		②③④⑤
A-3Compostion of
members		①③④⑤
A-4Executive①②③④⑤
A-5Capacity
enhancement of
members		①②③④

협동조합의 7대 원칙 및 이에 따른 기본법에 따르면 협동조합은 조합원(주민)의 협의에 따라 민주적, 자발적으로 운영해야 한다는 조항이 명시되어 있다. 또한 협동조합 설립을 위해서는 협동조합, 사회적협동조합, 마을관리협동조합의 규정에 따라 최소 5인 이상의 설립 동의자(발기인)의 동의가 필요하다. 조합원은 소비자조합원, 생산자조합원, 직원조합원, 후원자조합원으로 구분되며, 특히 마을관리협동조합을 포함한 사회적협동조합의 경우 서로 다른 이해관계자 조합원이 2인 이상 포함되어야 한다. 임원 구성 또한 모든 규정의 공통적 요건으로 이사장 1명을 포함한 3명 이상의 이사와 1명 이상의 감사를 두어야 한다. 또한 협동조합 7대 원칙과 각 규정에 따라 조합원, 임원, 경영자, 직원들에게 교육과 훈련을 제공해야 한다. 다만, 마을관리협동조합의 경우 도시재생활성화지역 내 일정 기간 이상 거주 또는 주민협의체 활동을 한 사람 등으로 임원의 자격을 명시하여야 한다.

협동조합은 지역사회의 지속가능한 발전을 위해 노력해야 한다는 원칙에 따라 지역성을 살린 사업을 수행하도록 권장하고 있다. 협동조합의 핵심컨텐츠로는 지역사회의 재생, 지역경제의 활성화, 지역주민들의 권익복리증진 및 지역사회 문제를 해결하고 취약계층에 사회서비스 및 일자리를 제공하는 사업, 국가지방자치단체로부터 위탁받은 사업 등이며, 명시된 주 사업이 전체 사업량의 40/100 이상이어야 한다. 마을관리협동조합의 사업 종류는 주택관리지원, 집수리 지원, 사회적주택운영, 에너지자립지원, 마을상점지원 중 하나를 주 사업으로 하고 전체 사업비의 40/100 이상을 이에 지출하도록 되어 있다.

Table 10.

‘Content’ Diagnostic Indicator

No.KeywordCo-operativeSocial
Co-operative		Town
Management
Co-operative
B-1Core contents②③④⑤
B-2Locality②④⑤
B-3Profitability④
B-4Professional
competence		④
B-5User range②③④⑤

협동조합의 운영을 위한 설립구조를 진단하는 항목은 운영계획, 거버넌스, 갈등관리, 회계지원, 사업네트워크로 구성되었다. 운영계획은 설립 과정에서 정관, 규약, 규정, 사업계획 등의 준비 및 협의 사항을 진단하는 항목으로 규정에 맞는 설립 관련 서류를 준비하는 단계의 진단에 해당한다. 거버넌스 항목은 특히 마을관리협동조합의 공공지원 절차에서 강조되는 부분으로 「도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법」제27조제8호 사회적협동조합에 대한 보조 항목을 충족하기 위하여 필요한 항목이다. 갈등관리위원회 및 회계지원을 위한 운영지원전문기관의 선정 또한 가이드라인 및 표준정관에 의해 공공지원을 위해 필수적으로 충족해야 한다.

자본 진단지표는 재정계획, 운영비, 출자금, 손실금, 임의적립금 등으로 구성되었다. 협동조합은 기본적으로 조합원의 출자금을 기반으로 설립하게 되며, 설립 과정에서 출자금 목표를 설정하고 출자자를 위한 혜택 등을 설정할 필요가 있다. 재정계획은 협동조합 설립을 위한 예산계획을 포함하여 마을관리협동조합에 대한 행정지원 예산에 대한 사용계획을 수립하였는가를 진단하기 위한 항목이다. 마을관리협동조합의 경우 초기 사업운영비 지원을 신청할 수 있으나 지속적 운영을 위해서는 추후 자립 운영을 위한 인건비 및 운영비의 고려가 필수적이므로 설립 시에 이에 대한 계획 여부를 진단할 필요가 있다.

Table 11.

‘Establishment Structure’ Diagnostic Indicator

No.KeywordCo-operativeSocial
Co-operative		Town
Management
Co-operative
C-1Operation plan②③④ ⑤
C-2Governance②④⑤
C-3Conflict
management		④ ⑤
C-4Accounting
support		②③④ ⑤
C-5Business network① ②③④ ⑤

마을관리협동조합은 사회적협동조합에 해당하기 때문에 잉여금을 조합원에게 배당할 수 없으며, 잉여금손실금의 처리에 대한 협의와 더불어 법정적립금 및 임의적립금의 비율 및 처리방안을 사전에 협의하여 정관에 명시하여야 한다.

Table 12.

‘Capital’ Diagnostic Indicator

No.KeywordCo-operativeSocial
Co-operative		Town
Management
Co-operative
D-1Investment fund① ②③④ ⑤
D-2Financial planning②③④ ⑤
D-3Operation cost④ ⑤
D-4Surplus/loss②③④ ⑤
D-5Reserve fund① ②③④ ⑤

협동조합의 안정적 운영을 위해서는 사무공간을 비롯한 수익사업의 대상이 되는 공간의 확보가 필요하다.

Table 13.

‘Space’ Diagnostic Indicator

No.KeywordCo-operativeSocial
Co-operative		Town
Management
Co-operative
E-1Business space②③④⑤
E-2Extensibility⑤
E-3Institutional base④⑤
E-4Maintenace④⑤
E-5Communication
space		③④⑤

마을관리협동조합은「도시재생활성화 및 지원에 관한 특별법」 제30조의2에 따라 공동이용시설에 대한 사용료를 면제 또는 경감할 수 있으며, 본 조항에 따라 마을관리협동조합의 가이드라인에서는 마을관리협동조합의 사무공간 무상지원을 위한 조례 개정이 필요하다고 명시하고 있다. 마을관리협동조합 가이드라인에 따르면 사무공간 외에도「공유재산 및 물품 관리법」 제27조에 따라 행정재산의 관리를 위탁할 수 있으며, 도시재생사업지 내 공영주차장 등 기초생활인프라의 운영관리를 마을관리협동조합에 위탁하고 이에 따른 운영관리 경비를 지원할 수 있다. 따라서 사무공간, 마을관리 공공서비스 공간 등 제공 등의 지원이 지속될 수 있는 제도기반이 마련되어 있는가, 유지관리 계획이 있는가를 진단하는 것이 필요하다.

협동조합을 운영하기 위해서는 물리적 공간뿐만 아니라 게시판, 인터넷 홈페이지, 일간신문 등을 통한 공고가 필수적이므로 조합원 간 민주적이고 상시적 소통을 위한 온라인공간이 형성되어 있는가를 진단할 필요가 있다.

3. 마을관리협동조합 설립 및 운영 진단지표

본 연구에서 분석한 결과에 따라 마을관리협동조합의 설립 및 운영을 위한 진단지표를 구성한 결과는 다음과 같다. 인적자원, 콘텐츠, 설립구조, 자본, 공간 카테고리별 세부 진단 지표를 도출하였다. 세부 내용은 <Table 14>와 같다.

Table 14.

Diagnostic Indicators for the Establishment and Operation of Town Management Co-Operatives

No.Keywordco-operative
A. Human resource
A-1Resident
consultation		Has residents’ consultation on the establishment
and business of village management
co-operatives been made?
A-2Recruitment of
members		Has more than five founding members and more
than two times the number of members been
recruited?
A-3Compostion of
members		Has the qualifications and types of members
been discussed?
A-4ExecutiveAre executive qualifications agreed and elected?
A-5Capacity
enhancement of
members		Do you have paid employees who are able to
operate self-reliantly and have plans to
strengthen the competence of members?
B. Content
B-1Core contentsAre main business types and business items for
the establishment of co-operatives discussed and
finalized?
B-2LocalityAre community contributions, inter-co-operatives,
etc., which are essential projects for
co-operatives inculded, and is it possible to do
business as co-operatives?
B-3ProfitabilityHas the profitability of business items been
reviewed?
B-4Professional
competence		Does the organization have professional
capabilities for business item operation?
B-5User rangeHas there been consultation on the scope of use
of contents by members and non-union
members?
C. Establichment structure
C-1Operation planHave administrative procedures been prepared
and consulted, such as articles of association,
convention, regulation, and business plan?
C-2GovernanceHas it been negotiated between the parties for
sustainable operation?
C-3Conflict
management		Is there a plan for the establishment and operation
of the Conflict Management Committee?
C-4Accounting
support		Has the operation support agency been consulted
in detail?
C-5Business networkHas the network for supporting
commercialization by item and co-operative
structure of co-operatives been established?
D. Capital
D-1Investment fundAre the size of investment, the benefit of an
investor, and etc. discussed and the minimum
funding raised?
D-2Financial
planning		Is the consultation on administrative support project
cost completed and is there a budget use plan?
D-3Operation costAre labor and operating expenses secured for
self-reliant operation after termination of public
support?
D-4Surplus/loss
amount		Have there been consultations on how to dispose
of the surplus and the loss?
D-5Reserve fundHas the use of legal and discretionary reserves
been discussed?
E. Space
E-1Business spaceIs there space for business operation?
E-2ExtensibilityIs there a survey of available space in the town?
E-3Institutional baseHas an institutional basis been established for
continuous operation of public assets?
E-4MaintenaceHas the necessary authority and cost for
autonomous space maintenace been secured?
E-5Communication
space		Is there an online and offline space (online
windows, bulletin boards, meeting spaces, etc.)
for regular communication?

V. 결 론

1. 마을관리협동조합 설립 진단지표의 의의

연구를 통해 제시된 마을관리협동조합 설립 및 운영을 위한 진단지표는 협동조합 설립요건의 충족과 지속가능한 운영을 위한 진단을 위해 다섯 가지 카테고리(인적자원, 컨텐츠, 설립구조, 자본, 공간)와 세부 키워드로 구성되어 있다. 진단지표가 갖은 의의는 다음과 같다.

첫째, 자가진단이 가능하다. 마을관리협동조합 설립 또는 지속가능한 운영이 가능한지 자체적으로 진단이 가능하다. 더불어 진단결과 결핍 항목들이 나타날 경우 구체적 보완이 필요한 요소를 파악하기 쉽다.

둘째, 시행착오를 줄여준다. 지금까지 마을관리협동조합설립 준비 및 운영상태에 대한 진단이 정량적 근거보다는 경험적 근거한 정성적 평가에, 종합적 진단보다는 특정 항목에 대한 평가에 더 편중되어 왔다. 이로 인해 준비가 미진한 상태에서 협동조합을 결성하거나, 지속운영 여건이 훼손된 상태가 점검되지 못해 해산하는 경우가 발생한다. 본 연구에서 제시한 진단지표는 설립과 지속운영에 있어 정량화된 진단결과를 제시함으로써 시행착오를 줄일 수 있다.

셋째, 조직 설립 목적에 부합하는 활동으로 지원의 근거 확보가 가능하다. 마을관리협동조합의 경우 운영 지원 전문기관의 지원, 지자체의 공공지원 등을 신청하여 지원을 받을 수 있으므로 협동조합의 공적 역할 및 조직 역량, 사업의 안정성 등을 측정할 수 있는 지원의 근거로 활용할 수 있다.

2. 향후 과제

연구 결과로서 제시된 진단지표는 설립과 지속운영을 위한 진단결과를 제시한다는 점에서 긍정적이나, 다음과 같은 부분에 있어 한계와 과제가 존재한다.

먼저 연구의 한계로서는 마을관리협동조합이 도시재생사업의 주민협의체가 갖는 조직 특성의 한계를 극복하기 위해 대두된 시점이 2018년으로 아직까지 그 사례가 충분하지 못하다는 점이다. 따라서 실제 사례에 적용하여 개선점을 도출하고 지표를 보완하는 연구가 필요하다.

추가적으로 고려되어야 할 사항은 진단의 과정에서 지역별 여건 차이에 따른 지표 구성의 차별화를 두기 어렵다는 지점이다. 마을관리협동조합이 설립되는 지역의 특성에 따라 사업 영역은 다양하게 실현될 수 있다. 그러나 조직의 설립 및 지속적인 운영을 위한 조건은 규정 및 가이드라인에 따라 제시되는 최소한의 요건으로 구성되었으므로 설립 및 운영을 위한 진단지표는 통일된 형식으로 제시하였다. 이는 추후 후속 연구를 통해 마을관리협동조합의 실제 운영 사례를 양적으로 분석하여 운영 유형을 분류하고 유형에 따른 성장지표를 제시함으로써 맞춤형 진단지표를 제시할 수 있을 것으로 예상된다.

또한, 현재의 진단지표는 키워드별 배점의 기준에 대한 근거가 확립되지 못한 상태이다. 실제 사례에 적용하여 진단을 구체화할 수 있는 배점 기준들에 대한 추가 연구가 필요하다.

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