I. 서 론
1. 연구의 배경 및 필요성
2. 연구목적 및 세부연구목표
II. 이론적 배경
1. 반지하주택의 정의 및 현황
2. 반지하주택의 주택특성
3. 반지하주택의 거주자특성
4. 반지하주택의 지원정책 관련 선행연구
III. 연구방법
1. 연구의 내용 및 방법
2. 해외 프로그램 선정방법
IV. 연구결과
1. 해외의 반지하주택 관련 정책 및 프로그램
2. 국내의 반지하주택 관련 정책 및 프로그램
3. 해외전문가 의견조사 결과
IV. 결론 및 제언
I. 서 론
1. 연구의 배경 및 필요성
다양한 주거형태가 공존하는 도시환경에서 취약거처는 경제적으로 취약한 계층이 거주하는 주택을 의미하기도 하지만, 주거상태가 열악하거나 주택이 지어진 주변환경이 열악한 경우도 해당된다. 미국의 주택도시부(US Department of Housing and Urban Development, HUD)에서는 취약계층을 위한 공동주택프로그램(Multifamily Housing Program for Vulnerable Population)을 통해서 우리나라의 공공임대주택과 같은 프로그램을 운영해 왔다. 특히 저소득의 노인거주자, 장애인 거주자, 아동 양육가구를 주요 대상으로 하고 있다. 이외에도 임대주택프로그램(Public Housing Program)을 통해 해당 주택의 거주자를 보호하는 프로그램이나 코로나 19 동안 퇴거조치를 당하는 거주자들을 보호하는 프로그램(Eviction Protection Program) 등 주로 ‘거주자’를 보호하는 프로그램을 시행해 온 것으로 파악된다(HUD, 2025).
우리나라의 경우에는 취약거처라는 정의 하에 특정한 주거유형이 지원대상이 되어왔다. 그 대표적인 대상으로 반지하주택, 옥탑방, 고시원이 지목되어 왔으며, 특히 ‘주거실태조사’에 포함되는 반지하주택에 관한 논의가 2024 가구주택 기초조사(Korea Census Bureau of Statistics, 2024)를 포함하여 최근 3년 이내에 활발해져 왔다. 이는 2022년 8월에 있었던 폭우에서 반지하주택의 거주자들이 참사를 당하면서 이러한 특정한 형태의 주거에 관하여 사회적 관심이 증가했기 때문으로 풀이된다(Kim, 2023).
반지하주택은 우리나라에서 1980년대 중반에 주거보급률을 높이기 위해 공급된 이후 이미 40년이 넘어가면서 주거환경이 낙후되고 열악해지는 문제를 야기하면서 대표적인 취약거처로 논의되고 있다. 그러나, 2024년 현재 통계청에서 발표한 자료 2024 가구주택 기초조사(Korea Census Bureau of Statistics, 2024)에 의하면 전국적으로 반지하주택은 33만가구, 서울시에만 반지하 주택이 20만 가구가 넘게 있는 것으로 파악되고 반지하주택의 거주자들은 경제적 이유로 인하여 보다 나은 환경으로의 이주가 쉽지않은 경우가 많아서 이들을 위한 주거환경 개선을 위한 프로그램이 매우 절실한 상태이다.
2. 연구목적 및 세부연구목표
이러한 배경으로 본 연구에서는 현재 우리나라와 해외에서 시행되고 있는 반지하주택 지원 프로그램을 살펴보고 보다 실효성 있는 프로그램 모색을 위해 보완해야 할 사항에 관하여 논의하고자 하였다. 이를 위해, 현재 국내외에서 시행되고 있는 프로그램을 주거상태 개선을 위한 프로그램과 거주자 생활지원 프로그램으로 구분하여 파악하고 특성을 분석하였다. 해외 프로그램은 문헌고찰과 직접 방문하여 전문가 면담을 시행하여 파악하였다. 이를 토대로 추후 반지하주택 지원프로그램에서 고려할 사항을 제안하고자 하였다.
II. 이론적 배경
1. 반지하주택의 정의 및 현황
반지하주택에 관한 정의는 건축법 제2조 1항 5호(Korea Ministry of Construction and Transportation, 2023)에 따라 “지하층”이란 건축물의 바닥이 지표면 아래에 있는 층으로서 바닥에서 지표면까지 평균 높이가 해당 층 높이의 2분의 1 이상인 것을 의미한다. 그러나, 실제로 반지하주택으로 구분되는 주거는 지하층 주택까지도 포함해 온 것으로 파악된다(Seoul Research Institute, 2023).
통계청에서 발표한 2024 가구주택기초조사(Korea Census Bureau of Statistics, 2024)에 따르면, 전국적으로 반지하주택은 39만 8천가구, 서울시에는 24만 5천가구로 파악된다. 이는 서울시에서 2023년부터 반지하주택의 거주자들의 반지하주택 이탈을 위해 이주를 지원하고 있는 현 상황에서 거주가구 숫자가 좀체로 줄지 않고 있음을 보여주고 있다(Korea Building Code, 2023). 실제로 국토교통부에서 제공하는 세움터 자료와 불법 증개축 건물대장 등 다양한 정보를 근거로 2022년 현재 서울시에서 파악하고 있는 반지하주택수 226,900여 가구보다 오히려 증가된 것을 보여준다(Kim et al., 2024). 이는 반지하주택 거주자들의 주거이동이 매우 더디게 일어나고 있음을 보여주기 때문에, 이들이 일정기간 현재의 반지하주택에 머무를 경우를 대비하여 주거환경 개선과 생활지원 프로그램이 필요함을 보여주는 결과이기도 하다.
2. 반지하주택의 주택특성
2022년 세계도시포럼에서 발표된 “주거안전 취약계층의 주거권 확보”에 관한 발표에서 반지하주택의 주거환경의 특성을 노후화되고 낙후된 벽, 바닥, 천정과 같은 건물구조체, 노후화되고 낙후된 냉난방 설비, 자연재해시 이를 알려주는 재해경보의 미설치 등으로 보고 있다(Kim, 2022). 반지하주택과 일반주택을 비교한 Korea Urban Research Institute(2023)의 보고서인 ‘Types of Seoul’s Semi-Basement Housing and Flood Risk Mitigation Measures(2023)’에 따르면, 우리나라 전체가구의 현재 건축연도는 1990년에서 1999년이 29.3%, 2000년에서 2004년이 14.4%, 2016년에서 2020년이 14.1%의 순서인데, 지하거주 가구 거처의 건축연도는 1980년에서 1989년이 21.3%, 1990년에서 1999년이 59.9%으로 81%이상의 반지하주택이 1999년 이전에 지어진 것으로 파악되고 있다. 이 보고서에서는 1984년 이전에 지어진 반지하주택을 포함한 지하거처는 차고나 창고 등 비주거용으로 조성된 지하공간을 주거용으로 불법 개조한 경우가 많다고 보고하고 있다. 이러한 반지하주택은 지하층을 주거용으로 활용하는 경우 건축허가를 못하게 하는 ‘건축법’ 제 11조 제 4항이 2012년 4월부터 시행되었는데도 2013년 이후 건축된 반지하주택을 포함한 지하거처에 거주하는 가구가 전국에서는 11,059가구, 서울에는 8,485가구라고 보고하고 있다(Korea Urban Research Institute, 2022).
이러한 결과는 반지하주택을 허가하지 않는다 하더라도 비주거 건축물의 지하에 거주자들이 살고 있음을 시사한다. 따라서, 반지하주택과 반지하주택 거주가구 수가 반드시 일치하지 않음을 보여준다. 이는 반지하주택의 주거환경 개선을 위한 프로그램과 더불어 반지하주택의 거주자들을 위한 지원프로그램이 함께 이루질 필요를 강하게 보여주고 있다.
한편, 반지하주택의 환경의 특성은 주변 건축물 및 부적절한 외부 연결 창문의 크기와 개수로 인하여 채광 유입이 어렵고, 환기를 통한 공기질 관리가 어려우며, 거주자의 프라이버시와 같은 문제로 창문을 닫아놓고 생활하는 경향을 보여서 실내환경의 질이 좋지 않은 것으로 파악되고 있다(Yim, 2015; Jang & Ryu, 2018). 반지하주택의 주거환경의 취약성에 관한 보고는 Seoul Research Institute(2023)의 보고서인 ‘Types of Seoul’s Semi-Basement Housing and Flood Risk Mitigation Measures’와 Metropolitan City of Seoul(2024)의 보고서인 ‘Actual Survey and Analysis of Vulnerable Housing and Household in Seoul(Half-Basement Housing and Rooftop Units)’에서도 보여지고 있어서 이에 관한 개선이 시급한 상황이다.
3. 반지하주택의 거주자특성
반지하주택의 거주자들은 크게 집주인이면서 해당 주택에 거주하는 경우와 임차인으로서 거주하는 경우로 나뉜다. 임차인이 있는 반지하주택의 경우에는 집주인은 반지하주택 거주자가 아닐 수도 있다. 따라서, 반지하주택 거주자들의 주택소유 특성을 알아볼 필요가 있다.
Korea Urban Research Institute(2023)에서 수행한 연구에서는 반지하주택의 점유형태 중 월세가 52.0%로 가장 많고 전세가 22.8%, 자가가 21.1%로 파악하고 있다. 우리나라 전체 가구에서 자가가 57.%인 것을 감안할 때 반지하주택 거주자들은 임차인이 75% 정도가 되는 셈이다. 또한, 반지하주택에 거주하는 가구특성을 살펴보면 노인가구가 28.8%, 아동이 있는 가구 9.0%, 장애인 가구가 14.6%로 파악되어서 전체가구보다 장애인가구 비율이 높고 아동가구 비율이 낮은 것으로 파악되었다. 이때 반지하주택에 거주하는 노인가구는 경제적 소득이 낮은 노인가구일 수 있으므로 이들은 주거환경과 함께 경제적 어려움을 함께 겪고 있는 것으로 추정할 수 있다.
이상에서 살펴본 바와 같이 반지하주택의 주거환경개선과 거주자가 보다 나은 생활을 하게 하기 위해서는 반지하주택의 물리적 주거환경을 개선하기 위한 지원프로그램과 거주자 지원프로그램이 함께 제공되어야 함을 알 수 있다.
4. 반지하주택의 지원정책 관련 선행연구
반지하주택 정책이나 지원서비스 관련 선행연구는 많지는 않으나 국내외에서 반지하주택과 옥탑방의 주거환경 개선을 위한 규정과 주거환경 개선을 위한 정책을 살펴본 Yim et al.(2023)와 서울시와 연세대학교 실내건축학과의 연구팀이 함께 수행한 서울시내 반지하주택을 실제로 방문하여 실시한 반지하주택과 옥탑방의 주거실태파악한 연구에서 국내외 정책과 거주자 지원 서비스에 관하여 살펴보았다. 두 연구에서 살펴보면, 반지하주택과 같은 취약거처를 위한 지원정책과 서비스 프로그램은 주택이 거주성을 갖추기 위한 주택상태를 규정하는 경우와 거주자가 생활을 유지할 수 있도록 신체적, 정신적 건강지원 프로그램, 자녀를 위한 프로그램, 고령이나 장애가 있는 거주자를 위한 지원 프로그램 등이 있는 것으로 파악되었다. 이러한 정책과 거주자 지원 프로그램은 본 연구에서 심도있게 검토하여 재논의 하였다.
그 외 반지하주택을 위한 지원정책을 심도있게 논의하는 연구로는 Seoul Research Institute(2023)에서 수행한 연구로 반지하주택 유형과 국내외 지원프로그램에 관하여 논의하였다. 기존의 연구에서는 국내외 지원정책과 프로그램의 현황을 파악하는데 중점을 두었다면, 본 연구에서는 물리적인 주거상태와 주택에 살고 있는 거주자를 지원하는 정책과 프로그램으로 구분하여 논의하고자 하였다.
III. 연구방법
1. 연구의 내용 및 방법
본 연구는 반지하주택의 주거환경개선 및 거주자 지원프로그램에 관한 국내외 현황을 파악하고 추후 우리나라 반지하주택을 지원하기 위한 방안을 모색하고자 한다. 특히, 현재 해외에서 시행되고 있는 반지하주택과 같은 취약거처를 기준으로 한 지원정책을 살펴보고 그 특성을 분석하여 우리나라에서 추후 적용할 수 있는 방안을 모색하고자 한다.
연구방법은 국내자료분석, 해외문헌 분석, 해외 전문가 조사를 기반으로 하였으며, 분석 항목은 주택지원과 거주자 지원의 두가지 범주로 나누어서 살펴보았다. 첫째, 국내문헌과 자료를 통해 반지하주택과 거주자대상 지원프로그램을 파악하였다. 둘째, 해외 문헌을 통해 각각 주택과 거주자대상 지원프로그램을 구분하여 살펴보았다. 셋째, 해외전문가 대상 인터뷰를 실시하여 해외의 반지하주택 지원프로그램을 파악하였다.
해외전문가는 미국의 주택도시부(US Department of Housing and Urban Development, HUD)를 방문하여 반지하주택과 같은 취약거처와 취약계층을 위한 지원프로그램에 관하여 대면회의 형식으로 진행되었다. 준비해 간 질문을 중심으로 2024년 1월 26일 오전 9시부터 2시간 동안 대면회의를 통해 진행되었으며, 2차 면담은 3월 19일 오전 9시부터 한시간동안 줌(Zoom)을 활용한 비대면으로 진행되었다. 면담내용은 HUD에서 시행하고 있는 취약거처를 위한 지원프로그램과 거주자를 위한 프로그램의 내용 및 특성에 관한 것이었다.
1차 면담에서는 (1) 코로나 19이후 HUD에서 추진하고 있는 취약계층을 위한 주거지원 프로그램과 코로나 19이전과의 차이점, (2) 이러한 프로그램 중 대표적인 것과 운영방식, (3) 집주인과 거주자들을 위한 지원 프로그램인지의 여부, (4) 미국 전체적으로 이러한 프로그램의 어떻게 운영되는지의 여부를 문의하였다. 2차 면담에서는 1차면담에서 집중적으로 언급된 Additional Dwelling Units 프로그램과 Eviction Protection Program에 관하여 추가적으로 내용을 파악하고 운영상의 특성과 우리나라에서 고려할 수 있는 사항을 논의하였다.
2. 해외 프로그램 선정방법
해외 취약계층 주거의 법률 및 지원프로그램을 파악하기 위해, 미국의 뉴욕과 보스턴, 영국 웨스트민스터, 캐나다 온타리오 등 주요 선진국 및 도시의 주거안전 취약거처의 정의 및 법적 허가 기준과 관련한 법률을 파악하였다. 또한, 한국과 유사한 인구밀도와 도시 특성을 가진 일본, 중국, 홍콩, 싱가포르 등 아시아 국가의 반지하주택과 관련한 지원프로그램을 파악하였다. 이때 반지하주택과 관련한 지원프로그램을 찾기 위해 Basement Units, Half-Basement Housing, Semi-Basement Units, Banjiha와 같은 키워드 검색을 시행하였다. 이를 토대로 검색된 프로그램의 내용을 분석하여 국가별 지원프로그램의 다양한 특성과 적용가능성을 분석하였다.
IV. 연구결과
1. 해외의 반지하주택 관련 정책 및 프로그램
1) 미국의 정책 및 프로그램
미국에서 반지하주택 관련 정책 및 프로그램을 파악하기 위해 우선 주거용 건물에 적용되는 법규를 파악하였을 때, 1-2가구 주택 및 3층 이하 연립주택을 대상으로 한 주거용 건축법규(Residential Code)와 4층 이상 주거용 건축물부터 적용되는 건축법규(Building Code)가 파악되었다. 미국내 많은 주에서는 이러한 법규를 그대로 적용하기도 하지만, 다양한 건축물과 주거유형이 있는 대도시의 경우는 상황에 맞추어서 주별 법규를 제정하고 있다. 예를 들어, 뉴욕주, 매사추세츠, 뉴저지 주는 국제법규를 바탕으로 주거관련 법규를 적용하고 있는 것으로 파악된다(International Code Council, 2023).
<Table 1>에서와 같이 미국의 뉴욕시와 보스턴시의 반지하주택 관련 규정을 살펴보면, 매매보다는 임대용 주택이며 채광, 환기, 위생, 비상탈출 관련 규정을 만족하지 않는 경우 합법적으로 임대 및 점유가 불가능한 것으로 나타났다(<Table 1> 참조). 이때, 주출입구 이외에 추가로 비상탈출이 가능한 출입구가 반드시 있어야 하며, 실별 1개 이상의 창문, 수도 및 전기차단 밸브, 7피트(약 210 cm)의 천장고 확보, 스프링클러 설치, 연기 및 이산화탄소 경보기 설치, 비상등 설치 규정 등 안전에 관한 필수규정이 확보되어야 하는 것으로 파악된다. 미국의 재난청(FEMA) 기준도 준수하여 홍수피해가 없도록 해야 한다. 또한, 거주성 향상을 위해 방습 및 방수처리 기준을 만족해야 하는 것으로 파악되었다.
Table 1.
New York and Boston Semi-Basement Housing Regulations
| Region | Legal regulations and policies related to semi-basement housing | |
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New York, USa) |
Legal Content |
- Basements of residential properties cannot be legally leased or occupied unless they meet the following requirements for lighting, ventilation, sanitation, and emergency egress. - Minimum ceiling height of 7 feet - Waterproof and vapor-proof walls up to the ground level as required by the City Housing Policy Division. - At least one window is required for each room. - The ground level must be within 6 inches of the window. - Minimum room sizes specified in the building code are met. - Failure to meet all other requirements may result in eviction by the City. |
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Related Policies |
- City Hall Building and Construction Division Approval Policy: Certificates of Occupancy are available on the City Hall Building and Construction Division website, and tenant information is provided to identify illegal structures. - Additional housing is provided in times of urgent need, such as health, economic, or housing crises. - Basement Apartment Conversion Pilot Program (BACPP): For building owners. The BACPP, in collaboration with the Community Development Corporation and the City Housing Policy Division, designates areas where semi-basement and basement units can be built. After reviewing safety and legality, the BACPP provides low-interest loans, legal construction, rental assistance, and certificate distribution to building owners. | |
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Boston, USb) |
Legal Content |
- For semi-basement dwellings such as Garden Apartments, Base Apartments, and Sin-law Apartments, construction must be conducted after confirming the flood hazard zone designated by FEMA. In case of underground units, they must be built above the base flood elevation for flood prevention. - Secure one unit with a bathroom and kitchen. - Secure at least two emergency exits. - Shut off water and electricity valves in a location accessible to residents. - Strictly check for compliance with ceiling height regulations, especially for basements and attics. - Install sprinklers for newly constructed dwelling units. - Install smoke and carbon dioxide alarms and emergency lighting. - Protrusions, extensions, or construction that increase the floor area are not permitted. - Require at least one window in each room. |
| Policies | - Designing your additional dwelling unit(ADU): A city-run workshop for building owners on the design of ADUs, including rooftops, semi-basements, and auxiliary buildings. | |
Note: a) Based on ‘Basements and cellers. New York Housing Development and Preservation’(New York City, 2025)
b) Based on ‘Accessory dwelling units in Boston’(City of Boston, 2025)
2) 캐나다의 정책 및 프로그램
캐나다의 경우는 큰 틀에서는 미국과 유사한 제도를 가지고 있는 것으로 파악된다. 반지하주택을 증개축 하는 경우 화재 및 소방 조례에 따라야 하고, 전기안전당국의 인증을 받아야 하며, 시 건축조례를 따르고 지자체 조례를 만족하도록 되어 있어서, 거주성능과 안전성을 확보하도록 규제하고 있다. 미국과 유사하게 비상 출입구와 통로를 확보해야 하며 천장고의 확보도 필수요건이다(Alloway, 2025).
실내공간에 관한 규정을 보면, 각 실에 최소 1개 이상의 창문을 확보해야 하며, 생활에 필요한 냉난방, 냉온수 공급, 수도 및 세탁시설, 욕실 및 주방환기시설, 전기시설와 전기 스위치에 관하여 안전당국의 검사와 승인 및 인증을 받아야 한다. 또한, 반지하주택의 경우 거주성능을 확보하기 위해 환기 및 채광 등의 기준을 만족해야 한다.
3) 영국과 독일의 정책 및 프로그램
유럽의 반지하주택은 우리나라에서처럼 주택 재고가 많지는 않으나 영국과 같이 인구밀도가 높은 국가의 대도시에서는 일부 파악된다. 영국의 The Building Regulation 2010(HM Government, 2023) 경우에는 반지하는 허가를 통해 건축되며 건축법은 지상층과 기본적으로 동일하게 적용된다. 여기에 조명, 환기, 비상탈출구 기준을 충족해야 한다. 건축허가시에 시공 및 향후 관리방안을 제출해야 하는데 이는 향후 관리방안을 제출하지 않는 우리나라에 적용될 필요가 있는 제도이다. 또한, 냉난방, 소음방지, 폐기물 관련, 프라이버시 보호에 관한 법률 등을 추가로 만족해야 한다. 반지하주택의 경우 우리나라에서처럼 홍수에 영향을 많이 받으므로 주변에 녹지 및 조경계획관련 법률을 만족하고 홍수 위험을 사전에 평가해야 한다. 이상에서 본 영국의 제도는 반지하주택과 같은 취약거처가 합법적으로 운영 및 관리되는 것에 초점을 맞추는 것으로 보인다(<Table 2> 참조).
독일의 Model Building Code(German Government, 2025) 경우는 반지하주택으로 특정하기는 어려우나, 주택의 거주성에 초점을 맞추어서 제도를 운영하는 것으로 파악된다. 가령, 실내공간의 채광을 고려하여 창 면적이 충분하고, 최소 천장고를 2.2 m 규정하여 2.1 m인 미국보다 다소 높은 천장고를 규정하여 실내공간감을 확보하고 있다. 재난상황에서 거주자가 탈출을 할 수 있도록 지하에서 외부로 연결되는 직통 피난로를 확보해야 하며, 각 실들과 피난경로에 대하여 내화 및 방화구조를 만족해야 하는 규정이 건축법을 기준으로 제공되어 있다.
영국과 독일의 경우는 앞서 살펴본 미국이나 캐나다 사례와 유사하나, 사전에 주택 관리방안을 제출하고 이를 검토하여 거주성이 낮고 환경이 열악한 반지하주택을 사전에 방지하고 있음을 알 수 있다.
Table 2.
UK and Germany Semi-Basement Housing Regulations
| Region | Legal regulations and policies related to semi-basement housing |
| UKa) |
- Guidelines for semi-basement development are provided (Supplementary Planning Document), and building planning permission is mandatory. - Building regulations apply equally to all semi-basement buildings. While separate entrances, living rooms, kitchens, bathrooms, and at least one bedroom are common, they must meet dual lighting, ventilation, and emergency escape requirements to be considered legal. - Construction and future management plans must be submitted when applying for building permits. - Complies with London’s Building Regulations on sustainable design and construction, alterations, heating and cooling, urban planning, air pollution control, noise control, waste generation, and privacy. - Semi-basement housing must also comply with laws related to nearby green space and landscaping to reduce flood risk. - A prior flood risk assessment is required when applying for a building permit. |
| Germanyb) |
- If the dwelling is located in a basement, windows providing sufficient natural lighting are required. - There must be a direct escape route from the basement to the exterior. Each room and escape route must be fire-resistant and fire-resistant. - For basements and attics, the minimum ceiling height must be 2.2 meters. - The window area must be at least 12.5% of the floor area of each room. |
Note: a) Based on ‘The Building Regulation 2010’(HM Government, 2023)
b) Based on ‘Model Building Code’(German government, 2025)
4) 아시아국가의 정책 및 프로그램
<Table 3>과 같이 일본의 경우는 우리나라와 같이 “반지하주택”으로 구분되지는 않으나, 법규에 따르면 지하에 건축물을 신축하는 경우 안전, 방화, 피난상의 조치방안에 관하여 지자체에 계획안을 제출하는 것을 원칙으로 하고 있다.
홍콩의 경우에는 반지하주택을 짓기 전에 당국의 허가를 받아야 하며, 구조적 안전성, 급배수, 환기, 조명 및 채광, 바닥 및 벽면의 방수처리 기준을 규제하고 있어서 이것을 만족해야 한다. 홍콩도 한국처럼 거주밀도가 높은 국가이므로 반지하주택에서 채광을 확보하기 위한 방안에는 자연채광 뿐 아니라 인공채광을 활용하는 경우도 채광을 만족하는 것으로 간주하고 있다. 이는 건축물의 형태상 추가적으로 대형창호를 확보하기 어려운 서울시내 반지하주택을 위한 규제 마련시 참고할 수 있다.
싱가포르의 경우에는 주거용 반지하와 비주거용 반지하를 구분하고 있다. 주거용도로 이용되는 반지하의 경우 자연채광과 환기수준을 확보하여 거주성능을 일정수준이상 확보하도록 한다. 또한, 지상층과 동등한 수준의 구조안전, 방화 및 내화, 장애인을 위한 편의성 확보, 주택관리 및 점검, 급배수 설비기준을 만족해야 하며, 피난 및 탈출방안과 수혜방지 대책을 건축허가를 위해 사전에 제출하도록 되어 있다.
Table 3.
Asia Semi-Basement Housing Regulations
| Region | Legal regulations and policies related to semi-basement housing |
| Japana) | - In case of apartment complexes, boarding houses, dormitories, etc., when constructing a new building underground or constructing evacuation facilities throughout the building, the building owner must prepare a plan regarding safety, fire prevention, and evacuation measures in advance during construction and submit it to the relevant department (Specific Administrative Agency). |
| Hongkongb) |
- Building Code Permits Required: Before constructing a basement expansion, approval from the building authority is required. Detailed drawings, design drawings, and other required documentation must be attached. If the property is leased by the government, the land lease must also be approved. Furthermore, the basement must be structurally sound. - Water Supply, Ventilation, and Lighting: Waterworks require approval from the relevant authorities. Ventilation must be achieved through natural or mechanical ventilation, and lighting must be provided through natural or artificial lighting to achieve the required levels. - Basement areas require waterproofing of the walls and floors, and the installation of drainage systems. |
| Singaporec) |
- Singapore’s Building and Construction Authority (BCA) strictly regulates semi-basements from the construction stage, distinguishing between residential and non-residential uses. - Semi-basements used for residential purposes must ensure natural lighting and ventilation, provide evacuation routes, and provide waterproofing measures to prevent flooding. - In Singapore, semi-basements are subject to the same regulations and building codes as residential buildings on the ground floor. These regulations include building safety, fire prevention and fire resistance, accessibility for people with disabilities, management and inspection of buildings and ancillary facilities, and water supply and drainage. - Furthermore, they must meet the authority’s structural standards. |
Note: a) Based on ‘Building Standards Act’(Building Standards Act of Japan, 2022)
b) Based on ‘Codes and design manuals’(Hong Kong Buildings Department. (n.d.))
c) Based on ‘Building control act’ (Building and Construction Authority, 2019)
5) 소결
이상의 내용을 종합해보면, 해외의 반지하주택 관련 규정은 주거환경에 관한 내용과 거주자의 안전과 보호에 관한 내용을 구분된다. 구조적으로 안전하며 거주가 가능하도록 주거환경을 제공하는데 있어서, 천장고, 채광, 환기, 탈출로에 관한 내용이 강조된다. 거주자의 안전을 위해 피난로 확보가 강조되면 주출입구 이외에 피난통로를 제공할 것을 규정하고 있다.
주거내부는 생활공간으로서의 기능을 위해 필요한 급배수, 환기, 채광 등을 규제하고 있다. 천장고는 환기와 채광에 유리하도록 기본적인 높이를 충족해야 하며, 홍수피해를 방지하기 위한 탈출구의 확보와 급배수 설비에 대한 규정을 따라야 한다. 이러한 규제안에서 반지하주택의 소유자가 임차인들 위해서는 주거내부 환경을 어떻게 제공하고 관리할 것인지에 관한 계획안을 사전에 제출하도록 하고 있다. 또한, 반지하주택 주변환경으로 인한 홍수피해를 줄이기 위해 인근에 녹지와 조경계획에 관한 규제를 제공하고 있다. 이를 종합한 내용은 다음의 <Figure 1>과 같다. 이는 우리나라에서 이미 지어진 반지하주택의 실내, 실외, 주변환경에 관한 고려가 종합적으로 이루어져야 함을 강하게 시사한다.
2. 국내의 반지하주택 관련 정책 및 프로그램
국내의 반지하주택 관련 정책 및 프로그램은 2022년 반지하주택의 침수사고 이후로 강화된 것으로 파악된다. 반지하주택에 관한 규정이나 정책은 “주거로서의 기능을 위한 규정”이라기보다는 누수나 침수와 같은 자연재해를 입은 주택과 이를 경험한 거주자들을 보호하기 위한 규정으로 초점을 맞추고 있다. 다시 말해서, 미국와 영국이나 독일에서처럼 자연재해를 경험하지 않은 일상적인 상황에서 주거가 거주자들에게 거주성을 제공하기 위하여 기본적으로 갖추고 있는 요건에 관한 규정이라기 보다는 자연재해를 경험한 후에 복구를 위한 지원이나 거주자를 구제하기 위한 지원으로 초점을 맞추고 있다. 따라서, 반지하주택에 관한 정책과 규제는 크게 주거상태를 위한 것과 거주자 지원을 위한 것으로 구분하여 다음의 <Table 4>와 같이 정리된다.
SH공사에 따르면, 2021년부터 2024년 공사가 매입한 반지하 주택은 2,718가구, 공사 소유 반지하 주택에 사는 입주민을 지상층으로 이사하게 하는 주거 상향은 228가구라고 한다(KBS News, 2025). ‘침수반지하 바우처’는 서울시에서 반지하 가구가 지상층으로 이주할 때 월 20만원을 지원하고 최장 2년간 지원하는 정책이다. 우선 지원대상은 침수 우려 가구 및 중증장애인 가구로 되어 있어서 반지하주택 거주자들에게 우선권이 있다.
Table 4.
Supportive Policies and Programs in Korea
국내의 반지하주택 지원정책이나 거주자 지원 프로그램은 원칙적으로는 반지하주택에서 이주해 나가는 것을 목표로 하여 진행되는 것으로 분석되며, 현행 반지하주택에서 거주해야 하는 경우, 역류방지, 환기와 통풍, 침수방지 등을 위한 설비와 구조적 지원이 이루어지고 있다. 또한, 거주자가 취약계층으로 분류되는 경우 기초생활급여, 주거급여를 포함하여 다양한 재정적 지원을 하고 있어서, 주거환경과 거주자의 생활을 위한 지원이 함께 이루어지고 있다.
국내의 반지하주택 지원정책이나 거주자 지원 프로그램은 원칙적으로는 반지하주택에서 이주하는 것을 목표로 하여 진행되는 것으로 분석되며, 현행 반지하주택에서 거주해야 하는 경우, 역류방지, 환기와 통풍, 침수방지 등을 위한 설비와 구조적 지원이 이루어지고 있다. 또한, 거주자가 취약계층으로 분류되는 경우 기초생활급여, 주거급여를 포함하여 다양한 재정적 지원을 하고 있어서, 주거환경과 거주자의 생활을 위한 지원이 함께 이루어지고 있다.
3. 해외전문가 의견조사 결과
1) 전문가 면담 참여자의 특성
워싱턴 디씨(Washington DC)에 위치한 미국주택도시부(Department of Housing and Urban Development, HUD)에서 이루어진 대면회의에는 연구지원을 위한 부서의 책임인 General Deputy Assistant Secretary for Policy Development and Research와 해외의 정책관련 담당 디렉터(Director)를 포함하여 5명이 참석하였으며 연구진을 포함하여 7명이 대면회의를 진행하였고, 2명은 비대면인 줌(Zoom)을 통해 참석하였다. 대면회의는 2024년 1월 24일에 진행되었으며, 추가질문에 관한 내용은 2024년 3월에 비대면인 줌(Zoom)을 통해 한 번 더 진행하였다.
2) 미국정부의 취약거처 지원 프로그램에 관한 면담결과
(1) 보조주거공간(Accessory Dwelling Unit) 프로그램
미국주택도시부 공무원을 대상으로 면담조사를 한 결과, 코로나 19 이후 건설경기 악화로 미국에서는 임대주택단지나 새로운 임대주택을 공급하는 것보다는 기존의 주택을 개조하여 취약계층을 위한 주거로 임대하는 방식을 주력하는 것으로 파악되었다. 이중 기존의 주택에 거주공간을 추가하는 보조주거공간 또는 보조주거유닛(Acceossry Dwelling Unit, ADU) 프로그램이 가장 활성화되고 있는 것으로 파악되었다. 이 프로그램은 오래된 주택의 지하공간이나 옥탑을 개조하여 구입가능한 주거(Affordable Housing Units)으로 제공하는 방법, 주택 뒤에 마당공간에 새로운 주거공간을 추가하는 경우, 기존의 별도의 창고공간이나 주차장을 개조하는 경우 등을 예시로 들 수 있다. 이러한 ADU 프로그램은 새로운 임대주택을 짓기가 어려운 대도시에서 많이 활용되는 프로그램으로 파악되며, 자신의 주택을 ADU 프로그램을 통해서 임대주택으로 제공하는 집주인은 비용을 지원받는 것으로 파악된다.
ADU 프로그램은 연방정부에서 주관하는 프로그램이지만, 지원을 통해 캘리포니아와 텍사스 등 주정부에서도 활발하게 활용되면서 다양한 사례가 보여진다. <Figure 2>에서처럼 ADU의 위치는 반지하, 옥탑방, 차고, 차고위 다락방 등 다양하다. ADU 프로그램은 임대주택를 신축하는 것보다 용이한 방법이기는 하나, 주거환경의 기준은 일반적인 임대주택에서 세입자가 거주할 수 있도록 규정하는 “거주가능한 주택의 기준”과 동일하다고 한다. 이는 거주전 평가(Occupancy Inspection)1)를 통해 세입자가 거주하기에 적합한 주거환경을 제공하고 있는지 점검을 받고 이를 통과해야 집주인은 세입자를 들일 수 있도록 되어 있다.
면담조사를 하는 동안 언급되었던 방안은 현재 미국에서는 임대인(집주인)이 임차인(세입자)에게 주택을 임대할 때 반드시 주거환경이 거주가능한지를 평가받아야 하고 이를 통과해야만 임차인이 거주할 수 있도록 하는데 이러한 규정은 우리나라에서도 추후 도입가능하다.
(2) 퇴거보호재정프로그램(Eviction Protection Grant Program)
미국 주택도시부 공무원들은 코로나19 이후 HUD에서 주력하는 취약계층 보호 프로그램 중에 하나가 퇴거(방지)보호프로그램이라고 응답하였다. 이 프로그램은 코로나19가 한창인 2021년에 시작되었는데, 거주자가 재정적 어려움으로 인해 현재 주택에서 퇴거명령을 받는 경우가 많아지자, 이를 도와주기 위해 국가에서 법률적 지원 및 상담을 받을 수 있도록 비용을 제공하는 프로그램으로 파악된다.
이 프로그램에 관하여 HUD 공무원과 면담을 통해 확인한 결과, 임차인들이 퇴거를 당하지 않도록 주거비를 보조하는 프로그램이 아니고, 취약계층의 임차인들이 집주인으로부터 퇴거명령을 받았을 때 이것이 합법적인 절차인지 임차인들이 억울한 부분이 없는지에 관해 법률자문을 해 주거나 소송이 필요한 경우 준비를 위한 비용을 제공하는 프로그램이다. 즉, 해당 프로그램의 혜택은 법률적 도움을 받지 못하는 임차인들에게 법률적 서비스(Legal service)를 받을 수 있도록 그 비용을 국가에서 제공한다는 것인데, HUD의 통계에 따르면 2021에서 2022년에 19개 주에서 이 프로그램을 진행하고 있으며, 2024년 9월 30일 현재 44,000가구가 이 프로그램의 혜택을 받은 것으로 파악되고 있다.2)
현재까지 퇴거보호재정프로그램은 많은 주에서 실시해 왔으며, 추가로 진행된 면담에서 해당프로그램의 재원이 있는 한 연방정부에서는 시행을 할 것이라고 공무원들은 설명하였다. 다만, 거주자들에게 주거비를 제공하는 프로그램이 아니라는 것은 재차강조하였다.
면담 후에 살펴본 결과, 2025년 현재 텍사스(Texas)주에서는 퇴거보호를 위한 법률지원 뿐 아니라 퇴거의 절차를 명확하게 규정하여 임차인들을 보호하고자 노력하고 있는 것으로 파악된다.
3) 면담조사결과 및 시사점
미국주택도시부 공무원들과의 면담조사에서 파악된 주요결과는 두가지로 요약된다. 첫째, 코로나 19 이후 미국에서는 건설인력이 줄고 건설비용이 상승하여 새로운 임대주택을 공급하기 위한 비용의 부담이 커지게 되어서, 기존의 주택을 활용하는 방안이 강조되었다. 기존에 사용하지 않거나 주거공간으로 사용되기에 열악한 환경을 개선하여 보조주거공간(Accessory Dwelling Units) 프로그램을 장려하고 있는 것으로 나타났다. 보조주거공간이라고는 하나 취약계층에게는 주된 주거공간으로 사용되고 개조를 위한 비용과 임대료는 국가에서 보조하는 프로그램이다. 작은 규모의 ADU라 하더라도 기본적으로 주거공간의 역할을 할 수 있도록 거주하기 전에 점검(Occupancy Inspection)을 받는 것은 다른 임대용 주거와 동일하다.
이를 우리나라의 반지하주택과 같은 취약거처에 적용하자면, 집주인이 세입자에게 반지하주택을 임대하기 전에 해당 주택이 거주용으로 적합한 환경을 제공하고 있는지 거주전 점검(Pre-Occupancy Inspection)을 도입하는 방안이다. 실제로 한국토지주택공사(LH)에서 반지하주택이 임대료보조를 할 때 반지하주택을 직접 방문하여 점검하는 것으로는 파악되지만, 이는 LH에서 주거비를 지원받는 경우이므로, 그렇지 않은 경우에 임차인들은 주거의 상태를 모르고 이주를 하는 경우가 많을 것이다. 반지하주택으로 이주를 하는 거주자들이 안심할 수 있도록 주거의 안전성을 확보할 수 있는 거주전 점검제도가 도입되면 집주인들을 보다 책임감있게 주택을 임대할 수 있고, 세입자들은 보다 안심하고 주택에 거주할 수 있을 것일 것이다.
둘째는 취약계층의 거주자들이 퇴거명령을 받지 않도록 법률자문을 위한 비용을 제공하는 것이다. 해당 프로그램은 미국에서 다양한 이유로 임대인들이 임차인을 거부하거나 퇴거하는 경우가 많아서 적극적으로 도입한 프로그램이라고 하였다. 우리나라의 경우에는 퇴거에 관한 법률자문의 필요성이 어느정도로 대두되는지는 파악되지 않으나, 거꾸로반지하주택의 경우 세입자들이 주택이 침수되거나 자연재해로 인해 피해를 입어서 이사를 나가고 싶은데도 불구하고 집주인들이 차기 세입자가 확보되지 않으면 현재 세입자들에게 보증금을 내어 줄수 없다는 이유로 계속 거주할 것을 강요하는 경우가 많은 것으로 파악된다. 이럴 때 법률서비스를 통해 세입자들이 정당하게 보증금을 받아서 이사를 나갈수 있는 지원이 필요할 것으로 보인다.
현재 미국의 경우에는 변호사를 찾아주고, 거주자와 연결해주고, 법률지원 서비스를 받을 수 있는 비용을 지원하는 등 구체적인 지원이 이루어지고 있으며, 이 프로그램에 참여하는 변호사는 적은 수임료를 받지만 자발적으로 하는 경우도 많다고 한다. 취약계층이 피해를 입고 이주를 원할 때 집주인들이 부당하게 세입자들에게 대응하지 않도록 우리나라에서의 적용방안을 모색할 필요가 있다.
IV. 결론 및 제언
본 연구의 목적은 우리나라와 해외에서 시행되고 있는 반지하주택 지원 프로그램을 살펴보고 보다 실효성 있는 프로그램 모색을 위해 보완해야 할 사항에 관하여 파악하고 제안하는 것이다. 이를 위해, 현재 국내외에서 시행되고 있는 프로그램을 (1)주거상태 개선을 위한 프로그램과 (2)거주자 생활지원 프로그램으로 구분하여 특성을 분석하였다. 해외 프로그램은 문헌고찰과 미국주택도시부를 직접 방문하여 전문가 면담을 시행하여 파악하였다. 문헌고찰을 통한 해외의 반지하주택과 거주자에 관한 정책 및 지원프로그램을 살펴보고 추후 우리나라의 반지하주택과 거주자를 위해 고려할 사항은 다음과 같다.
(1) 주거상태 개선을 위한 지원으로는 첫째, 집주인이 안전하고 거주가능한 주거환경을 임차인에게 제공하도록 하는 규정을 수립해야 한다는 것이다. 집주인이 세입자에게 반지하주택을 제공할 때 생활이 가능한 주거공간으로 제공하도록 하고, 거주 후에 노후화되는 거처를 어떻게 관리할 것인지에 관한 계획수립을 하도록 요청하는 규정이다. 미국, 캐나다, 영국, 독일, 일본 등에서 반지하주택과 관련한 규정과 지원프로그램을 살펴보았을 때, 주거내부는 안전하고 거주성이 확보된 공간으로 제공하기 위한 규정이 주를 이루었다.
하나의 예시로, 창문을 통한 탈출구 확보는 안전에 관한 규정이고 천정고의 최소높이에 관한 규정과 환기와 채광, 급배수에 관한 규정 등 반지하주택에서 거주자가 생활을 할 수 있도록 주거공간으로서 갖추어야 할 조건에 관하여 규정하고 있다. 반지하주택의 특성상 홍수에 취약하므로 주택의 위치에 관한 규정과 구조체에 관한 규정도 파악되었다. 우리나라에서도 안전에 관한 규정의 필요성이 강하게 대두되고 있으므로 해외사례를 참고하여 어떠한 항목을 포함할지 고려해야 할 것이다.
물리적 주거공간으로서 반지하주택의 조건에 관한 규정 이외에 국내에서 반지하주택의 관리에 관한 문제가 자주 발견되므로, 해외에서 반지하주택의 소유자가 임차인들 위해서는 주거내부 환경을 어떻게 제공하고 관리할 것인지에 관한 계획안을 사전에 제출하도록 하는 규정은 우리나라에서도 고려해야 할 사항이다. 반지하주택이 취약계층에게 제공될 때 그 책임을 집주인에게 자율적로 부여하는 것이 아니고, 이들이 주택을 관리하고 유지할 수 있는 계획안을 갖고 있는지를 파악할 필요가 있다. 현재 반지하주택을 세입자에게 임대하기 전에 집주인들은 해당 주택이 거주할만한 곳인지 점검을 받는 것이 필요하고 추후에 문제가 발생하지 않도록 어떻게 관리할 것인지의 계획을 고려해야 할 것이다.
둘째, 홍수, 화재 등 재난 재해에 관한 대응방식에 있어서 재해를 경험한 후의 대응이 아닌, 사전대응이 필요할 것이다. 특히, 우리나라에서 반지하주택과 관련된 정책 및 제도는 홍수와 같은 자연재해를 입은 후 반지하주택 거주자들을 위한 지원정책이 주를 이루고 있다. 재해를 경험한 후의 지원도 중요하지만, 이러한 것을 방지하기 위한 사전대응은 더욱 큰 효과를 가져올 수 있을 것이다. 반지하주택이 자연재해를 겪지 않도록 점검하는 방안과 집주인이 책임감을 갖고 주택상태를 점검할 수 있도록 장려하며, 세입자도 정기적으로 주택상태를 점검하고 집주인에게 알리는 시스템이 마련되어야 할 것이다. 매년 홍수와 같은 자연재해가 예상이 되는 시기 전에 주택을 점검할 수 있는 체크리스트를 개발하고 점검을 하는 것을 시스템화 할 필요가 있다고 보여진다.
셋째, 반지하주택과 같은 취약거처가 잘 유지 및 관리가 되어서 거주가능한 주거환경을 제공하고 임대주택으로서의 역할을 수행할 수 있도록 해야 할 것이다. 해외의 반지하주택의 실내외 환경에 관한 규정은 반지하주택이라 할지라도 거주가능한 주택으로의 역할을 할 수 있도록 한 것이다. 또한, 미국의 ADU(Accessory Dwelling Unit) 프로그램도 거주가능한 반지하 및 옥탑주거의 경우에 임대주택의 역할을 할 수 있도록 임대인에게 보조금을 지급하여 임차인이 저렴하게 주택을 임차할 수 있도록 한다. 우리나라의 경우에 현재는 반지하주택의 거주자들에게 지상으로의 이주를 지원하기 위한 다양한 지원이 제공되고 있으나, 반지하주택 자체를 완전히 없애는 것이 힘들고 없애는 것이 단기간에 이루어지기 힘들기 때문에 거주가능한 주거환경을 제공하도록 다양한 규정과 제도가 뒷받침 되어야 할 것이다.
(2) 거주자를 지원하기 위한 서비스나 프로그램을 보다 발전시켜야 할 것이다. 반지하주택에 거주하는 취약계층인 거주가구를 위해서는 이들을 보호할 수 있는 정책적 지원제도가 필요하며, 우리나라에서는 현재 정착금 지원, 주거급여, 생활보조 등 다양한 지원이 이루어지고 있다. 그런데, 미국주택도시부에서 시행하고 있는 법률지원서비스와 같이 반지하주택 거주자들이 불합리한 것을 경험하고 이를 극복하기 위한 노력을 할 때 전문적인 서비스가 제공되는 것이 바람직하다. 주거관련 상담을 위해 주거복지사와 지역의 주거상담소를 활용하고, 자연재해로부터 피해를 입거나 집주인으로부터 부당한 대우를 받았을 때 이를 신고하고 해결할 수 있는 전문적인 지원이 이루어져야 할 것이다. 이는 거주자들이 거주자들에게 안전하고 안정적인 주거환경을 제공할 수 있어서 궁극적으로는 주거만족도를 향상하고 주거불안을 감소하여 보다 안정적으로 주택에 거주할 수 있는 단단한 기반을 마련해 줄 것이다. 이상의 네가지 범주에서의 제안을 근거로 반지하주택이 안전하고 거주가능한 주거로서의 역할을 수행할 수 있도록 지속적인 노력이 필요할 것이다.
