I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
우리나라는 2025년 노인인구가 20.3%에 이르는 초고령 사회에 진입할 것으로 전망되며 고령화의 진전과 함께 노인가구에 있어서도 75세 이상 후기고령자의 비율이 큰 폭으로 증가하고 있다. 통계청 자료(2019)에 따르면 2030년에는 후기고령자가 529만명으로 전체 인구의 10%, 노인인구의 41%에 이를 전망이며 특히 85세 이상의 고령자는 더욱 빠르게 증가할 전망이다. 또한 노인독거 혹은 노인부부만으로 구성된 노인단독가구가 급격히 증가하고 있는 추세로 2020년 노인단독가구는 전체가구의 15%를 초과하였고 2030년에는 20%를 초과할 전망이며, 특히 노인독거 세대의 증가 폭이 더 클 것으로 예상되고 있다.
고령화 현상은 주거정책과 복지정책에 있어서도 변화를 가져왔는데 가장 이슈가 되는 것이 Aging in Place (이하 AIP로 표시)로 노인의 증가로 인한 사회적 고비용을 초래하는 ‘시설중심보호’에서 ‘재가(지역)중심보호’로 전환하는 추세이다. 노인들은 인생을 마칠 때까지 가능한 익숙한 장소인 살던 곳에 남아서 생활하는 AIP를 추구하며 AIP는 노인의 소득, 건강상태에 따른 자립도에 관계없이 익숙한 장소(Place)로서의 자택과 지역사회 (커뮤니티)를 기반으로 안전하고 편안하게 노화(Aging)의 과정을 지속하는 것을 가리킨다(Seo, 2018). AIP의 공간적 개념은 단순히 ‘집’ 뿐만 아니라 친숙한 ‘지역사회’ 등과 같은 넓은 지리적 단위를 지칭하는 의미까지 확대할 수 있다.
이러한 AIP에 대한 요구는 Statistics Korea(2020)의 결과에서도 확인할 수 있는데, 건강이 유지될 경우 희망 거주지는 현재 거주하는 집이 83.8%로 가장 많았다. 이와함께 Seoul Welfare Foundation(2020)에서는 건강유지시 생활편의 서비스 등이 제공되는 시설의 비율이 21.0%로 2018년 대비(6.4%) 크게 증가하였는데 연령대별로는 후기노인에서 가구형태별로는 독거가구에서 크게 증가하였다.
이에 따라 지역사회 거주를 위해 주거서비스가 연계된 고령자 서비스 지원형 주택이 요구된다. 이는 AIP를 실현할 수 있는 중요한 수단이자 전제조건으로 자립 능력이 있는 노인이 스스로의 능력을 활용하여 요양 시설이나 요양병원의 입주를 지연 또는 예방할 수 있어 노인의 주거 선택권 보장의 측면과 함께 경제적으로 집에 머무르는 것이 시설 돌봄에 드는 사회적 비용감소에 대한 측면을 가진다. 따라서 노인에게 안전한 주거공간의 확보와 함께 사회적 인프라구축 및 주거복지서비스를 접목한 지역사회연계 서비스 제공이 필요하며 이에 대한 대안적 모델로서 노인의 독립적인 생활지원을 위한 서비스 지원형 주택의 다양한 대안들이 시도되고 있다.
우리나라 주거정책에 있어서도 노인을 위한 주택의 공급과 AIP를 위한 복지정책들이 추진되어 왔다. 주택정책과 관련하여 고령자용 임대주택의 공급, 주택 개보수지원, 자산활용 및 주거급여지원 등이 있으며 복지정책과 관련하여 지역사회 거주를 위한 서비스 연계강화 정책들이 추진되고 있다. 그러나 공공임대주택의 공급이 주로 저소득 노인 대상이며 체계적인 연계서비스의 제공은 미비한 실정으로 특히 노인을 위한 서비스 지원형 주택의 공급과 운영은 초기단계로서 시범사업적 성격을 가지고 있다.
이에 본 논문에서는 국내 공공임대주택 중 고령자 서비스 지원형 주택을 대상으로 이들 주택의 공급현황 및 주택의 물리적 특성, 서비스 제공 및 운영체계에 대한 분석을 실시하고자 하며 향후 AIP를 위한 우리나라 공공주택의 노인주거복지서비스의 방향설정에 시사점을 모색해 보고자 한다.
2. 연구의 내용 및 방법
구체적인 연구의 내용으로는 고령자를 위한 주거정책과 공공임대주택의 현황 및 고령자를 위한 주거와 복지가 결합된 서비스 지원형 공공임대주택의 유형인 국토부의 ‘고령자복지주택’, 보건복지부의 ‘케어안심주택’ 서울시의 ‘지원주택’, ‘공동체주택’을 대상으로 이들 주택의 공급현황을 파악하였다. 이를 위해 관련 문헌고찰을 통한 내용분석을 실시하였다.
또한 고령자를 위한 서비스 지원형 공공임대주택의 사례분석을 실시하였다. 사례분석의 대상은 고령자복지주택, 케어안심주택, 공공임대형 공동체주택 사례로서 시흥은계 7단지내 고령자복지주택, 광산구 LH공공임대주택(케어안심주택), 보린주택(공공임대형 공동체주택)을 선정하였다. 이들 사례는 선행연구 및 언론보도를 통해 시사점이 있는 주택으로서 각 사례별 현장 방문 및 담당자 면담을 진행하였다. 조사일정은 2021년 6월 7일부터 6월 16일까지 담당자 면담조사가 진행되었고, 주택의 현장답사는 보린 주택을 제외한 대상사례에서 진행되었다.
조사내용인 고령자 서비스 지원형 공공임대주택의 주거 복지서비스는 해당 주택의 일반적 특성, 주택 및 단지설계 특성, 주거복지서비스로 구분하여 그 특성을 파악하였다. 주거복지서비는 종류 및 서비스 지원방식, 서비스 전달인력으로 구분하고 각각에 해당하는 내용을 분석하였다.
II. 고령자를 위한 주거정책과 공공임대주택 현황
1. 고령자를 위한 주거정책
1) 노인주거정책의 전개
우리나라 노인주거정책의 전개 과정은 국토부와 보건복지부라는 두 축으로 설명할 수 있다. 국토부는 물리적 차원에서 주택 공급에 중점을 두고 진행하여 왔으며 보건복지부는 보다 서비스적인 측면에서 주거 정책을 펼쳐왔다.
초창기의 노인주거정책은 1970년 「생활보호법」에서 저소득 노인을 대상으로한 빈민 구호에서부터 시작하였다. 이후 1981년 「노인복지법」이 제정되며 해당 법률 제 3장 노인복지시설 제 13조(노인복지시설) 명시되어 노인주거시설이 최초 규정되었고 1994년 8월 25일 개정을 통해서 유료 노인복지주택 항목을 개설하고 1997년 8월 22일 노인복지주택 분양 허용되는 등 이를 중심으로 한 노인주거복지시설의 공급 등 점차 시설중심의 정책이 나타났다.
2000년대 초반까지 고령자를 위한 주택 공급은 미비했으나 2005년 「저출산고령사회기본법」과 2007년 「노인장기요양법」제정을 기점으로 국토부 중심의 주택 공급은 점차 활발한 양상을 보이기 시작하였다. 2005년에는 고령자용 국민임대주택의 공급이 시작되었고 이후에도 「장애인·고령자 등 주거약자 지원법」을 기반으로 주거약자용 주택을 제공하였으며, 행복주택, 공공실버주택(현고령자복지주택) 등 노인을 대상으로 한 주택을 공급하였다. 당시 노인주거정책이 재가 중심의 주택 공급이었다면 2017년 고령사회에 진입하게 된 이후 커뮤니티 케어서비스, 주거복지로드맵이 발표가 되면서 지역사회 중심으로 전개되고 있다. 특히 보건복지부에서는 2017년 “지역사회돌봄 기본계획”을 발표하였는데, 공공과 각 지역의 민간자원이 협업하여 지역 사회 중심의 복지 방향성을 제시하고 있다. 따라서 우리나라의 노인주거정책은 크게 빈민구호 중심으로 시작해서 시설 중심, 이후 재가 중심으로 변화 후 현재에는 지역사회 중심으로 전개되고 있다.
2) 노인주거정책의 현황
2015년 주거기본법 제정을 통해 물리적 주택공급의 확대에서 주거복지향상으로 패러다임이 전환됨에 따라 고령자를 위한 주거정책도 생애주기별 맞춤형 주거지원을 강화하는 방향으로 추진되고 있다. 이에 따라 2017년에 주거복지 로드맵이 처음 발표되었고 이후 2020년 주거복지 로드맵 2.0으로 수정·보완되었다. 주거복지로드맵 2.0은 기존에 있던 주거복지로드맵을 인구 트랜드 변화에 맞춰 청년, 신혼부부, 다자녀가구, 고령자, 비주택·저소득층의 생애주기별로 나누어 주거 지원망을 구축하고자 하였는데 생애주기별 주거 지원망뿐만 아니라 공급적인 측면에서도 확대되었다. 고령자를 위한 임대주택 공급 확대 및 보유주택 활용, 주택리모델링 지원, 사회복지관과 결합한 고령자복지주택의 공급 등 노인을 위한 맞춤형 주거복지 정책들이 추진중에 있다.
이와 함께 정부에서는 “제4차 저출산 고령사회 기본계획”을 수립하며 고령사회와 앞으로의 초고령사회에 대응하는 정책들을 발표하였다. 주된 내용으로는 생계급여의무자 기준을 폐지하고 노인 일자리를 확충하는 것을 기본 계획으로 하고 있으며 고령자복지주택의 2만호 공급과 주택연금에 대한 대상 확대, 신중년 적합직무 고용장려금 등을 내용으로 하였다.
한편 보건복지부에서는 2017년 11월 “지역사회 통합 돌봄 기본계획”을 발표하며 지역사회를 통한 보호와 AIP개념을 중심으로 한 노인주거정책의 방향성을 제시하였다. 특히 노인들이 자신의 집을 넘어서 자신이 살던 지역사회에서 계속 거주하는 AIP의 의미를 실현하기 위해 보건의료, 요양, 돌봄 등을 통합적으로 지원하는 지역사회 연계형 서비스를 제공하고, 공공과 민간 자원이 연관되어 종합적 케어를 목표로 하고 있다. 복지서비스 뿐만 아니라 케어서비스를 제공할 수 있는 케어안심주택을 확충하고 집수리를 통해 노인들의 주거 안정을 도모하였다.
이외에도 맞춤 돌봄 서비스, 노인장기요양보험 등의 노인 복지정책들이 있으며 기존의 노인돌봄사업을 통합 개편하여 65세 기초생활수급자나 차상위 계층 기초 연금 수급자 중 독거, 조손 가구 등 돌봄이 필요한 노인을 대상으로 맞춤형 돌봄 서비스를 제공하고 있다.
2. 고령자를 위한 공공임대주택 현황
1) 고령자를 위한 공공임대주택의 공급
주거복지로드맵 2.0에서는 고령자 전용 공공임대 주택을 현행 5만호(2018~2022년)에서 ’25년까지 8만호로 늘리고 사회복지관과 결합한 고령자 복지주택·리모델링 노인주택 등 특화 주택을 공급할 예정이며 문턱제거·안심센서 등 무장애 설계를 적용한 맞춤 임대주택 공급을 확대하고 있다. 고령자 복지주택의 경우 ‘22년까지 4천호에 6천호를 추가 공급하여 ’25년까지 1만호로 늘리고, 기존 지자체·사회복지관 서비스에 추가로 재가요양·돌봄 서비스를 제공할 수 있도록 관계기관과 협업예정이며 기존주택을 매입하여 커뮤니티 시설 등을 갖춘 노인주택으로 리모델링후 공급할 예정이다<Table 1>.
2) 고령자의 공공임대주택 거주현황
공공임대주택에 거주하는 노인의 수를 확인하는 것은 일반가구에 노인가구원이 포함한 경우 등 상황이 다양하여 일괄적으로 파악하기가 쉽지 않다.
대다수 노인의 공공임대주택 입주의 기회는 부족하며 장기공공임대 주택(영구주택, 50년 임대주택, 국민임대주택) 거주 고령자는 전체 고령자의 2.95%, 장기공공임대주택에 거주하는 고령자 비율은 전체 입주자의 약 20%로 특히 영구임대주택에서의 독거노인 비율이 37.2%로 매우 높았다<Table 2>.
Table 2.
The Current Status of the Elderly Living in Long-Term Public Rental Housing
(n=a thousand, %)
또한 서울시를 대상으로 조사한 결과에 따르면 서울시 노인의 98.64%는 공공임대주택을 포함한 일반주택에 거주하며 주거서비스가 결합된 주거시설에 거주하는 비율이 극히 낮았다<Table 3>.
Table 3.
Housing Type of the Elderly in Seoul
현재 국내에서 복지시설이 아닌 노인전용주거로 공급된 공공임대주택의 사례는 고령자복지주택과 서울시의 노인용 지원주택, 홀몸 어르신주택 등이며 이들은 최근 5년 이내 진행된 것으로 시범사업적 성격을 가지고 있다. 이처럼 최근 도입되고 있는 노인 주거유형을 모두 합해도 국내 노인주거의 비율은 매우 낮은 수치를 보이며, 앞서 서론에서 언급했던 고령인구 특히 후기고령인구 및 독거노인증가 추세를 고려할 때 서비스 지원형 주택에 대한 대책이 필요하다.
III. 고령자를 위한 서비스 지원형 공공임대주택의 유형과 공급현황
1. 고령자복지주택
고령자 복지주택은 65세 이상 저소득 어르신들을 위하여 안전 손잡이, 높이조절 세면대 등의 무장애(barrier-free) 특화시설을 갖춘 주택으로 저층부에 고령자 친화형 사회복지시설과 상층부에 임대주택이 복합 설치된 고령자 전용 맞춤형 공공임대주택이다.1) 복지관에서는 고령층에 특화된 건강관리, 생활지원, 문화활동 지원 등 맞춤형 복지 프로그램을 운영한다.
공급주체는 지자체, 한국토지주택공사(LH)로서 지자체, LH가 단독시행하거나 공동 또는 위탁방식으로 시행된다. 지자체는 주택 및 사회복지시설 운영계획을 제안하고 국가와 사업 시행자는 주택 및 복지공간을 제공한다. 공급방식은 공공임대(영구임대)로 전체 주택 호수의 50% 이상이거나 혹은 100호 이상을 고령자용 영구임대주택으로 공급하고 지자체 등이 희망시 국민·행복주택도 함께 공급할 수 있어 다양한 세대혼합이 가능하다. 공급대상은 65세 이상 도시근로자 월평균 소득 50% 이하의 저소득 노인이며 국가유공자, 장애인, 생계급여 수급자 등은 우선권을 갖는다.
고령자복지주택은 2015년 국토부의 서민중산층 주거안정 강화방안에서 공공실버주택 공급계획을 발표하면서 처음 소개되었고 2016년 성남 위례신도시 164가구를 시작으로 2021년 6월 2,140호가 입주 및 모집을 마친 상황이며 2022년 33곳에 총 4,243호가 입주예정이다<Table 4>.
2. 케어안심주택
케어안심주택은 노인, 장애인, 정신질환자, 노숙인 등을 대상으로 지역사회 내 주거·의료·요양·돌봄 등을 통합적으로 제공하는 주거모델로서 보건복지부의 지역사회통합 돌봄2) 정책의 주거 지원 전략과 관련된 통합적 돌봄서비스의 제공을 원칙으로 하고 있다. 이 중 노인대상 케어안심주택은 노인이 평소 생활하던 곳에서 건강관리를 받고 지역사회 내 각종 사회서비스를 누릴 수 있는 주택으로 지역사회복귀 및 자립에 필요한 주택을 지원하고 노인의 욕구에 맞는 사회서비스를 제공한다. 공급주체는 보건복지부와 지자체로서 해당지자체가 공공임대주택(LH 매입 임대주택과 영구임대주택, 지방공사 매입임대주택 등을) 확보해 케어안심주택으로 활용하는 방식이다. 주요대상은 입원치료 후 살던 집으로 복귀하기 위해 요양·돌봄 등의 케어를 필요로 하는 노인, 시설 보호를 받고 있으나 케어를 통해 지역사회 속에서 살기를 희망하는 노인이다.
케어안심주택은 2019년 6월 8개 지자체를 선정하여 선도사업을 진행하고 있으며(노인대상 5개, 장애인대상 2개, 정신질환자 1개), 2019년 9월 8개 지자체를 추가 선정하여(8개 모두 노인대상) 총 16개 선도사업을 진행중이다. 2020년 7월 말까지 확보가 완료된 케어안심주택은 총 105호(2019년 49호, 2020년 56호)로 해당 주택의 입주자 수는 총 90명이다. 선도사업 지역 대부분은 공공임대주택(매입임대주택, 영구임대주택, 지방공사 매입임대주택 등)을 확보해 케어안심주택으로 활용하고 있다<Table 5>.3)
3. 서울시 지원주택
서울시 지원주택은 신체적, 정신적 문제로 돌봄이 필요한 주거취약계층의 주거안정을 위해 SH (서울주택도시공사)가 임대주택 공급시 개인별 맞춤형 주거지원서비스를 함께 제공하는 주택이다. 임대주택의 공급에 주거유지지원서비스를 결합하여 제공함으로써 AIP와 돌봄의 연속성을 위한 지역사회 돌봄의 사례이다.
서울시와 SH는 지원주택의 공급주체로서 공공임대(매입임대) 방식으로 공급하며 공급시 주거지원서비스를 함께 지원한다. 노인지원주택의 입주대상은 만 65세 이상 서울시 거주 무주택세대 구성원으로 월평균소득이 전년도 도시근로자 가구당 월평균소득 50% 이하의 경증치매를 앓고 있거나, 당뇨병 등 노인성 질환을 진단받은 노인이다. 임대료는 전용면적별로 보증금과 임대료가 상이하나 시세의 약 30% 수준으로 보증금은 300만원 정도, 월 임대료 23~51만원 수준이다. 계약기간은 2년으로 연장시 최장 20년까지도 거주가 가능하다.4)
노인 지원주택은 다가구 및 원룸형 주택으로 세대당 평균 전용면적 34.2 m2(약 10.36평) 내외의 노인 맞춤형으로 설계되어 있다. 휠체어 진입이 가능하도록 승강기를 설치하고 방문과 화장실 문 폭을 넓게 하였으며 화장실 바닥의 경사를 없애고 미끄럼방지 마감재를 사용하여 노인의 안전성을 확보하고 있다.
서울시는 서비스 지원을 위해 사회적 협동조합인 ‘도우누리’(2020 상반기 48호 대상)와 ‘참사랑복지회’(2020 하반기 43호 대상)에 위탁 운영중에 있으며 8가구당 주거코디네이터(사례관리자)가 1명씩 배치되어 입주자의 지역사회 정착 및 주거유지를 지원하고 있다. 주거유지 돌봄 서비스는 주택개조, 주택(이사) 적응과 지역정착, 맞춤 돌봄 서비스로 구성된다.5)
지원주택은 2020년 총 450호를 공급하였으며 2021년부터 매년 200호씩 공급예정에 있다. 이중 노인 지원주택은 2020년에 동대문구, 강동구, 양천구, 금천구에 총 91호를 공급·운영 중에 있다<Table 6>.
4. 서울시 공동체주택
서울시 공동체주택은 독립된 공동체공간(커뮤니티 공간)을 설치한 주거공간을 가지고 공동체 규약을 마련하여 공동체 활동을 하는 새로운 형태의 주택이다.6) 입주자 간의 소통과 교류를 통해 생활문제를 해결하거나 공동체 활동을 하는 형태로서 셰어하우스(share house)나 코하우징(co-housing)의 형태를 포함한다. 공급방식에 따라 공공임대형, 자가소유형, 민관협력형, 민간임대형으로 구분7)되고 입주자 특성에 따라 공동육아형, 1인가구형, 어르신 공동체형, 세대혼합형 등으로 공급되고 있다.
공급주체는 서울시와 자치구로서 어르신 공동체형의 경우 65세이상 기초생활수급자 독거노인을 대상으로 하고 있다. 임대료는 공급유형별로 상이하나 공공임대형의 경우 공공이 주택을 임대하고 임차인이 임대료를 지불하는 형태로 입주자 소득에 따라 다르게 적용되고 있으며 임대기간은 기존 공공임대주택과 동일하다.
서울시 공공임대형 노인 공동체주택은 총 135호로 금천구 보린주택 97호, 동작구 홀몸어르신주택 27호, 은형구 은빛주택 11호를 공급·운영 중에 있다(서울시 공동체주택 플랫폼 기준)<Table 7>.
이상에서 노인을 위한 서비스 지원형 공공임대주택의 유형인 국토부의 고령자복지주택, 보건복지부의 케어안심주택, 서울시 지원주택, 서울시 공공임대형 공동체주택의 특징과 공급현황을 파악하였다<Table 8>. 이들 주택은 각 주택유형별 차이는 있지만 공통적으로 노인의 신체특성을 반영한 베리어프리 설계, 미끄럼방지 바닥, 안전손잡이 설치 등 노인을 위한 주거환경이 구축되어 있었고, 주택내생활, 주거, 가사지원 등의 복지서비스를 지원하여 AIP를 위한 선도적 모델로서의 역할을 하고 있다.
Table 8.
Types & Characteristics of Public Rental Housing with Service Support for the Elderly
그러나 이들 주택들은 입주대상이 저소득 사회취약계층 노인에게 집중되고 있고 공급주체가 중앙 및 지자체 주도로 진행된 최근 5년 이내에 이루어진 시범사업적 성격을 가진다. 이는 AIP 구현을 위해 우리사회 대다수 노인이 선택할 수 있는 서비스 지원형 주택의 다양한 주거모델의 대안이 필요함을 시사한다.
IV. 고령자를 위한 서비스 지원형 공공임대주택의 사례 분석
1. 시흥 은계지구(LH7단지내) 고령자복지주택
1) 일반적 특성
시흥 은계지구 고령자복지주택은 LH7단지인 영구임대주택, 국민임대주택 혼합단지에 영구임대주택 190호(702동)로 공급된 사례이다.
입주대상은 시흥시 거주 만 65세 이상 무주택 세대구성원으로 소득 월평균소득 50%이하, 자산 등 보유기준 해당자로 주요 입주대상자는 자립생활이 가능한 국민기초생활수급자 노인이다. 임대 기간은 2년단위로 최대 50년까지 가능하며 임대료는 23 m2형의 경우 임대보증금 13,035,000원, 월임대료 101,470원이다. 해당 단지의 입주자는 현재(2021.6.기준) 190세대 중 180세대가 입주한 상태이며 이 중 113세대가 기초생활수급자로서 대부분 독거노인이다.
2) 주택 및 단지 설계특성
주택 및 단지에는 노인을 위한 베리어프리 설계가 적용되어 세대 내 현관에는 단차가 제거되었고 욕실에는 안전손잡이와 샤워의자, 미닫이문이 설치됨으로써 욕실내 안전사고를 예방하고 사고발생시 빠른대처가 가능하게 하였다.
Figure 2.
Siheung Eungae Welfare Housing for the Elderly (L) Siheungsi Northern Senior Welfare Center (W)
또한 욕실 문 옆에 있는 거실 벽 아래 부분에는 비상 안전 유도등을 설치하였고, 세대 내 주요공간(욕실, 침실/거실)에 비상버튼이 설치되어 비상상황에 대비할 수 있도록 하였다. 이 외에도 동작감지기, 실내공기환경 조절기기, 조도조절 조명 등이 설치되어 있어 노인에게 안전과 편의를 제공하고 있다<Table 9>. 세대내 안전 및 편의 기기의 설치 뿐 아니라 주거동과 사회복지관(시흥시북부노인복지관)이 인접되어 있어 복지관 이용과 서비스 제공이 용이하도록 계획하였다.
3) 주거복지서비스
(1) 종류
시흥은계 고령자복지주택에 제공되는 주거복지서비스로 생활지원서비스는 안부확인, 긴급서비스, 생활정보를 제공하고 있고 가사지원서비스로 복지관 공용식당에서 식사가 제공8)된다. 특히 신체적·경제적 어려움을 겪는 저소득 노인에게는 주3회 밑반찬이 지원된다. 복지관에는 간호사가 상주하여 일상적 건강을 체크(혈압, 혈당 및 인바디검사)하고 건강상담 및 교육이 가능하도록 하는 건강지원서비스가 제공되고 있으며 취약노인을 위해 주1회 간호사 방문간호를 실시하고 있다. 또한 입주노인의 정서적 건강을 위해 정서지원키트 등의 서비스가 제공되고 있으며 사회활동지원 서비스로 각종 취미여가활동을 위한 프로그램 제공(유료, 기초생활수급자 무료)과 층별 반장 및 층별 모임, 층별 매니저 양성을 통해 이웃관계 활성화에 기여하고 있고 전체 단지의 주거수리 및 건물관리에 대한 주거지원서비스가 제공되고 있다. 특히 단지 내 건강한 노인이 거동이 불편하거나 경증치매 노인을 방문하여 말벗, 취미생활 등을 공유하는 노노케어(老老care) 사업을 실시하여 노인들의 사회참여기회 제공 및 생활편의를 동시에 제공하고 있다.
(2) 지원방식 및 전달인력
서비스 지원방식은 지자체인 시흥시가 시흥시 북부노인복지관에 위탁·운영하는 방식이다. 노인복지관은 입주노인을 위한 주거복지서비스가 주로 제공되는 공간으로 입주노인을 위한 특화서비스와 지역주민과 공유하는 복지관 일반 프로그램을 제공한다. LH는 주택의 공급 및 관리를 담당하며 주거서비스를 지원하고 있다<Figure 3>.
주거복지서비스가 제공되는 시흥시 북부노인복지관에는 총 16명이 근무하고 있으며 그 중 사회복지사 4인, 간호사 1인이 직접적인 서비스 전달인력으로서 입주노인에게 서비스를 제공하고 있다. 사회복지사는 복지사업과 관련한 사업신청 및 복지관 프로그램 운영, 지역사회연계 프로그램의 운영 및 신청 등을 담당하고 있으며, 간호사는 입주노인의 건강상담 및 건강교육을 담당하고 있다.
시흥은계 고령자복지주택은 지자체(시흥시), LH가 주도하여 공급한 사례로서 노인을 위한 주거환경과 복지서비스가 지역사회속에서 제공되는 공공임대주택이다. 특히 베리어프리 설계, 고령자를 위한 안전장치가 세대내 적용되고 복지관이 함께 인접해 있어 노인의 신체적, 정신적 건강관리 및 생활지원 등이 이루어지고 있어 AIP구현을 위한 모델로서 의의를 갖는다. 그러나 대규모 임대주택 단지의 일부분으로 주로 사회취약계층인 저소득 노인으로 공급대상이 국한되어 있고 공급주체가 공공으로서 다양한 수요계층의 수요와 요구를 반영하기 힘든점, 노인복지관을 통해 주거복지 서비스가 직접 제공됨으로써 지역사회 공동체와의 연계라는 측면에서 폐쇄적인 기능으로 작용할 수 있다는 점 등이 고려될 필요가 있다.
2. 광주시 광산구 케어안심주택(광산형 영구임대 ‘늘 행복 프로젝트’ 사례)
1) 일반적 특성
광주시 광산형 영구임대 ‘늘행복 프로젝트’ 사례는 기존의 노후화된 영구임대아파트의 고령화·슬럼화·지역공동체 붕괴에 대해 주거와 복지, 공공과 민간이 협업하는 커뮤니티 케어모델 사례로서 케어안심주택 사업이 포함되어 있다. 광산구의 ‘늘행복 프로젝트’의 추진에는 주민의 욕구파악과 수요자에 맞는 정책 개발을 위한 생활실태전수조사9)가 배경이 되어 시작되었다.
이러한 배경에 따라 ‘늘행복 프로젝트’는 의료, 주거, 돌봄, 복지 등 5개 영역으로 나누어서 진행되었는데 각 영역별 주요내용은 다음과 같다. ‘늘행복 돌봄센터’는 입주민 중 경력단절여성 등이 복지활동가와 함께 노인·장애인 가정 등 돌봄이 필요한 50가구에 돌봄서비스와 상담 제공하고 있으며 ‘늘행복 일터’는 단지 내 상가 1호를 주민 공동작업장으로 조성하는 사업으로 사회적 경제주체와 연계한 입주민 일자리를 창출하고 있다.
‘늘행복 하우스’는 고령자 등 주거약자를 위한 주거환경을 개선을 위해 하남주공 1단지의 노후화된 영구임대주택 세대 중 공실활용을 통해 총 61호(케어안심주택 20호, 그린리모델링 41호)를 리모델링하였고 공동체 활성화를 위해 단지 내 공실상가를 활용한 주민 커뮤니티 공간 조성과 협동조합 및 건강교실 등을 운영하고 있다. 또한 광주의료복지 사회적 협동조합 추진위원회가 의료돌봄을 제공하는 ‘늘행복 주치의’와 입주민 커뮤니티센터를 설치하는 ‘늘행복 공동체’ 사업이 진행되었으며 이를 위해 민간-공공의 19개 기관의 ‘늘행복 거버넌스’를 조직·구성하여 운영중에 있다.
2) 주택 및 단지 물리적 특성
케어안심주택으로 리모델링한 주택은 무장애공간, 수납공간 강화, 주택성능향상 및 에너지 절감의 측면에서의 개선이 이루어졌다. 현관, 욕실의 단체제거 및 안전손잡이 설치, 화장실 공간확대, 노인·장애인을 위한 안전장치 설치 등이 적용되었고, 침실2를 드레스룸으로 계획하고 빌트인가전을 설치하여 수납공간을 강화하였으며, 층간소음 저감 및 설비성능, 단열성능 등의 주택성능 향상과 에너지절감을 가져왔다. 또한 아파트 주동 저층부에는 건강관리, 여가활동 등의 커뮤니티공간을 계획하여 입주자간 커뮤니티 향상을 모색하였다<Figure 4>.
3) 주거복지서비스
(1) 종류
‘늘행복 프로젝트’의 5대 주요전략은 거주자의 요구가 높았던 의료, 돌봄, 주거, 일자리, 공동체활성화 부분으로 각 부분에 해당하는 사업을 추진하면서 서비스 연계를 통해 이에 대한 주거복지서비스가 제공되었다.
늘행복 주치의 사업을 통해 만성질환자 주치의 등록제를 실시하여 노인·장애인 등 진료가 필요한 의료급여 수급자 500명을 대상으로 단지내 늘행복 주치의센터에서 주민들의 만성질환 관리하고, 주치의 등록 대상자에게 1인당 연간 60만원 범위 내 진료비 지원연계를 통해 만성질환자를 위한 왕진서비스, 신중년 일자리사업 방문건강관리 서비스, 늘행복 마을건강센터 건강프로그램 참여 등을 지원하고 있다. 또한 건강돌봄교실, 건강동아리 운영과 우울증, 심리치료 대상자에게 심리·정서지원을 위한 사업을 운영하고 있으며 장기입원 후 의료급여 사례관리 중점대상자 주민에게는 케어안심주택 입주 후 건강관리를 할 수 있도록 연계하고 있다.
또한 늘행복 돌봄센터를 운영하여 돌봄이 필요한 대상자(140명)에게 틈새 돌봄 지원(야간돌봄·주말돌봄 등)이 가능하도록 하였고, 안부살핌, 병원동행, 가사지원, 건강지원서비스가 지원되었고 아파트 거주민을 위한 로컬푸드 연계를 통해 안정적인 먹거리 지원 및 건강밥상 협동조합 운영을 위한 식자재 유통 공급이 지원되었다.
(2) 지원방식 및 전달인력
서비스 지원을 위해 광산구·LH·(주)주택관리공단이 협업 체계를 구축하여 주거복지 특화 모델 추진하였는데 광산구청은 기관 간 협업체계 구축하고 성과분석 등의 행정을 지원하였고 LH는 공실상가 4호(건강밥상협동조합, 늘행복 마을건강센터, 커뮤니티공간, 찾아가는 마이홈센터)와 공실주거 61호(케어안심주택 20호)를 지원하였으며 ㈜ 주택관리공단은 찾아가는 마이홈센터사업을 운영하여 주거복지사를 파견하고 전담인력의 인건비 및 운영비 지원과 주거분야 공동체 활동을 지원하고 있다.
광주시 광산구 케어안심주택의 사례는 자치구(광산구)가 주도적으로 19개 기관과의 협업체계를 구축하여 의료·복지·주거 통합지원 서비스를 제공한 사례로서 기존 노후화된 영구임대아파트의 공실세대 20세대의 리모델링을 통해 케어안심주택을 확보하고 주민의 자치공동체를 활성화 하였다는 점에서 의의가 있다. 이 프로젝트는 민간 기관과 공공의 긴밀한 협업 체계 구축과 시청 공직자들의 자발적인 참여와 추진의지가 무엇보다 중요했으므로 이에 대한 사업주체의 자발적인 역할이 중요함을 보여준다.
3. 보린주택
1) 일반적 특성
보린주택은 어르신들의 열악한 주거환경을 개선하고 건강한 노후 생활을 지원하기 위해 금천구가 서울시, SH와 협업·도입한 홀몸어르신 맞춤형 공공원룸주택으로 SH의 도시형 생활주택 매입·임대사업 물량 중 건설예정 주택 매입물량을 설계공모 매입방식을 통해 유치한 사례이다.
보린주택의 입주대상은 금천구거주 65세이상 기초생활수급자 지하거주 홀몸어르신, 한부모가족이다. 입주자격을 유지하는 경우 2년마다 재계약이 가능하며 최대 20년까지 거주가 가능하며 임대료는 시세의 약 30% 정도로 주택마다 면적별로 보증금과 월임대료에는 차이가 있다.
2) 주택의 물리적 특성
주택에는 베리어프리 디자인을 적용하고 있으며 기본설비로는 방마다 옷장만 배치하고 그 외 필요한 가구는 노인이 가져오도록 하고 있다. 공용공간으로 주민공동시설인 ‘어울림방’, 관리실, 엘리베이터, 지붕의 태양광, 옥상 텃밭 등이 설치되어 있으며 여기서 다양한 자원봉사 프로그램이 운영되고 있다.
3) 주거복지서비스
(1) 종류
보린주택에 제공되는 서비스는 안부확인, 생활상담, 병원동행, 행정처리지원 등의 생활지원서비스, 건강체크, 보건소 주 1회 방문 등의 건강지원서비스, 공동체활동지원-지역사회연계, 교육지원과 같은 사회활동 지원서비스, 그리고 금천구 주민소득지원 및 생활안정 자금 조례개정을 통해 입주보증금의 90%를 연 2%대로 융자해주는 경제적 서비스를 제공하고 있으며, 그리고 관리비 부담완화를 위해 주차장 일부를 인근 주민에게 유료개방하고 있다.
(2) 지원방식 및 전달인력
서비스 지원방식은 지역자활센터에서 자활근로자(상주)를 보린주택에 배치하여 입주노인의 생활지원서비스를 제공하는 방식이다. ‘소장(자활근로자)’는 지역자활센터에서 차상위계층의 일자리를 제공할 목적으로 임대주택(보린주택)에 파견하고 계약기간 1년, 별도의 관리사무소공간(약 1.5평정도)에 있거나 없는 경우 커뮤니티공간(어울림방)에서 상주하며 근무하는 형태다. 또한 SH에서는 ‘공동체코디네이터’를 파견하여 입주민의 공동체생활을 지원하고 주민 스스로의 독립적인 생활역량 강화를 지원하고 있다.
보린주택은 서울시와 자치구(금천구)가 공급하는 홀몸어르신 맞춤형 주거로서 자치구가 가진 열악한 홀몸 노인들의 상황에 대한 해법을 제시하고 있다는 점에서 의의가 있다. 특히 주거와 연계된 서비스 제공의 측면에서 지역의 자활근로자를 활용하고 있어 지역화된 장점과 공동체 의식을 고무한다는 점에서 시사점을 갖는다. 그러나 입주노인이 기초수급자에서 벗어나면 퇴거해야 하는 퇴소조건으로 인해 노인의 경제적 능력개선을 위한 의지를 약화시키고 구청이나 자활근로자에 대한 입주노인의 의존성이 높아지는 점, 건강상태에 대한 명확한 규정이 없어 건강상태 악화시에 대한 대책이 필요하다.
V. 결론 및 제언
고령자를 위한 서비스 지원형 공공임대주택의 현황 및 사례분석 결과를 토대로 향후 노인주거복지서비스 개발 및 활성화를 위한 결론 및 제언은 다음과 같다.
첫째, 주택공급 대상의 측면에서 가장 수요자가 많으나 노인주거복지에서 소외되고 있는 중산층 노인 대상으로의 확대가 필요하다. 현재 우리나라에서 제공되고 있는 노인을 위한 공공임대주택으로 앞서 언급한 고령자복지주택, 케어안심주택, 지원주택 등이 제공되고 있으나 주로 저소득층 노인을 대상으로 공급되고 있으며, 민간에서 제공되는 노인복지주택은 대부분 고비용으로 중산층은 수혜 받기 어려운 형편이다.
그러나 최근 2022년 공급될 예정인 통합공공임대주택의 모델에서는 입주자의 소득기준이 기준 중위소득 150%이하로 상향조정되어 무주택 중산층을 위해 확대적용할 예정이다. 이는 공공임대주택의 정책계층대상이 확대되고 있음을 시사하는 것으로 보편적 주거복지 측면에서 노인을 위한 주택공급 대상의 확대가 필요할 것으로 사료되며, 이들이 지역사회에서 건강한 생활을 유지할 수 있는 다양한 주거대안의 모델 개발이 필요하다.
둘째, 노인을 위한 주택공급의 주체가 다양화될 필요가 있다. 노인을 위한 공공임대주택의 공급에 있어 우리나라는 국가 및 지자체의 비중이 크며 중산층 노인을 포함한 노인 모두를 공공이 책임지기에는 정부재정지출의 지속적인 부담과 한계가 있기 때문에 민간의 참여를 유도할 수 있는 공급 촉진 방안을 모색하는 것이 필요하다.
이를 위해 지자체 및 지방공사의 역할 및 민간의 역할 확대가 필요하다. 앞서 언급한 지자체 주도의 지역맞춤형 사례에서처럼 무엇보다 지역상황을 잘 알고 있는 지자체의 주도적인 역할이 필요하며 세제지원, 대출지원, 규제완화 및 사회 인프라 지원 등 지역사회에서 건강한 생활을 유지할 수 있도록 제도와 법을 활용하여 민간의 참여를 유도하고 ‘공공지원 민간임대’의 활용, 공공과 민간의 협업거버넌스 구축을 통한 민관협력이 필요하다.
셋째, 입주노인 지원을 위한 부동산 자산의 유동화를 지원하는 방안이 필요하다. 우리나라 노인들은 부동산 중심의 자산 구성과 부동산 보유 이외에 특별한 은퇴자산 준비 부족으로 현금흐름이 부족한데, 노인주거복지서비스 활성화를 위해서는 필요한 서비스를 노인스스로 일정부분 부담할 수 있도록, 부동산 자산을 유동화하여 현금으로 활용할 수 있는 제도 발굴이 필요하다.
이미 우리나라에는 주택연금이라는 제도가 있기는 하지만, 이는 부동산 상승을 기대하여 꺼리는 경향이 있다. 즉 집값이 올라도 이와 관계없이 동일한 연금을 받기 때문에 부동산 상승에 대한 기대치가 높은 우리나라에서는 주택연금이 활성화되지 못하는 원인이 된다. 또한 자녀에게 물려줄 재산이 없어진다는 인식과 초기 보증료 부담이 제약요인으로 작용하고 있다. 현재 주택연금 가입자는 수도권 지역에 집중되어 있는데, 지방의 경우 주택가격이 낮아 주택연금을 통해 노인이 원하는 액수만큼의 소득확보가 어렵기 때문에 이러한 지역편중 경향은 주택연금이 활성화되지 못하는 원인으로 작용하고 있다.
최근 서울시에는 주택연금을 수급하거나 장기 비거주로 인해 발생하는 공실을 공공 임대주택으로 할용하여, 청년층과 육아세대에게 저렴하게 임대해주고 노인들에게 그임대수익을 주택연금에 추가하여 지급하는 “세대이음 자산공유형 더드림 주택사업”을 2020년 10월부터 본격적으로 시작하였다. 아직 시행시기가 짧아서 그 성과를 파악하기는 어렵지만 2020년 시범사업결과 주택연금이용 노인의 월수입이 기존 연금보다 증가하는 효과를 확인하였고 노인들의 재정적 문제를 해결해 주는 바람직한 시도로 기대된다.
넷째, 노인을 위한 주거기반 통합복지서비스로의 제공을 위해 지역사회연계 서비스의 제공이 필요하다. 최근 보건복지부에서는 돌봄이 필요한 노인들을 위해 주민들이 살던 곳에서 살아갈 수 있도록 주거, 보건의료, 요양, 돌봄을 통합적으로 지원하는 “지역사회통합 돌봄 기본계획(2018년 11월 발표)”을 추진하고 있다. 또한 앞서 언급하였듯이 서울주택도시공사(SH)에서도 맞춤형 노인주거복지서비스를 제공하기 위한 실험적 프로젝트로서 홀몸어르신을 대상으로 하는 ‘보린주택’을 제공한 바 있으며 광산구의 ‘케어안심주택’ 사업 등을 통해 이러한 지역사회연계 주거복지서비스가 제공된 바 있다. AIP를 실현하기 위해서는 민간과 공공 등 여러 기관의 협업 ‘거버넌스’체계의 성립이 중요하며 모든 참여 기관의 성실한 해당 업무의 이행이 바탕이 되어야 한다. 또한 이를 성공적으로 운영하기 위해서는 이들 협업체계를 운영하는 ‘리더’의 역할이 매우 중요하기 때문에 성공적인 실천을 위해서는 많은 난관과 새로운 도전이 예상된다.
다섯째, 성공적인 노인주거복지서비스 지원을 위해 지역사회로부터 복지서비스를 전달하고 협력 네트워크를 구성하는 전문인력인 주거복지 서비스코디네이터는 노인주거복지서비스의 실현을 위해 중요한 역할을 담당한다. 국내 노인주거복지서비스 전문인력으로서 한국토지주택공사(LH)의 찾아가는 마이홈센터의 ‘주거복지사’는 주거서비스의 수요를 파악하여 맞춤형 주거서비스 제공하고 있다. 지역 네트워크 구축 및 서비스 연계 및 입주자 생활민원의 집중적 해결, 안전교육 및 점검, 입주노인과의 대면 및 주택방문을 통한 주거서비스의 수요파악 등 직접적으로 즉각적인 주거서비스를 지원하고 있다. 또한 서울주택도시공사(SH)의 ‘공동체 코디네이터’는 지역사회 제공서비스와 입주노인을 연결시켜 지속적이고 연속적인 서비스 제공과 활용이 가능하도록 하고 있으며 입주 노인간의 자립적 관계형성과 공동체 활동에 관한 교육 및 프로그램을 진행하고 있다. 이웃 간에 서로 어울려 지내기, 입주자의 역할, 공동주거에 따른 규범 등 자립생활과 정서안정 지원하고 있다. 노인주거복지서비스 전문인력으로서 이들 서비스 코디네이터는 지역사회에 존재하는 서비스들에 입주노인들이 쉽게 접근할 수 있도록 정보를 제공하고 이를 연계하는 역할을 주로 수행하며 특히 주거취약계층의 상담, 관리를 통해 노인의 주거생활의 질을 높이는데 기여하고 있다. 노인주거복지서비스의 효과적인 운영과 노인의 삶의 질을 높이고 노인스스로의 역량을 강화시키기 위해 이러한 노인주거복지 전문인력의 확대배치가 필요하다.
