I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구내용 및 방법
3. 선행연구고찰
II. 공공 건설임대주택 공가 현황
1. 전국 空家 현황
2. 공급유형별 空家 현황
3. 전용면적별 空家 현황
4. 주거약자용 주택 空家 현황
III. 공공 건설임대주택 空家 실태조사
1. 현장조사 대상단지 空家 실태
2. 입지 분석
3. 단위세대별 면적 현황
IV. 결 론
I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2022년 8월말 기준, LH 건설임대주택은 783,095호이며 공가율은 6.5%(空家 50,615호)이지만, 입주대기자는 83,952명이며, 전체 50,615호 空家 중 6개월 이상 비어있는 장기 공가1)는 26,710호로 52.7%에 이르고 있는 상황이다.2)
공가의 지속적인 발생은 LH의 부정적 이미지 확산 및 유지관리비용 부담 증가 등으로 이어지고 있는 실정이다. 공공임대주택에 입주하려는 입주대기자가 많음에도 불구하고 장기공가가 발생하고 있는 것은 수요자가 원하는 임대주택 공급이 이뤄지지 않고 있음을 반증한다고 볼 수 있다.
향후 21~84 m2 혼합배치를 전제하는 통합공공임대주택의 전면 도입에 따라, 현재 공공임대주택에서 공가가 발생하는 원인을 파악하고 공가 현상 해소를 위한 개선 방안을 제시하는 것을 본 연구의 목적으로 하였다.
2. 연구내용 및 방법
본 연구는 공공임대주택의 공가 현황 파악 및 문제 개선 방안을 제시하기 위해서 아래의 2가지 내용을 검토･분석하였다.
첫째, LH가 공급하는 건설임대주택 공가 현황을 공급유형별, 전용면적, 지역별로 분석하여, 공가의 세부적 특징을 분석하였다.
둘째, 공가율이 높은 단지를 대상으로 실태조사 및 관리자 인터뷰를 실시하여 현장 기반의 공가발생 원인을 도출하고자 하였다.
연구결과 도출을 위한 연구방법으로 LH 공가현황 자료 분석, 공가 발생 단지 현장조사 및 면접조사를 시행하였다.
3. 선행연구고찰
선행연구 검토결과, 국내 공가 관련 연구는 2017년 2월 방치된 빈집의 체계적 정비를 위한 제도적 근거 마련을 위해 ‘빈집 및 소규모주택 정비에 관한 특례법’3)이 제정된 이후, 주로 도시재생 차원에서 노후 주거지에서 발생하는 단독주택 빈집을 대상으로 연구가 진행되면서 빈집 현황 분석, 체계적인 정비 방안 모색하는 연구가 진행되었다(Na, 2017; Joo et al., 2018; Kim et al., 2020; Son, 2020). 반면, 공공임대주택의 공가 관련 연구는 자료 확보의 어려움으로 많지 않으나, LH 영구임대주택의 공실률에 영향을 미치는 요인을 통계 분석(Huh, 2020), SH 매입임대주택의 장기공가 발생 원인 분석 및 공가해소 방안 검토(Lee, 2021), LH 건설공공임대의 장기공가 발생 원인 및 특성을 통계 분석(Kim & Lee, 2022)한 연구가 있다.
본 연구는 현장조사를 기반으로 신축 건설공공임대에서 발생하는 공가의 원인과 문제점 개선에 관해 검토한 연구라는 점에서, 선행연구와 차별성이 있다.
본 연구에서 실태조사 단지로 선정된 사례는 국민임대, 영구임대, 행복주택으로 구성된 공공임대주택 단지이다. 공공임대주택은 공공주택특별법에 의해서 공급유형에 따라 임대기간, 공급대상, 공급규모에 대해 규정 받고 있다. 국민임대주택은 저소득 서민의 주거안정을 위하여 30년 이상 장기간 임대를 목적으로 공급되는 공공임대주택으로 임대기간은 30년, 전용면적 85 m2 이하(통상 60 m2 이하 규모로 공급), 소득 2~4분위 무주택 세대구성원을 대상으로 공급된다. 영구임대주택은 최저소득 계층의 주거안정을 위하여 50년 이상 또는 영구적인 임대 목적으로 공급하는 공공임대주택으로, 임대기간은 50년, 전용면적 40 m2 이하, 소득1분위 생계급여 또는 의료급여 수급자 등을 대상으로 공급된다. 행복주택은 대학생, 사회초년생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거안정을 목적으로 공급되며, 임대기간은 입주계층에 따라 6년~20년, 전용면적 60 m2 이하, 소득 2~5분위 무주택 세대구성원, 무주택자를 대상으로 공급하고 있다.4) 따라서 임대주택 공급유형에 따라 전용면적, 거주기간 등의 차이가 있다.
II. 공공 건설임대주택 공가 현황
1. 전국 空家 현황
2022년 8월말 기준 LH가 전국적으로 관리하는 건설임대주택 호수는 783,095호이며, 그 중 공가는 50,615호로 공가율은 6.5% 수준이다.5) 입주대기자는 83,952명으로 2021년 입주대기자 69,715명 대비 20% 증가하였다<Table 1>.
Table 1.
Vacant House and Waiting for Occupancy by Housing Type
2022년 8월말 기준 6개월 이상 비어있는 장기 공가율6)은 52.7%로 전체 공가의 절반 이상이 장기 공가에 해당하며, 1년 이상 장기 공가율은 29.3%로 나타났다<Table 2>.
Table 2.
LH Construction Rental Housing Vacancy Status by Vacancy Period
2. 공급유형별 空家 현황
공공임대주택 공급유형(국민임대, 영구임대, 행복주택)별 공가율을 보면, 행복주택 공가율이 16.4%로 가장 높고, 영구임대 8.6%, 국민임대 4% 순으로 나타났다.
Table 3.
LH Construction Rental Housing Vacancy Status by Housing Type
| Item | Total | N** | P | H | |
| Nationwide | Total | 783,095 | 525,924 | 159,858 | 97,313 |
| Number of vacant houses |
50,615 (6.5%) |
20,881 (4%) |
13,757 (8.6%) |
15,977 (16.4%) | |
| Metropolitan area* | Total | 373,789 | 252,428 | 62,194 | 59,167 |
| Number of vacant houses |
19,380 (5.2%) |
7,935 (3.1%) |
3,373 (5.4%) |
8,072 (13.6%) | |
| Metropolitan city | Total | 154,783 | 90,277 | 50,646 | 13,860 |
| Number of vacant houses |
10,082 (6.5%) |
3,729 (4.1%) |
4,222 (8.3%) |
2,131 (15.4%) | |
| Province | Total | 254,523 | 196,496 | 47,018 | 24,286 |
| Number of vacant houses |
21,243 (8.3%) |
11,741 (6.1%) |
6,162 (13.1%) |
5,774 (23.8%) | |
소형 평형이 많이 공급된 행복주택이 모든 지역에서 공가율이 가장 높았으며, 특히 도(道)지역(지방도시)의 행복주택 공가율이 23.8%로 가장 높았다. 지역별로는 공가율은 도(道)지역이 8.3%로 가장 높았으며, 광역시 등은 6.5%, 수도권은 5.2%로 나타났다<Table 3><Figure 1>.
3. 전용면적별 空家 현황
전용면적별 공가율을 보면, 36 m2 미만 임대주택에서 공가율이 12%이며, 소형 평형 중에서 전용면적 19 m2 이하 임대주택의 공가율이 18.2%로 5호 중 1호는 공가인 상황으로 나타났다. 36 m2 미만 주택의 도(道)지역은 공가율이 18%로 소형 평형에 대한 수요가 낮은 지역으로 판단 가능하다<Table 4> <Figure 2>.
Table 4.
LH Construction Rental Housing Vacancy Status by Region and Unit Size
전용면적별 공가 중 19 m2 이하 임대주택의 공가기간이 가장 길어, 6개월~1년 미만 공가율은 32.6%이며, 1년 이상 공가율도 33.7%로 나타났다. 반면, 20 m2 이상 임대주택은 3개월 미만 공가율이 가장 높은 것으로 파악되었다<Table 5>.
Table 5.
LH Construction Rental Housing Vacancy Status by Unit Size
공급유형별, 전용면적별 공가현황을 종합해보면, 현재 LH 건설임대주택의 공가율을 높이고 있는 주 원인은 행복주택으로 파악된다. 26 m2 미만 소형 평형 공급물량 중 67%를 차지하고 있는 행복주택이 모든 면적대에서 공가율의 평균치를 상회하고 있다. 특히 세대규모 19 m2 이하의 행복주택 공가율은 20.1%로 동일한 규모 국민임대 공가율보다 13배(1.6%) 높다. 동일한 면적의 타 공급유형(국민･영구) 임대주택보다 행복주택 공가율이 높은 것은 단위세대 내부공간의 문제가 공가 원인으로 작용하고 있다는 것을 시사한다고 볼 수 있다<Table 6>.
Table 6.
LH Construction Rental Housing Vacancy Status by Housing Supply Type and Unit Size
4. 주거약자용 주택 空家 현황
LH는 임대주택 건설 시, 일정 비율의 주거약자용 주택을 의무적으로 공급하도록 법에서 규정하고 있다. 장애인･고령자 등 주거약자 지원에 관한 법률(2012)에 따라 전체 공급물량 중 수도권은 8%, 비수도권은 5%를 주거약자용 주택으로 공급하고 있다. 2022년 8월말 기준 전국적으로 공급한 주거약자용 주택은 7,574호이며 이 중 공가는 1,234호로, 전체 건설임대주택 공가율(6.5%)보다 높은 16.3%의 공가율을 보이고 있다. 전체 건설임대주택 공가율과 비교하면, 주거약자용 주택은 1년 이상 비어있는 장기공가율(46.8%)이 높은 상태이다<Table 7>.
Table 7.
Housing for the Underprivileged Vacancy Status by Vacancy Period
세대규모별로 보면, 공가 중 36~45 m2 이하 주택을 제외하고는 모든 세대 규모 구간에서 공가율이 15%를 초과하고 있는 상황으로 나타났다. 지역별로는 광역시 지역에 공급된 주거약자용 주택 공가율은 27.7%, 도 (道)지역 공가율은 21.8%로, 주거약자용 주택의 공가율은 수도권도 문제이지만, 광역시, 도(道)지역의 공가율이 더 심각한 상황이라 할 수 있다. 광역시 등의 20~25 m2 규모세대 공가율은 52.6%, 도(道)지역의 46~59 m2 규모세대 공가율은 44.7%로 파악되었다<Table 8>.
Table 8.
Housing for the Underprivileged Vacancy Status by Region and Unit Size
주거약자용 세대의 공가 현황을 보면, 주거약자용 주택은 휠체어 사용을 고려한 36~45 m2의 규모를 중심으로 평면 개발이 필요하며, 주거약자법에서 규정한 주거약자용 주택 공급물량을 달성하기 위한 사업지구별 획일적인 공급방식의 개선이 필요한 것으로 판단된다.
III. 공공 건설임대주택 空家 실태조사
1. 현장조사 대상단지 空家 실태
공가 발생의 원인 분석 및 개선 방안 도출을 위해 2022년 3월 기준 공가율이 높은 단지 11개를 선정하고,7) 11개 조사대상 단지 중 입지조건, 공가현황, 공급유형 등을 고려하여, 2022년 9~10월 기간 중 최종 7개 단지에 대해 현장조사를 실시하였다 <Table 9>. 전체 11개 단지 중 산업단지 배후의 주거단지인 산업단지형 4개 사례의 평균 공가율이 52.9%로 가장 높게 나타났으며, 택지개발지구형 3개 사례의 평균 공가율은 32.6%, 신도시형 4개 사례의 평균 공가율은 30%로 파악되었다. 최종 7개 단지별 공급유형, 평형별 공급호수, 공가현황과 각 유형별 대표 사례에 대한 조사결과는 다음과 같다<Table 10>.
Table 9.
On-site Research Site for Vacant House Status Survey
| no | Site | Type | Location |
Occupancy date | Vacant house rate (%) | |
| 2022.03 | 2022.09~10 | |||||
| 01 | SC | N | Industrial complex | 2021.03.19 | 75.2 | 61.1 |
| 02 | YS | H | New city | 2018.06.29 | 42.8 | 37.6 |
| 03 | GS | H+N | Land development area | 2020.06.26 | 39.3(N)* | 18.6(N) |
| 04 | CJ | H | Land development area | 2020.04.30 | 37.9 | 35.2 |
| 05 | DJ | H | New city | 2017.12.01 | 34.6 | 23.1 |
| 06 | AS | H | New city | 2018.11.16 | 21.7 | 36.5 |
| 07 | CA | H+N | New City | 2019.06.15 | 20.9(H) | 33.7(H) |
| 08 | JE-1 | N | Industrial complex | 2021.02.19 | 58.2 | - |
| 09 | JE | H | Industrial complex | 2019.12.01 | 37.3 | - |
| 10 | YA | H | Industrial complex | 2019.11.28 | 40.8 | - |
| 11 | WJ | H+N+P | Land development area | 2020.02.21 | 20.6(H) | - |
Table 10.
Final Vacancy Status and Characteristics of Each of the 7 Complexes
2. 입지 분석
현장조사 대상단지의 입지유형은 입지 특성에 따라 산업단지형, 택지개발지구형, 신도시형의 3가지로 분류 가능하다.
Table 11.
Vacant House Status by Location
산업단지형은 산업단지 근로자의 주거안정을 위해 조성되는 주거지로, 산업단지 조성이 주거지 활성화에 직접적인 영향을 미친다. 택지개발지구형은 신도시를 표방한 택지개발사업보다는 작은 규모의 사업으로 기존 도시내 주거환경 개선을 위해 신규로 주거지를 조성한 유형이다. 신도시형은 개발사업 개시 후 일정시간이 경과된 지역으로, 생활인프라가 일정 수준 갖춰진 곳에 추가로 주거지가 조성된 사례로 볼 수 있다.
실태조사 결과, 2022년 3월 1차 조사대상단지 선정 이후 최종 7개 실태조사 대상 단지의 공가율 변화가 있으며, 3개 입지 유형별 해당단지 및 2022년 9월 기준 공가현황은 다음과 같다<Table 11>.
SC사례는 공가율이 61.1%로 실태조사 단지 중 공가율이 가장 높다. SC사례는 산업단지형으로 국가생태산업단지 내 북서쪽에 위치하고 있으나 산업단지의 입주 업종에 제한이 있기 때문에 산업단지에 입주한 기업체수가 적어 주변 지역이 활성화되기까지는 일정 시간이 필요한 상황인 것으로 파악되었다. 현재 단지 내 공가는 산업단지에 입주한 기업체의 사원 기숙사용으로 임대계약을 하여 소형 평형 중심으로 공가물량을 해소8)하고 있는 상황이다<Figure 3>.
CJ사례는 행복주택단지로 입지여건은 택지개발지구형에 해당되며 공가율은 35.2%이다. CJ의 경우에는 단지 중심 반경 2 km 지역 내에 행복주택단지인 CJ사례보다 평형도 크고 양호한 옥외단지공간을 갖춘 CJ A-3BL 단지(국민임대), CJ LH단지(국민임대)가 위치하고 있어, 거주자들이 생활 인프라가 잘 갖춰져 있는 인근의 LH 타 단지로 이동하는 것이 공가 발생의 주요 원인9)으로 파악되었다<Figure 4>.
4개 신도시형 사례 중 가장 공가율이 높은 YS사례의 공가율은 37.6%이다. YS사례는 행복주택단지로, 도보권 내 단지 서쪽에 식당, 소매점 등 생활편의시설이 충실히 갖추어져 일상생활을 하는데 부족함이 없는 입지조건을 갖추고 있다. YS사례는 단지에서 초등학교, 중학교도 도보로 접근 가능한 장점을 갖고 있으나, 입주계층 중 1인 직장인 비율이 높기 때문에 이러한 입지 조건이 장점으로 작용하지 못하고 있는 상황으로 보인다. 또한 북쪽 도로를 경계로 더 넓은 평형으로 구성된 YS LH 1단지, 2단지가 위치하고 있어, YS 단지 입주자들은 인근 LH단지의 희망하는 평형으로 이주하면서 공가가 발생10)하는 상황이다<Figure 5>.
신도시형에 해당하는 AS사례와 CA사례는 공급 초기보다 공가율이 증가한 상태로, 입주자들이 입주 후에 양호한 거주환경, 더 넓은 평형의 주택을 찾아 주변의 LH 행복주택, 국민임대단지로 이주하는 것이 공가 발생의 주요 원인11)으로 파악되었다. 입지적 측면에서 신도시형의 경우에는 동일 생활권 내에 LH 임대단지들이 같이 공급되어 있기 때문에 공공임대주택 입주대상의 분산현상이 지속적으로 발생할 것으로 예상된다.
공가발생 단지의 입지분석 결과, 산업단지형은 주변지역에 기업체가 입주하고 주변지역이 활성화되기까지 장기공가 발생은 피할 수 없는 상황이라 판단되지만, 향후 기업 입주가 완료되고 산업단지가 조성되면 공가 문제는 점차 해결될 것으로 예상된다. 반면 택지개발지구형, 신도시형은 동일 생활권 내에 LH 임대단지들이 서로 인접해서 공급되면서, 거주자들이 원하는 규모, 단지환경, 주변 인프라 등을 갖춘 인근 LH 임대단지로 다시 이주하는 현상이 발생하면서 임대단지에 공가가 지속적으로 발생하는 것으로 파악되었다.
3. 단위세대별 면적 현황
7개 조사대상 단지의 평형별 공가 현황을 보면, 19 m2 이하 1인가구용 주택이 공가율 상승의 주요 원인으로 파악된다. 7개 단지 중 5개 단지(YS, KS, CJ, AS, CA)가 19 m2 이하 1인가구용 주택으로 공급된 행복주택이 공가의 주요 원인으로 나타났다<Table 12><Figure 6>.
Table 12.
Status of Vacancy Rate by Unit Size of the On-site Research Site
국민임대단지인 SC 단지는 최소 평형인 26 m2형 공가율도 71.7%로 높게 나타났다. DJ 행복주택단지는 코로나 시국이 안정화되고 주변 대학교가 정상화되면서 1인가구용 주택 공가는 감소하였으나, 신혼부부용 36 m2세대는 3인 가구에게는 협소한 면적 때문에 지속적으로 이주가 발생12)하고 있는 것으로 파악되었다. CA사례는 행복주택 16 m2세대 거주자 다수가 인근에 신규 공급된 LH 단지의 26 m2 세대로 이주하면서 16 m2세대의 공가율이 높아진 상황이다.13) 전반적으로 공가율 증가의 핵심은 19 m2 이하 규모 주택이며, 거실･침실 공간의 협소함 때문에 수납공간이 부족하여 거주자 입장에서는 장기 거주하는 주택으로서 불편함을 느끼는 것으로 판단된다<Figure 7><Figure 8>.
Paik, Lee, and Lee(2016)에 따르면 사회초년생의 경우 집안에 머무는 시간 중, 식사･휴식 등을 위해 할애하는 시간 비율은 60%, 학업･업무를 위해 할애하는 시간 비율은 5.6%에 불과한 것으로 파악되었으나, 실제 공급되는 1인가구용 세대는 식사･휴식 행위보다는 학업･업무를 지원하기 위한 빌트인 가구가 설치되면서 거주자 입장에서는 공간 활용도가 저하되는 상황으로 판단된다.
IV. 결 론
본 연구는 LH가 공급하는 건설임대주택의 공가현황을 조사하고, 조사결과를 토대로 공가 현황, 발생의 주요 원인을 분석하고, 개선 방향을 제시하고자 하였다.
첫째, LH 건설공공임대주택 중 26 m2 미만 소형세대 공가율이 특히 높다. 2022년 8월말 기준 전국 공가율은 6.5%, 6개월 이상 장기 공가율은 52.7%로, 특히 26 m2 미만(14~25 m2) 임대주택은 16.5%의 높은 공가율을 보이고 있어, 해당 면적의 임대주택에 대한 향후 관리 및 공급방향 설정이 중요한 것으로 나타났다. 임대주택 유형 중 행복주택이 모든 지역에서 공가율이 가장 높고, 특히 도(道)지역의 공가율은 23.8%로 가장 높다. 주거약자용 주택은 전체 건설임대주택 공가율보다 높은 16.3%으로, 1년 이상 장기공가율은 46.8%이며, 36~45 m2 이하 규모를 제외한 모든 면적에서 공가율이 15% 초과로 나타났다.
둘째, 공공임대주택의 입지 조건이 공가발생의 주요 원인의 하나로 작용하고 있는 것으로 보인다. 산업단지형의 경우 현 시점에는 공가율이 높지만, 향후 산업단지에 기업체 입주가 완료되고 주변 지역 생활 인프라가 조성되면, 비록 시간이 걸리지만 공가 문제는 해결될 수 있을 것으로 예상된다. 그러나, 택지개발형, 신도시형의 경우에는 동일 생활권내의 LH 임대단지의 중복 공급, 협소한 세대규모가 공가발생의 주요 원인으로 판단된다. 임대단지는 위탁관리업체가 전체 공급된 세대수를 기준으로 관리인력의 인건비 등 고정비용을 처리하므로, LH는 단지 내에 공가가 발생하면 단지 관리업무를 체결한 업체에게 공가 세대의 관리비를 지불해야 하기 때문에 공가 세대가 많을수록 LH의 비용 부담은 증가하게 된다. 따라서 공가의 효율적 관리를 위해서는 지역별 공공임대주택에 대한 사전 수요조사에 기반한 공급물량계획, 단위세대 규모 설정 등 지역기반의 임대주택 공급계획 수립이 필요하다.
셋째, 1인가구용 주택의 면적 증가가 필요하다. 현장조사결과, 공가 발생의 주원인은 1인가구용 19 m2 이하의 주택으로 나타나, 1인가구용 세대 규모는 주거 쾌적성을 고려하여 30 m2 수준으로 공급할 필요가 있다. 지방에서는 거주자들이 신규 단지 입주 후에 동일 생활권 내 더 넓은 평형의 LH 임대단지로 지속적으로 이주하면서, 소형세대 비율이 높은 LH단지는 지속적으로 공가가 발생하는 상황으로, 19 m2 이하 세대는 협소한 공간, 비효율적인 빌트인 가구에 대한 불만으로 공가율이 높다. 수도권 등 입지 특성에 따라 26 m2 미만으로 공급할 경우, 층별로 공동공간(공동세탁실, 공동창고, 공동부엌)을 설치하여 해당 층 전체 공간을 활용할 수 있는 계획적 접근도 검토가 필요하다.
넷째, 주거약자용 세대 면적 증가 및 공급방식 개선이 필요하다. 협소한 규모의 주거약자용 주택은 장기 공가 발생의 주요 원인으로, 주거약자용 세대는 휠체어 사용, 욕실 규모 등을 고려하여 최소 36 m2 이상의 규모 확보가 필요하며, 지역 수요를 고려하여, 공급 초기에는 최소 물량 공급 후, 수요에 따라 일반세대를 개조하여 공급하는 등 주거약자용 세대에 대한 공급물량 계획 수립이 필요하다.
본 연구는 2022년 3월 기준 공가율이 높은 7개 단지를 대상으로 한 현장조사 연구로, 소수 단지를 대상으로 진행된 점에서 연구결과의 일반화에 한계를 갖고 있다고 할 수 있다. 향후 공가 발생 원인의 객관화 및 공가 분석 데이터 축적을 위해 지속적으로 더 많은 공가 발생 단지를 대상으로 실태조사 연구를 실시할 필요가 있다.
또한 향후에는 1년 이상 장기 공가의 비율이 높은 단지를 대상으로 공가율 현황을 추적 조사하여, 좀 더 실증적인 공가 원인을 밝히고 장기 공가 해소 방안을 도출하는 연구 진행이 필요하다고 판단된다.
