I. 서 론
1. 연구의 배경과 목적
최근 전국적으로 주택, 부동산의 가격상승과 공급에 대한 논란이 대두되고 있는 상황에서 대전은 원도심 또는 대중교통이 원활한 지역에 청년과 신혼부부를 위한 공공임대주택을 공급하고자 제도를 개정하였다.
최근 국토교통부에서 발표한 주거종합계획을 살펴보면 무주택 서민의 주거안정을 위해 공공주택(21만호), 주거급여 지급(113만)가구, 구입·전세자금지원(29만)가구를 포함한 163만 가구에 대한 주거 지원을 계획하고 있다(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2020). 또한 청년 및 신혼부부를 위해서 주택지원과 금융지원으로 수요자 중심의 공공임대주택 관련 제도를 개선하고 협력적 주거복지 거버넌스를 구축하는 등 맞춤형 주거지원을 적극적으로 추진하고 있다.
대전시도 정부 정책에 부합하고자 둔산지구와 도안지구 등 신시가지에 비해 상대적으로 낙후된 기존 도심에 청년과 신혼부부를 위해 민간부문에서 공공임대주택 공급시 용적률을 완화해주는 정책을 시행하고 있다. 특히 대전드림타운은 청년 및 신혼부부를 위한 저렴한 임대주택 확충과 민간투자 활성화를 유도하여 대중교통 등 접근성이 좋은 도시철도 1호선(7개역)과 대전복합터미널 주변 지역을 고밀 형태로 개발하여 3천 호를 공급하겠다는 목적이다.
대전드림타운은 도시철도 1호선 중 일반상업지역이 있는 역세권 250미터 내에서 민간부문에 의한 주상복합건물 건설시 용도용적제(비주거용도 연면적 대비 주거용도 연면적에 해당하는 환산)에 따른 용적률을 부여하고 도시계획 조례에서 받을 수 있는 용적률까지 완화하여, 증가된 용적률 50% 이하의 범위에서 기부채납 방식으로 공공임대주택을 공급하는 제도이다. 즉 접근성이 좋은 역세권 및 대중교통 결절점에 민간개발을 유도하고자 제도를 완화하고 높아진 개발이익의 일부분을 청년과 신혼부부의 니즈(Needs)에 적합한 입지에 공동주택을 제공함과 동시에 대전시 예산 절감 효과까지 기대할 수 있는 정책이다.
하지만 이러한 취지로 2019년에 도입한 이 제도에 의해 민간부문에서 공급한 공공임대주택은 한건도 없는 실정이다. 이에 대전드림타운 인허가 건수를 기초로 대전드림타운의 제도적 문제점에 대해서 살펴보고 민간부문에서 활성화될 수 있는 개선 및 정비방안을 제시하고자 한다.
2. 연구의 범위와 방법
본 연구의 공간적 범위는 대전드림타운과 관련된 제도로서 지구단위계획 수립지침 제13장 제71조 규정에 따라 주거 안정 도모 및 원도심 활성화를 위해 대중교통이 편리한 도시철도 1호선 역세권 및 대전복합터미널 주변의 상업지역을 대상으로 하기 때문에 이 공간들로 한정한다. 구체적으로는 원도심에 해당하고 대전 도시철도 1호선 역세권인 대동역, 대전역, 중앙로역, 중구청역, 서대전네거리역, 오룡역, 용문역인 7개소와 대전복합터미널 1개소를 중심으로 반경 250 m로 한정한다(Daejeon Metropolitan City 2020). 내용적 범위는 민간공급 공공임대주택으로서 대전드림타운의 제도적 실효성 및 이와 관련되어 개정된 대전 지구단위계획 수립지침 내용으로 한정하며, 시간적 범위는 대전드림타운을 도입하는 시점에 해당하는 2019년 2월 28일에서 2020년 8월 31일로서 약 18개월 동안 제도를 운영한 시기로 한정하였다.
연구방법은 크게 3단계를 거쳐 진행하였다. 우선 역세권 및 도심부 주변에 청년 및 신혼부부를 위한 주택공급의 필요성에 대한 관련 문헌 및 선행연구를 고찰한다. 다음으로 대전드림타운과 유사한 관련 제도를 다른 특광역시의 운영사례를 통해 차이점과 특징을 비교분석하여 대전시의 제도적 문제점을 도출하고자 한다. 마지막으로 대전 원도심 내 청년과 신혼부부를 위한 민간 공공임대주택 공급 활성화를 위한 제도적 개선방안을 지구단위계획 결정 과정과 연계하여 모색하였다.
II. 이론 고찰
1. 역세권의 개념과 정의
일반적으로 역세권이란 역의 지배력이 미치는 지리적인 범위라고 할 수 있으며, 일상적인 통근, 통학, 기타 등 다른 목적으로 사용하는 사람이 포함되는 범위라고 볼 수 있다. 역세권의 관련 제도는「역세권의 개발 및 이용에 관한 법률」의 제2조의1 규정에서 철도건설법, 철도산업 발전기본법 및 도시철도법에 따라 건설운영되는 철도역과 그 주변 지역이라고 정의하고 있다(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2020).
역세권의 사전적 의미는 역(Station)을 중심으로 이루어지는 상업상의 세력 범위이며, 국토교통부에서는 역을 중심으로 다양한 상업 및 업무 활동이 이루어지는 세력권을 의미하며 역을 이용하는 주민의 거주지, 상업지, 교육시설의 범위로 해석하고 있으나 범위 설정에 대해서는 구체적으로 언급되어 있지 않다. 그러나 일반적으로 사람의 도보로 10분 이내의 거리로서 철도 및 지하철을 중심으로 500 m 지역으로 해석하고 있다.
역세권에 대한 범위 설정에 대한 논문을 살펴보면 역세권 개발 또는 관리 시 역세권의 도시공간적 특성에 전제한 개발 또는 관리로 역세권 도시공간의 현실적 특성을 고려하여 범위를 설정한 연구(Yoon, 2013), 지하철 이용자의 특성 중 접근 시간의 평균값으로 도보 접근은 직접 역세권, 연계교통 접근은 간접 역세권의 범위를 설정(Kim, 1986)하고, 단순 역간거리를 균등 2배분(Song & Kim, 1995)과 역세권의 크기 및 범위의 변화, 지하철 이용자의 이용행태 및 접근성 변화를 시계열적으로 분석하여 역세권의 공간적 범위(Lee & Song, 2004)를 설정하였다. 또한 도시철도와 버스의 서비스 권역을 교통이용 수단에 대해서 모형 추정하여 유형을 분류하고, 토지이용 특성에 따라 그 범위를 최소거리 400 m에서 650 m까지 설정한 연구(Kim, 2010; Kim, 2012; Lee, 2012) 등이 있다. 이렇듯 역세권의 기준과 범위설정에 대한 공공기관의 기준과 연구에서 그 기준과 범위설정을 다양하게 제안하고 있지만 역세권의 최대 범위를 500~650 m까지 확대해서 볼 수 있음을 확인할 수 있다.
2. 공공임대주택
과거 임대주택의 관점에 따라 광의의 임대주택이란 사회통념적 개념으로 ‘임차인의 주거를 위하여 제공된 모든 주택’을 말한다. 이는 주택공급의 본래 목적과는 무관한 개념으로 현재의 모든 형태의 셋집을 포괄한다. 협의의 임대주택은 임대를 목적으로 일정한 제도적인 틀 안에서 공급되고 유통되는 주택을 말한다. 가장 하위의 개념은 임대기간에 따라 주택의 수명이 존재하는 한 영구적으로 임대되는 주택을 가리킨다. 즉 광의의 임대주택은 모든 형태의 셋집을 포함하며, 협의의 임대주택은 제도권 내에서 이루어지는 모든 임대주택을 의미하고, 최하위 개념의 임대주택은 영구임대주택만을 의미한다.
현재 공공임대주택은「공공주택 특별법」제2조제1호가 목에서 임대 또는 임대한 후 분양 전환을 목적으로 공급하는 주택으로 정의하고 있다(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2020). 이러한 공공임대주택은 <Table 1>에서 보면 알 수 있듯이 총 8개 유형 분류와 공적자금이 투입된 임대주택으로 주택을 소유하지 않은 사회적 약자 또는 취약계층을 위한 주거복지정책의 일환으로 입주 자격에 대한 부분은 지정목적과 맞게 세부적인 기준을 정하고 있다.
Table 1.
Types of public rental housing
공공임대주택은 저소득층의 주거문제를 해결하기 위해 주로 양적 공급을 중심으로 추진되고, 안정적인 주거환경을 제공함에 목적이 있다. 이렇게 추진된 정책들은 외국의 사회주택(social-housing)과 다소 차이가 있으며, 낮은 주택보급률 등을 감안하면 양적 공급 위주의 주택정책은 큰 성과가 있었다고 볼 수 있을 것이다. 또한 과거 10년 동안 공공임대주택 정책을 살펴보면 임대보다는 자가 소유에 보금자리주택 등을 공급하는 것과 앞선 정책과 같은 기조로 행복주택 등의 정책으로 유형을 보다 넓혀서 적용 및 전환하고 있다.
3. 선행연구
본 연구는 대전시 원도심 지역을 관통하는 도시철도 1호선 7개 역의 역세권과 대전복합터미널 주변 지역 중 일반상업지역으로 한정하는 것으로 공동주택 건설시 용도용적제(건축물 전체면적 중에서 비주거 용도는 필수 10% 이상 확보해야 하고, 건축물의 지상층 연면적이 주거용도와 비주거용도 면적에 따라 용적률이 결정됨)가 적용된다. 이러한 용도용적제의 적용을 통해 용적률의 도시계획 조례상 최대한도까지 부여할 수 있도록 유도하는 것으로 그 차이만큼은 공공임대주택으로 제공하여 상대적으로 50% 범위에서 민간사업자와 공공기여를 결정하는 사항이 적절한 것인지에 대한 선행연구를 검토하였다.
「공공임대주택 공급현황과 발전방안에 관한 연구(Choi, 2015)」의 연구에서 정권별로 공공임대주택의 정책 및 공급현황을 비교 분석하여 임대 후 분양 전환하는 방식보다 장기적인 임대주택 공급이 필요하고, 지역 사정에 대해 잘 아는 지방자치단체의 임대주택 공급을 현재보다 더 늘려야 하며, 공공임대주택의 공급을 증가시키기 위해 공공부문에서는 임대주택으로만 공급하고 민간에서 임대 후 분양 전환하는 방식을 택하여야 한다고 했다.
「도심형(역세권) 공공임대주택의 수요특성 사례분석(Lee et al., 2009)」에서 공공임대주택을 둘러싼 환경변화인 정부의 도시 외곽지 개발 지양 및 도심지내 주택공급 확대 계획, 1인 가구, 신혼가구 및 노령가구의 증가, 사회복지 차원의 주거복지 실현, 사회적 혼합, 기존 임대주택의 대중교통 이용 불편 등에 대한 해결방안으로 도심형(역세권) 임대주택의 가상적인 공급 가능지를 임의로 선택한 뒤 수요 설문조사를 통해 수요 특성을 종합적으로 분석한 의미있는 연구이다.
「서울시 역세권 규제완화에 따른 임대주택 확보 정책의 실효성 분석 연구(Won, Lee & Nam, 2010)」의 연구에서 서울시 기성시가지 내 임대주택 공급을 확대하기 위해 도시재정비촉진지역으로 결정된 역세권 지역에서 용도 지역 상향 및 용적률 완화하는 정책의 실효성을 분석하였다. 이 연구는 서울시에서 역세권 범위, 용적률 체계 등 산정기준에서 토지의 가치와 기부채납으로 상승 가능한 연면적, 분양가격, 임대주택 환수비율 등인 사항을 고려하여 산정기준의 개선방안을 제시한 부분에서 의미있는 연구이다.
「청년층 주거문제의 현황과 과제(Kim, 2013)」의 연구에서 청년의 주거문제는 주택공급과 수요 측면에서 주택의 규모와 질에 비해서 지나치게 높은 가격이라는 점에서 상당한 차이가 나타나고 있어 이 부분을 개선이 필요하다고 주장하고 있다.
「청년주택의 보급에 따른 주민인식에 관한 연구, 마포구 서교동 사례를 중심으로(An, 2017)」의 연구에서 역세권 주변의 토지 및 부동산 측면에서 공공임대주택의 입지로 지역의 이미지와 가치를 하락시킬 수 있다는 우려가 있어 입지를 전반적으로 반대하는 것으로 나타나고 있으나, 다만 공공임대주택이 입지할 경우에는 청년 및 신혼부부 계층과 교류의사 전달과 주변 지역의 안전한 이미지 창출과 정주환경의 개선할 수 있다는 점을 도출하였다.
「The Future Roles of Social Housing In England -영국의 사회주택 미래 역할(Hills J, 2007)」의 연구에서 영국 사회주택의 현재의 관점에서 미래역할의 분석을 통해 사회혼합정책의 문제점을 도출하고 소득혼합을 추구하기 위해서 대규모 리모델링과 재건축, 사회임대주택의 다양화, 고소득 세입자 유지, 현 세입자의 소득 증대 등을 대안으로 제시하였으며, 일정한 소득혼합으로 사회적 혼합을 추구하고자 사회주택 입지에 따른 부과되는 계획적 의무 또는 계획취득의 중요성 등 다양한 유형과 소규모의 혼합개발을 지향해야 한다고 주장하고 있다는 점에서 의미있는 연구이다<Table 2>.
Table 2.
Previous research
앞서 기술된 선행연구들을 통해 살펴본 결과, 청년 및 신혼부부를 위해서 직주근접이 가능한 역세권 인근에 공공임대주택이 입지 한다면 긍정적인 기대효과가 있는 것으로 나타나고 있다. 또한 서울시 역세권 인근의 공공임대주택에 대한 특성 특성과 실효성 연구가 주를 이루고 있었다. 그러나 민간의 공공임대주택 공급이 지방 대도시에 적용 가능한 제도에 관한 연구는 전무한 실정이다. 이러한 관점에서 도시철도를 운영하고 있는 대전시를 대상으로 해당 제도가 민간부문 측면에서 현실적으로 가능한지를 분석하고 도출되는 문제점에 대해 개선 및 정비방안을 제안하는 것은 앞선 연구와의 차별성을 가지고 있다고 판단한다.
III. 역세권 임대주택 공급제도와 현황
1. 대전시 제도와 현황
대전시에서는 둔산 및 도안 신도시에 기존의 행정기관을 이전하고, 대규모의 공동주택을 입지하여 기성시가지가 상대적으로 낙후되어 본래의 도심의 기능이 쇠퇴가 진행되었다. 상대적으로 정주환경이 열악한 원도심 지역에 상업기능을 포함한 공동주택이 입지할 경우 용적률을 완화시켜 주는 제도를 시행하게 되었다.
대전광역시 도시계획 조례 제18조제4항 및 지구단위계획 수립지침 제13장에서 역세권 내 공동주택 입지할 수 있도록 근거를 제시하고 있다. 이러한 제도의 명칭은 대전 드림타운으로 정하고 있으며, 이를 시행하는 취지와 목적은 청년층 주거부담을 경감하고 안정적인 경제활동을 위한 기반을 제공하고, 청년신혼부부 주택공급을 통한 원도심 내 인구유입으로 건설경기를 활성화하는 것이다.
역세권 상업지역 내 임대주택에 대해 도시철도 1호선의 원도심 지역에 해당하는 용문·오룡·서대전네거리·중구청·중앙로·대전·대동 역사 출입구로부터 250 m 이내와 대전복합터미널로부터 250 m 이내의 상업지역에 해당되고, 공동주택의 입지로 상업시설 최소 비율 10% 이상 충족하고, 최소 대지면적은 1,000 m2 이상, 용적률 완화에 따른 개발이익의 환수 등 다양한 조건에 부합되어야 한다.
또한, 대전드림타운 입지에 따른 차이 나는 용적률에 대해서는 공공기여 방안을 수립하여 해당 부서와 협의를 통해서 기부채납의 비율을 조정하고 있다. 가령, 일반상업지역에서 공동주택 비율이 80% 이상 90% 미만일 때 용적률은 750%를 적용하고 있지만 도시계획 조례에서 규정하고 있는 상한까지 1,100%를 적용하면 총 350%로 이중에서 사업시행자가 건축비 등에 제공하는 것에 50%를 개발이익을 가져가고, 이를 제외한 50%에 대해서 25%는 필수로 기부채납되도록 하고, 나머지 25%에 대해서는 임대주택(매입 및 8년 임대)으로 하거나, 건축비 및 토지가액의 현금납부(50%이하) 또는 사업대상지 인근 토지로 기부채납을 하는 것을 공공기여 방안으로 설정하고 있다는 것을 <Figure 2>를 보면 알 수 있다.
대전드림타운의 제도적 근거를 마련한 이후 임대주택 추진현황은 공공임대주택은 총 7개소(1,800호)이고, 민간 임대주택은 단 한건도 없는 실정이다. 현재 대전드림타운 공급 현황은 <Table 3>와 같다.
2. 주요 특광역시 제도와 현황
1) 서울시 제도와 현황
서울시에서는 역세권 내 임대주택을 공급하기 위해서 제정(’16. 7.14.)된「서울특별시 역세권 청년주택 공급 지원에 관한 조례」에서 용도지역 변경 및 용적률 법상 최대한도 적용과 임대료 상승률 5% 상한 등 운영취지와 목적을 가지고 있다. 사업대상지는 역세권 내 승강장 경계로부터 350 m로 일반주거지역(제2종일반주거 및 제3종일반주거), 준주거지역, 상업지역(일반상업 및 근린상업), 준공업지역, 재정비촉진지구 내 촉진구역 등이 해당되고, 그 규모는 용도지역 변경 유무(변경이 있을 경우 최소 500 m2, 변경이 없을 경우 면적제한 없음)에 따라 최소면적이 다르게 적용된다(Seoul Metropolitan Government, 2020).
해당 지침을 보다 활성화하기 위해서 도로 폭원을 30 m 이상에서 25 m 이상으로 규제를 완화해주는 것으로 1차 개정(’17. 5.18)하였다. 2차(’18. 7.19.) 개정은 타 법률의 개정에 따른 사항을 반영하고, 3차(’18.10. 4.) 개정은 역세권 범위를 250~350 m로 확대하고, 사업대상지의 역세권 범위에 과반이 포함되지 않더라도 사업대상지로 포함시킬 수 있는 예외규정을 신설하는 것과 촉진지구의 지정면적이 5천 m2 이상에서 2천 m2 이상으로 대상지 범위를 완화하였다. 4차(’19. 3.29.) 개정은 역세권으로 2개 역이상 교차하는 역으로 한정하던 것으로 행정구역 내 모든 역세권으로 그 범위의 확대와 5차(’19. 7.18.) 개정은 역세권의 경계가 일치하지 않을 경우 350 m 이내로 정하는 별도의 규정 마련과 촉진지구 지정면적을 2천 m2 이상이던 것으로 1천 m2 이상으로 완화하였으며, 역세권 청년주택 공급을 위한 조례 개정으로 사업현황은 <Table 4>와 같다.
Table 4.
Current Status of Youth Housing Projects in the Station Area(2019.12.)
| Location | Station | Area (m2) | Number | Progress status | |
|---|---|---|---|---|---|
| Public Announcement | Completion | ||||
| Yongsan-gu wonhyono1ga | Namyoung St. | 5,571.0 | 752 | ‘18.10 | ‘22. 3 |
또한, 용도지역 변경 및 용적률 완화에 따른 공공기여 비율은 <Table 5>에서 보는 것과 같고, 공공기여 대상은 공공임대주택으로 건설 및 공급하도록 되어 있다는 것을 알 수 있다. 부동산의 가치가 상대적으로 높아 서민들이 주택을 구매하는데 걸리는 기간이 길어진다는 점에서 우선적으로 공공임대주택을 건설공급 함으로써 정주할 수 있는 여건을 만들어 주고 있다.
2) 부산시 제도와 현황
부산시에서는 대중교통이 편리한 상업지역에 규제완화를 통해 민간임대주택 공급 촉진에 필요한 사항을 규정함으로써 청년층의 주거안정을 도모하고자 부산드림아파트 공급 지침을 마련하여 운용하고 있다(Busan Metropolitan City, 2020).
사업대상지의 지정 대상지역은 상업지역으로 공공지원 민간임대주택 임대사업자가 민간임대주택을 8년 이상 임대할 목적으로 취득하여 「민간임대주택에 관한 특별법」따른 임대료 및 임차인의 자격 제한 등을 부여받아 임대하는 주택을 말하고 있다. 사업유형은「건축법」에 따른 건축허가와「주택법」에 따른 주택건설사업계획으로 구분하고 있으며, 사업추진 시 상업지역에서 고밀의 공동주택이 주변 지역에 미치는 영향 등을 고려하여「부산광역시 가로구역별 건축물 최고높이 운용지침」에 따라 별도의 절차에 해당하는 자문 또는 심의를 이행하고 있다. 또한 부산드림아파트는 임대기간, 임대료 산정방법, 자격기준 등에 관한 기준은 「민간임대주택에 관한 특별법」을 준용하고 있다. 이를 보다 구제적으로 살펴보면 임대의무기간은 8년, 임대료는 청년 및 신혼부부, 고령자에게는 85% 이하를 적용하고 그 외 계층에게는 95% 이하로 임대료 수준으로 관련 법률에서 규정하고 있으나, 이는 부산광역시장과 별도로 협의가 필요한 것으로 나타나고 있다.
국토의 계획 및 이용에 관한 법률에서 상업지역 내 공동주택 입지에 따른 비주거용도 비율에 따라 용적률을 차등적용하고 있으나, 이러한 부분을 배제하고 건폐율과 용적률, 층수제한을 완화하여 적용하고 있다.
부산드림아파트의 제도 시행으로 2020년 상반기까지 총 8개소(2,300세대) 중에서 제안 및 검토 2개소, 건축위원회심의 3개소, 건축물 착공 3개소가 추진되고 있는 것으로 나타났다. 청년 및 신혼부부, 사회초년생 등을 위한 입주 시기는 2021년 하반기와 2022년 상반기에 쾌적하고 안정된 주거공간을 제공할 것으로 기대하고 있으며, 현재까지 부산드림아파트 추진 및 사업 현황은 부산도시철도 1호선 7개소(범내골, 서면, 좌천, 연산, 면륜, 남포)와 3호선 1개소(구포)에서 제안되어 관련 절차를 이행 중이다<Table 6>.
3) 대구시 제도와 현황
대구시에서는 청년 및 신혼부부, 사회 초년생을 위한 쾌적하고 안정적인 주거공급을 위한 제도적으로 마련된 것은 전무한 실정이다. 그러나 공공 또는 민간에서 임대주택을 건설할 경우에는 도시계획 조례에서 규정하고 있는 해당 용도지역의 용적률 20%를 상향해주고 있다(대구광역시 도시계획 조례 제80조제1항제1호). 청년층 유입을 지원할 수 있는 청년층 주거안정 지원정책과 청년층 주거지원을 위한 행복주택 공급정책을 기초로 별도로 사업을 추진하고 있다. 우선, 청년을 위한 매입임대주택 사업은 2017년을 시작으로 대구 외의 타지역 출신 청년층에게 기존주택을 매입하여 이에 해당되는 계층에게 주거안정의 목적으로 지원하고 있고, 매년 50호 정도를 매입하고 있다.
다음으로 대구시를 주소로 거주하고 있는 청년과 대학생, 신혼부부를 위해서 대중교통이 편리하거나 해당 토지가 국공유지에 행복주택을 공급하고자 하는 것이 청년층 주거지원을 위한 행복주택 공급정책이다. 해당 정책은 무주택자, 도시근로자 소득평균 100% 이하 등 상대적 사회적 약자를 위해서 행복주택을 마련하였으며, 최대거주기간은 청년과 대학생은 6년, 신혼부부는 최대 10년까지 연장할 수 있고, 임대료는 주변 시세의 80% 이하의 범위에서 결정하고 있었으며, 그 동안의 실적 현황은 <Table 7>과 같다(Daegu Metropolitan City, 2020).
3. 대전시 제도의 문제점
대전시 일반상업지역 내 민간임대주택의 도입은 분명히 도심지역으로 인구를 유입하여 활기차고 생기나는 도심이 되찾을 수 있도록 유도하기 위해서 2019년 2월 28일에 대전 지구단위계획 수립지침을 개정하고 그 내용을 제13장에 신설하였다.
대전드림타운의 적용기준은 원도심 활성화를 위해 대중교통이 편리한 도시철도 역세권 및 대전복합터미널 상업지역으로 한정하고 있다. 일반상업지역에 공동주택이 입지하기 위해서는 국토계획법 시행령에서 규정하고 있는 사항을 적용해야 한다.
대전드림타운의 구역설정 기준은 사업대상지 최소면적은 1천 m2 이상으로 하고, 구역경계는 도로의 최소 폭원 6m 이상으로 구획하는 정형화 된 일단의 블록이 되어야 한다. 다만 정형화되지 않을 경우, 인접 필지의 토지이용에 지장이 없도록 해야한다. 대전드림타운 사업 대상구역은 도시철도 1호선 7개역과 대전복합터미널 주변의 상업지역으로 한정하고 있으며, 도시 및 주거환경정비 기본계획에서 정비예정구역을 제외하고 지정가능하다. 공공기여에 대한 사항으로는 주거용도의 연면적 비율에 용적률의 차등적용을 제외하고 도시계획 조례상 용적률 최대 상한만큼 부여하고 차이 나는 용적률의 50%를 청년과 신혼부부의 주거안정과 쾌적한 정주환경을 제공하고자 하였다.
그러나 다른 지자체 사례<Table 8>와 다르게 대전드림타운은 구역설정의 기준, 공공기여 이외에도 주변 지역과의 부조화로운 높이차 및 경관문제, 주차문제 등 실제 사업추진은 다소 제한적이라고 사료된다. 그렇다면 대전드림타운의 규정 중 역세권 범위의 확대 지정, 공공기여 방안, 용도용적제 및 상업시설의 최소화, 주차장 확보 등 제한적인 부분이 실제 사업으로 연결되지 못하는 문제점이 있는 것으로 확인되어 이에 대한 제도개선 및 정비방안을 제4장에서 다루기로 한다.
Table 8.
Case Study of Major Cities for the Supply of Public Rental Housing in the Private Sector
IV. 대전드림타운 제도개선 및 정비방안
1. 역세권 범위 확대 검토
대전시 도시철도 1호선 역세권 내 청년 및 신혼부부를 위한 공공임대주택 공급을 활성화하기 위해서는 사업대상지의 범위를 500 m로 확대하는 것에 대한 제도 개선 방안을 검토하였다. 대동역의 경우, 역사를 주변으로 일반상업지역이 결정되어 있으나, 범위를 500 m로 확대하더라도 상업지역이 아닌 주거지역이 결정되어 있어 현재의 범위와 거의 같으므로 실제 제도의 완화를 통한 기대효과는 없을 것으로 분석되었다<Table 9>.
Table 9.
Comparison of business radius 250 m & 500 m in Daedong St. Area
| Daedong station | |||
|---|---|---|---|
| Division | Radius 250 m | Radius 500 m | |
| Number (%) | Number (%) | ||
| Number of lots | 825(100.0) (Ave. 407.0 m2) | 2,844(100.0) (Ave. 329.7 m2) | |
| existin-g land use | |||
| Other | 5(0.6) | 50(1.8) | |
| Land Use | |||
| Other | 22(2.7) | 95(3.3) | |
| Map |  | ||
대전역의 경우 대부분 일반상업지역으로 결정되어 있고 필지의 평균면적은 642.1 m2으로 최소면적 1,000 m2을 충족을 위해 인접 필지와 합병이 필요하다. 또한 대전역세권 2단계, 재정비촉진지구 등 도시재생(경제기반형) 및 도시정비(재정비촉진지구)가 활발하게 이뤄지고 있으나, 대전드림타운 입지는 낮을 것으로 판단된다. 그러나 역세권 범위를 확대하여 운용 할 경우에는 향후 대중교통을 통한 직주근접의 실현과 도심 활성화 기대효과를 거둘 수 있을 것으로 사료되는 지역으로 충분한 잠재력을 가진 것으로 분석되었다<Table 10>.
Table 10.
Comparison of business radius 250 m & 500 m in Daejeon St. Area
중앙로역의 경우 대부분 일반상업지역으로 결정되어 있고, 필지의 평균면적은 560.3 m2로 최소면적 1,000 m2 충족을 위해 인접 필지와 합병이 필요하고, 구역 범위 확대시 사업대상지로 가능한 필지가 3.5배로 증가하는 등 대중교통을 통한 직주근접의 실현과 도심 활성화 기대효과를 나타낼 수 있는 최적지라고 분석되었다<Table 11>.
Table 11.
Comparison of business radius 250 m & 500 m in Jungangno St. Area
| Jungangno Station | |||
|---|---|---|---|
| Division | Radius 250 m | Radius 500 m | |
| Number (%) | Number (%) | ||
| Number of lots | 717(100.0) (Ave. 659.8 m2) | 2,446(100.0) (Ave. 560.3 m2) | |
| existin-g land use | |||
| Other | 11(1.5) | 32(1.3) | |
| Land Use | |||
| Other | - | 16(0.7) | |
| Map |  | ||
중구청역의 경우 주거지역 63%, 일반상업지역 33%, 기타 4%이고 평균면적은 593.5 m2로 최소면적 1,000 m2 충족을 위해 인접필지와의 합병, 공공청사 등 공공시설의 입지 등 중구청역의 동측 하단에 임대주택 공급을 위한 다수의 필지가 있는 등 편리한 대중교통을 통한 직주근접의 실현과 도심 활성화 기대효과가 있을 것으로 분석되었다<Table 12>.
Table 12.
Comparison of business radius 250 m & 500 m in Junggu Office St. Area
서대전네거리역의 경우, 주거지역 64%, 일반상업지역 31%, 기타 5%로 평균면적은 1,302.8 m2로 최소면적 1,000 m2를 충족하고 있고, 역세권의 동남측 하단 일부분에 모텔이 밀집되어 있는 지역과 북측 일부분에 임대주택이 입지 가능한 다수의 필지가 산재되어 있는 등 대중교통의 접근성이 매우 유리한 것으로 분석되지만 구역범위를 확대하여도 큰 차이는 없다고 분석되었다<Table 13>.
Table 13.
Comparison of business radius 250 m & 500 m in Seodaejeonegeori St.Area
오룡역의 경우 주거지역 96% 근린상업지역 4%이고, 평균면적은 736.7 m2로 최소면적 1,000 m2을 충족하기 위한 인접필지와 합병이 필요하고, 업무시설과 다양한 근린생활시설이 입지하고 있으며, 나대지와 같은 토지가 없는 등 실제 입지 가능성은 매우 낮은 것으로 분석되었다<Table 14>.
Table 14.
Comparison of business radius 250 m & 500 m in Oryong St. Area
| Oryong Station | |||
|---|---|---|---|
| Division | Radius 250 m | Radius 500 m | |
| Number (%) | Number (%) | ||
| Number of lots | 537(100.0) (Ave. 736.7 m2) | 1,865(100.0) (Ave. 705.3 m2) | |
| existin-g land use | |||
| Other | 15(2.8) | 133(7.1) | |
| Land Use | |||
| Other | - | - | |
| Map |  | ||
용문역의 경우 주거지역 90%, 일반상업지역 10%로 평균면적은 469.0 m2이고, 최소면적 1,000 m2 충족을 위해 인접필지와 합병이 필요하며, 구역의 범위를 확대시 임대주택 공급을 위한 상업지역의 거의 없어 기대효과 및 실현가능성은 매우 낮은 것으로 분석되었다<Table 15>.
Table 15.
Comparison of business radius 250 m & 500 m in Yongmun St. Area
| Yongmun Station | |||
|---|---|---|---|
| Division | Radius 250 m | Radius 500 m | |
| Number (%) | Number (%) | ||
| Number of lots | 502(100.0) (Ave. 563.6 m2) | 2,097(100.0) (Ave. 469.0 m2) | |
| existin-g land use | |||
| Other | 14(2.8) | 47(2.2) | |
| Land Use | |||
| Other | 2(0.4) | 4(0.2) | |
| Map |  | ||
대전복합터미널의 경우 주거지역 86%, 일반상업지역 14%이고, 평균면적은 541.5 m2로 최소면적 1,000 m2 충족을 위해 인접필지와 합병이 필요하고, 구역범위를 확대시 상업지역의 증가면적은 거의 없는 것으로 검토되었지만, 일부 나대지(임시복합터미널)가 있어 유동인구의 증가와 대중교통이 집결되는 등 상관관계를 고려하면 임대주택 공급을 위한 긍정적인 기대효과가 있을 것으로 분석되었다<Table 16>.
Table 16.
Comparison of business radius 250 m & 500 m in Daejeon Complex Terminal Around Area
상기 대전드림타운 입지 가능한 구역 8개소에 대해서 분석한 결과를 종합하여 보면, 역세권 범위설정을 확대(500 m)시 대전역, 중앙로역, 중구청역, 대전복합터미널 주변 지역 4개소 구역에서 청년 및 신혼부부를 위한 임대주택으로 활용 가능한 입지 및 기대효과가 있는 것으로 나타났다. 해당 역세권 이외에도 대전시역 내 교통이 편리한 일반상업지역에 대해서도 그 범위를 확대하는 것이 대전드림타운의 목적에 부합하다면 긍정적인 효과가 있을 것으로 기대된다.
2. 공공기여 방안
지구단위계획 수립지침에서 대전드림타운 도입에 따른 공공기여 방안은 3가지로 규정하고 있다. 앞서 기술하고 있는 서울 및 부산시의 경우에서 볼 수 있듯이 대전시의 주택보급률, 임대주택 공급현황, 임대료 결정 및 상승률 등에 대한 다각적인 검토가 이뤄진 이후에 제도의 개선이 필요할 것이다.
그렇다면 대전시에서 공공기여 방안으로 규정된 3가지를 개선할 경우에는 공공기여 비율에 대해서 조정하는 방안을 검토하였다. 첫 번째, 상업지역 내 공동주택이 입지할 경우에 도시계획조례의 규정에 따라 용도용적제를 적용하고 있으며, 완화 받은 용적률의 50%에 대해서 기부채납(토지, 건축물의 일부, 토지가액)을 적용하는 것으로 현행 유지하는 것이다. 두 번째는 공공기여 비율에 대한 규정은 대전시 지구단위계획 수립지침 [별표 2] 용도지역 변경에 따른 공공시설 설치기준을 적용하는 것으로 아래의 <Table 17>과 같다.
Table 17.
District unit plan establishment guidelines
| Division | 1,100% | 1,050% | 950% | 850% | 750% |
|---|---|---|---|---|---|
| Public contribution ratio | 16% | 14% | 10% | 6% | - |
마지막으로 상업지역 내 공동주택 입지시 법률상 비주거용도는 10% 이상을 필수로 확보해야 하는 것으로 공공기여 대신에 임대주택으로 제공할 경우 용도용적제 적용되는 용적률 비율만큼 차감하여 산정하는 것이다. 가령 용적률 850% 적용하는 경우에는 비주거용도 20% 이상 확보하고 차이 나는 용적률 100%를 임대주택으로 확보하는 것으로 비주거용도는 10% 적용에 따른 공공기여 방안을 개선하는 것으로 <Table 18>과 같다.
3. 용도용적제 및 상업시설 비율의 최소화
국토계획법 시행령 [별표 8] 규정에서 상업지역 내 공동주택 건축시 공동주택 연면적 합계가 90% 미만 입지가능(비주거용도 10% 이상 확보)하고, 건축법 시행령 [별표 1]에서는 공동주택을 아파트, 연립주택, 다세대주택, 기숙사로 분류하고 있다. 용도용적제의 경우 다른 시와 비교하여 보면 상업기능과 용도 비율은 15% 이상 20% 이하의 범위에서 결정하고 있는 실정이다. 대전시의 경우에는 상업시설 비율이 최소 10%로 완화되어 있는 것을 알 수 있다.
또한 대전시 도시계획조례에서 오피스텔 및 레지던스와 같은 시설들은 주거용도로 포함하지 않는 범위로 운용하고 있지만 용도지역이 일반상업지역으로 지정목적 및 주변 지역을 고려하여 저층 부분에는 상업시설과 업무시설을 균형적으로 잘 혼합한다면 연동형 상가의 배치 유도로 상가를 활성화하고 청년과 신혼부부의 주거안정으로 긍정적인 효과가 있을 것으로 예상할 수 있다.
4. 주차장 확보 등 기타사항
대전드림타운은 공동주택의 형태로 분양이 아닌 임대주택으로 입지시 필요한 제반사항을 전반적으로 검토가 필요하다. 대전드림타운의 사업규모 및 개발밀도 등 사업성을 위해서 용도지역 변경(종 상향, 근린상업→일반상업)사항으로 용적률 확보를 통한 사업성이 전제되어 있으며, 증가되는 용적률에 준하는 공공기여를 기부채납 시 용도지역 변경에 대한 검토 및 협의 대상이 될 것으로 판단되나, 임대주택 공급을 위한 용도지역 변경은 대전도시관리계획 재정비 기준원칙 사항이 있지만 임대주택 공급을 위한 용도지역 변경에 대한 사례는 거의 없는 것으로 확인하였다.
임대주택 세대수에 따른 주차대수 확보와 주차장 종류(자주식, 기계식 등)에 사항은 개별법에 따른 규정을 준수하고, 사업대상지의 여건과 주변 지역의 교통 등을 종합적으로 고려하는 것이 타당할 것이며, 주차장의 종류는 법률에서 정한 사항은 아니지만 거주환경 보호, 주차이용 효율 등을 고려하는 자주식주차를 유도할 필요가 있으며, 지역 여건 및 교통흐름, 주차장 종류와 규모, 설치기준을 통해 주차장에 대한 문제점을 최대한 개선 및 보완하는 것이 바람직할 것으로 판단된다.
5. 소결
대전드림타운의 활성화를 위해서 지구단위계획 수립지침을 개정사항은 일반상업지역 내에서 청년 및 신혼부부를 위한 임대주택을 제공하고 지역의 도시기능 및 경제 활성화를 위해서 도입하려는 목적은 분명하다고 사료된다.
이러한 제도를 보다 활성화하기 위해서는 8개 구역의 범위를 재설정 및 확대하거나 신규로 추가지정이 가능한 지역에 대해서 분석한 결과는 도시철도 1호선 3개역(대전역, 중앙로역, 중구청역)과 대전복합터미널의 구역 범위를 500 m로 확대한다면 청년과 신혼부부에세 주거안정과 도시기능 및 경제적 활성화라는 긍정적인 기대효과가 있을 것으로 예상된다. 또한, 신규로 추가지정은 서부터미널 중심으로 일반상업지역이 넓게 분포 되어 있는 점을 고려하여 서부터미널을 중심으로 반경 500 m 확대할 경우에도 청년 및 신혼부부를 위한 임대주택 공급이 이뤄질 것으로 예상되며, 대전 도시철도 2호선 운영에 따라 환승역세권의 토지이용변화 등 종합적인 사항을 고려하여 적절한 시기에 신규로 추가 지정할 수 있을 것으로 사료된다.
다음으로 상업지역 내 상업시설 비율의 최소화(용도용적제 배제)에 대해서는 국토계획법 시행령에서 규정된 사항을 준수할 필요가 있으며, 상업지역을 활성화하기 위해서는 상업 및 업무기능 이외에 다양한 시설이 입지할 수 있도록 유도하는 계획적 수립이 필요할 것이다.
다만, 대전드림타운 제도적 활성화를 위해서 지구단위 계획 수립지침의 잦은 변경은 오히려 대전의 도시공간구조와 토지이용 체계의 근간을 해칠 수 있을 것으로 판단되므로 구역 범위의 확대, 공공기여 방안의 개선 등 현실적인 검토와 분석의 뒷받침이 필요할 것이다.
V. 결 론
본 연구에서는 원도심 지역에서 청년 및 신혼부부를 위한 주택공급을 통해 도심으로 인구를 유입하고 지역경제의 활성화를 되찾고자 도입된 목적의 제도로 대전지구단위계획 수립지침을 개정하였다. 그러나 개정된 제도는 1년 8개월 지난 시점에서 단 한건도 추진되지 못하고 있는 상황이 다소 아쉬운 부분이다.
서울시와 부산시는 조례와 지침 등의 제도적 뒷받침을 마련하여 청년과 신혼부부를 위해서 민간 공급 공공임대주택을 공급하고 있는 것으로 나타났으며, 대구시는 직접적 제도가 마련되지 않은 상황에서도 기존 제도를 적극 활용하여 청년과 신혼부부를 위해서 민간 공공임대주택을 공급하고 있었다. 대전드림타운은 공공과 민간이라는 영역을 별도로 구분하고 있지만, 고가의 부동산이라는 주택을 마련하는데 한계가 있어 대전드림타운의 제도로 지속적인 주거안정을 도모하려 하였다.
대전드림타운의 도입은 도심에 주택공급으로 도심의 기능을 되살리고 이와 동시에 지역경제 활성화라는 측면에서 분명 매우 긍정적인 기대를 가지고 있었다. 이러한 제도를 보다 활성화하기 위해서는 사업대상지의 구역범위의 역세권 500 m로 확대하는 것도 일부 긍정적인 효과가 있을 것으로 기대하고 있다. 또한, 용적률의 50% 정도를 공공기여 방안으로 제시하는 사항은 현재의 법률에 비해 너무나 경직되게 운용하는 것보다는 토지 및 건축물의 기부채납이외에도 임대료 하향 조정 또는 임대 기간을 연장하는 등의 또 다른 형태로의 공공기여 방안을 적용하는 것도 대전드림타운을 활성화하는 방안 중에 하나라고 판단된다.
또한, 국토계획법 시행령에서 규정하고 있는 용도용적제 및 상업시설 비율(비주거용도 10% 이상)의 최소화하는 사항은 법률적 규정을 준수하되, 현재 도시재생사업과 연계하여 스타트업 및 청년창업공간으로 활용할 수 있는 용도를 결정하는 사항도 매우 중요할 것으로 사료된다. 마지막으로 공동주택 입지에 따른 주변 지역에서 가장 밀접한 영향을 줄 수 있는 주차장은 필지의 형태에 따라서 자주식 주차장과 기계식 주차장을 혼합하여 교통흐름에 저해되지 않는 범위에서 융통성을 발휘하는 것이 필요합니다.
결론적으로 앞서 기술하고 있는 내용을 수정, 보완하여 대전의 도시공간구조와 개발밀도 체계를 흩트리지 않는 범위에서 대전이라는 도시만이 가지는 지역적 특성과 정체성을 살릴 필요가 있을 것으로 판단되며, 다양한 사회계층을 포용하는 도시로 탈바꿈할 수 있는 구체적이며 면밀한 검토가 필요할 것이다.
연구의 한계점은 조례 및 지침에 한정된 개선안으로, 실제 적용시 지역의 주택보급률이나 기반시설용량 등을 고려한 내용과 해당 지역의 특성을 반영한 세부지침을 제시하지 못한 점이다. 또한 현재 역세권의 범위설정에 있어서 GIS 및 다양한 공간기법을 활용을 통한 정량적인 분석과 도심내 주택공급의 활성화 방안을 도출하고 제시한 부분이 다소 미흡했다고 판단된다. 그러므로 향후 연구의 한계를 보완할 수 있는 추가 연구가 필요하다고 생각한다.
