I. 서 론

1. 연구의 배경 및 목적

최근 주택가격이 안정 국면에 접어들었지만, 지난 6~7년은 지속적인 주택가격 상승의 시기였다. 그 결과 이제는 중･저소득가구가 내집마련을 계획하기 어려울 정도로 주택가격이 매우 높게 형성된 상태이다. 정부는 주택시장 안정을 위한 정책뿐만 아니라 국민의 자가수요에 부응할 수 있는 정책도 지속적으로 시행할 책임이 있지만, 이미 높게 형성된 주택가격에 대응하여 내집마련을 지원할 정책수단이 그리 녹록치 않은 게 현실이다. 가장 쉽게 생각해볼 수 있는 금융지원은 주택가격 자체를 낮출 수 없으므로 자기자본금이 많고 매월 원리금을 상환할 수 있는 능력이 있는 가구에게만 유효한 수단이다. 반면, 상대적으로 소득과 자산이 적은 중･저소득가구에게는 시세보다 저렴한 가격으로 구입할 수 있는 주택을 직접 공급하는 방법이 적절할 것이다. 그동안 우리나라에서 공공분양주택으로 불렸던 주택유형이 이에 해당하는데, 공공분양주택은 ｢공공주택 특별법｣에 따른 공공주택의 한 종류이다.

국토교통부의 국토교통통계누리에 따르면, 1992년부터 2021년까지 약 30년 간 공급된 공공분양주택은 인허가 기준으로 총 166.6만 호(연평균 5.6만 호)가 공급되었다. 같은 기간 동안 건설방식으로 공급된 공공임대주택이 총 242.2만 호(연평균 8.1만 호)였음을 감안하면, 공공분양주택은 건설형 공공임대주택 공급량의 약 68.8%의 규모로 공급되어 결코 적은 양이라고 볼 수 없다. 공공분양주택을 통해 광범위한 중･저소득가구들이 자가소유의 기회를 얻었고, 주거상향과 생활안정의 발판을 확보할 수 있었다.

하지만, 현행 공공분양주택이 갖는 한계 또한 존재한다. 우선, 공공분양주택을 일단 분양하게 되면, 공공은 더 이상 해당 주택의 거래 과정 등에 관여할 수 없게 된다. 만일 공공분양주택이 공공임대주택과 마찬가지로 공공의 지속적인 개입이 가능한 주택유형으로 남아있었다면, 전체 가구의 8%에 육박하는 166.6만 호가 공공주택으로서 중･저소득층의 주거안정을 위해 지속적으로 활용될 수 있었을 것이다. 또한, 공공분양주택이 주변 시세의 80% 이하 수준에서 공급되므로, 최초분양자는 시세차익을 크게 누릴 수 있는 반면, 차기 매수자들은 시장가격을 그대로 지불하면서 주택을 구매하게 되어 부담이 클 수밖에 없다.

즉, 기존의 공공분양주택은 중･저소득가구의 주택구입비용 부담을 낮추고 주택거래에 따른 자본이득을 보장했지만, 공공주택으로 분류됨에도 불구하고 최초분양자와 잠재적 매수자인 자가수요자들 간의 형평성에 대한 고려는 충분히 이뤄지지 못했다. 따라서 현재로서는 최초분양단계만 제외하면 공공분양주택과 민간분양주택의 차별성을 찾기 어렵다. 게다가 2016년 분양주택 건설용지의 공급가격이 조성원가 연동방식에서 감정평가액으로 변경되면서, 공공분양주택의 분양가격을 종전처럼 저렴한 수준으로 유지하기도 어렵게 되었다(Ryu, 2021).

본 연구는 이상과 같은 공공분양주택의 성과와 한계를 인지하는 가운데, 중･저소득가구의 자가수요를 효과적으로 충족시킬 수 있는 공공분양주택의 대안모델을 도출하는 것을 목적으로 한다. 그리고 이러한 연구목적을 실현하는 데 있어서 두 가지 착안점을 설정했다. 첫째, 이미 2000년대 중반 이후 토지임대부, 환매조건부, 이익공유형, 지분적립형 등 다양한 논의와 시행착오가 있었기 때문에, 본 연구는 이러한 역사적 경험의 연장선상에서 대안모델을 모색하고자 한다. 둘째, 수요자의 이용가능성(availability) 관점에서 대안모델을 강구할 것이다. 위에서 언급한 공공분양주택의 한계는 수요자의 이용가능성과 밀접한 관계가 있다고 판단했기 때문이다. 공급자의 입장이 과도하게 반영될 경우, 공공분양주택은 수요자로부터 외면받기 쉬우며 결과적으로 중･저소득가구의 자가수요를 충족하기 어렵게 될 것이다.

2. 연구의 범위와 선행연구 검토

1) 연구의 범위와 방법

연구의 주요 대상인 공공분양주택은 현행 ｢공공주택 특별법｣ 제2조에 따라 “분양을 목적으로 하는 공공주택으로서, 국민주택 규모 이하의 주택”으로 정의할 수 있다. 공공분양주택에 입주하기 위해서는 중앙정부가 정한 소득 및 자산기준에 부합해야 하며, 중앙정부는 주택도시기금을 융자하여 공공분양주택의 분양가격이 시세보다 저렴한 수준을 유지하도록 하고 있다. 그런데, 최근 들어 공공분양주택과 함께 ‘공공자가’라는 용어가 사용되고 있다. ‘공공자가’는 법률적으로 규정된 용어는 아니나, 주택가격 전체를 입주 전에 지불하여 구입하는 기존의 공공분양주택과 구별하기 위해 정부가 정책적으로 사용하는 개념이다. 지난 2021년에 제도정비가 완료된 이익공유형 주택, 지분적립형 주택과 토지임대부 주택이 공공자가의 범주에 포함될 수 있다. 본 연구에서 정부가 발표한 3종의 주택을 지칭할 때는 ‘공공자가’라는 용어를 사용하지만, 그 외의 경우에 대해서는 법적 용어인 ‘공공분양주택’ 용어를 사용할 것이다.

대안모델 도출의 기준이 되는 수요자의 이용가능성은 공공분양주택을 중･저소득층의 자가수요에 부응할 수 있는 정책수단으로 거듭나게 해야 한다는 관점이 반영돼 있다. 이에 따라 이용가능성은 세 가지 하위요소로 구성된다. 첫째, 부담가능성(affordability)으로, 주택가격이나 토지임대료 등 주택의 취득과 유지에 소요되는 비용이 중･저소득가구의 부담능력에 맞게 설정돼야 한다. 둘째, 수익성(profitability)으로, 일반 주택시장에서 거래되는 주택의 수준은 아니더라도 주택거래에 의해 발생하는 자본이득을 일정정도 인정하여 자가소유자로서의 이점을 누릴 수 있어야 한다. 셋째, 지속가능성(sustainability)으로, 최초분양자에게만 유리한 것이 아니라 차기 매수자들도 부담가능한 가격으로 해당 주택을 구입할 수 있도록 하는 등 부담가능주택으로서 지속적으로 활용될 수 있도록 해야 한다. 이 세 가지 요소가 모두 충족될 때, 수요자의 이용가능성이 제고되는 것으로 간주하고자 하는데, 특히 지속가능성은 기존 공공분양주택 정책에서 간과된 요소라고 할 수 있다. 본 연구에서는 이 세 가지 요소에 기반하여 대안모델 구성을 위한 쟁점 및 기준을 도출하고 대안모델의 특성을 분석할 것이다.

한편, 본 연구의 시간적･공간적 범위와 관련해서는 현재 시점에서 제도로 확립돼 있는 공공분양주택 또는 공공자가에 대한 정부정책을 점검하여 대안모델을 제시하고자 하며, 특정 지리적 제한 없이 우리나라에 공통적으로 적용할 수 있는 대안모델을 구상하려 한다. 이러한 공공분양주택의 대안모델을 효과적으로 도출하기 위해 본 연구에서는 기존 문헌 검토, 시뮬레이션 분석, 전문가 자문회의 등의 연구방법을 활용했다. 우선, 공공분양주택 관련 국내외 각종 문헌을 검토했다. 2000년대 중반 이후 간헐적으로 추진해 온 국내정책 및 해외 유사정책과 관련하여 발간된 학술논문, 연구보고서, 정부자료 등을 확보하여 공공분양주택의 성과와 한계, 대안적 시도들의 쟁점 등을 파악하고자 했다. 다음으로, 대안모델의 특성을 실체적으로 알아보기 위해 몇 가지 수치를 활용하여 시뮬레이션 분석을 진행했다. 세부적으로는 수요자의 이용가능성 측면에서 최초분양가격 및 매매가격, 최초분양자의 순수익 및 수익률, 최초분양자 및 매수자의 부담가능 소득수준을 가격변동 시나리오에 따라 대안모델별로 산출하여 비교했다. 마지막으로 전체 연구의 진행방향, 분석결과, 정책과제 등에 대한 점검을 위해 전문가 자문회의를 운영했다. 공공분양주택 정책에 전문성을 가지고 있는 외부 연구자들을 자문위원으로 선정하여, 공공분양주택 정책의 쟁점 도출, 대안모델의 구성, 제도개선 방안 등과 관련한 자문을 얻었다.

본 연구는 다음과 같은 내용으로 구성된다. 우선 제II장에서는 해외에서 통용되는 중간적 점유형태 개념을 통해 우리나라 공공분양주택의 성격을 검토한다. 제III장에서는 대안모델 도출에 필요한 쟁점을 논의한다. 2021년 공식적으로 발표된 공공자가 정책에 이르기까지 여러 대안모델에 대한 개괄적 검토를 바탕으로 공공자가의 취약성을 논의하고, 그로부터 대안모델 구성과 관련한 주요 쟁점을 도출한다. 제IV장은 앞 장에서 도출한 쟁점을 토대로 대안모델을 구성하고, 수요자의 이용가능성을 제고할 수 있는 대안모델 각각의 사업구조를 제시한다. 제V장에서는 시뮬레이션 분석을 통해 대안모델의 특성을 도출한다. 주택시장에서 거래되는 민간주택, 공공분양주택과 비교를 통해 대안모델이 가진 특성을 파악하는 한편, 대안모델 간의 차이를 드러냄으로써 대안모델에 대한 심화된 이해를 제공한다. 결론부인 제VI장에서는 지금까지의 논의를 요약하고, 향후 대안모델의 정책화를 위해 필요한 과제를 제시한다.

2) 선행연구 검토

공공분양주택 정책과 관련한 선행연구는 그리 많지 않다. 게다가 대부분의 선행연구는 2007년에 중앙정부가 시범사업으로 시행한 토지임대부･환매조건부 주택에 초점을 맞추고 있다. 일례로 Kim(2008)은 해당 시범사업과 관련한 수요특성을 분석했으며, Bae and Ha(2010)는 시범사업으로 공급된 주택의 분양가격에 대한 수요자의 수용성을 살펴봤다. 또한 Kim et al.(2008)은 시범사업의 결과를 토대로 소위 ‘반값아파트’가 실현가능한 것인지를 논의한 바 있다. Byun et al.(2007)과 Ban et al.(2009)은 중앙정부의 시범사업으로 사회적 관심이 집중된 대안모델에 대해 이론적･실증적 논의를 통해 해당 정책의 필요성과 정당성을 입증하고자 했다. 하지만, 그 이후 10여 년 이상 공공분양주택의 대안모델에 대한 학술적 논의는 한동안 이뤄지지 않았다. 중앙정부의 정책이 활성화되지 못하면서 각계의 관심이 크게 줄었다고 할 수 있다.

본 연구는 이러한 역사성에 기반하면서도 2007년 중앙정부의 시범사업 이후 이루어진 정부의 정책개발과 소규모의 주택공급을 포함하고, 이를 토대로 대안모델을 새롭게 모색한다는 점에서 선행연구와 차이가 있다. 이와 같은 시도는 공공분양주택 정책의 개선과 관련한 논의를 다시 활성화시킬 수 있는 출발점이 될 것이다.

II. 중간적 점유형태와 공공분양주택

1. 중간적 점유형태의 성격

해외 주요 국가들에서는 ‘중간적 점유형태(intermediate tenure)’, ‘부담가능주택(affordable housing)’, ‘저렴자가(low cost home-ownership)’ 등의 이름으로 자가소유를 지원하는 대안적인 주택공급 정책을 추진해왔다(Elsinga, 2005; Stone, 2006; Whitehead & Yates, 2010). 중간적 점유형태로서 공급되는 대안적 주택의 특성은 세 가지 차원에서 설명할 수 있다(Whitehead & Yates, 2010). 첫째는 가구소득으로, 민간주택시장에서 주택구입이 가능할 정도의 소득을 가지고 있지 않으면서, 임차가구 중에는 비교적 소득이 높은 가구를 대상으로 한다. 둘째는 보조금의 수준에 관한 것이다. 사회주택 또는 공공임대주택에 대해서는 상당한 규모의 재정지원이 이루어지지만, 모기지를 통해 자가를 구입하는 가구에게는 직접적인 보조금이 많지 않다. 반면, 대안적인 주택공급 정책은 양자의 중간수준으로 지원이 이루어지는데, 주택에 대한 접근성을 높일 수 있는 수준의 보조금으로 제한된다. 셋째는 주택점유형태로, 주택의 일부만을 소유하거나 재산권 행사의 제한이 부과됨으로써 자가와 임차의 중간성격을 지닌다. <Figure 1>은 이러한 중간적 점유형태로서 대안적 주택이 가진 성격을 요약하여 보여준다.

Figure 1.

The Status of Intermediate Tenure

2. 자가 및 임대주택과 중간적 점유형태의 비교

자가 및 임대주택과 비교하여 주택점유형태로서 갖는 특성을 세분화하여 살펴보면, 중간적 점유형태로서 대안적 주택의 특성을 더 구체적으로 파악할 수 있다. 비교의 준거를 위해 다음과 같이 8가지의 기준을 상정할 수 있는데, ① 재산권 행사, ② 주거 안정성, ③ 자산축적, ④ 주거에 대한 선택, ⑤ 임대료 상승 리스크에 대한 보호, ⑥ 가계지출에 대한 재정적 유연성, ⑦ 진입과 이동의 용이성(낮은 거래비용), ⑧ 주택가격 변동 리스크에 대한 보호가 이에 해당된다(Elsinga, 2005; Whitehead & Yates, 2010). 이 기준들에 따라 비교할 경우, 대안적 주택은 자가소유와 민간임대·사회임대주택이 갖는 특성들과 차이가 있으며 대체로 양자의 중간적 성격을 갖고 있음이 명확해진다.

<Table 1>에서 보는 바와 같이, 대안적 주택은 재산권 행사의 측면에서는 임대주택에 비해 더 높은 수준을 가지고 있으며, 주거안정성은 자가소유 및 사회주택의 수준과 동일하다. 자산축적에 있어서는 자가소유와 임대주택의 중간적 위상을 차지하고 있으며, 주거선택에서는 자가소유보다 임대주택에 더 가까운 특성을 보인다. 임대료 상승 리스크 보호와 관련해서는 자가소유와 민간임대의 중간수준이자 사회임대와 유사한 수준으로 이해할 수 있으며, 재정적 유연성 측면에서는 자가소유와 임대주택의 중간적 성격을 띤다. 진입과 이동의 용이성에 대해서는 민간임대주택보다 낮은 수준을 보이며, 주택가격 변동 리스크에 대한 보호 측면에서는 자가소유보다 높은 수준이라 할 수 있다.

이와 같은 특징을 가진 중간적 점유형태는 일부 국가들에서 공공 또는 민간주체에 의해 상이한 형식과 내용으로 시행되고 있다. 예를 들어, 공공 또는 주택사업자가 토지에 대한 소유권을 유지하고 수요자에게 장기임대하는 정책으로 싱가포르의 공공주택, 핀란드의 무기거주보장주택(Right of occupancy housing), 미국의 공동체토지신탁(Community land trusts) 등이 있다. 또한 토지임대 없이 주택지분을 공유하거나 주택가격을 할인하는 정책도 있다. 토지임대는 주택사업자가 토지를 소유하고, 입주자는 건물을 소유하는 방식이라면, 이것은 토지와 건물의 구분 없이 주택전체의 지분을 주택사업자와 입주자가 분할 소유하는 방식이라 할 수 있다. 여기에는 영국의 분할소유주택(Shared ownership)이 해당될 수 있다.

본 연구에서 다루는 공공분양주택도 정부의 사업비 지원을 전제로 시장가격보다 저렴한 가격으로 공급되고, 가구소득 및 자산기준으로 입주자를 제한하며, 거주의무 및 전매제한으로 일정기간 이주와 거래를 제약한다는 점에서 해외의 중간적 점유형태가 갖는 성격의 일부를 공유하고 있다. 또한, 2000년대 이후에는 공공분양주택을 변형하여 토지임대부 주택 등 몇 가지 주택유형이 고안되었는데, 이들은 공공분양주택보다 중간적 점유형태에 더욱 가까운 주택유형이라고 할 수 있다.

III. 대안모델 탐색을 위한 쟁점 도출

1. 기존 시도 개괄¹⁾

1) 토지임대부･환매조건부 주택 시범사업

2006년 8월 판교지구 분양 이후 주택가격이 급등하자 시민단체와 정치권을 중심으로 새로운 주택공급방식의 도입이 논의되기 시작했다. 그 영향으로 2006년 한나라당은 대지임대부에 의한 분양방식을 당론으로 채택했으며, 같은 해 열린우리당은 환매조건부 분양을 골자로 하는 법안을 발의했다(Kim et al., 2008). 대지임대부 분양방식은 토지를 공공이 소유하여 토지비가 분양가격에 포함되지 않도록 하는 것이며, 환매조건부 분양방식은 공공기관이 토지를 개발하여 실수요자에게 저렴한 가격으로 분양하되 주택거래 시 공공기관에 환매하도록 했다.

정부는 아직 입법이 확정되지 않은 상황이었지만 2007년 10월 군포부곡 택지개발사업지구에서 시범사업을 실시했다. 토지임대부 주택 389호, 환매조건부 주택 415호 등 총 804호에 대한 입주자를 모집했으나 60가구만 계약하는 것에 그쳤다. 2009년 6월 정부는 모든 주택을 일반분양으로 전환했다. 실패로 끝난 시범사업에 대해서는 높은 분양가격, 제도에 대한 낮은 인지도 및 홍보부족, 국민주택기금(현 주택도시기금) 지원 부족, 정책대상계층의 불명확성, 토지임대료 부담, 소비자에게 불리한 환매조건, 부적절한 입지, 제도적 기반 미흡 등 정부의 추진의지 부족을 지적하는 의견이 많았다(Kim et al., 2008; Ban et al., 2009; Bae & Ha, 2010; Kim, 2008; Byun et al., 2007).

2) 보금자리주택사업 중 토지임대부 분양주택

2009년 4월 제정된 ｢토지임대부 분양주택 공급촉진을 위한 특별조치법｣을 근거로, 2011년 서울 서초구에 358호(서초5단지), 2012년 강남구에 402호(강남브리즈힐)가 토지임대부 주택으로 공급됐다. 당시 정부의 보금자리주택사업으로서 추진됐으며, 2007년의 시범사업과 달리 모집호수를 넘어서는 청약경쟁률을 기록했다. 2013~2014년에 입주가 완료됐으며, 입주자에게는 토지임대기간 40년, 전매제한기간 5년, 거주의무기간 5년이 적용되었다.

지금은 전매제한기간이 경과되어 개인 간 매매가 가능해졌는데, 분양가 대비 과도한 호가를 기록하면서 부담가능한 가격의 주택을 무주택자에게 제공한다는 정책취지에 의문이 제기되기 시작했다. 실제로 2021년 9월 현재 서초5단지의 매매호가는 2021년 9월 기준 13억(59 m²)～16억 원(84 m²), 강남브리즈힐은 12.5억(74 m²)～15억 원(84 m²) 수준이었다(Naver real estate, 2021). 비슷한 시기에 준공된 인근지역 아파트의 매매 호가²⁾와 비교할 때 서초5단지 59 m²는 87%, 강남브리즈힐 84 m²는 75% 수준에 이른다.

3) 보금자리주택사업 중 분납임대주택

분납임대주택은 기존의 10년 공공임대주택을 변용한 것으로, 2008년부터 정부의 보금자리주택정책의 일환으로 공급되기 시작했다. 입주자가 입주시까지 주택가격의 30%를 납부하고, 입주 후 4년차, 8년차, 10년차에 각각 주택가격의 20%, 20%, 30%를 납부함으로써 임대기간 종료 후 소유권을 이전받는다. 분납임대주택은 영국의 분할소유주택 개념을 적용한 정책으로, 목돈이 없어 분양주택 청약이 어려운 무주택자에게 자가소유의 기회를 제공하고자 했다.

2019년 기준 전국에서 8,318호의 분납임대주택이 운영되고 있으나(MOLIT Statistics System), 현재 신규공급은 이뤄지지 않고 있다. 임대료 및 분납액이 모두 최초주택가격을 기준으로 산정되어 주택사업자 입장에서는 다른 유형의 주택에 비해 사업성이 낮았다. 그에 따라 주택사업자가 분납임대주택 공급에 소극적일 수밖에 없었다.

2. 공공자가의 유형과 주요 내용

2021년 2월 4일 정부의 부동산대책에서 ‘공공자가’라는 용어가 처음으로 사용됐다. 법적 용어는 아니지만, 그 전에 시도했던 여러 대안적 정책들의 연장선상에 있으면서, 분양가격 전체를 한 번에 지불하는 공공분양주택과 구별하고자 하는 취지가 있었던 것으로 보인다. 정부가 제시한 공공자가는 단일한 정책프로그램이라기보다는 기존의 토지임대부 주택과 함께 이익공유형 주택, 지분적립형 주택을 통칭하는 용어로 사용되고 있다.

1) 이익공유형 주택

｢공공주택 특별법｣제2조에 따르면, 이익공유형 주택은 할인된 금액으로 주택을 분양받고, 처분시에는 공공주택사업자가 환매하여 처분손익을 주택사업자와 공유하는 분양주택으로 정의된다. 일반 공공분양주택 분양가격의 80% 이하에서 분양가격이 정해지며, 5년 동안 거주의무가 적용된다. 분양가격 할인율에 따라 최초분양자가 가져갈 수 있는 처분손익 규모가 결정되며, 환매가격은 주변시세와 보유기간에 따라 감정가격의 50~80% 수준에서 차등적으로 결정된다. 주택사업자는 환매를 통해 확보한 주택을 이익공유형 분양주택으로 재공급해야 한다.

2) 지분적립형 주택

｢공공주택 특별법｣제2조에 의하면, 지분적립형 주택은 주택을 공급받은 자가 20년 이상 30년 이하의 범위에서 공공주택사업자와 주택의 소유권을 공유하면서 소유 지분을 단계적으로 늘리는 분양주택으로 규정돼 있다. 지분적립은 매 회차 10~25%의 범위에서 이뤄지며, 미취득 지분에 대해서는 시세 대비 80% 이하로 설정되는 임대료를 납부하게 된다. 전매제한기간 10년, 거주의무기간 5년이 적용되며, 전매제한 종료 후에는 제3자에게 주택전체의 매각이 가능하다. 단, 처분시점의 지분 비율대로 주택사업자와 처분손익을 배분하게 된다.

3) 토지임대부 주택

토지임대부 주택은 다른 유형의 공공자가와 달리 ｢주택법｣에서 규정하고 있다. 동법 제2조에서 토지의 소유권은 사업계획 승인을 받아 사업시행자가 가지고 건축물 및 복리시설 등에 대한 소유권은 주택을 분양받은 자가 갖는 주택으로 규정하고 있다. 토지임차기간은 40년 이내로서, 분양주택 소유자의 75% 이상이 계약갱신 청구 시 40년 범위에서 갱신이 가능하다. 전매제한기간 10년, 거주의무기간 5년이 적용되며, 주택거래 시 한국토지주택공사가 환매해야 한다. 동법 제79조에 의해 분양주택 소유자가 토지소유자의 동의를 받아 재건축할 수 있으며, 양자가 합의한 경우에는 재건축 후 토지임대부 분양주택이 아닌 주택으로 전환할 수 있다.

3. 공공자가의 취약점

1) 이익공유형 주택

이익공유형 주택은 기본적으로 공공에 의한 환매를 전제로 한다. 따라서 환매에 따른 공공의 예산이 수반될 수밖에 없다. 이를 위해서는 매년 환매에 대한 예산을 확보해야 하며, 주택시장이 침체하는 시기에는 입주가구의 환매 요청이 쇄도할 수 있어 공공의 예산 부담이 커질 수 있다. 물론 차기 매수자에게 주택을 재공급하면 해당 예산은 회수될 수 있지만, 환매부터 재공급에 이르는 절차에 대한 행정비용도 무시할 수 없을 것이다.

분양가격 설정의 기준이 모호한 점도 있다. 국토교통부는 공공분양주택 분양가격의 80% 이하 수준이라고 발표했지만, 공공분양주택 분양가격 자체가 분양가상한제 범위에서 주택사업자에 따라 다양하게 설정될 수 있으므로 이를 기준으로 삼는 것은 적절치 않다. 또한, 공공지분에 대한 법적 근거가 미약하여 향후 자본이득 환수 시 논란이 우려된다. 현재는 보유기간과 분양가 할인 정도에 따라 환매가격을 차등화하고 있는데, 지나치게 복잡하여 지역 간 공정성 시비를 낳을 뿐만 아니라 공공이 환수하는 자본이득이 다소 자의적으로 설정된다는 논란을 야기할 수도 있다.

2) 지분적립형 주택

지분적립형 주택은 주택담보대출에 대한 경쟁력 논란이 나타날 수 있다. 만일 미취득 지분에 적용하는 임대료율이 주택담보대출 금리와 유사하거나 더 높다면, 수요자들은 주택사업자와 지분을 공유하기보다는 주택담보대출을 이용하여 주택 지분 전체를 본인이 소유할 가능성이 높다. 또한, LTV(Loan to Value) 제한이 강력하게 시행되는 조건에서만 지분적립형 주택이 유용할 수 있을 것이다. LTV 제약 하에서 대출가능금액 역시 제한될 수밖에 없고, 이 조건에서 주택가격 전체를 지불하기 어려운 중･저소득층은 지분적립형 주택을 내집마련의 수단으로 선택할 수 있을 것이다. 하지만, 향후 LTV가 완화된다면 지분적립형 주택의 경쟁력은 지금보다 감소할 여지가 있다.

한편, 지분적립형 주택은 이익공유형 주택과 달리 공공지분이 명시적으로 설정되므로 자본이득 환수를 둘러싼 논란은 크지 않을 것이다. 하지만, 전매제한기간이 지나면 주택시장에서 자유로운 거래가 가능한데, 이는 부담가능주택으로서 지속적으로 활용되지 못한 채 민간주택과 동일한 성격으로 전환된다는 문제를 낳는다. 즉, 기존 공공분양주택과 동일한 문제점을 가지고 있다고 할 수 있다.

3) 토지임대부 주택

토지임대부 주택도 이익공유형 주택과 마찬가지로 거래 시 공공주택사업자의 환매가 필수적이다. 따라서 환매에 따른 공공의 재정부담과 행정비용의 문제를 예상해볼 수 있다. 더불어 2021년 1월 ｢주택법｣ 개정으로 환매규정이 신설되었으나 환매금액 등 세부 사항에 대한 규정이 분명하게 제시돼 있지 않다는 점도 문제라고 할 수 있다.

또한 지분적립형 주택과 유사하게 토지에 적용하는 임대료율과 주택담보대출 금리 사이의 경쟁력 문제가 존재한다. 양자가 유사해지면 토지임대부 주택을 선택하는 이점이 사라질 수 있기 때문이다. 또한, 이를 피하기 위해서는 임대료율을 주택담보대출 금리보다 낮게 조정해야 하는데, 시간이 지나면서 물가상승, 지가상승의 영향을 토지임대료에 반영할 경우 자칫 저렴한 주택이라는 명분이 퇴색될 우려도 있다. 곧 토지임대료를 어떻게 설정하고 시간 경과에 따라 어느 정도 인상할 것인지는 중요한 논란거리가 될 수밖에 없다. 마지막으로 토지에 대한 불하를 기대하고 이를 요구하는 민원이 증가할 우려가 있다. 특히 현행 ｢주택법｣ 제79조에 재건축된 주택에 대해 토지소유자와 입주가구가 합의한 경우에 일반주택으로 전환할 수 있다는 조항이 있기 때문에, 토지불하에 대한 기대심리가 상존하는 상황이라고 할 수 있다.

이상에서 공공자가의 각 유형에 내재된 주요 취약점을 종합하여 정리하면 <Table 2>와 같다.

4. 대안모델 탐색을 위한 쟁점 도출

이상에서 공공자가 유형에 따라 다양한 취약점이 존재하고 있음을 알 수 있었다. 공공자가가 2000년대부터 시작된 여러 대안적 시도들의 한계를 보완한 정책이라면, 대안적 모델을 모색하는 데 있어서 공공자가가 가진 취약점들을 우선적으로 고려해야 할 것이다. 공공자가 유형별 취약점들의 공통적인 요소를 추려서 정리하면 크게 네 가지의 쟁점으로 압축할 수 있다.

첫째, 최초 분양가격은 어느 수준이어야 하는가? 주택사업자의 입장에서는 분양가격이 높을수록 유리하겠지만, 공공자가 정책의 목적이 주택시장에 진입하기 어려운 중･저소득가구의 자가소유를 지원하는 데 있음을 고려할 때 중요한 쟁점이 아닐 수 없다. 기본적으로는 중･저소득가구가 부담할 수 있는 수준으로 분양가격을 설정해야 할 텐데, 현행 공공자가는 유형에 따라 저마다의 논리와 방식으로 최초 분양가격을 낮추고 있다.

둘째, 토지임대료 부과가 필요한가? 토지임대부 주택은 토지소유자로서 공공의 지분이 확실하고, 주택가격 상승에 따른 자본이득 흡수가 용이하다. 그러나 토지임대료는 자칫 입주가구의 주거비 부담을 가중시키는 요인이 될 수 있다. 따라서 토지임대부 방식으로 주택을 공급할 것인지의 여부가 일차적으로 중요하겠지만, 토지임대부 주택을 공급하더라도 입주가구의 주거비 부담을 크게 높이지 않는 범위에서 어느 정도의 토지임대료를 부과할 것인지도 중요한 고려대상이 되어야 한다.

셋째, 자본이득은 어느 수준까지 보장해야 하는가? 자본이득을 보장하는 것은 자가소유로서의 성격을 인정하고 이를 발판으로 주거상향을 지원하겠다는 의미가 내포되어 있다. 그러나 공공환매가 적용되는 토지임대부 주택과 같이 자본이득에 대한 기대수준이 지나치게 낮으면 수요 형성에 어려움이 발생할 수 있다. 그렇다고 자본이득 보장 수준을 크게 확대하면, 차기 매수자가 부담가능한 가격으로 구입하기 어렵고, 부담가능한 주택재고로서 지속적인 활용이 곤란해진다. 따라서 반복적인 거래과정에서 차기 매수자가 부담할 수 있는 수준의 주택가격을 지속적으로 유지하기 위해서는 자본이득의 보장범위를 적정 수준으로 제한하는 것이 바람직할 것이다. 즉, 자가소유로서의 성격과 부담가능한 주택재고로서의 지속 활용이 종합적으로 반영될 수 있는 자본이득의 수준을 정하는 게 중요하다고 할 수 있다. 더불어 공공자가는 시장가격보다 저렴한 가격으로 분양이 이뤄지기 때문에, 주택거래 시 최초분양자에게 과도한 자본이득이 귀속될 가능성이 있다. 이런 점도 자본이득의 보장 수준을 결정하는 데 함께 고려해야 한다.

넷째, 주택을 어떻게 거래할 것인가? 이익공유형 분양주택과 토지임대부 분양주택에 적용되는 공공환매는 자본이득 환수의 측면에서 가장 확실한 수단일 수 있지만, 재정부담 가중, 행정비용 증가 등의 문제를 내포하고 있다. 따라서 현행과 같이 공공환매 방식을 고수할 것인지, 아니면 공공의 통제가 작용하면서도 효율적인 거래가 가능한 거래방식을 새롭게 고안할 것인지에 대한 검토가 필요하다. 가능하다면 매도인과 매수인이 직접 거래를 수행하되, 매매가격에 대한 공공의 허가가 이뤄지는 거래방식을 구상함으로써 공공환매 방식의 부작용을 해소해야 할 것이다.

한편, 이상의 네 가지 쟁점은 수요자의 이용가능성과도 맞닿아 있다. 최초분양가격의 수준과 토지임대료 부과에 관한 사항은 ‘부담가능성’과 관련돼 있으며, 자본이득 보장과 주택거래에 관한 사항은 ‘수익성 및 지속가능성’과 연관돼 있다고 할 수 있다. 즉, 네 가지 쟁점이 어떻게 해소되는가에 따라 수요자의 이용가능성이 영향을 받으며 이는 대안모델의 성패로도 이어질 것이다.

IV. 대안모델의 사업구조

1. 대안모델 도출

대안모델 도출을 위해 제III장에서 도출한 쟁점을 기반으로 몇 가지 기준을 설정했다. 우선 최초분양가격이 민간분양주택에 비해 저렴해야 하며(첫 번째 쟁점), 토지임대료를 부과할 것인지의 여부(두 번째 쟁점)에 따라 개선모델의 유형이 달라질 수 있다고 판단했다. 또한 공공환매 여부를 적용했는데(네 번째 쟁점), 공공환매가 재정부담, 행정비용 측면에서 비효율적인 측면이 있기 때문에 공공환매를 적용하지 않는 모델을 구상했다. 다음으로, 공급된 주택이 최초분양자뿐만 아니라 차기 매수자들에게도 지속적으로 부담가능한 주택으로서 기능을 할 수 있는지 여부를 적용했다(세 번째 쟁점). 마지막으로는 주택가격 변동에 따라 발생하는 자본이득 일부에 대해 공공이 환수할 것인지, 환수를 유보할 것인지(세 번째 쟁점)에 따라서 대안모델을 구분하고자 했다. 이렇게 설정된 기준들은 기 도출된 쟁점과 연계돼 있기 때문에 <Figure 2>와 같이 수요자의 이용가능성과도 밀접한 관련이 있다고 할 수 있다.

Figure 2.

Setting the Criteria for Alternative Models

이러한 논리구조를 따라가면, <Figure 3>과 같이 3가지 대안모델을 도출할 수 있다. 현행 토지임대부 주택과 이익공유형 주택은 공공환매 적용 여부에서 탈락되었고, 지분적립형 주택은 부담가능한 주택재고의 지속 활용이라는 기준에서 탈락되었다. 최종적으로는 이익공유형 주택과 토지임대부 주택에 대한 개선모델을 도출했는데, 지분적립형 주택은 최초분양 이후 일반 주택시장에서 거래되는 성격을 가지고 있어 개선모델을 구상하기 어려웠고, 최종적으로 대안모델 도출에서 제외할 수밖에 없었다.

한편, 최종 도출된 대안모델 중 토지임대부 개선모델은 자본이득 환수효과가 누구에게 귀속되는가를 기준으로 적용함으로써 토지임대부 개선모델I, 토지임대부 개선모델II로 구분했다. 토지임대부 개선모델I은 자본이득의 일부가 공공에 귀속되는 모델로, 주택사업자의 사업성 개선에 이점이 있지만, 공공에 귀속되는 자본이득을 포함하여 매매가격이 형성되어야 하므로 자칫 매매가격이 차기 매수자에게 부담이 될 수 있다는 단점이 있다. 반면 토지임대부 개선모델II는 공공이 자본이득 환수를 유보하는 대신 그만큼 매매가격을 저렴하게 만들어 차기 매수자가 주택 구입을 용이하도록 한다. 따라서 토지임대부 개선모델I에 비해 해당 주택이 부담가능한 주택으로서 지속 활용될 수 있는데, 그에 반해 주택사업자의 사업성이 악화될 수 있다는 단점이 있다. 한편, 이익공유형 개선모델은 토지임대료가 부과되지 않으나 토지임대부 개선모델II와 유사하게 공공이 자본이득 환수를 유보함으로써 그 효과가 매수자에게 귀속되도록 한다.³⁾ 즉 차기 매수자는 부담가능한 가격으로 주택을 구입할 가능성이 높아진다.

Figure 3.

Process for Deriving Alternative Models

2. 대안모델의 사업구조

1) 이익공유형 개선모델

이익공유형 개선모델은 분양가상한제 가격의 70% 선에서 주택을 분양한다. 기존 이익공유형 주택은 공공분양주택의 80% 이하로 공급되나, 공공분양주택 가격이라는 기준은 모호할 수 있으므로 분양가상한제 가격으로 명확히 하여 수요자가 이해하기 쉽도록 하며, 수요자의 부담가능성을 고려하여 분양가상한제 가격의 70%로 최초주택가격을 설정했다.⁴⁾

또한, 전매제한기간과 거주의무기간은 현행 이익공유형 주택과 동일하게 적용한다. 즉 전매제한기간을 별도로 정하지 않고 거주의무기간만 5년으로 설정한다. 자가소유자로서의 권리를 보장한다는 차원에서 거주와 관련한 제한은 최소화하고자 한다. 다만, 5년 이내 전매 시 공공이 환매하고, 금리 수준의 자본이득만을 보장함으로써 장기 거주를 유도하는 장치는 필요할 것이다.

이익공유형 개선모델에서는 토지임대료가 부과되지 않으며, 거주자의 자본이득은 매수시점과 매도시점 각각의 감정평가가격 간 변동액의 70%로 설정하고자 한다. 당초 분양가격을 분양가상한제 가격의 70%로 설정했기 때문에, 이 비율을 지속적으로 유지함으로써 해당 주택재고가 시세보다 저렴한 부담가능주택으로서 계속 활용될 수 있도록 한다. 현행 이익공유형 주택은 분양가할인율, 보유기간을 종합적으로 고려하여 감정가의 50~80% 수준에서 자본이득을 차등화한다는 계획이나, 수요자나 행정의 입장에서 복잡한 제도로 인식될 수 있고, 감정평가가격 자체보다는 가격변동액을 기준으로 자본이득을 산출하는 것이 더 합리적이라고 판단된다. 이 때, 차기 매수자가 지불하는 매매가격은 매도자가 당초 매수할 때의 가격에 감정평가가격 변동액의 70%를 더한 금액이 되므로, 주택 전체의 감정평가가격에 비해 낮은 가격을 계속 유지할 수 있다.

이익공유형 개선모델은 토지임대료 부과 없이 부담가능주택으로서 지속 활용할 수 있다는 점이 특징이다. 다만, 주택공급 후 주택사업자의 현금수입이 발생하지 않기 때문에 사업성 악화가 나타날 수 있다.

2) 토지임대부 개선모델I

토지임대부 개선모델I의 최초 분양가격은 분양가상한제에 의한 건물가격으로 정한다. 또한 이익공유형 성격과 결합되므로, 이익공유형 주택과 동일하게 전매제한기간 적용 없이 거주의무기간만 5년을 적용한다. 5년 내 거래 시 금리를 가산하여 공공이 환매함으로써 장기 거주를 유도하는 것도 동일하다. 토지임대료는 부과하되, 가구의 부담능력을 감안하여 적정 수준으로 할인하는 것을 고려한다.

한편, 자본이득의 측면에서 토지임대부 개선모델I은 이익공유형의 성격을 가지도록 했다. 건물만을 구입하여 토지임대료를 별도로 납부하고 공공이 환매하는 현행과 같은 방식으로는 토지임대부 분양주택에 대한 수요가 형성되기 어려울 것이다. 따라서 토지임대부 주택이라 하더라도 적절한 수준의 자본이득을 보장할 수 있는 방안을 모색했는데, 지분개념을 도입하여 거주자 지분에 상응하는 비율을 자본이득 수취비율로 활용하고자 한다. 예를 들어 토지에 대한 시장임대료와 거주자가 지불하는 계약임대료의 차이에 건물가격을 더한 것을 주택매매 단계에서의 전체 지분으로 상정하고, 이 중 건물가격 비중을 거주자의 자본이득 수취비율로 간주할 수 있다.⁵⁾ 주택매도자는 매매차익 중 자본이득 수취비율만큼 자본이득을 취한다.

또한, 토지임대부 개선모델I은 현행 토지임대부 분양주택에서 공공환매를 배제한 사업구조를 바탕으로, 과도한 매매차익 발생 억제를 위해 공공이 직접 자본이득 일부를 환수한다. 매매차익에서 거주자의 자본이득을 제외한 나머지 금액을 환수하도록 했는데, 이는 보금자리주택사업으로 공급된 강남 2개 단지의 호가가 인근 유사주택 호가의 70~80% 선에서 형성될 정도로 주택가격이 크게 상승했음을 고려한 것이다.

매매가격은 이익공유형 개선모델과 달리 주택시장에서 형성되는 가격으로 하고자 하는데, 가구가 지불하는 토지임대료에 상응하는 가격만큼 할인되어 동종 일반주택의 시장가격보다 다소 낮을 것이다.

이상과 같은 토지임대부 개선모델I은 정기적인 현금수입이 발생하므로 사업자의 사업성 개선에 유리하나, 타 개선모델에 비해 시장가격과 매매가격의 차이가 상대적으로 적어 차기 매수자의 원활한 주택구입을 제약할 수 있다.

3) 토지임대부 개선모델II

토지임대부 개선모델II는 공공이 자본이득 환수를 유보함으로써 그 효과가 차기 매수자에게 귀속되는 성격을 갖는다. 최초 분양가격, 전매제한 및 거주의무기간, 토지임대료 부과, 주택거래방식은 토지임대부 개선모델I과 차이가 없으며, 거주자의 자본이득과 공공의 자본이득 환수 측면에서만 차이를 두었다.

거주자가 수취하는 자본이득은 이익공유형 개선모델과 유사하게 감정평가가격의 변동액에 일정 비율을 곱하여 산출한다. 여기에 적용하는 ‘일정 비율’은 토지임대부 개선모델I과 동일한 방식으로 계산하는 자본이득 수취비율을 활용한다. 공공주택사업자는 토지를 지속 보유하면서 자본이득 환수를 유보함으로써, 토지임대부 개선모델I에 비해 저렴한 가격으로 차기 매수자에게 공급될 수 있다. 차기 매수자가 구입하는 주택가격은 매도자가 구입했던 가격과 매도자가 수취하는 자본이득을 합한 금액으로 결정된다. 토지임대부 개선모델II는 부담가능주택으로서 지속 활용될 수 있는 장점이 있지만, 이익공유형 개선모델과 마찬가지로 주택사업자의 사업성이 악화될 수 있다.

이상에서 세 가지 대안모델의 사업구조를 요약･비교하면 <Table 3>과 같이 정리할 수 있다. 이익공유형 개선모델이 최초분양가격 산정방식에서 기존 주택과 차이가 있는 것을 제외하면, 대체로 입주자의 자본이득 수취, 공공의 자본이득 환수, 차기 매수자에 대한 매매가격 설정에서 대안모델의 성격이 두드러짐을 확인할 수 있을 것이다. 즉, 대안모델은 입주자의 부담가능성뿐만 아니라 입주자의 수익성과 부담가능주택으로서의 지속가능성을 종합적으로 반영하고자 했다.

3. 대안모델의 주택거래방식

주택거래는 세 가지 대안모델 모두 공공환매 없이 개인 간 거래를 허용하는 것을 기본방향으로 삼는다. 공공이 환매하여 재공급하는 방식은 주택재고가 적을 때는 적용해볼 수 있겠지만, 만일 주택재고가 계속 늘어난다면 예산확보의 어려움, 행정비용 과다 등 비효율을 낳을 수 있기 때문이다. 다만, 해당 주택의 공공성 유지를 위해 공공이 개입할 수 있는 장치를 함께 운영하는 것으로 구상하고자 하며, 두 가지 측면을 고려할 수 있다.

첫째, 개별거래를 허용하더라도 수요자들이 자칫 토지불하 등 사유재산화에 대한 막연한 기대감을 갖지 않도록 공공이 차후에 토지 등 부동산을 언제라도 환수할 수 있다는 인식을 갖게 할 필요가 있다. 이런 맥락에서 주택거래, 재건축, 토지임대 종료 등 특정 시점에서 일정 기간 공공의 선매권을 부여하고, 공공이 매입의사가 없는 경우 개별 거래로 진행하는 절차를 구상해볼 수 있다.

둘째, 매매가격의 상한, 매수자의 입주요건 등에 대해 공공이 통제하는 방식으로 거래시스템을 구축할 필요가 있다. 개인 간 거래를 합의하더라도 지나치게 매매가격이 높거나 매수자가 정책대상계층으로 보기 어려운 경우 등은 정책목표에서 벗어나는 것이므로 이에 대해 공공개입을 통한 조정이 필요하다. 만일 주택거래에 대한 효율적인 공공개입을 고려한다면, 온라인 거래시스템 구축, 대기자명부를 통한 차기 매수자 선정, 매매가격 산정 및 거래방식에 대한 등기부기 등을 고려할 수 있을 것이다.

공공분양주택의 지속적인 공급과 함께 이러한 거래방식이 정착된다면, 공공분양주택을 위한 별도의 거래시장 형성도 가능할 것이다. 이상에서 논의한 대안모델의 주택거래방식을 정리하면 <Table 4>와 같다.

V. 대안모델의 특성 비교

이하에서는 몇 가지 기준을 통해 논리적으로 추출한 세 가지 대안모델이 수요자의 이용가능성 측면에서 실제 어떤 특성을 갖고 있는지를 시뮬레이션 분석을 통해 살펴보고자 한다.

1. 분석방향과 기본가정

수요자의 이용가능성은 ① 최초분양가격 및 매매가격, ② 최초분양자의 매매수익 및 수익률, ③ 최초분양자 및 매수자가 부담가능한 소득수준을 중심으로 검토한다. 이는 수요자의 이용가능성을 구성하는 부담가능성, 수익성, 지속가능성과 연결되는 지표이기도 하다. 또한 세 가지 대안모델과 함께 주택시장에서 거래되는 민간주택, 공공분양주택도 포함함으로써 대안모델 간 비교뿐만 아니라 기존 주택유형과 대안모델의 비교도 진행할 것이다.

이와 같은 분석을 위해 자가수요가 집중돼 있는 서울로 공간적 범위를 좁혔으며, 활용한 주택가격은 2020년 말 기준 KB주택시장동향조사에서 제공하는 아파트 오분위가격 중 2분위가격(7.4억 원)을 적용한다. 이는 2020년 12월 기준 주택도시금융공사의 민간아파트분양가격동향에서 제시된 서울의 평균 분양가격(8,691천 원/m²)과도 유사한 수준이다. 최초분양자는 주택을 10년간 보유한 후 매매하는 것으로 전제했으며, 최초분양자와 매수자 모두 LTV를 50%로 설정하고 주택구입자금대출은 30년 만기 보금자리론(연리 2.95%, 2021년 9월 기준)을 이용하는 것으로 가정했다. 토지임대료는 주택분양가격 또는 매매가격에 연 2%를 적용하고 2년마다 2%씩 인상한다. 주택가격 상승률을 연 1.5%, 3%, 4.5%, -1.5%로 구분하여, 각 시나리오에 따라 수요자의 이용가능성이 어떻게 변화하는지도 살펴보았다. 그 외 사항은 제IV장에서 논의한 대안모델의 사업구조에서 설정한 기준을 적용했다.⁶⁾

2. 대안모델의 특성 비교

1) 최초분양가격과 매매가격

주택유형별 최초분양가격과 매매가격을 산출하여 비교하면 <Table 5>와 같이 나타낼 수 있으며, 연간 주택가격 상승률이 3%인 경우로 한정하여 그래프로 비교하면 <Figure 4>와 같다. 최초분양가격은 토지임대부 개선모델이 가장 저렴하고, 이익공유형 개선모델, 현행 공공분양주택, 민간주택 순으로 낮은 것으로 나타났다. 즉 개선모델의 분양가격이 민간주택, 공공분양주택에 비해 낮게 형성됨을 알 수 있다. 10년 후 매매가격은 주택가격 변동 시나리오와 관계없이 토지임대부 개선모델II, 이익공유형 개선모델, 토지임대부 개선모델I, 공공분양주택 및 민간주택 순으로 낮았다. 앞서 언급했듯이 토지임대부 개선모델I은 주택시장에서 토지임대료에 상응하는 금액만큼 할인되어 거래가 이루어진다고 가정했기 때문에, 매매 시에는 현행 공공분양주택 및 민간주택의 매매가격에 비해 낮지만 이익공유형 개선모델을 상회하는 매매가격이 형성된다. 종합하면, 최초분양가격은 토지임대부 개선모델이 가장 저렴하며, 매매가격까지 고려하면 토지임대부 개선모델 중 토지임대부 개선모델II가 가장 저렴했다.

Figure 4.

Comparison of Initial Price and Sale Price

2) 최초분양자의 매매수익 및 수익률

최초분양자의 매매수익은 매매가격에서 대출상환액, 부동산중개수수료, 자본이득 환수를 제외한 금액으로 계산했으며, 연평균 수익률은 입주 시 지불한 자기자본금과 10년 후 매매수익에 대해 연평균 변동률로 산출했다.

<Table 6>과 주택가격 상승률 3%를 전제로 작성한 <Figure 5>를 보면, 우선 매매수익은 시장가격으로 거래되는 주택(민간주택, 공공분양주택)의 매매수익이 가장 컸고, 토지임대부 개선모델II이 가장 적었다. 특히 민간주택보다 공공분양주택이 매매를 통해 최초분양자가 가장 큰 이득을 보는 것으로 나타났다. 이는 공공분양주택의 경우 최초입주 시 시장가격보다 저렴하게 공급되지만, 입주 후에는 주택시장에서 자유롭게 거래될 수 있기 때문이다. 한편, 이익공유형 개선모델과 토지임대부 개선모델I의 매매수익은 그 중간수준이라 할 수 있는데, 주택가격이 급등하는 경우(연 4.5%)를 제외하면, 토지임대부 개선모델I의 매매수익이 이익공유형 개선모델보다 다소 많았다.

Figure 5.

Comparison of First-Time Sale Profit

연평균 수익률의 경우, <Table 7>과 주택가격 상승률 3%를 전제로 작성한 <Figure 6>에서 알 수 있듯이, 토지임대부 개선모델I이 가장 높고, 공공분양주택, 토지임대부 개선모델II, 민간주택 및 이익공유형 개선모델 순으로 높았다. 이익공유형 개선모델은 기본적으로 가격변동을 따라가므로 민간주택과 수익률이 동일하게 나타난다. 토지임대부 개선모델I은 입주시 지불하는 자기자본금과 매매가격의 격차가 가장 크게 나타나므로 공공분양주택의 수익률보다 더 높다. 또한 주택가격이 하락하는 시나리오에서는 토지임대부 개선모델II가 이익공유형 개선모델보다 낮은 수익률을 나타냈다. 전반적으로 수요자의 이용가능성을 고려한 대안모델이라고 해서 기존의 민간주택이나 공공분양주택에 비해 수익률이 낮지 않으며, 토지임대부 개선모델은 이익공유형 성격을 가미함으로써 민간주택의 수익률을 오히려 상회하고 있음을 알 수 있다.

3) 부담가능한 가구소득 수준

부담가능한 가구소득 수준은 중위가구소득과의 비교를 통해 파악하고자 했다. LTV 50%에 해당하는 원리금상환액, 일반관리비, 토지임대료의 합이 가구소득의 25%라고 가정하여 산출한 가구소득을 서울의 중위가구소득⁷⁾으로 나눈 비율을 비교했다. 해당 비율이 커질수록 상대적으로 소득이 높은 가구에게 유리한 주택유형이라 할 수 있다. 더불어 이 분석에서는 토지임대료를 50%로 인하한 경우도 함께 포함하여 토지임대료 수준이 부담가능성에 미치는 영향도 파악하고자 했다.

Figure 6.

Comparison of Average Annual Return after First Sale

<Table 8>과 주택가격 상승률 3%를 전제로 작성한 <Figure 7>에서 알 수 있듯이, 중위가구소득 대비 최초분양자의 가구소득 비중은 이익공유형 개선모델이 가장 낮았고, 공공분양주택, 토지임대부 개선모델, 민간주택 순으로 낮게 나타났다. 토지임대부 개선모델이 공공분양주택보다 주거비 부담수준이 높은 이유는 토지임대료가 부과되기 때문이다. 만일 토지임대료를 50% 인하할 경우, 그 비중은 이익공유형 개선모델과 유사한 수준으로 낮아진다.

한편, 최초분양자가 10년 거주 후 주택을 매도할 때, 중위가구소득 대비 매수자 가구소득의 비중은 이익공유형 개선모델이 가장 낮고, 토지임대부 개선모델II, 공공분양주택 및 민간주택, 토지임대부 개선모델I 순으로 낮았다. 다른 유형과 달리 공공분양주택과 토지임대부 개선모델I에서 매수자 가구소득이 상승하는 것으로 나타났는데, 전자는 민간주택과 다를 바 없이 거래되기 때문이며, 후자는 계약임대료에 상응하는 금액만큼 할인된 가격으로 시장가격에 근접하여 거래되는 것에 더하여 토지임대료가 부과되기 때문이다. 토지임대료를 50% 할인 부과할 경우 그 비중은 낮아지는데, 토지임대부 개선모델II는 이익공유형 개선모델 수준으로 낮아지지만, 토지임대부 개선모델I은 여전히 민간주택 및 공공분양주택의 수준을 상회하는 비중을 유지하고 있다. 주택가격 하락 시나리오에서는 전반적으로 부담가능한 가구소득 수준이 하향화되지만, 가격상승 시나리오에서 드러난 양상과 큰 차이를 보이지 않는다.

Figure 7.

Comparison of Affordable Household Income

3. 분석결과 종합

이상에서 수요자 이용가능성을 중심으로 대안모델에 대한 시뮬레이션 분석을 적용한 결과를 종합하면 <Table 9>와 같다. 전반적으로 매매수익 규모를 제외하면 대안모델은 민간주택이나 공공분양주택에 비해 수요자의 이용가능성을 높여줄 수 있을 것으로 판단된다. 유형별로 살펴보면, 이익공유형 개선모델의 경우 부담가능한 가구소득 수준이 낮아 거주가능 가구의 범위가 넓다는 장점이 있다. 토지임대부 개선모델은 저렴한 분양가격이 장점이 될 수 있는데, 토지임대부 개선모델II는 차기 매매 시에도 부담가능성을 지속 유지할 수 있는 이점이 있다. 그런데 토지임대부 개선모델I은 최초분양자의 매매수익과 수익률이 타 모델에 비해 크지만, 차기 매수자에게 주택구입 가격이 크게 부담될 수 있어 부담가능한 주택재고의 지속 활용이라는 측면에서 약점을 가지고 있다. 즉 자본이득을 공공이 직접 수취하는 방식은 차기 매수자의 주택구입 부담을 증가시키는 성격을 내재하고 있다고 볼 수 있다. 또한 토지임대료 50% 할인을 적용하는 경우, 토지임대부 개선모델II의 부담가능성이 이익공유형 개선모델에 준하는 수준으로 개선될 수 있음도 확인했다.

그런데 대안모델이 수요자에게 유리하다는 것을 반대로 해석하면 주택사업자에게는 수익성 측면에서 불리한 영향을 줄 수 있음을 의미한다. 만일 주택사업자가 재정적 여력을 어느 정도 확보하고 있어 수요자의 이용가능성을 우선적으로 고려하고자 한다면, 이익공유형 개선모델이나 토지임대부 개선모델II를 채택할 수 있을 것이다. 나아가 수요자의 이용가능성 중 지속가능성을 우선적으로 고려한다면 이익공유형 개선모델이, 공급가격을 저렴하게 하는 부담가능성에 초점을 맞춘다면 토지임대부 개선모델II가 더 적절할 수 있을 것이다. 그러나 이와 반대로, 주택사업자의 재무적 안정성을 무시할 수 없는 상황이라면 수요자의 이용가능성에 다소 제약이 있을 수 있는 토지임대부 개선모델I을 채택하는 편이 나을 것이다. 두 경우 모두 토지임대료는 가구 부담능력과 주택사업자의 재무적 타당성을 종합적으로 고려하여 적정 수준으로 설정할 필요가 있다.

VI. 결 론

본 연구는 주택가격의 지속적인 상승의 영향으로 중･저소득가구의 자가구입이 어려워진 상황에서 공공분양주택의 대안모델을 구상함으로써 이들의 자가수요를 충족시킬 수 있는 방안을 모색하고자 했다. 그 일환으로 수요자의 이용가능성을 고려하여 공공분양주택을 둘러싼 쟁점과 대안모델 도출을 위한 기준을 설정했고, 이에 부합하는 대안모델로서 이익공유형 개선모델, 토지임대부 개선모델I, 토지임대부 개선모델II를 제시했다. 이들에 대해서는 시뮬레이션 분석을 통해 민간주택 및 공공분양주택과의 차이를 확인했으며, 대안모델 간의 특성 차이도 파악했다. 주택사업자나 정부가 처한 상황에 따라 복수의 대안모델을 선택적으로 활용할 수 있음을 분석결과로서 제안했다.

대안모델 중 어떤 것을 선택할지, 또는 어떤 대안모델을 더 보완할지 등은 사실상 정책적 판단에 달려 있다고 할 수 있다. 그럼에도 분명한 것은 현행 공공분양주택으로는 중･저소득가구의 자가수요를 효과적으로 충족시키기 어려우며, 이보다 더욱 개선된 정책이 필요하다는 점이다. 그리고 이러한 대안모델 개발과 병행하여 이를 뒷받침하는 정책과제를 도출하고 실행하는 노력이 있어야 비로소 공공분양주택 정책의 변화가 나타날 수 있을 것이다.

이러한 맥락에서 본 연구결과의 정책화를 위해 필요한 과제를 결론으로서 제시하면 다음과 같다. 첫째, 공공분양주택 정책은 중･저소득가구의 부담가능한 자가구입을 정책목표로 설정해야 한다. 공공의 자본이득 환수가 지나치게 강조되면 부담가능한 자가구입 지원이 사실상 곤란해진다. 자본이득 환수는 주택시장에서 거래되는 시장가격을 기본전제로 하기 때문이다. 즉, 부담가능한 자가구입과 공공의 자본이득 환수는 양립하기 어렵다. 따라서 두 가지 지향 중 어느 하나를 명확히 정책목표로 설정하는 접근이 필요하며, 공공분양주택은 민간 주택가격이 과도하게 높게 형성된 현재의 상황에서 자가수요를 충족시키는 정책수단으로 활용되어야 한다는 점이 강조되어야 할 것이다.

둘째, ｢공공주택 특별법｣ 개정으로 법률적 근거를 정비할 필요가 있다. 현재 토지임대부 주택은 ｢주택법｣에서 규정하고 있으며, 이익공유형 주택은 ｢공공주택 특별법｣에서 규정하고 있다. 토지임대부 주택을 공공주택으로서 공급하고자 한다면, 그에 필요한 사항은 ｢공공주택 특별법｣에서 구체적으로 규정해야 한다. 또한 본 연구에서 제시한 대안모델에 대한 세부사항도 반영할 필요가 있을 것이다. 최초분양가격의 수준, 매매가격 산정 등을 구체화하고, 주택거래는 공공의 통제 하에 개별거래를 허용하고 공공환매는 제한적인 상황에서만 적용하는 등의 내용을 반영한 법률 개정을 검토해야 할 것이다.

셋째, 중앙정부의 사업비 지원 확대가 필요하다. 대안모델을 통해 공급하는 주택은 지속적으로 부담가능한 수준에서 거래되어야 한다. 그러나 제V장에서도 언급했지만, 대안모델은 주택사업자의 재무적 타당성에 긍정적이지 않을 것이다. 그럼에도 기존 공공분양주택이 갖고 있는 한계를 넘어서 대안모델의 공공성이 이전보다 더욱 강화된다면 정부의 사업비 지원 확대는 나름의 정당성을 확보할 수 있다. 해당 주택이 지속적으로 부담가능한 주택으로 활용되고, 중･저소득층의 주거안정에 기여한다면, 대안모델의 공공성은 공공임대주택에 준하는 수준이라고 해도 지나침이 없다. 따라서, 주택도시기금 융자규모를 늘리거나 정부의 재정지원을 신설하는 방안을 검토할 필요가 있다.

넷째, 토지임대부 주택의 토지불하 기대를 불식시키는 조치가 필요하다. 토지임대가 장기화되면 거주가구들의 토지불하 민원이 발생할 수 있으며, 토지불하를 기대하며 입주를 선택한 가구들도 있을 수 있다. 그런데 현행 ｢주택법｣ 제79조 4항에 의하면 주택재건축 후 토지소유자와 건물소유자가 합의한 경우에는 토지임대부 분양주택이 아닌 주택으로 전환할 수 있다. 이 조항이 토지불하에 대한 기대를 더욱 자극시킬 수 있다. 따라서 이 조항을 폐지함으로써 토지임대부 주택이 본래 취지대로 운영될 수 있도록 해야 한다.

한편, 본 연구는 최초분양자뿐만 아니라 차기 매수자에게도 부담가능한 대안적 공공분양주택의 모델을 제시하려고 했다는 점에서 중요한 의의를 갖는다고 할 수 있다. 그동안 공공분양주택은 자가소유 촉진과 함께 공공임대주택 재원마련의 수단으로 인식되었지만, 본 연구는 이러한 기존 인식을 뛰어넘어 지속적인 부담가능주택으로 활용될 수 있는 방안을 모색하고자 했다. 더불어 공공자가로 대별되는 토지임대부･이익공유형･지분적립형 분양주택에 내재된 여러 한계들을 드러냄으로써 향후 공공자가 정책의 개선을 촉진할 수 있는 기반을 제공했다고 할 수 있다. 그럼에도 본 연구에서 활용한 시뮬레이션 분석결과는 여러 가정에 근거할 수밖에 없어 한계를 가지고 있다. 사업부지를 중심으로 보다 정교한 분석을 통해 대안모델을 구체화하는 노력이 필요할 것으로 판단된다. 또한 본 연구에서는 주택사업자의 사업성에 대한 검토를 진행하지 못했다. 향후 대안모델이 주택사업자의 사업성에 미치는 영향을 추가적으로 분석한다면, 재원조달 등 대안모델의 사업구조를 보완하는 데 기여할 수 있을 것이다.