I. 서 론

1. 연구의 배경과 목적

1989년 영구임대주택이 처음으로 공급된 이래, 우리나라 공공임대주택의 유형은 매우 다양해졌다. 이는 다른 국가나 도시에서 찾아보기 힘든 특성으로, 선거를 통해 새로운 정부가 들어설 때마다 정책공약에 부합하는 주택유형을 새롭게 개발하면서 나타난 결과이다. 해당 정부로서는 새로운 주택유형을 통해 자신의 정책방향을 명료히 하고 정책적 성과를 가시화하기 용이하다는 이점이 있을 수 있다. 그러나 일상적으로 공공임대주택 공급실무를 담당하는 사업자나 공공임대주택 입주를 희망하는 정책대상자들에게는 실무적 혼선 또는 제도 이해의 어려움이 발생할 수밖에 없다. 더불어 유사한 사회경제적 배경을 지니고 있는 임차인이라고 해도 입주한 주택유형이 상이하다면 임대료 등 입주조건에 차이가 나타날 뿐 아니라, 새로운 주택유형에 대한 공급정책이 강화되면서 입주자격에서 배제되는 정책대상자들이 발생할 수도 있다.

통합공공임대주택은 이처럼 공공임대주택 유형이 다양화됨으로써 발생하는 여러 문제들¹⁾에 대한 대안으로서, 공공임대주택에 대한 수요자의 접근성을 향상시키는 한편 합리적인 임대료 산정체계를 정립하고 지역별로 공공임대주택의 수급 불일치를 해소하기 위해 구상되었다. 비록 기존의 모든 공공임대주택 유형을 포괄하지는 않지만 주택재고량이 많은 대표적 주택유형인 영구임대주택, 국민임대주택, 행복주택을 하나의 주택유형으로 통합하고자 하는 취지가 있었다. 2000년대 이후 시민사회나 학계에서 공공임대주택 유형 통합을 지지하는 주장이 지속되었고, 이에 대해 정부가 호응하면서 2017년 통합유형을 구상하는 계획²⁾이 제시됐다. 그 후 2020년 통합공공임대주택의 법제화, 2022년 시범사업(과천 지식 S-10, 남양주 별내 A1-1)의 입주자 모집이 이루어졌다.

그런데 통합공공임대주택이 갖는 정책적 의의는 단순히 주택유형의 통합에만 있지 않다. 임대료체계가 종래의 건설원가 기반에서 임대시세와 가구소득을 고려한 차등부과 방식으로 전환된 것은 큰 변화였다. 건설원가 기반으로 임대료를 산정하면 가구의 경제적 부담능력 수준이 고려되지 못해 임대료 지불이 어려운 가구들이 발생할 수 있으며, 인접한 단지들이라도 건설된 시점에 따라 임대료가 달라지는 등의 문제가 나타나기 때문에 그동안 유형통합만큼이나 임대료체계 개편을 주장하는 목소리가 적지 않았다. 이에 정부는 통합공공임대주택 신설을 통해 기존 주택유형 통합과 가구소득을 반영한 임대료체계로의 개편을 종합적으로 구현하고자 했다.

하지만 통합공공임대주택이 건설원가 기반의 임대료체계가 갖는 문제를 개선하고자 했음에도, 가구소득과 함께 임대시세를 반영하기 때문에 임대료 부담가능성의 측면에서 큰 기대를 갖기 어려운 게 사실이다. 특히 서울처럼 임대시세가 높은 지역에서는 임대료의 가구소득별 차등부과라는 의미가 퇴색될 우려가 있다. 향후 서울에 통합공공임대주택을 공급하고자 한다면 유형통합 측면에서는 의의가 있겠지만, 기존 주택유형에 비해 입주자들의 임대료 부담수준이 높아지는 부작용을 예상할 수밖에 없는 상황이다.

다행히 현행 제도상 중앙정부는 지역에 따라 임대시세에 대한 조정이 가능하도록 함으로써 임대료체계의 지역적 변용 가능성에 대한 여지를 마련해 놓았다. 따라서 임대시세를 어떤 방식으로, 어느 정도까지 조정할 것인지에 대한 논리와 기준을 설정할 수 있다면, 서울과 같이 임대시세가 높은 지역에서도 통합공공임대주택 정책이 안정적으로 정착할 수 있을 것이다. 이런 맥락에서 본 연구는 서울을 사례로 임대시세 및 가구소득에 연동한 현행 통합공공임대주택 임대료의 조정방안을 도출하는 데 목적을 두고자 한다.

2. 연구의 범위와 선행연구 검토

1) 연구의 범위와 방법

연구의 주요 대상인 통합공공임대주택은 ｢공공주택 특별법｣ 시행령 제2조 1항에 근거하여 “국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 최저소득계층, 저소득 서민, 젊은 층 및 장애인･국가유공자 등 사회취약계층 등의 주거안정을 목적으로 공급하는 공공임대주택”으로 정의된다. 또한, 본 연구에서 논의하는 임대료는 최초 입주단계에서의 산정되는 임대료로 한정한다. 대개 임대료체계는 입주시 최초로 산정되는 임대료뿐만 아니라 거주단계에서 재계약시 또는 입주자격 변동시에 산정되는 임대료까지 포괄하나, 지금과 같이 통합공공임대주택 도입 시점에서는 후자보다 전자가 더 중요한 사항이라고 판단하여 최초임대료 산정에 초점을 맞췄다. 한편, 조정계수는 현행 제도에 의해 산출되는 통합공공임대주택 임대료 수준이 지역별 특성을 반영하도록 하기 위해 고안되었다. 주로 임대시세가 높게 형성된 지역에서 입주가구의 주거비 부담수준을 낮추는 데 활용될 텐데, 그에 따라 1보다 작은 값을 취하게 될 것이다.

통합공공임대주택의 임대료 조정계수 개발을 위해 본 연구에서는 문헌연구, 전문가 자문회의, 시뮬레이션 분석을 시행했다. 우선, 통합공공임대주택을 개괄하고 공공임대주택 임대료체계에 대한 논의를 살펴보기 위해 기 발표된 각종 정부자료와 국내외 연구자료들을 검토하는 등 문헌연구를 진행했다. 또한, 임대료 조정계수는 연구자들이 고안한 분석절차에 따라 시뮬레이션 분석을 통해 도출했다. 통합공공임대주택은 2024년부터 과천 등 경기도 지역의 시범사업 추진단지에서 입주가 이뤄지고 있지만 공급사례가 많지 않다. 그러나 ｢공공주택 특별법｣과 국토교통부의 ｢통합공공임대주택의 표준임대보증금 및 표준임대료 등에 관한 기준｣에서 통합공공임대주택의 공급, 배분, 운영에 관한 사항이 규정돼 있기 때문에, 본 연구에서는 이를 기준으로 서울의 특성이 반영된 가상적인 상황을 전제하여 분석을 진행했다. 한편, 이상의 과정에서 공공임대주택 정책 관련 연구자들을 중심으로 전문가 자문회의를 3회(2023년 4월, 5월, 10월) 개최하였는데, 이를 통해 연구의 전반적인 방향과 주요 분석결과의 타당성을 점검하고자 했다.

본 연구는 다음과 같은 내용으로 전개된다. 우선 제II장은 이론적인 측면에서 공공임대주택 임대료체계의 성격과 유형을 논의했다. 제III장은 통합공공임대주택을 개괄한 후 서울의 상황을 기초로 현행 통합공공임대주택의 임대료체계가 갖는 문제점을 도출했으며, 제IV장은 그에 대한 대안으로서 임대료 조정계수 및 산출방식을 제안했다. 조정계수는 복수의 대안으로서 제시했으며, 몇 가지 기준에 따라 대안들을 비교･평가하여 대안별 특성을 명확히 하고자 했다. 마지막으로 제V장은 지금까지의 논의내용을 요약･정리하고 분석결과와 관련한 정책과제를 제시했다. 본 연구의 흐름과 연구방법을 종합하면 <Figure 1>과 같다.

Figure 1.

Flow of Research

2) 선행연구 검토

통합공공임대주택 정책이 제도화되고 실제 공급이 이루어진 시기는 최근이기 때문에, 통합공공임대주택과 관련한 선행연구가 많지 않다. 주로 통합공공임대주택 정책을 설계･도입하기 위해 필요한 연구들이 공공주택사업자 또는 국토교통부에 의해 이루어졌다. LH･KRIHS(2020)는 통합공공임대주택 정책의 도입을 위한 사전연구의 성격을 갖는데, 정책대상계층의 설정, 주택배분 비율과 면적, 임대료 체계, 재원분담 구조, 제도개선 사항 등을 종합적으로 다루었다. 그 후 진행된 MOLIT(2021)는 임대료 산정방식에 초점을 맞춰 임대료체계의 제도화 방안을 제시했다. 이 연구들은 중앙정부 또는 중앙공기업의 주도 하에 진행되었기 때문에 통합공공임대주택의 임대료체계가 지역에 따라 어떤 문제점을 유발할 수 있는지에 대해 충분한 고려를 하지 못하고 있다. 물론 MOLIT(2021)에서 이 점을 인지하여 지역별 특성을 반영한 조정계수 산출에 대한 개략적인 방향을 제시하고 있지만, 이것만으로는 통합공공임대주택의 공급 및 운영에 관한 실무를 추진하는 데 있어서 충분하지 않다고 판단된다. 이런 점에서 본 연구는 MOLIT(2021)에서 확인되는 조정계수 관련 문제의식과 산출방법을 더욱 심화시키고 실무적인 적용가능성을 높이는 계기를 제공할 수 있을 것이다.

II. 공공임대주택 임대료체계의 유형과 특성

일반적으로 공공임대주택의 임대료는 가구(households)가 점유하는 주택과 그로부터 제공받는 주거서비스에 대한 비용을 바탕으로 산정된다(Gibbs, 1992). 가구에게 부과되는 임대료는 임대사업자의 활동에 소요되는 비용을 충족시켜야 한다. 그러나 공공임대주택의 임대료체계에는 다른 영향요인도 존재한다. 하나는 정부의 정책방향이다. 정부가 공공임대주택의 위상과 역할에 대해 어떤 구상을 가지고 있는가에 따라 임대료 수준이나 산정방식이 달라질 수 있다. 다른 하나는 가구가 현재의 경제적 능력에 근거하여 임대료를 얼마나 지불할 수 있는가에 의해서도 임대료체계가 영향을 받을 수 있다. 비용을 고려하면 임대료를 일정 수준 이상으로 산정해야 하지만 입주가구가 저소득층이라면 임대료 수준은 조정될 수밖에 없을 것이다. 따라서 공공임대주택의 임대료는 주택공급 및 운영비용, 정부의 정책방향, 정책대상층의 임대료 부담능력 간의 상호작용을 통해 결정된다고 할 수 있다.

그럼에도 공공임대주택 임대료체계의 유형은 다양하게 분류된다. 예를 들어 Gibbs(1992)는 임대료체계를 가치 연동(value scheme), 속성 연동(comparability scheme), 비용 연동(cost scheme)으로 구분한 바 있다. ‘가치 연동’은 시장가격을 기준으로 공공임대주택의 상대적 임대료 수준을 산정하는 방식이라면, ‘속성 연동’은 부동산으로서 해당 주택이 가진 특성을 바탕으로 임대료를 산정한다. ‘비용 연동’은 주택공급 비용과 공급 이후 발생하는 비용을 반영한 임대료 산정방식이다. 또한, IPART of NSW(2017)는 공공임대주택 임대료체계를 ‘가구 기반(household-based)’과 ‘건물 기반(property-based)’으로 구분했다. ‘가구 기반’이 가구소득이나 가구구성의 특성에 근거하여 임대료를 산정하는 방식이라면, ‘건물 기반’은 시장임대료를 기준으로 보조금이 제공되는 방식이다. 이런 측면에서 보면, ‘건물 기반’의 임대료 산정방식은 앞서 언급한 Gibbs(1992)의 ‘가치 연동’ 산정방식과 유사하다고 볼 수 있다.

한편, OECD(2019)와 Housing Europe(2021)은 각국의 공공임대주택(또는 사회주택) 임대료체계를 네 가지로 분류했다. ‘시세 연동(market-based)’은 시장임대료 수준을 준거로 임대료를 산정하는 방식이며, ‘소득 연동(income-based)’은 가구소득 수준에 근거하여 임대료를 산정하는 방식이다. ‘효용 연동(utility-based)’은 주택의 규모, 어메니티, 입지 등 속성에 따라 임대료를 산정하는 방식이며, ‘비용 연동(cost-based)’은 주택의 공급 및 장기 운영비용에 근거한 산정방식이다. 그런데 Gibbs(1992)와 IPART of NSW(2017)의 유형분류와 비교하면, ‘시세 연동’ 임대료체계는 ‘가치 연동’, ‘건물 기반’ 임대료체계와 유사하며, ‘소득 연동’은 ‘가구 기반’과, ‘효용 연동’은 ‘속성 연동’과 유사하다고 할 수 있다. 따라서 논자에 따라서 다양한 유형화를 시도했지만, 임대료체계는 대체로 OECD(2019)와 Housing Europe(2021)의 네 가지 유형으로 수렴된다고 할 수 있다.

이러한 네 가지 유형의 임대료체계는 <Table 1>과 같이 나름의 장･단점을 가지고 있다. 우선 ‘시세 연동’ 유형은 산정방식이 단순하여 이해가 용이하지만 가구의 임대료 부담능력을 고려하기 어려운 단점이 있다. ‘소득 연동’ 유형은 가구의 임대료 부담능력을 고려하므로 가구 간 형평성을 확보할 수 있지만, 행정적으로 산정방식이 복잡하고 주택공급 및 운영 비용을 충당하지 못할 수 있다. ‘효용 연동’ 유형은 상이한 주택속성에 따라 형평성 있는 임대료 부과가 가능하지만, 주택속성에 대한 평가방식이 복잡하며 가구소득에 따라 주거지의 지리적 분리가 나타날 수 있다. 마지막으로 ‘비용 연동’ 유형은 실제 공급비용을 반영함으로써 인위적인 임대료 설정의 문제를 유발하지 않지만 산정방식이 복잡하고 임대료 수준이 낮아 상대적으로 부유한 입주가구의 이주를 유도하기 어려울 수 있다.

따라서 각국은 임대료체계의 유형별 특성에 입각하여 공공임대주택 정책에 적용할 임대료체계를 선택하게 된다. 특히 임대료체계의 네 가지 유형은 각각 장･단점을 가지고 있기 때문에 <Table 2>에서 보듯이 OECD 및 EU 회원국 중 많은 국가들이 단일한 유형을 선택하기보다는 복수의 유형이 서로 혼합된 방식으로 임대료체계를 운용하고 있다.

III. 통합공공임대주택 임대료체계의 문제점

1. 통합공공임대주택 개요

통합공공임대주택 입주대상은 월평균 가구소득이 기준중위소득의 150% 이하인 무주택세대로, 영구･국민･행복주택 입주대상뿐만 아니라 그 이상의 중간소득계층까지 포괄한다. 특히 1인 가구는 기준중위소득의 170% 이하, 2인 가구는 160% 이하, 맞벌이 신혼부부는 180% 이하로 설정하여 입주대상 가구의 특성에 따라 소득기준을 유연하게 운용하고 있다. 통합공공임대주택의 자산기준은 국민임대주택 및 행복주택과 동일하게 순자산 제3오분위 이하로 설정되었다.

주택배분은 우선공급과 일반공급으로 구분하여 이뤄진다. 저소득층의 입주기회를 보장하기 위해 공급물량의 60%를 기준중위소득의 100% 이하 가구에게 우선공급하며, 공급물량의 40%는 일반공급으로서 기준중위소득의 150% 이하 가구에게 추첨방식으로 배분한다. 우선공급 대상에는 기존의 영구임대주택과 국민임대주택 등의 우선공급 대상이 모두 포함되며, 일반공급의 경우 지역특성을 고려하고 지방자치단체의 의견을 들어 대상별 공급비율을 공공주택사업자가 결정할 수 있다.

더불어 통합공공임대주택은 <Table 3>과 같이 가구원수에 따라 주거면적을 상이하게 배분한다. 전용 85 m²을 최대로 전용 주거면적을 6개 구간으로 구분하고, 각 주거면적 구간에 대해 거주가능한 가구원수를 할당하였다. 이에 따르면, 1인 가구는 최대 40 m²까지 거주할 수 있으며, 2인 가구는 31~60 m²의 주택에 거주할 수 있게 된다.

통합공공임대주택의 임대료는 ‘임대시세’와 ‘가구소득’을 고려하여 산정된다. 우선, 임대시세는 ｢통합공공임대주택의 표준임대보증금 및 표준임대료 등에 관한 기준｣ 제2조 제2항에 근거하여 산정한다. 해당 통합공공임대주택이 입지하는 시･군･구 또는 그와 인접한 시･군･구에 소재한 주택 중 규모와 생활 여건 등이 비슷한 대표성을 가진 주택을 조사하며, 최근 1년간 주택 임대차거래가 신고된 전월세 임대차 계약 사례 중 입주 대상이 주로 이용하는 주택 유형을 조사하여 전액 임대보증금 형태로 산정한다. 가구소득은 가구원수별 기준중위소득을 활용하여 6개 소득구간으로 구분한다. 각 구간에는 <Table 4>와 같이 소득구간계수를 부여하며, 최저 0.35, 최대 0.90이 설정된다. 저소득가구의 임대료 부담을 고려하여 소득이 낮은 구간에서는 계수의 증가폭이 작도록 설계되었다.

이상의 조건을 바탕으로 표준임대보증금은 임대시세와 소득구간계수를 곱하여 산출한 값의 35%로 정한다. 또한 표준임대료는 임대시세와 소득구간계수를 곱하여 산출한 값의 65%에 대해 전월세 전환율을 적용한다. 이를 요약하면 <Table 5>와 같이 정리할 수 있다. 한편, 입주가구는 소득･자산 요건을 충족할 시 2년 단위로 계약을 체결하여 최장 30년까지 거주할 수 있다. 입주자격을 충족하지 못하더라도 해당 주택에 계속 거주를 희망하는 경우에는 임대료를 할증하여 계속 거주할 수 있도록 했다.

2. 임대료체계의 문제점

제I장에서 언급했듯이, 현행 통합공공임대주택 임대료체계는 임대시세와 가구소득을 함께 반영하므로 서울과 같이 임대시세가 높게 형성된 지역에서는 부담가능한 임대료 산정에 어려움이 있을 것으로 예상된다. 이하에서는 시뮬레이션 분석을 통해 이러한 예상이 현실에서 어떤 모습으로 드러날 수 있는지를 살펴보고자 했다.

시뮬레이션 분석은 네 단계를 통해 이루어졌다. 우선, 서울의 자치구별 임대시세를 추정했다. 행복주택도 임대시세를 활용하여 임대료 산정이 이루어진다는 점에 착목하여 SH가 행복주택 (재)계약을 위해 산출한 임대시세(2022년 10월)와 국토교통부의 아파트 전월세 실거래가격 자료를 종합하여 단위면적당 자치구별 임대시세를 도출했다.³⁾ 서초구(1,782만 원/m²), 강남구(1,354만 원/m²), 용산구(1,164만 원/m²) 순으로 높게 나타났으며, 중랑구(421만 원/m²)가 가장 낮았다. 다음 단계에서는 국토교통부가 설정한 임대료 산식에 따라 단위면적당 임대보증금을 계산하고, 전월세전환율을 적용하여 전액 월임대료로 전환했다. 전반적으로 동남권, 도심권, 서북권, 서남권, 동북권 순으로 월임대료가 높았다.

세 번째 단계에서는 단위면적당 월임대료에 적용할 주거면적을 설정했다. <Table 3>에서 언급된 가구원수별 주거면적의 경우, 최소값과 최대값의 차이가 작지 않기 때문에⁴⁾MOLIT(2021)를 참고하여 중간규모의 면적을 추가하고자 했다. 이를 위해 <Table 6>과 같이 소득구간을 기준중위소득의 70% 이하, 70% 초과 100% 이하, 100% 초과 150% 이하의 세 구간으로 구분하고, 통합공공임대주택에서 배정된 주거면적의 범위 내에서 가구소득이 클수록 상대적으로 더 넓은 주거면적이 할당되도록 했다. 특히 1인 가구는 청년층과 비청년층으로 나누어 기준중위소득의 70% 이하인 1인 청년가구에 가장 작은 면적을 배정했고, 4인 이상 가구는 4인과 5인 이상으로 구분하여 주거면적을 달리 적용했다. 이러한 면적배분 가정에 적용할 가구원수별･소득구간별 비중은 서울시 주거실태조사(2021) 원자료를 분석하여 산출했다. 서울 거주 무주택 임차가구로서 가구소득 및 자산이 통합공공임대주택 입주자격을 만족하는 가구의 비중 분포를 도출했으며, 이 분포 비율에 따라 면적배분 가정을 가중평균하면 1인 가구는 29.3 m², 2인 가구는 47.2 m², 3인 가구는 60.9 m², 4인 이상 가구는 71.1 m²라는 중간 주거면적이 산출되었다.

마지막 단계에서는 가구원수별 면적기준과 자치구별 단위면적당 월임대료 산출액, 기준중위소득에 따른 가구소득(2022년)을 결합하여 자치구별･소득구간별･면적기준별･가구원수별 소득 대비 임대료 비율(Rent to Income Ratio, RIR)을 계산했다. 그 결과는 <Figure 2>와 같이 나타낼 수 있는데, 대부분의 소득구간 및 자치구에서 임대료 과부담 기준인 25%를 초과하는 RIR이 산출되었다.⁵⁾ 최소 주거면적을 적용하면 일부 중간소득계층에서 RIR 25% 미만인 경우가 존재하며, 동남권과 도심권을 제외한 권역에서 1인 가구는 부담가능한 수준의 임대료를 지불할 수 있는 것으로 나타났다. 그러나 2인 이상 가구 중에는 기준중위소득의 150%에 근접한 가구만 부담가능한 수준의 임대료를 지불할 수 있었다. 게다가 중간 주거면적 또는 최대 주거면적 기준을 적용하면, RIR은 대부분 25%를 초과하는 것으로 나타났다.

Figure 2.

Simulation Results for the RIR Distribution by Household Size, Dwelling Area, Household Income and Borough

그런데, 서울시 주거실태조사(2021) 원자료를 분석해보면, 통합공공임대주택 입주대상층이 거주하는 민간임대주택의 주거면적 중위값은 통합공공임대주택의 최소 주거면적을 상회한다.⁶⁾ 따라서 주거수준의 개선을 고려하여 중간 주거면적 이상으로 통합공공임대주택을 공급하려 한다면 입주가구의 임대료 과부담은 불가피할 것으로 보인다. 통합공공임대주택이 소득수준을 반영한 임대료체계로 운영됨에도 불구하고 서울에서 임대료 과부담 가구 발생이 예견되는 것은 서울의 높은 임대시세 때문으로 판단된다. 서울에서 통합공공임대주택의 소득 연동 임대료체계 도입 취지가 무색해지는 상황이 초래되지 않으려면 높은 임대시세를 조정할 수 있는 방안이 강구될 필요가 있다.

IV. 임대료 조정계수 도출 및 특성 비교

1. 기본방향

1) 조정계수의 유형화

국토교통부의 ｢통합공공임대주택의 표준임대보증금 및 표준임대료 등에 관한 기준｣ 제3조 5항에 따르면, “사업시행자는 해당 지역의 임대시세가 주거비 부담능력에 비해 과중하다고 판단되는 경우에 임대시세를 경감하여 인하된 임대보증금과 임대료를 부과할 수 있다.” 이 조항에 근거하여 임대시세를 조정하는 계수를 도출할 수 있다면, 서울에 공급되는 통합공공임대주택의 입주가구들이 소득 대비 적정 수준의 임대료를 부담할 수 있을 것이다. 따라서, 본 연구는 임대료 부담가능성에 초점을 맞춰 통합공공임대주택 입주가구의 적정 RIR이 25% 이하라고 간주하고, 이를 초과하지 않도록 조정하고자 했다. 또한, 임대료 조정계수는 현행 국토교통부 기준에 근거하여 단지별로 산출할 수 있지만, 소득 연동 임대료체계로서의 성격을 감안하여 가구별 산출도 가능하다고 판단했다. 이에 <Figure 3>과 같이 조정계수에 대한 대안을 단지별 적용과 가구별 적용으로 구분하여 구상했으며, 각각에 대해 두 가지 대안을 모색하여 정책적 선택지를 다양화하고자 했다.

Figure 3.

Deriving Alternatives to Rent Adjustment Factor

2) RIR 분포의 특징

한편, 현행 통합공공임대주택 임대료체계를 바탕으로 소득구간에 따른 RIR 분포를 그래프로 나타내면 <Figure 4>와 같다. 임대료체계에서 소득구간 계수가 계단식으로 적용되므로, 일정 소득구간 내에서 RIR은 최저소득에서 고점을 기록했다가 구간 내 가구소득이 늘어날수록 낮아지는 양상을 보인다. 따라서 통합공공임대주택 입주가구의 RIR은 소득구간에 따라 비연속적으로 전개된다. 또한, 국토교통부의 ｢통합공공임대주택의 표준임대보증금 및 표준임대료 등에 관한 기준｣ 제6조 3항에 의하면, 생계･의료･주거급여 수급자의 임대보증금 및 임대료는 주거급여 기준임대료를 초과하지 않아야 하며, 주거급여를 받지 않는 생계･의료급여 수급자에게는 영구임대주택 수준의 임대보증금 및 임대료를 부과해야 한다. 따라서 수급가구의 RIR은 비수급가구에 비해 매우 낮을 것으로 예상되며, 기준중위소득의 50% 이하 가구가 주거급여를 수급한다고 가정하면⁷⁾, 기준중위소득의 51%⁸⁾에 해당하는 가구가 주거급여 비수급 가구 중 가장 높은 RIR 값을 가지게 된다.

Figure 4.

RIR Curve by Household Income Group

2. 조정계수 도출

1) 1-1안: 기준중위소득 51% 가구의 RIR을 25%로 제한

1-1안은 주거급여 비수급가구의 최대 RIR을 25%로 낮추는 조정계수를 산출하는 대안이다. 이를 위해서는 기준중위소득의 51%인 가구의 RIR을 25%로 낮출 수 있는 조정계수를 계산해야 한다. 이 조정계수가 적용되면 <Figure 5>와 같이 RIR 곡선이 아래쪽으로 평행이동을 하여 소득구간별 최고 RIR은 각각 25%, 23%, 20%, 17%로 낮아지는 등 전체 입주가구의 RIR은 25% 이하가 된다.⁹⁾ 한편, 조정계수는 <Table 7>과 같이 2인 이상 다인가구에 비해 상대적으로 RIR이 높은 1인 가구를 기준으로 계산할 수 있다.¹⁰⁾ 가구원수별로 조정계수를 도출하는 방식도 가능하나 행정의 복잡성이 우려될 수 있기 때문이다.

Figure 5.

RIR with Rent Adjustment Factor Applied (Alt 1-1)

1-1안의 조정계수는 단지별로 산출되는데, 서울에 적용되는 조정계수의 개략적 범위를 살펴보기 위해 <Table 8>과 같이 전국 아파트 중위 전세가격 대비 비율¹¹⁾에 따른 조정계수를 산출하고, 각 비율에 해당하는 자치구를 연결해보았다. 1-1안 적용 시, 최소 주거면적으로는 전국 대비 중위 전세가격 비율이 2.3배 수준일 때부터, 중간 주거면적과 최대 주거면적은 각각 1.4배, 1.2배 수준일 때부터 조정계수를 적용하게 된다. 예를 들어, 중위 전세가격이 제일 낮은 지역은 도봉구로 전국 대비 비율이 1.4배 수준인데, 최소 주거면적으로 통합공공임대주택이 공급된다면 조정계수 없이 기존 임대료 산식을 그대로 적용할 수 있으나, 중간･최대 주거면적일 때는 각각 0.99, 0.81의 조정계수를 적용하여 임대료를 조정해야 한다.

1-1안은 RIR 최고점(기준중위소득 51%인 가구)을 25%로 낮춰 모든 입주가구의 RIR을 25% 이하로 제한하긴 하지만, 입주가구 중 가장 소득이 높은 기준중위소득의 150%인 가구의 RIR이 15%로 제일 낮은 반면, 저소득가구에 해당하는 기준중위소득의 51%인 가구의 RIR이 25%로 제일 높다. 즉 소득계층 간 임대료 부담의 형평성 문제를 해소하지 못하는 단점이 있다.

2) 1-2안: 최대 RIR 25% 제한, 고소득 RIR 20% 이상

1-2안은 1-1안이 가진 한계인 소득계층 간 임대료 부담수준의 형평성 문제를 완화하는 데 초점을 맞췄다. 이를 위해 1-1안의 조정계수 도출 방식을 변형하여 통합공공임대주택 입주가구 중 최고소득(기준중위소득의 150%) 가구의 RIR이 20% 미만으로 떨어지지 않는 조정계수를 도출하고자 했다. 기준중위소득의 100~130% 구간 내 대푯값이자 중간값인 기준중위소득의 115%를 경계로 하여 그 이하의 소득을 1구간, 그를 넘어서는 소득을 2구간으로 구분하고, 각 구간에 적용하는 조정계수를 다르게 산출하였다. <Table 9>에서 보는 바와 같이, 1구간은 1-1안과 동일하게 기준중위소득의 51%인 가구의 RIR이 25%가 되게 하는 조정계수를, 2구간은 기준중위소득의 150%인 가구의 RIR이 20%가 되게 하는 조정계수를 계산했다.

이 조정계수들이 적용되면, <Figure 6>에서 알 수 있듯이 기준중위소득의 115% 이하 구간에서는 소득구간별 최고 RIR이 각각 25%, 23%, 20% 등으로 하향 조정된다. 또한 기준중위소득의 115% 초과 구간에서는 기준중위소득의 150%인 가구의 RIR이 20%가 된다. 그 결과, 1구간에 해당하는 입주가구의 RIR은 16~25%, 2구간에 해당하는 입주가구의 RIR은 20~23% 범위에서 결정된다.

Figure 6.

RIR with Rent Adjustment Factor Applied (Alt 1-2)

한편, 1구간과 2구간의 조정계수 범위를 개략적으로 살펴보기 위해 <Table 10>과 같이 아파트 전세가격의 전국 대비 비율에 따른 조정계수를 계산해보았다. 최소 주거면적 기준일 때, 1구간은 전국 대비 중위 전세가격 비율이 2.3배 수준일 때부터 조정계수를 적용하지만, 2구간은 임대시세를 조정하지 않는다. 이때 2구간에 해당하는 임차가구의 RIR은 15~18% 수준인데, 전국 대비 중위 전세가격 비율이 3배로 상승해도 RIR이 20~23% 수준이므로 조정계수를 적용할 필요가 없다. 그러나 서초구(3.1배), 강남구(3.3배) 정도의 임대시세 수준이라면, 1구간 조정계수는 각각 0.73, 0.69를 적용하고, 2구간 조정계수는 각각 0.97, 0.92를 적용해야 한다. 영등포구의 임대시세 기준(전국 대비 2.1배)으로 살펴보면, 중간 주거면적일 때 1구간에 해당하는 임대시세는 66%, 2구간의 임대시세는 88% 정도로 조정해야 부담가능한 수준이 될 수 있다.

1-2안은 모든 입주가구의 RIR을 25% 이하로 제한하되, 상대적으로 소득이 높은 구간인 기준중위소득의 115~150%에 해당하는 입주가구의 RIR을 크게 감소시키지 않음으로써 입주가구 간 임대료 부담의 형평성을 확보하는 대안이라고 할 수 있다.

3) 2-1안: 전체 가구의 RIR을 25%로 단일화

가구별 조정계수 도출의 첫 번째 대안은 모든 입주가구의 RIR을 25%로 통일하는 것이다. 즉, 2-1안은 전체 가구의 RIR을 25%로 통일하기 위한 조정계수를 가구별로 산출하는 대안이다. 2-1안에 의한 조정계수는 <Table 11>의 산식에 따라 도출될 수 있다.

이상의 산출식에 근거하여 2-1안을 적용하게 되면, <Figure 7>에서 보듯이 상대적으로 소득이 높은 가구 중 일부는 조정계수 반영 이전보다 더 높은 임대료를 지불하게 될 가능성이 있다. 동대문구 수준(전국 중위 전세가격의 1.9배)의 임대시세를 예로 들면, 중간 주거면적일 때 기준중위소득의 51%, 115%, 150%인 가구의 RIR은 각각 33%, 24%, 20%인데, 2-1안으로 조정계수를 산출하면 기준중위소득의 51%인 가구의 RIR은 감소하나 115%, 150%인 가구의 RIR은 25%로 상향되어 비교적 소득이 높은 일부 입주가구의 임대료 부담이 증가한다. 또한, 임대시세가 전국 중위 전세가격의 1.4배 미만인 지역에서는 모든 입주가구의 RIR이 25% 미만으로 계산되어, 2-1안을 적용하면 모든 입주가구의 임대료 부담이 늘어날 수도 있다. 하지만 입주가구의 임대료 부담이 25%를 넘어서지 않으면서 소득수준에 관계없이 가구별 임대료 부담비율이 동일하다는 점은 임대료 부담가능성과 소득계층간 형평성 측면에서 긍정적일 수 있다.

Figure 7.

RIR with Rent Adjustment Factor Applied (Alt 2-1)

4) 2-2안: 최고소득구간 RIR 25%, 1%p씩 하향 차등화

2-2안은 2-1안을 수정･보완한 대안으로, 소득구간별 RIR을 동일하게 유지하지 않고 소득이 낮은 구간일수록 RIR을 낮춤으로써 입주가구 간 형평성을 더 강화한 것이다. 최고 소득구간인 기준중위소득의 130~150%의 RIR을 25%로 고정하지만, 소득구간이 한 단계씩 낮아질수록 RIR도 1%p씩 하향조정했다. 2-2안에 의한 조정계수는 <Table 12>의 산식에 따라 도출될 수 있다.

<Figure 8>에서 알 수 있듯이 현행 통합공공임대주택 임대료체계는 높은 소득구간일수록 RIR이 낮아지지만, 2-2안은 그와 반대로 높은 소득구간일수록 RIR이 높아진다. 2-1안과 유사하게 임대시세가 상대적으로 낮은 지역 또는 소득수준이 비교적 높은 일부 가구들에게 2-2안을 적용하면 임대료 부담이 늘어나 RIR이 증가하는 경우가 나타날 수 있다. 그럼에도 전반적으로 RIR이 25%를 벗어나지 않으면서 소득구간별 RIR을 차등화함으로써 2-1안보다 소득계층 간 형평성을 더 크게 고려했다는 점이 2-2안의 주요 특징이다.

Figure 8.

RIR with Rent Adjustment Factor Applied (Alt 2-2)

3. 조정계수 특성 비교

이상에서 도출한 네 가지 조정계수 대안들은 공급자, 입주자, 정책적 측면에서 나름의 장･단점을 갖고 있다. 이러한 다양한 측면을 감안하여 이하에서는 공공주택사업자의 재무성, 임대료 부담수준의 입주가구 간 형평성, 소득계층의 혼합거주 가능성을 중심으로 조정계수 대안들을 비교하고자 한다.

우선 공공주택사업자의 재무성을 살펴보기 위해 가상적인 단지를 설정하여 임대료 수입규모를 비교했다.¹²⁾ 분석결과, <Table 13>과 같이 조정계수 대안 중에는 2-1안, 2-2안, 1-2안, 1-1안 순으로 임대료 수입이 많은 것으로 나타났으며, 가구별 조정계수 적용이 단지별 조정계수 적용보다 재무적으로 유리한 것으로 나타났다. 또한 조정계수 적용 전의 임대료 수입과 비교하면, 단지별 조정계수 적용(1-1안, 1-2안)과 2-2안은 모든 권역에서 조정계수 적용 전의 수입보다 적었고, 모든 가구에 동일한 RIR을 적용한 2-1안은 서남권과 동북권에서 임대료 수입이 유사하거나 더 많은 것으로 나타났다.

다음으로 입주가구 간 임대료 부담수준의 형평성과 관련해서는 1-1안보다는 1-2안에서, 2-1안보다는 2-2안에서 형평성이 더 크게 고려되었다고 할 수 있다. 위에서 언급했듯이 1-2안은 1-1안에서 기준중위소득의 150%인 가구의 RIR을 20%로 상향함으로써 소득계층간 형평성을 높이고자 했던 대안이다. 그리고 2-2안은 소득이 낮은 구간일수록 RIR을 1%p씩 하향화했다는 점에서 소득계층 구분없이 RIR을 25%로 통일한 2-1안보다 형평성이 더 강화된 대안이라고 할 수 있다. 한편으로는 단지별 적용 대안(1-1안, 1-2안)의 경우, 소득이 낮은 가구일수록 RIR이 높아지는 양상을 보이므로, 조정계수의 가구별 적용 대안(2-1안, 2-2안)이 단지별 적용에 비해 형평성 확보가 더 용이하다고 할 수 있다.

마지막으로 검토한 사항은 소득계층의 혼합거주 가능성이다. 통합공공임대주택은 기존 공공임대주택보다 높은 소득기준을 설정하여 다양한 소득계층이 함께 거주하도록 설계되었다. 그러나 중간소득계층 이상의 입장에서 민간임대주택에 거주할 때에 비해 임대료 부담수준이 크게 차이가 나지 않는다면 선뜻 통합공공임대주택 입주를 결정하기 어려울 것이다. 이런 전제에 기초할 때, 중간소득계층 이상의 RIR이 낮은 단지별 적용 대안이 가구별 적용 대안보다 소득계층의 혼합거주에 더 유리할 것으로 예상된다. 그 연장선상에서 단지별 적용 대안 중에는 1-2안에 비해 1-1안이, 가구별 적용 대안 중에는 2-1안에 비해 2-2안이 혼합거주에 더 용이할 것이다.

세 가지 비교기준을 엄격하게 계량화하여 적용하기는 곤란하지만, 대안 간 비교의 정도를 네 가지 등급으로 고려하여 정리하면 <Table 14>와 같다. 대안에 따라 나름의 특장점을 보유하고 있으므로 실제 사업은 각 대안의 특성을 고려하여 적절한 대안의 선택이 필요할 것으로 생각된다. 예를 들어 입주가구 간 임대료 부담의 형평성을 우선시한다면 2-2안 또는 2-1안을, 소득계층 간 혼합거주를 강조한다면 1-1안 또는 1-2안을, 공공주택사업자의 재무적 안전성을 고려한다면 2-1안 또는 2-2안을 대안으로서 고려할 수 있을 것이다. 그리고, 세 가지 기준을 종합적으로 감안한다면, 단지별 조정계수는 1-2안, 가구별 조정계수는 2-2안이 적절할 것으로 판단된다. 1-2안은 1-1안에 비해 중간소득계층 유인기능이 약하지만, 입주가구간 임대료 부담수준의 형평성과 사업자의 임대료 수입 측면에서는 더 우수한 대안이라고 할 수 있다. 또한 2-2안은 2-1안에 비해 사업자의 임대료 수입이 적지만 임대료 부담수준의 형평성과 중간소득계층 유인 측면에서 상대적으로 우수한 대안으로 간주할 수 있다.

V. 결 론

본 연구는 임대시세 및 가구소득에 연동하여 산정되는 현행 통합공공임대주택 임대료를 입주가구가 부담가능한 수준으로 조정할 수 있는 계수를 개발하고자 했다. 현행 통합공공임대주택의 임대료체계는 가구소득뿐만 아니라 임대시세와도 연동되어 있어서 임대시세가 높은 지역에서는 입주가구의 임대료 과부담이 우려되고 있기 때문에 조정계수를 개발하여 임대시세를 조정하고자 한 것이다. 이와 같은 조정계수 개발이 이뤄지지 않으면 중앙정부가 새롭게 제도화한 통합공공임대주택이 서울 등 임대시세가 높은 지역에서는 정착되기 어렵다고 판단했다.

이에 본 연구에서는 RIR을 고려하여 임대료 조정계수에 대한 네 가지 대안을 도출했고, 세부적으로는 조정계수를 단지별로 적용할 때의 대안 2가지, 가구별로 적용할 때의 대안 2가지로 구성했다. 단지별로 적용하는 대안은 가장 RIR이 높을 것으로 예상되는 기준중위소득 51% 가구의 RIR을 25%로 낮추는 조정계수를 산정했고(1-1안), 이에 대한 변형으로서 1-1안을 유지하면서 최고소득수준인 기준중위소득 150% 가구의 RIR을 20% 이상으로 제한하는 조정계수를 기준중위소득 115% 이상 가구에게 적용하는 대안을 도출했다(1-2안). 가구별로 적용하는 대안은 현행 계단식 임대료체계의 불연속성이 갖는 한계를 벗어나 가구의 RIR을 25%로 통일하는 방안을 강구했고(2-1안), 이에 대한 변형으로서 최고소득구간의 RIR을 25%로 설정하되, 소득이 낮은 구간일수록 RIR을 1%p씩 하향화하여 소득구간별 형평성을 강화하는 대안도 제시했다(2-2안).

1-2안은 1-1안에 비해, 2-2안은 2-1안에 비해 소득구간 사이의 형평성을 더 고려한 대안이며, 반대로 1-1안과 2-1안은 중간소득층 이상의 RIR이 비교적 낮아서 이들을 유인하기 용이하다는 특성을 갖는다. 몇 가지 가정을 토대로 네 가지 대안에 대한 임대료 수입을 비교한 결과, 사업자 입장에서는 조정계수의 가구별 적용이 단지별 적용보다 유리한 것으로 나타났지만, 가구 간 임대료 부담수준의 형평성, 중간소득층의 유인을 통한 계층혼합 효과, 사업자의 임대료 수입 수준을 종합적으로 검토하면, 단지별 조정계수는 1-2안, 가구별 조정계수는 2-2안이 적절하다고 판단했다.

본 연구결과의 정책화를 위해 필요한 과제를 결론으로서 제시하면 다음과 같다. 첫째, 임대시세 조정 및 사유에 대한 사업자 재량을 확대할 필요가 있다. 국토교통부의 ｢통합공공임대주택의 표준임대보증금 및 표준임대료 등에 관한 기준｣제3조 5항은 현재 “임대시세를 경감하여 인하된 임대보증금 및 임대료를 부과할 수 있다”라고 규정하고 있지만, 이 연구에서 제시한 2-1안 또는 2-2안은 상대적으로 소득이 높은 가구에 대해서는 임대료 부담을 상향하는 것을 전제로 도출된 것으로 현행 국토교통부 기준과 상충한다. 따라서 “임대시세를 조정한 임대보증금 및 임대료를 부과할 수 있다”라고 개정하고, 그에 대한 사유로 주거비 부담능력에 비해 과중하다고 판단되는 경우뿐만 아니라 입주자 간 주거비 부담능력의 형평성을 제고하기 위한 목적도 포함시켜 임대시세 조정에 대한 사업자의 재량을 확대할 필요가 있다.

둘째, RIR을 반영한 조정계수 도입 시, 주택의 노후도나 입지특성을 임대료에 반영할 수 있는 방안 마련이 필요하다. 이 연구는 RIR을 기준으로 임대료 조정계수의 대안을 제시함으로써 서울의 높은 임대시세가 임대료에 미치는 영향력을 최소화하고자 했다. 그러나 주택의 노후도와 무관하게 동일한 임대료를 부과하는 것은 주택성능 차이에 따른 편익 차이를 무시하는 것이며, 기반시설이 잘 갖춰진 지역에 입지한 주택으로 입주수요가 쏠리는 현상도 나타날 수 있다. 따라서 RIR을 반영한 조정계수를 도입한다면, 경과연수가 오래된 주택일수록 적은 임대료가 부과되도록, 혹은 기반시설이 양호한 곳에 입지한 주택일수록 상대적으로 높은 임대료가 부과되도록 단지 또는 지역 간 차이를 반영하는 조정계수를 추가적으로 고려할 필요가 있다. 이렇게 되면, 통합공공임대주택의 임대료체계는 시세 연동(market-based), 소득 연동(income-based), 효용 연동(utility-based)이 혼합된 성격에 가깝게 될 것이다.

셋째, 입주가구의 임대료 산정 및 이력을 지속적으로 관리할 수 있는 시스템 구축이 필요하다. 통합공공임대주택은 가구의 소득수준과 연동되어 기존 공공임대주택 임대료체계보다 다소 복잡한 특성을 지닌다. 가구특성에 따라 임대료 수준이 다양하게 부과될 수 있고 동일한 가구라도 소득변화에 의해 임대료 수준이 변화하므로, 주택관리업무를 담당하는 사업자는 입주가구별 임대료 부과에 대한 이력 시스템을 구축하여 효율적인 주택관리가 이루어질 수 있도록 해야 할 것이다.

넷째, 중장기적으로 통합공공임대주택의 임대료체계를 ‘건설원가’에 기반한 ‘선형구조’로 전환하는 방안을 검토할 필요가 있다. 현행 계단식 임대료체계에서는 소득구간 경계에 있는 가구의 소득변화에 따른 임대료 변동폭이 커지며, 동일 소득구간 내에서 RIR 차이가 역진적으로 발생하는 한계가 있다. 또한 임대시세와 연동되어 있어 임대료 산정의 복잡성이 가중되고 주택시장 변동성에 영향을 크게 받는다. 이러한 문제를 해소하려면 임대시세 대신 건설원가를 활용하고, 계단식 임대료체계를 선형구조로 전환하는 개선이 필요하다.

이상에서 본 연구는 현행 제도에서 보장하고 있음에도 선행연구들이 구체화하지 못한 조정계수의 대안들을 살펴봄으로써 통합공공임대주택 공급 및 운영 실무에 조정계수가 반영될 가능성을 높였다는 의의가 있다. 그럼에도 본 연구는 실제 공급사례 분석이 아닌 시뮬레이션 분석을 통해 결과를 도출했다는 한계가 있다. 앞으로 공급사례가 점차 늘어날 것으로 예상되므로 향후에는 공급사례를 바탕으로 조정계수 개발을 모색하는 연구가 이뤄지기를 기대한다. 더불어 본 연구에서 결론으로서 제안한 여러 정책과제들 역시 후속연구가 이뤄져야 더욱 상세한 정책대안을 마련할 수 있을 것이다.

아직 통합공공임대주택 공급이 본격화되지 않았기 때문에 임대료체계가 갖는 문제가 두드러지게 나타나고 있지는 않다. 그러나 향후 건설방식의 신규 공공임대주택은 통합공공임대주택으로 공급한다는 국토교통부의 방침이 있기 때문에 머지않은 시점에 서울 등 임대시세가 높은 대도시를 중심으로 임대료체계를 둘러싼 논란이 증폭될 수 있다. 본 연구는 이러한 상황이 도래했을 때 참고할 수 있는 선행연구로서 정책적 의의가 있다고 하겠다. 아무쪼록 통합공공임대주택 정책을 계기로 우리나라에도 소득 연동 임대료체계가 안정적으로 정착할 수 있기를 기대한다.