1.연구의 배경

냉·난방, 취사, 온수 공급 등에 필요한 최소한의 에너지는 인간이 최소한의 생활을 유지하는데 반드시 필요한 요소이다. 하지만 최근 에너지 가격의 지속적인 상승으로 인해 소득 대비 에너지구입비용 지출에 부담을 느끼는 에너지빈곤층으로 유입되는 저소득층이 증가하고 있다(Kim, 2012; Kim, 2013). 이러한 에너지 가격의 상승뿐만 아니라 경기불황에 따른 일자리 상실, 에너지 복지정책의 결함 등도 기존 에너지빈곤층이 에너지빈곤 상태를 벗어나지 못하거나 새로운 에너지빈곤층이 형성되는 데 영향을 미쳤다(Kim, 2012).

에너지빈곤층은 일반적으로 에너지 구입을 위한 비용이 가구 소득의 10% 이상인 가구를 뜻한다. 에너지빈곤층은 2010년부터 현재까지 계속적으로 증가해 2015년 기준 우리나라 전체 가구의 약 8%인 130만 가구 이상이 에너지빈곤층에 해당되는 것으로 파악되었다(Seoul Energy Welfare Citizen Fund, 2015). 그 중 급속한 고령화 추세와 가구 형태 변화로 급증한 노인가구의 에너지빈곤 문제가 다른 가구 유형에 비하여 심각하며, 앞으로도 심화될 것으로 예상됨에 따라 에너지빈곤층 중에서도 특히 노인 가구에 대하여 주의를 기울일 필요가 있다(Kim & Lim, 2015). 특히 2014년 가계동향조사 자료를 분석한 결과, 독거노인가구가 소득대비 연료비 지출비율이 가장 높아 노인을 포함하지 않은 다른 가구유형뿐만 아니라 노인을 포함한 다른 가구유형에 비해서도 에너지빈곤에 매우 취약함을 알 수 있다(Kim & Lim, 2015).

국내 독거노인가구의 에너지빈곤 주요원인으로는 낮은 소득, 도시가스 등 효율이 높은 에너지원에 대한 접근성부족, 낡고 노후화 되어 에너지 효율성이 낮은 주택 구조체와 전열 기구, 그리고 에너지 복지 프로그램의 지원 및 정보력 부족 등이 있다(Kim, 2012). 노인은 온습도 영향에 취약하기 때문에 이러한 에너지빈곤 문제가 독거노인의 건강에 미치는 영향은 상대적으로 막대하다. 특히 독거노인을 포함한 노인은 더위보다 추위에 영향을 더 많이 받는데 질병관리본부의 ‘2016년 한랭질환 감시체계 운영결과’ 자료에 따르면 2016년 12월 1일부터 2017년 2월 27일 기간 동안 발생한 한랭질환자는 총 438명으로 집계되었으며 이 중 대부분인 223명(50.9%)이 60대 이상 노인인 것으로 나타났다(Park et al., 2017). 극한기온현상의 더 자주 일어나면 한랭질환에 취약한 노인의 건강문제가 더 빈번하게 발생할 우려가 크다고 우려되고 있다(Kim, 2012).

경제 및 건강상으로 특히 취약한 독거노인은 향후 기후변화와 급격한 사회 구조 변화로 인해 더욱 심각한 에너지빈곤을 겪으며 그 영향을 받을 것으로 예상되지만, 이들의 에너지빈곤 문제에 대한 연구는 아직까지 부족하다(Kim & Lim, 2015). 특히 우리나라는 2017년 고령사회로 진입하여 독거노인가구의 에너지비용 부담 연구의 필요성이 증가하였다.

2. 연구의 목적 및 내용

본 연구는 청주시에 거주하고 있는 취약계층 독거노인가구를 중심으로 에너지비용 부담과 에너지빈곤 실태, 에너지 지원 제도에 대한 경험과 인식, 선호도를 분석하여 취약계층 대상 에너지 지원 정책의 개발과 개선을 위한 기초자료를 제공하는 데 그 목적이 있다. 본 연구에서는 에너지빈곤 여부를 판정함에 있어서 독거노인이 가장 에너지비용 부담이 심한 겨울철(난방기)만을 기준으로 하여 월평균 가구소득 중 겨울철(난방기) 월평균 에너지비용이 차지하는 비율이 10% 이상인 가구를 ‘겨울철 기준 에너지빈곤가구’로 정의하였다.

연구의 구체적인 연구 내용은 다음과 같다.

1. 에너지빈곤의 정의

우리나라에서는 아직까지 에너지빈곤에 대한 공식적인 정의는 없는 상황이다. 지금까지 정책에서 에너지빈곤이라는 용어가 사용된 경우는 여러 가지가 있다. 그 예로, 노무현 정부에서는 ‘2016년까지 에너지빈곤층 제로 ’라는 목표를 세웠으며, 이명박 정부의 ‘녹색성장 5개년 계획’(2009)에 따르면 2030년까지 에너지빈곤가구 0%를 목표로 제시하였다(Lee, 2017). 하지만 에너지빈곤에 대한 정확한 법적, 정책적 정의는 내려지지 않았다. 에너지빈곤을 주제로 한 연구들은 빈곤선이나 소득 대비 광열비 비중, 또는 다른 대안적 방법론에 대해서 명확한 기준이 마련되지 않은 채(Lee, 2017) 대략적인 범위에 대한 추정치의 실태만 제시하고 있다.

현재 에너지빈곤과 유사한 개념으로 『에너지법』제16조의2(에너지복지 사업의 실시)에서는 “저소득층 등 에너지 이용에서 소외되기 쉬운 계층”, “에너지 이용 소외계층” 등의 용어를 사용하고 있다. 해외 유사 개념 중 영국의 주택난방 및 에너지절약법(Warm Homes and Conservation Act, 2000)에서는 적정수준의 난방(일반적으로 거실 21^oC, 그 외 사용하는 방 18^oC)을 위한 에너지비용이 소득의 10%를 초과하는 가구를 에너지빈곤의 척도로 사용하고 있는데, 이렇게 소득대비 지출비용의 비율을 사용하는 방식은 에너지비용지출이 큰 고소득 가구도 에너지빈곤 상태로 판정되는 문제점이 있다(Park, 2011). 이 때문에 에너지빈곤가구를 정의할 때 저소득 가구로 그 범위를 제한하거나 적정한 수준의 난방이 어려운 가구 등으로 제한하는 등에 방법이 제안되었다(Kim, 2015).

본 연구의 조사대상인 취약계층 독거노인의 경우, 소비가 많지 않은 달의 수입을 저축하였다가 필요할 경우 이를 활용하는 경우보다는 수입이 바로 지출로 이어지는 경우가 많다. 이러한 특성 상 1년 전체의 에너지비용을 기준으로 에너지빈곤 여부를 판정할 경우, 겨울철과 같은 난방집중기에 에너지비용이 크게 지출되더라도 에너지비용의 지출이 거의 없거나 상대적으로 적은 비난방기의 에너지비용과 희석되어 에너지빈곤 실태가 왜곡되어 나타날수 있다. 따라서 본 연구에서는 에너지빈곤가구의 보편적인 개념을 차용하되 취약계층 독거노인이 가장 에너지비용 부담을 심각하게 경험하는 겨울철(난방기)만을 기준으로 ‘겨울철 에너지빈곤가구’로 에너지빈곤가구 범위를 제한하였다.

2. 저소득층 에너지빈곤 실태 및 에너지빈곤의 영향력

저소득층의 에너지 이용은 낮은 소득, 도시가스 등 효율이 높은 에너지원에 대한 접근성이 부족하여 등유나 연탄 등에 대한 의존도가 높은 점, 낡고 노후화 되어 에너지 효율성이 낮은 주택 구조체와 전열기구, 그리고 에너지복지 프로그램에 대한 접근성 문제 등 다양한 조건에 따라 영향을 받는다(Kim, 2012).

한 독거노인 생활관리사가 1,000명의 독거노인 거주주택에 방문하여 독거노인 냉난방 실태조사를 실시한 결과, 50% 이상이 냉난방 설비를 개조 또는 수리할 필요가 있는 것으로 나타났는데, 독거노인은 소득이 낮아 냉난방기 시설의 교체뿐만 아니라 유지 및 점검 비용에 대해서도 심리적인 부담을 느끼는 것으로 나타났다(Kim, 2008). 냉난방기 시설 사용 시 ‘유지비용 때문에 실제로 잘 사용하지 않는다’는 응답이 50.7%이었으며, ‘너무 오래되거나 고장 나서 제대로 작동하지 않아서’ 냉난방기 시설을 사용하지 않는다는 응답도 27.9%이었다.

에너지복지 프로그램의 경우 대부분의 사업들이 수혜자의 신청에 의존해 예산 범위 내에서 신청 순서대로 사업이 시행되어 정보 접근성이 낮은 노인가구의 경우 정보가 부족하여 정책적 혜택을 받지 못하는 경우가 많다. 에너지 시민연대가 실시한 2014년 에너지빈곤층 실태조사에 따르면 조사대상 노인가구 160가구 중 86.9%가 단전유예정책을 알지 못하며, 41.3%가 전기요금할인정책을 알지 못하여 정책의 혜택을 받지 못한 것으로 나타났다(Kim & Lim, 2015).

Jin, Park, and Hwang(2009)은 에너지빈곤은 적절하지 못한 냉난방으로 이어져 거주자의 건강에 좋지 않은 영향을 줄 뿐만 아니라, 광열비 비중이 증가하면 상대적으로 다른 생필품의 소비가 어려워지기 때문에 부적절한 식생활 문제로까지 이어져 삶의 질을 떨어뜨리는 결과를 초래할 수 있다고 에너지빈곤의 파급력을 설명하였다.

3. 선행연구

에너지빈곤가구의 에너지비용 부담에 관련한 최근 5년간 선행연구는 주로 2차자료 분석을 중심으로 이루어진 연구(Jung & Park, 2013; Kim & Lim, 2015; Yoon & Park, 2016; Lee & Yoon, 2017)와 인터뷰나 설문조사 등을 통하여 대상 가구를 직접 조사한 연구(Kim, 2013; Lee, 2015) 등이 있다.

2차자료를 분석한 연구 중 Jung and Park(2013)의 연구는 가계동향조사(2008-2012) 자료를 이용하여 맞춤형 급여체계가 구축된 에너지복지방향에 대하여 연구하였다. 연구 결과, 소득대비 연료비 비율이 저소득가구일수록 높기 때문에 에너지 구입 부담이 크다는 점이 부각되었으며, 이를 해결하기 위해서는 에너지 지원을 위한 심층적 소비실태조사가 이루어져야 한다고 주장하였다.

Kim and Lim(2015)은 2014년 가계동향조사 자료를 분석하여 노인 포함가구와 비포함가구의 가구유형과 사회·경제적 요인에 따른 소득대비 에너지지출 비율 및 사용에너지원의 차이를 분석하였다. 그 결과, 소득수준이 낮을수록 소득대비 에너지 지출 비율이 높아 에너지빈곤 측면에서 더 취약하다는 결과를 보여주고 있다. 또한 독거노인가구와 같은 취약계층가구 유형을 우선적으로 수혜대상으로 적용해야 함을 역설하였다.

Yoon and Park(2016)은 2006~2015년 가계동향조사 자료 분석을 통하여 가구소득, 가구원수, 난방연료, 주택형태의 유형으로 분류하여 에너지복지사업을 지원받는 경우에 대하여 조사하였다. 그 결과 에너지복지사업을 지원받는 대상의 정의가 명확하지 않고 실질적으로 에너지빈곤상태로 나타나는 가구가 수혜대상에 포함되지 않고 있는 경우가 많이 존재하고 있기 때문에 우리나라의 상황에 적합한 에너지빈곤선을 정의하는 것이 필요하다고 역설하였다.

Lee and Yoon(2017)은 2007~2017년 가계동향조사 자료를 분석하여 에너지빈곤층의 ‘연료비 비율’, ‘최소에너지’의 기준으로 추정된 빈곤층이 실제 어떤 가구특성을 가지는지 비교·검토하였다. 그 결과 에너지의 특수성을 반영할 수 있는 균등화지수를 개발하여야 하며, 현재 수혜대상이 아니지만 에너지비용 부담이 큰 가구들을 포함할 수 있는 기준을 마련하는 것이 필요하다고 주장하였다.

가구를 직접적으로 인터뷰하거나 설문조사하여 에너지빈곤 실태를 조사한 연구 중 Kim(2013)의 연구는 5년 이상 주택개보수사업을 참여한 사회복지기관의 사례조사와 인터뷰를 통하여 저소득층 에너지효율개선사업의 추진사례를 통해 현행 에너지복지 프로그램의 문제점과 대응방안에 대해 연구한 결과 에너지복지의 방향을 정립을 위해 에너지복지관련 법규가 제정되어야 하며 다양한 에너지복지프로그램의 후속연구가 필요하다고 주장하였다.

Lee(2015)는 청주시 가구대상 설문조사를 통하여 저소득 가구와 그 외 가구의 에너지비용 부담에 대한 경험과 인식수준을 비교하였다. 그 결과, 많은 저소득 가구가 최근 3년 사이 에너지비용 부담을 경험했으며, 저소득 가구의 10.8%가 최근 3년 사이 전기요금 연체로 인한 단전을, 5.7%가 가스요금 연체로 인한 가스 단절을 경험하였으며, 70.0%가 에너지비용을 부담하기 위하여 식료품이나 의약품 등 필수적인 지출을 줄여야 했고 38.3%가 에너지비용을 부담하기 위하여 가족이나 지인으로부터 돈을 빌린 경험이 있는 것으로 파악하였다. 본 연구는 Lee(2015)의 방법론을 모델로 진행하였다.

본 연구는 에너지빈곤의 영향을 크게 받는 취약계층 독거노인을 대상으로 대인면접방식 설문조사를 실시하고 이를 분석한 실증연구라는 점에서 기존 선행연구와 구별되는 차별성을 갖는다.

1. 조사대상 및 조사도구

본 연구는 청주시에 거주하는 만 65세 이상(1953년 이전 출생) 독거노인 중 현재 청주상당노인복지관과 청주상당재가노인지원센터의 홀몸어르신 지원사업 지원을 받는 취약계층 독거노인을 그 대상으로 하였다.

조사도구는 연구자가 선행연구(Lee, 2015) 및 주거실태조사 자료(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2017)에 근거하여 연구자가 자체 개발한 ‘청주시 홀몸 어르신 주거실태’ 설문지이다. 최초 개발된 설문지는 전문가 검토와 4명의 조사대상자를 대상으로 한 사전조사(pretest)를 통하여 조사대상자가 이해하기 어려운 문장과 선택 보기의 적정성, 문항 배치의 적정성 등을 검토하여 수정·보완하였다. 최종 설문지는 주거환경 및 주거비, 에너지비용 부담과 건강, 에너지 문제 개선 요구도, 일반사항 등 5개 부문으로 구성되었다.

2. 자료의 수집 및 분석

설문조사는 청주상당노인복지관과 청주상당재가노인지원센터의 독거노인생활관리사, 사회복지사 등 조사대상 독거노인과 친분관계가 형성된 현장실무자 56명이 담당 가구 중 독거노인 가구 일부를 방문하여 조사하는, 조사원에 의한 대인면접 방식(타기식)으로 진행하였다. 2018년 2월 19일 조사원(현장실무자)을 대상으로 설문조사에 대한 교육을 실시하였으며, 설문조사는 2018년 2월 20일부터 3월 19일까지 총 28일간 진행되었다. 조사 결과, 총 219부의 유효응답이 회수되었다.

본 연구는 ‘청주시 홀몸 어르신 주거실태’ 전체 조사내용 중 에너지 문제와 관련된 일부문항을 선별하여 분석에 사용하였다. 분석은 기술통계, 카이제곱 검정, 독립표본 t검정 등의 방법을 사용하였으며, 전반적 통계분석에는 IBM SPSS 23.0을 이용하였다.

1. 응답자 개요

2. 에너지비용

관리비나 공공요금, 주택의 유지·수선비 등 기타 주거비 중 각 계절별 월평균 광열비를 조사한 결과, 비냉난방기인 봄, 가을의 월평균 광열비가 0원인 가구는 4가구였으며, 0원 응답가구를 포함한 응답자의 월평균 광열비는 4.5만원(SD=5.730, 최소 0.0만원, 최대 40.0만원)이고 0원 응답가구를 제외한 월평균 광열비는 4.6만원(SD=5.757, 최소 0.2만원, 최대 40.0만원)이었다.

냉방기인 여름의 월평균 광열비가 0원인 가구는 2가구였으며, 0원 응답가구를 포함한 응답지의 월평균 광열비는 3.6만원(SD=3.635, 최소 0.0만원, 최대 30.0만원)이고 0원 응답 가구를 제외한 월평균 광열비는 3.7만원(SD=3.634, 최소 0.1만원, 최대 30.0만원)이었다.

난방기인 겨울의 월평균 광열비는 16.4만원(SD=18.808, 최소 0.5만원, 최대 120.0만원)이었다. 각 계절별 월평균 광열비를 비교한 결과, 난방기인 겨울에 가장 많이 지출하는 것으로 나타났다.

3. 겨울철 기준 에너지빈곤

4. 에너지비용 부담 경험

최근 3년 사이(2015년부터 지금까지) 에너지비용 부담에 대한 경험에 대하여 ‘최근 3년 사이 전기나 가스 요금 등 에너지비용에 대한 부담감을 느낀 적이 있다’, ‘최근 3년 사이 전기나 가스 요금 등 에너지비용이 부담되어 제대로 난방을 하지 못한 적이 있다’, ‘최근 3년 사이 전기나 가스 요금 등 에너지비용이 부담되어 제대로 냉방을 하지 못한 적이 있다’, ‘최근 3년 사이 전기나 가스요금 등 에너지비용을 지불하기 위하여 식료품이나 의약품 구매 등 필수적인 지출을 줄여야 했던 적이 있었다’, ‘최근 3년 사이 전기나 가스 요금 등 에너지비용을 지불하기 위하여 대출을 받거나 다른 가족 또는 지인으로부터 돈을 빌려야 했던 적이 있었다’ 등 5개 서술문을 제시하고 각각에 대하여 ‘전혀 그런 적이 없었다’, ‘가끔 그런 적이 있었다’, ‘자주 그런 적이 있었다’, ‘거의 항상 그랬다’ 등 4개 수준으로 측정하였다.

분석 결과, 응답자의 대부분이 에너지비용에 대한 부담감(83.2%), 에너지비용 부담으로 인한 난방 긴축(78.2%), 냉방 긴축(74.3%), 생필품 지출 긴축(69.6%)을 경험한 적이 있었다고 응답하였으며, 에너지비용 지출을 위한 대출경험 비율(26.2%)은 상대적으로 낮았다. 최근 3년 사이 에너지비용 부담 경험은 <Table 11>에 정리된 바와 같다.

에너지비용 부담 경험과 관련한 5문항 중 여름철 냉방과 관련한 1개 문항을 제외한 나머지 4개 문항의 경험여부(전혀 그런 적이 없다, 그런 적이 있다)와 겨울철 기준 에너지빈곤가구 여부의 관계를 각각 카이제곱 검정으로 분석하였다. 그 결과, 에너지비용 지출을 위한 대출 경험 1개 문항에 대해서만 겨울철 기준 에너지빈곤 여부에 따른 유의한 차이가 나타났다. 분석 결과를 해석하면, 겨울철 기준 에너지빈곤가구는 그렇지 않은 가구에 비하여 최근 3년 사이 전기나 가스 요금 등 에너지비용을 지불하기 위하여 대출을 받거나 다른 가족 또는 지인으로부터 돈을 빌린 경험이 있는 가구의 비율이 더 높은 경향을 보였다<Table 12>.

5. 관련 제도 인지, 경험, 선호도 및 선호도 영향요인

1. 결과의 요약 및 적용

본 연구는 청주시에 거주하는 독거노인을 대상으로 주거실태를 설문조사하여 이 중 에너지 관련 문항을 선별하여 에너지비용 부담 경험과 인식 수준을 통계적으로 분석하였다. 주요 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 가구소득 중 광열비의 비중이 10% 이상인 가구를 에너지빈곤가구로 정의한 기준에 따라 응답 가구의 89.0%가 에너지비용 부담이 가장 큰 겨울철 기준 에너지빈곤가구로 에너지빈곤 실태가 심각한 것으로 나타났다.

둘째, 수급유형에 따른 겨울철 기준 에너지빈곤가구 여부를 분석한 결과, 비수급 가구가 수급 가구에 비하여 에너지빈곤이 더 심각한 상황으로 나타나 비수급 가구 대상 에너지 지원정책의 필요성이 대두되었다.

셋째, 독거노인 가구가 가장 선호하는 에너지 지원 제도는 쿠폰, 현물 지원, 에너지비용 지원, 단열공사 등으로 나타났다. 그러나, 최근 3년 사이 경험했던 에너지 지원제도에는 전기 요금할인, 쿠폰, 현물 지원, 에너지비용 지원 등으로 나타나 수요와 실제 지원제도 사이 간극이 존재하는 것을 확인하였다.

이상의 연구결과를 토대로 적용안을 제안하면 다음과 같다. 첫째, 비수급가구 중 대부분 가구들은 부분적인 요소를 충족하지 못하여 수급가구에 해당되지 못해 정책적 지원을 받지 못하고 있으며, 에너지비용을 마련하기 위한 소득 활동을 하는 가구가 드물었다. 따라서 실제 소득에 대한 조사가 정확히 이루어져 에너지복지혜택을 받지 못하는 사각지대에 속해 있는 가구들을 포함할 수 있는 실질적인 에너지 지원 범위에 대한 기준이 확대되어야 할 것이다.

둘째, 현재 다양한 에너지 지원사업이 진행되고 있다. 그에 비해 실질적으로 어르신들의 수요는 일부 유형인 쿠폰, 현물 지원, 에너지비용 지원, 단열공사 등으로 편중되어 있는 경향을 보이고 있다. 따라서 실제 어르신들의 수요가 높은 쿠폰, 현물 지원, 에너지비용 지원, 단열공사 등에 대한 지원제도 확대를 제고할 필요가 있다. 특히, 개별 기름보일러를 주요 난방원으로 사용하는 가구는 모두 겨울철 기준 에너지빈곤가구로 나타나 이에 대한 쿠폰 및 현물 지원이 확대 및 강화될 필요가 있다.

또한 일부 지원사업에 대한 선호도가 점유유형(자가, 임차), 거주지역(도시지역, 농촌지역)에 따라 차이를 보였던 점을 반영하여 개별가구의 특성에 따른 지원사업의 차별화 방안에 대한 강구도 필요하다. 특히 노후화된 주택에 거주하는 취약계층 독거노인 자가가구가 에너지효율화 정책 등의 지원사업에서 배제되지 않도록 적극적인 대상자 발굴과 정책의 전달체계 개선을 통한 촘촘한 지원망의 구축이 필요하다.

셋째, 에너지 지원사업의 경우 지속적인 지원이 필요한 성향을 가지고 있다. 또한 어르신 가구의 대부분은 건물노후화로 인한 안전성 문제와 함께 단열, 냉난방시설과 같은 기본적인 주거환경이 갖춰지지 않았다. 따라서 근본적으로 벽과 지붕 단열효과 개선 등의 주택 상태개선에 대한 지원사업이 이루어져야 장기적으로 에너지비용지출을 저감시킬 수 있을 것이다.

2. 한계점 및 후속연구 제안

본 연구는 ‘청주시 홀몸 어르신 주거실태’ 조사내용 중 일부를 활용하여 취약계층 독거노인의 에너지비용 부담실태를 분석하였다. 이후 정기적인 독거노인 주거실태조사의 시행과 함께, 더 면밀한 주거실태와 에너지비용 부담의 관계를 분석할 필요가 있다. 특히, 후속연구에서는 단순한 에너지비용에 대한 연구에 그치지 않고 에너지사용행태에 대한 연구가 보강되어야 할 것이다.

또한, 취약계층 독거노인에 대한 조사와 함께 이들에게 복지서비스를 제공하는 현장 실무자 대상 조사를 병행한다면 독거노인의 에너지비용 부담을 경감시킬 수 있는 현실적이며 효과적인 지원제도의 마련과 시행을 위한 자료가 보강될 수 있을 것이다.