I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구 범위 및 분석틀
II. 선행 연구
III. 분석 자료 및 연구 방법
1. 분석 데이터 및 대상 가구 추출
2. 잠재적 이주 대상 주택 시장의 설정
3. 가격접근성을 고려한 주거 상향 시뮬레이션
IV. 반지하 거주 가구의 주거 상향 시뮬레이션 결과
1. 주거 공간의 상실: 면적 손실률
2. 근린 생활권의 이탈: 동일 행정동 내의 지상층 진입 가능성
3. 지역 사회의 이탈: 동일 자치구 내의 지상층 진입 가능성
V. 결론 및 정책적 제언
I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2022년 8월 8일 관악구 신림동에 있는 반지하 주택에서 폭우로 인해 일가족이 사망한 비극적인 사건이 발생하였다. 이 사건으로 인해 반지하 주택에 대한 큰 관심이 쏟아졌으며, 반지하 주택 거주의 위험성이 대두되면서 서울시는 그달 16일 반지하 거주 가구를 대상으로 한 주거상향 대책을 대대적으로 발표하였다(Seoul Metropolitan Government, 2022. 8. 16). 여기에는 노후 임대주택 단지 재건축을 통하여 다량의 임대주택을 공급하고, 재개발 정비사업을 통해 반지하 주택을 차츰 줄여나가겠다는 계획이 포함되었다. 또한 서울형 주택 바우처 내에 반지하 거주 가구를 대상으로 하는 특정바우처를 신설하여 반지하 거주 가구가 지상층 주택으로 이주할 경우 매월 20만 원씩 지원하여 주거 상향을 도울 수 있도록 하였다.
한편 2022년 12월부터 불거진 대규모 전세 사기, 임대 보증금 미반환 사태 등으로 인하여 비아파트 시장의 혼란은 극심해졌으며, 이러한 사태로 인해 임대차 시장은 점차 전세보다 월세가 많아지는 구조적 변화가 발생하였다. 이러한 변화는 실질적으로 서민들에게 주거비 부담이 가중되는 결과를 낳았으며, 결국 주거 취약계층에게 주거 상향의 장벽은 더욱 심화되었다.
이러한 임대차 시장의 극심한 변동 속에서 반지하에 거주하고 있는 가구들이 월 20만 원의 지원을 받아 거주 환경의 질을 유지한 채로 지상층으로 이주가 가능할지에 대한 의문이 제기된다. 정책적 지원을 받더라도 지상층으로 주거 상향을 시도할 경우 현재 거주하고 있는 주택의 면적을 대폭 줄이거나, 혹은 거주하고 있는 지역에서 벗어나 점차 외곽으로 이동해야 한다면, 이는 진정한 주거 상향을 지원하는 것이 아니라 결국 주거 취약계층이 반지하에 갇혀 버리게 만들 우려가 크다.
또한 반지하 거주 가구 대상 주택 바우처 제도는 정책 수혜자를 대책 발표 이전 거주자로 엄격하게 제한하고 있다. 주거 취약계층은 실제 급등하는 임대료를 감당할 수 없어 비자발적으로 반지하 시장에 재진입하거나 새로 진입했을 가능성이 높음에도 불구하고 여전히 정책의 사각지대에 갇혀 있는 것이다. 따라서 본 연구에서는 분석 대상을 정책 수혜 가능자만으로 한정하였다. 이러한 바우처 정책의 수혜자조차 지상층으로 주거 상향하여 정착할 수 없다면, 이는 현재 주택 바우처 정책이 근본적인 문제를 내포하고 있음을 의미하는 것이기 때문이다.
이에 본 연구는 반지하 거주 가구를 대상으로 서울형 주택 바우처 중 반지하 거주 가구를 대상으로 하는 특정바우처 정책이 실제 주거 상향을 이끌 수 있는지를 실증적으로 분석하고자 한다. 이를 위해 2024-2025년 서울시 연립･다세대 주택의 전월세 실거래가 데이터를 기반으로 반지하 거주 가구가 바우처 지원을 받아 지상층으로 주거 상향을 시도할 경우 주거비 부담의 한계를 살펴본다. 구체적으로는 주거 상향을 시도할 경우 주거 공간의 상실과 공간적 스케일에 따른 지역 커뮤니티의 이탈 여부를 분석하여 현재 주택 바우처 중심의 반지하 거주 가구 대상 주거 상향 정책의 실효성과 한계를 살펴보고, 나아가 근본적인 정책적 개선 방향을 모색하고자 한다.
2. 연구 범위 및 분석틀
본 연구의 시간적 범위는 2024-2025년으로 한정하였다. 반지하 주택 거주 가구 대상 주택 바우처가 2022년 8월 이후 도입되었으나, 2022년부터 비아파트 임대차 시장이 극심한 혼란을 겪었기 때문에 시장의 구조적 변동성이 다소 완화된 최근 2년으로 분석 기간을 한정하였다. 또한 최근 주택 시장을 통하여 반지하 거주 가구가 직면한 현재 시점의 실질적인 주거 상향의 가능성을 살펴보고자 한다.
공간적 범위는 서울특별시이며, 25개 자치구 및 426개의 행정동을 대상으로 하였다. 분석에 활용한 데이터는 국토교통부에서 제공하는 연립･다세대 주택의 전월세 실거래가 데이터이며, 여기에는 법정동 기준의 지번이 제공되기 때문에 이를 지오코딩하여 행정동으로 변환하여 분석에 활용하였다. 이 중 정책 대상 거래는 지하층 거래 중 주택 바우처 대상이 될 수 있는 2024년 8월 이전 갱신 계약만을 이용하였으며, 잠재적 이주 시장은 지상층의 신규 계약으로만 한정하였다.
본 연구는 반지하에 거주하고 있는 주거 취약계층이 지상층으로 주거 상향을 시도할 때의 주거 탐색 과정을 현실적으로 반영하여 공간적 가격접근성에 대하여 시뮬레이션을 시도한 것이다. 먼저 정책 대상 가구가 가지고 있는 기존의 예산(보증금 + 월세)과 정책 바우처 지원금 전체를 전환보증금으로 치환하였으며, 이를 최종 이주 예산으로 설정하였다. 이 예산을 이용하여 첫 번째, 근린 생활권 내에 있는 지상층으로 이주할 경우 발생할 수 있는 주거 면적의 손실률을 분석하였다. 두 번째, 기존 거주 면적을 줄이지 않고 근린 생활권 내에 주거 상향이 가능한지를 분석하고, 세 번째, 공간적 스케일을 넓혀 지역 사회 내에서 주거 상향이 가능한지를 시뮬레이션하였다. 이러한 단계적인 분석을 통하여 서울형 주택 바우처가 반지하 거주 가구에게 실질적인 주거 상향을 지원하는지 실증적으로 분석하고자 한다.
II. 선행 연구
반지하 주택은 1970년대 유사시 대피소의 용도로 활용하기 위하여 건축되기 시작하였으며, 이후 급속도로 이뤄진 도시화 과정에서 주택난 해소를 위해 주거 용도로 이용되기 시작한 비정상 거처 중 하나이다(Park, 2020). 여러 선행 연구에서는 반지하 주택에 대해 물리적･환경적 취약성을 지속적으로 지적해왔다(Choi, 2022, 2025; Jo & Kim, 2024; Park, 2020). 특히 2022년 서울시에서 발생한 폭우 참사 이후, 서울시의 정책은 반지하의 점진적 퇴출 및 지상층 상향 이주 지원으로 급격하게 전환되었다(Shin et al., 2023). 이러한 반지하 대책 중 하나로 반지하 거주 가구가 지상층으로 이주 시 월 20만 원을 보조하도록 하는 서울형 주택 바우처 내 특정바우처가 신설되었으나(Seoul Metropolitan Government, 2022. 8. 16), 임대차 시장에서 전세 사기 사태와 급격한 월세전환 구조 속에서 주거비 보조가 시장의 임대료 수준으로 이뤄지지 않을 경우 정책 수혜자들이 오히려 더 좁은 면적의 주택으로 이주하거나, 상향 이주 자체를 포기하기 때문에 소액의 현금 지원만으로 여전히 주거 상향을 이끌어 내기는 어렵다(Lee et al., 2022a).
주택 바우처, 주거급여 등 직접적인 현금 지원 제도는 저소득 가구의 주거비 부담 수준을 완화하는 데 일부 기여하나, 실질적인 주거비 과부담 상태에서 해방시키는 데는 크게 효과적이지 못한 것으로 알려져 있다(Park & Jun, 2019). 또한 Woo et al.(2025) 연구에 따르면, 주거급여와 같은 현금 지급의 경우 현물 없이 단독으로 현금을 지원할 경우 주거비 완화에 큰 영향을 주지 않는 것으로 나타났다. 또한 Jin(2016)에 따르면, 지역별 임대료의 편차를 고려하지 않은 획일적 정액 지원 방식은 주거 수준을 개선하고, 실질적인 주거 상향을 끌어내는 데 명백한 한계가 존재한다고 한다. 결과적으로 Lee et al.(2022b)에서 지적하였듯이 보조금을 지원받더라도 총 예산이 거주하고 있는 지역의 임대료 하한선 이상이 되지 않는다면 결국 주거 취약계층은 지원 금액에 맞춰 주거 면적을 타협하거나, 익숙한 생활권을 포기할 수밖에 없다. 이러한 한계는 미국의 주택 바우처 제도인 Section 8(Housing Choice Voucher)에서도 확인할 수 있는데, Collinson and Ganong(2018)에 따르면 소지역 단위의 시장 임대료를 반영하여 보조금 상한을 차등화할 경우 실질적인 주거 상향의 효과를 볼 수 있다. 이러한 사례를 통해 국내의 일률적인 주택 바우처 제도에서 시장 임대료를 반영하지 못할 경우 동일 지역 내에서 주거 상향이 불가능할 것으로 추정된다.
이러한 주거 상향 과정에서 발생하는 지역 사회 이탈 현상은 여러 분야에서 논의되어 온 공간적 배제(spatial exclusion), 주거의 주변화(peripheralization) 개념과 밀접한 관련이 있다. 먼저 Hochstenbach and Musterd(2018)는 저소득층의 임대료 지불가능성이 떨어질 경우 도심에서 결국 점차 외곽으로 밀려나는 외곽화, 주변화 현상이 발생할 수밖에 없음을 지적하면서 국가의 주거복지 정책이 축소되면 저소득층의 비자발적 이주가 강제된다고 주장하였다. 또한 Desmond(2017)는 임대료 체납으로 인해 외곽으로 퇴거하는 것은 빈곤의 결과가 아니라 빈곤을 더 심화시키고 외곽으로 내모는 원인이며, 주거비 부담으로 인한 비자발적 이주는 빈곤의 악순환을 고착화한다고 지적한 바 있다. 이러한 저소득층의 공간적 배제는 결국 해당 계층이 도시 인프라와 사회적 네트워크로부터 물리적으로 격리되는 과정을 의미한다(Allen, Cars, & Madanipour, 2012). 즉 주거 상향을 위해 지원하는 바우처 제도가 실제 주거 취약계층의 지불가능성에 큰 기여를 하지 못할 경우 바우처 제도는 취약계층이 기존의 커뮤니티에서 배제 당할 가능성을 높이는 것이다.
일부에서는 이러한 저소득층의 주거 주변화 현상을 지적하며, 단순히 주거비 부담을 임대료와 소득의 비율로 산정하는 것이 아니라 주거지와 일자리가 맞지 않는 공간적 불일치(spatial mismatch), 혹은 인프라의 접근성을 주거비에 더해야 한다는 입지기반 주거비 부담(location affordability)의 관점에서 접근해야 한다고 주장한다(Kain, 1968; Park et al., 2020). 단지 개별 가구의 소득과 임대료 수준을 기반으로 주거비 부담을 산정할 경우 외곽의 저렴한 주거지에서는 주거비 부담이 낮게 나타나는데, 이는 실제로 직장으로의 접근성이 떨어져 통근 비용이 증가하고, 의료･복지 등 필수 인프라와의 단절이라는 또 다른 형태의 단절을 발생시킨다. 특히 일자리가 일부 지역에 집중되어 있는 서울의 도시 공간 구조를 고려하면 주거 취약계층이 현재 거주 지역이 아닌 다른 지역으로 밀려나는 것은 단순히 물리적인 주거지를 이동하는 것이 아니라 다양한 사회･경제적 기회를 잃어버리는 것과 같다. 그러므로 주거 상향을 위한 바우처의 실효성을 평가할 때는 단순히 서울에서 지상층으로 이주가 가능한 지를 살펴보기보다는 해당 가구들이 기존의 커뮤니티를 유지할 수 있는지를 중요한 요소로 고려해야 한다. 따라서 본 연구에서 논의하는 주거 취약계층의 공간적 배제는 단순한 주거지 이동이 아니라 주택 바우처 지원이 현재 시장의 임대료를 충분히 보조하지 못하여 주거 취약계층이 익숙한 근린을 벗어나게 되는 것을 의미한다.
기존의 주거 취약계층 관련 국내 선행 연구들은 주로 주거실태조사나 패널 데이터를 바탕으로 정책적 시사점을 도출하고자 하였다. 구체적으로 해당 데이터들을 활용하여 가구별 주거비 과부담 실태 및 결정요인을 분석하거나(Jo & Park, 2022; Lim, 2016; Yoo & Jeong, 2017), 주거급여나 주택 바우처 등 현금 보조 제도의 정책 효과를 검증한 연구들(Park & Jun, 2019; Woo et al., 2025)이 주를 이루고 있다. 그러나 이러한 연구들은 실제 주거비 과부담 주거 취약계층이 정책적 지원을 받을 때 겪게 되는 실제적인 어려움을 고려하지 않았다는 한계점이 남는다.
본 연구에서는 개별 취약계층 가구가 새로운 주거지를 선택하고자 할 때 현실적인 탐색 과정을 공간적 스케일에 따라 주택 실거래가를 기반으로 시뮬레이션 모델로 구축하여 분석하였다는 점에서 기존 선행 연구와의 차이를 보인다. 또한 본 연구는 주거 지원 정책의 자격 요건을 갖춘 소수의 대상자들을 분석하여 정책 수혜자 또한 여전히 주거 상향의 어려움을 겪고 있으며, 타 지역으로의 공간적 배제가 이뤄진다는 것을 실증하여 현행 주택 바우처 정책의 한계점을 규명하고자 한다.
III. 분석 자료 및 연구 방법
1. 분석 데이터 및 대상 가구 추출
반지하 주택의 가격을 분석하기 위하여 먼저 2024-2025년 2년 간 서울 내 연립･다세대 주택의 전월세 실거래가를 분석하였다. 실제 단독･다가구 주택에 반지하가 일부 있으나, 실거래가에서 단독 주택의 경우 개인정보보호를 위해 거래되는 주택의 지번이 명시되지 않으며, 층에 대한 정보가 포함되지 않아 부득이 본 연구의 분석에서는 제외하였다. 여기에서는 실거래가 데이터상 지하층으로 분류된 거래를 반지하 주택 거래로 분석하였다.
여기서 분석의 시간적 범위를 2024-2025년으로 한정한 이유는 임대차 시장의 거시적 변동성을 통제하고, 정책 대상자의 실질적인 이주 가능 시기를 반영하기 위함이다. 2022년 말 대규모 전세보증금 미반환 사태가 큰 사회문제로 대두되기 시작하였고, 2022-2023년 임대차 거래의 50% 이상이 월세로 전환되어 월세 중심의 시장으로 변화하게 되었다. 따라서 2022-2023년은 임대차 시장의 교란이 극심하게 나타난 시기이다(Park & Park, 2024). 이러한 임대차 시장의 과도기를 지나고, 기존의 반지하 주택 거주 가구들이 주택임대차보호법상 보장된 2년의 거주 기간에 맞추어 임대차 계약이 종료되는 시점을 고려하여 해당 시간적 범위를 활용하였다.
2024-2025년 사이 서울에서 연립･다세대 주택의 전월세 거래는 277,637건이었으며, 이 중 지상층 거래는 269,089건(96.9%), 지하층 거래는 8,548건(3.1%)으로 나타났다(2026.3.3. 검색 기준). 지하층 거래를 자치구별로 살펴보면, 은평구가 805건으로 가장 많았으며, 마포구(690건), 송파구(570건) 순이었으나, 반지하 거주 가구(Ministry of Data and Statistics, 2024) 대비 거래는 중구(16.7%), 종로구(12.6%), 마포구(12.3%) 순으로 차이를 보였다.
2년 간의 지하층 전월세 거래 중 신규 거래는 7,023건(82.2%), 갱신 거래 1,477건(17.3%), 미상 거래 48건(0.5%)으로 구성되어 있어 실제로 지하 주택으로 신규 진입하는 비중이 높은 것을 확인할 수 있었다.
이 중 반지하 분석 대상은 서울형 주택 바우처의 대상이 되는 거래로 한정하기 위하여 갱신 계약 중 계약 개시일이 2024년 8월 이전 거래로 설정하였다. 여기서 반지하 주택 지원 바우처는 별도의 자산 기준 없이 거주 가구의 소득을 기준으로 대상자를 선정하여 지원하나, 실거래 데이터에서는 가구 소득을 파악할 수 없어 일반적인 서울형 바우처의 자산 기준인 1억 6,000만 원을 전환보증금의 상한선으로 설정하여 실질적인 정책 대상 가구를 결정하였다. 이러한 기준을 통해 반지하 거주 가구 중 고액 월세를 지불하고 있는 경우를 제외하였다.
이러한 기준을 모두 충족하는 정책 예비 대상 거래는 전체 지하 주택 거래 중 426건에 불과하였다. 서울시의 대대적인 반지하 퇴출 의지와는 달리 실제로 반지하 주택에 대한 수요는 여전히 크며, 그 중 주택 바우처의 지원을 받을 수 있는 경우는 극소수라는 것을 확인하였다.
본 연구의 최종 분석 대상인 426건에 대해 살펴보면<Table 1>, 먼저 2024-2025년 사이 연립･다세대 주택 전체 전월세 거래의 0.15%에 불과하다. 지상층 거래의 평균 전용면적은 39.1 m2였으나, 지하층 거래의 면적은 47.6 m2(426건은 45.1 m2)로 나타나, 지하층의 평균 면적이 더 넓은 것으로 나타났다. 여기에서는 전월세 거래 가격을 분석하기 위하여 거래 가격을 시기별･지역별 전월세전환율을 적용하여 일괄 보증금으로 전환하였으며, 이를 비교･분석하였다. 실제 임대차 시장은 보증금과 월세의 다양한 조합으로 구성되어 있지만, 이를 시뮬레이션 하기 위해서는 하나의 단위로 표준화하는 것이 필요하기 때문에 거래 가격의 전환 과정을 거쳤다. 지상층 거래의 전환보증금은 평균 2억 3,288만 원으로, 지하층 거래 보증금에 비해 57.9% 높았으며, m2당 보증금은 지하층 거래에 비해 지상층 거래가 무려 120.5% 더 높게 나타났다. 또한 본 연구의 최종 분석 대상과 비교할 때 지상층 거래의 m2당 전환보증금은 178.7% 더 높은 것으로 나타나 지하층에 거주하던 가구가 지상층으로 이주하기 위해서는 약 1.8배 가량의 자본을 추가로 조달해야 함을 알 수 있었다.
이를 지역별로 살펴보면, 전체 426건은 마포구(48건), 은평구(33건), 관악구(32건), 송파구(31건) 순으로 정책 대상자가 많이 분포하고 있었다. 은평･관악구와 같이 비교적 저소득층 비율이 높은 지역뿐 아니라, 평균 지가가 높은 마포･송파구에서도 분석 대상의 비율이 높게 나타난 것은 해당 지역의 거주 가구가 동일 지역 내에서 지상층으로 주거 상향을 원할 경우 높은 예산 제약에 직면할 수밖에 없다는 것을 극단적으로 보여주는 부분이다.
Table 1.
Comparison of Statistics for Target of Analysis (Semi-Basement Housing)
2. 잠재적 이주 대상 주택 시장의 설정
반지하 거주 가구가 지상층으로 이주할 때 직면하는 진입 장벽을 산출하기 위해 2024-2025년의 연립･다세대 지상층 거래 중 신규 거래 시장을 잠재적 이주 대상 주택 시장으로 설정하였다. 먼저 신규 계약만으로 한정한 이유는 갱신 계약의 경우 ｢주택임대차보호법｣ 제7조 차임 등의 증감청구권에 따라 임대료 증액 상한이 5%로 제한되어 있어 현재 시장에서 신규로 진입해야 하는 이주자들의 시세를 반영하지 못하기 때문이다. 따라서 본 연구는 반지하 거주자들이 지상층 주택을 신규로 계약할 때 대안적으로 선택할 수 있는 주택 시장을 탐색하는 것이 목적이므로, 지상층 거래 중 신규 계약만을 잠재적 이주 대상 주택 시장으로 활용하였다.
지상층 거래 특성을 계약 유형별로 살펴보면<Table 2>, 본 연구의 잠재적 이주 대상 주택 시장인 지상층 거래 중 신규 계약은 지상층 거래 중 74.2%를 차지하며, 거래의 평균 전용 면적은 38.4 m2, 평균 전환보증금은 2억 3,175만 원이다. 갱신 계약의 경우 평균 전용면적은 41.4 m2, 전환보증금은 2억 2,576만 원으로, 신규로 계약할 경우 지상층 진입 비용이 더 높은 것을 알 수 있다. 특히 신규 계약에 비해 갱신 계약은 거래 평균 면적이 더 넓으나, 보증금은 더 낮게 형성되어 있는 것으로 나타나 임대료 상한제의 영향으로 갱신 계약의 시장 왜곡이 있음을 보여주고 있다. 따라서 본 연구에서는 실제 진입할 수 있는 잠재적 이주 대상 주택을 신규 계약으로 한정하였다.
Table 2.
Characteristics of Above-Ground Floor Transactions
서울형 주택 바우처는 반지하 거주 가구가 지상층으로 이주할 때 매월 20만 원을 지원하는 제도로, 바우처를 받았을 때 이주 가능한 주택을 탐색하는 것이 정책적 실효성을 검증하는 데 중요한 기준이 된다. 여기서 바우처 지원금도 전환보증금으로 환산하기 위하여 지역별･시기별 전월세전환율을 적용하여 2년간의 보증금으로 치환하였으며, 이를 개별 가구의 기존 보증금에 합산하여 이주를 위한 최종 예산을 설정하였다. 전월세전환율은 4.1-5.3% 범위가 적용되었으며, 이를 전환보증금으로 치환 시 4,528-5,854만 원 범위로, 이러한 정책 지원이 최종 이주를 위한 예산에 더해지게 된다(식 (1)).
Pi = 가구 i의 m2당 지불 가능한 최종 이주 예산
Wi = 가구 i의 기존 전환보증금
V = 서울형 바우처(월 20만 원)의 환산액
(지역별･시기별 전월세 전환율 적용)
Ai = 가구 i의 기존 거주 주택의 전용면적(m2)
이주를 위한 최종 예산(Pi)을 설정하고, 해당 예산을 이용하여 지상층으로 이주할 때 선택 가능한 잠재적 이주 주택 시장을 시뮬레이션한다. 여기서 거주 가구가 익숙한 지역을 선택할 수 있는지를 평가하기 위하여 선택 가능한 공간적 범위는 근린 생활권과 지역 사회로 구분하였다. 여기서 근린 생활권은 일상적인 소비가 이뤄질 수 있는 공간으로 행정구역상 행정동으로 정의하였으며, 지역 사회는 공공의 서비스가 제공되는 행정구역으로, 서울 25개 자치구로 정의하였다.
한편 지상･지하층의 전환보증금을 비교할 때, 실제로 반지하 거주 가구가 평균 시세의 지상층으로 진입하는 것은 어려울 것으로 예상된다. 이에 본 연구에서는 잠재적 이주 시장의 가격을 평균 가격과 지상층으로 이주를 위한 최소 마지노선인 하위 20% 가격 시장 2가지로 구분하여 시나리오별 분석을 시도하였다. 여기에서 하위 20% 가격 시장을 설정한 이유는 이것이 반지하에 거주하고 있는 가구의 주거 상향의 마지노선 범위이기 때문이다. 지상층 하위 20%의 면적당 전환보증금은 약 380만원/m2로, 대상 가구의 평균 예산에 주택 바우처를 합산한 가격과 유사한 수준을 보이고 있다. 즉, 하위 20% 구간은 주거 취약계층이 최소한의 주거 상향 실현 가능 범위라고 할 수 있다.
3. 가격접근성을 고려한 주거 상향 시뮬레이션
이번 절에서는 반지하 거주 가구가 서울형 주택 바우처를 지원받아 지상층으로 주거 상향을 시도할 때 마주하는 가격 접근성을 시뮬레이션하여 평가하고자 한다. 여기서 시뮬레이션할 지표를 살펴보면<Figure 1>, 먼저 반지하 거주 가구가 잠재적 이주 대상 주택 시장 중 가장 좁은 범위인 동일 행정동, 즉 근린 생활권 내에서 지상층으로 이주할 경우 현재 거주 주택보다 주거 면적을 얼마나 축소하여야 하는지를 살펴본다. 즉 주택의 공간을 얼마나 타협해야 지상층으로 이주할 수 있는지를 분석한다. 두 번째는 근린 생활권 내에서 지상층으로 진입 가능한지를 살펴본다. 현재 반지하 거주 가구의 예산과 정책적 지원을 더한 최종 예산으로 동일 행정동의 평균 가격 및 하위 20% 가격에 진입 가능 여부를 도출하고, 근린 생활권 내의 정착 가능 여부를 파악한다. 세 번째는 공간적 범위를 넓혀 동일 자치구, 즉 지역 사회 내에서 정착 가능 여부를 분석한다. 이러한 세 가지 시뮬레이션을 통해 반지하에 거주하고 있는 주거 취약계층의 정착도를 파악하여 반지하 거주 가구의 바우처 정책이 주거 상향에 실질적으로 도움이 되는지, 강제적 이주를 초래하는지를 분석하고자 한다.
먼저 첫 번째 주거 공간의 상실을 파악하기 위하여 반지하 거주 가구가 최종 예산(Pi)을 가지고 동일 행정동 내 지상층으로 이주할 때 확보 가능한 주거 면적을 도출한다. 기존의 반지하에 거주하고 있던 면적과 가구 i가 동일 행정동의 지상층 시세로 진입할 때의 면적 손실률은 식 (2)와 같다. 여기서 행정동의 전환보증금은 평균 가격과 하위 20% 가격으로 구분하였다.
Mdong = 가구 i가 거주하는 동일 행정동의 지상층 (신규) 거래 m2당 전환보증금
두 번째, 근린 생활권의 이탈 여부를 파악하기 위하여 기존 반지하 주택의 면적을 유지한다는 전제하에 동일 행정동 내에 지상층 진입 가능 여부를 분석한다. 개별 가구 i의 최종 예산(Pi)이 해당 행정동 지상층 단가(Mdong)보다 크거나 같으면 진입 가능, 작으면 진입 불가능으로 구분하여 익숙한 근린 지역에서의 진입이 가능한지를 평가한다(식 (3)). 근린 생활권의 이탈 여부도 마찬가지로 행정동의 전환보증금은 평균 가격과 하위 20% 가격으로 구분한다.
세 번째, 지역 사회의 이탈 여부를 파악하기 위하여 기존 근린 생활권을 이탈하게 된 가구가 공간적 탐색 범위를 자치구로 넓혀, 지역 사회인 동일 자치구 내에서는 지상층으로 진입 가능한지를 분석한다. 이는 식 (4)와 같으며, 여기서도 전환보증금은 자치구별 평균 가격과 하위 20% 가격으로 구분한다.
D = 가구 i가 속한 자치구 내 행정동 집합 D
세 번째 지표에서도 지상층으로 진입이 불가능한 가구가 탐색될 경우, 이는 반지하 거주 가구가 정책적 지원을 받았음에도 불구하고, 주거의 질(면적)과 지역 사회를 포기하지 않고는 지상층으로 이주가 불가능한 가구가 존재한다는 것을 의미한다. 즉, 이를 통해 반지하 거주 가구의 서울형 주택 바우처가 실질적인 주거 상향을 이끌 수 있는지에 대하여 살펴보고자 한다.
IV. 반지하 거주 가구의 주거 상향 시뮬레이션 결과
1. 주거 공간의 상실: 면적 손실률
이번 절에서는 반지하 거주 가구가 서울형 주택 바우처를 지원받아 개별 가구가 거주하고 있던 근린 생활권(동일 행정동)의 지상층으로 이주를 시도할 때 발생하는 주거 공간의 상실 규모, 즉 면적 손실률을 분석하였다. 면적 손실률의 분석 결과<Table 3>, 잠재적 이주 주택 시장의 평균 가격과 하위 20% 가격 기준에 따라 큰 차이를 보였다.
Table 3.
Results of Area Loss Rate in Neighborhood Living Area When Moving to the Above-Ground Floor
먼저 동일 행정동의 평균 가격을 기준으로 시뮬레이션한 결과, 전체 분석 대상인 426가구의 평균 면적 손실률은 38.2%로 나타났다. 이는 분석 대상 가구의 평균 거주 면적이 45.1 m2에서 지상층으로 이주할 경우 17.2 m2를 포기하고 27.9 m2 수준의 협소한 주택으로 이주해야 함을 의미한다. 한편 지상층 하위 20% 가격의 주택으로 이주할 경우 면적 손실률은 반대로 –2.6%로 나타나 기존 면적을 거의 유지한 채로 이주가 가능한 것을 알 수 있었다. 나아가 평균 가격으로의 면적 손실률의 범위는 –44.0%에서 최대 94.4%이며, 하위 20% 가격으로는 –124.4%에서 91.0%로 나타나 극단적인 편차를 보였다. 특히 전체 426가구 중 29.1%에 해당하는 124가구는 평균 가격의 지상층으로 진입을 위해서는 면적을 50% 넘게 포기해야 하며, 하위 20% 가격일 경우에도 여전히 7가구는 절반 초과 면적을 상실해야만 하는 것으로 나타났다.
이러한 면적 손실률 분석 결과를 자치구별 평균값으로 살펴보면<Figure 2>, 지상층 평균 가격을 기준으로 할 경우 동대문구(55.3%), 강동구(54.3%), 광진구(53.6%) 등은 평균 손실률이 50% 이상으로 나타났으며, 정책 대상 가구 비중이 높았던 마포구(43.2%), 송파구(41.7%) 역시 높은 면적 손실률을 보였다. 반면 종로구(8.1%), 구로구(9.3%) 등 일부 지역은 면적 손실률이 10% 미만으로 나타나 자치구별로 큰 격차를 보임을 확인하였다.
지상층 하위 20% 가격을 기준으로 할 경우에도 자치구별로 차이를 보이는데, 구로구(-58.1%), 노원구(-31.1%), 도봉구(-29.5%), 강북구(-27.8%) 등 상대적으로 외곽 지역에서 면적이 오히려 증가하기도 하였다. 하지만 광진구(27.0%), 동대문구(25.3%), 강동구(22.8%) 등은 지상층의 가장 열악한 주거지로 이주하더라도 여전히 상당한 면적을 포기해야만 하는 것으로 나타났다.
분석 결과를 정리하면, 현행 월 20만 원을 지원하는 서울형 주택 바우처는 지상층의 평균적인 시세를 기준으로 할 때, 익숙한 근린 생활권 내에 유사한 면적으로의 지상층 이주는 거의 불가능한 것으로 나타났다. 비록 주거 상향의 마지노선인 하위 20% 시장에서는 일부 지역에서 면적 확대가 가능한 것으로 나타났으나, 여전히 주거 수요가 높은 일부 지역에서는 하위 20% 시장에서도 면적을 상당 수준 줄여야 하는 것을 확인하였다. 이러한 분석 결과는 서울 내에서도 자치구별로 큰 차이가 나타나 면적 손실률의 뚜렷한 공간적 격차를 확인할 수 있었다.
2. 근린 생활권의 이탈: 동일 행정동 내의 지상층 진입 가능성
앞선 면적 손실률 분석을 통해 동일 행정동 내 지상층으로 이주 시 심각한 주거 면적의 상실이 발생함을 확인하였다. 이러한 면적 상실을 배제하고, 기존 반지하 주택의 거주 면적을 그대로 유지할 경우 바우처 지원을 통해 동일 행정동 내 지상층으로 이주가 어느 정도 가능한지를 분석하였다.
분석 결과, 거주 면적을 그대로 유지한 상태로 동일 행정동 내에서의 지상층 진입은 거의 불가능한 것으로 나타났다. 각 행정동별 지상층 평균 거래 가격을 기준으로 시뮬레이션한 결과, 전체 분석 대상 426가구 중 이주 가능한 가구는 단 28가구에 불과해, 90% 이상 대다수 가구는 동일 행정동 내에 정착하는 것이 불가능하였다. 한편 지상층 주택 중 하위 20% 가격을 기준으로 할 경우 지상층으로 진입 가능한 가구는 전체 426가구 중 200가구(46.9%)로 나타났다.
자치구별로 지상층으로 진입 가능한 가구의 분포를 살펴보면<Table 4>, 평균 가격을 기준으로는 무려 15개 자치구에서 동일 행정동으로 진입 가능한 가구가 단 한 가구도 없는 것으로 나타났다. 특히 한강 이남 지역에서 양천･구로구를 제외하고는 지상층으로 이주 가능한 가구가 없는 것을 확인할 수 있었다. 한편 행정동별 하위 20% 가격으로 진입 장벽을 낮추더라도, 광진구(구의동, 중곡동, 자양동, 화양동)･강동구(고덕동, 둔촌동, 성내동, 암사동, 천호동)는 하위 20% 가격이 평균 469만 원/m2으로, 지상층으로 진입이 불가능한 것으로 나타났으며, 서초구(반포동, 방배동, 서초동, 양재동)･강남구(개포동, 논현동, 신사동, 역삼동) 등 지가가 비싼 지역에서도 하위 20% 가격이 평균 566만 원/m2으로 나타나 여전히 진입이 어려운 것을 확인할 수 있었다. 한편 상대적으로 가격장벽이 낮았던 은평구나 마포구는 하위 20% 가격이 평균 378만 원/m2으로 나타나 반지하 거주 가구의 예산 범위 내에서 주거 상향이 가능한 사례가 일부 탐색된 것으로 확인되었다.
Table 4.
Distribution of Households That Can Enter the Above-Ground Floor by Gu Districts
결론적으로 서울형 주택 바우처를 지원받더라도 거주 면적을 줄이지 않고는 기존의 동일 행정동 내에서 지상층으로 이주가 거의 어려운 것으로 나타났다. 이는 해당 정책의 지원을 받더라도 지상층으로 주거 상향을 시도할 경우 주거 면적을 크게 줄이거나, 자신이 익숙한 동네에서 배제될 수밖에 없는 큰 한계가 있다는 것을 의미한다.
3. 지역 사회의 이탈: 동일 자치구 내의 지상층 진입 가능성
앞선 분석에서 거주 면적을 유지하면서 평균 시세의 지상층으로 주거 상향을 시도할 경우 기존의 근린 생활권 밖으로 이탈할 수밖에 없는 비율이 높게 나타났다. 본 절에서는 공간적 탐색 범위를 자치구로 넓혀 지역 사회인 동일 자치구 내에서 지상층 이주가 가능한지를 시뮬레이션하였다. 이를 통해 반지하 거주 가구가 가장 익숙한 동네를 벗어나더라도 최소한 본인이 속한 지역 사회 내에 잔류할 수 있는지를 확인하고자 하였다. 즉 현실적인 주거 탐색 과정을 고려하여 개별 가구가 속한 자치구 내 모든 행정동의 지상층 가격을 기준으로 진입 가능한 동이 최소 1개 이상이 존재하는지를 분석하였다.
분석 결과를 살펴보면<Figure 3>, 먼저 지상층 평균 가격을 기준으로는 해당 지역 사회에 남는 것도 여전히 매우 어려운 것으로 나타났다. 전체 426가구 중 자치구 내 최소 1개의 행정동이라도 진입이 가능한 가구는 98가구(23.0%)에 불과하였다. 즉 반지하 거주 가구 중 정책적 지원을 받더라도 328가구는 평균적인 지상층으로 이주하기 위해 여전히 타 자치구로 이탈해야만 하는 것이다. 자치구별로는 강남･서초･마포 등 무려 13개 자치구에서 동일 자치구 내에서 단 한 가구도 지상층으로 이주할 수 없는 것을 확인하였다.
다시 행정동별 하위 20% 가격을 기준으로 시뮬레이션한 결과, 동일 자치구 내 주거 상향이 가능한 가구는 357가구(83.8%)로 대폭 증가하였다. 이는 반지하에 거주하고 있는 주거 취약계층이 주거 상향을 위해 정책적 지원을 받을 경우 지역 사회 수준에서는 주거 수준을 유지하며 지상층으로 어느 정도 이주할 수 있는 것으로 나타났다. 하지만 여전히 최종 69가구(16.2%)는 동일 지역 사회 내에서도 완전하게 배제되는 것으로 나타났다.
나아가 이렇게 완전하게 배제된 69가구들이 서울 전체로 탐색 범위를 넓혀 이주할 경우, 지상층 평균 가격 기준에서는 426개 행정동 중 평균 13.7개 동(3.2%), 하위 20% 가격에서는 평균 58.7개 동(13.8%)으로만 이주 가능한 것으로 나타났다. 이는 주택 바우처를 지원받더라도 서울 내의 타 권역에서의 선택권도 큰 제약이 있는 것을 의미한다. 결론적으로 현재의 서울형 주택 바우처는 반지하 거주 가구가 실질적인 주거 상향을 할 수 있도록 지원하기보다는, 예산의 한계로 인해 기존에 거주하고 있던 지역에서 취약계층을 배제하여 저가의 일부 주거지로 밀어내는 비자발적 이주를 유발하는 것을 확인할 수 있었다.
V. 결론 및 정책적 제언
본 연구에서는 반지하 거주 가구를 대상으로 지원하는 서울형 주택 바우처가 실질적인 주거 상향을 이끌 수 있는지를 분석하기 위하여 실거래가를 통한 가격접근성 관점에서 정책 지원에 대한 결과를 시뮬레이션 분석하였다. 분석 결과, 현행 지원 규모로는 대부분의 반지하 거주 가구가 주거 상향이 어려우며, 거주하고 있는 주택의 규모를 줄이거나, 거주하던 지역을 벗어나 이주해야만 지상층으로 상향이 가능한 것으로 나타났다. 주택 바우처를 지원받아 근린 생활권(동일 행정동) 내 지상층으로 진입하기 위해서는 38.2%의 주거 면적 상실을 감내해야 하며, 기존 면적을 유지할 경우에는 대다수가 본래의 생활권에서 이탈해야만 하는 것으로 나타났다. 특히 공간적 탐색 범위를 넓혀 지역 사회(자치구) 범위로 이주하더라도 상당히 많은 가구가 본인이 속한 자치구에서조차 정착할 수 없는 것으로 나타났다. 이러한 반지하 거주 가구들은 서울의 극소수 지역으로만 이주할 수 있는 것으로 나타나 현행 바우처 정책을 통해서 반지하 거주 가구들은 결국 지상층으로의 비자발적 이동을 요구받고 있는 것을 확인하였다.
이러한 분석 결과를 바탕으로 반지하 거주 가구 대상의 주거 상향을 모색하기 위한 서울형 주택 바우처 제도에 대하여 아래와 같은 정책적 제언을 도출할 수 있다.
첫째, 서울 내의 지역별 주택 가격을 반영한 차등적인 바우처 지원이 필요하다. 서울 내의 극심한 주택 가격의 편차를 무시한 일괄적인 정액(20만 원)을 지원하는 방식은 근본적으로 공간적인 불평등을 발생시킬 수 밖에 없다. 정액을 균일하게 지원하는 방식은 결과적으로 현재 주택 가격이 높은 지역에 거주하고 있는 반지하 거주 가구가 기존의 생활권에서 벗어나 외곽으로 밀려날 수 밖에 없는 결과를 초래하게 될 것이다. 따라서 궁극적으로 반지하 거주 가구가 지상층으로의 주거 상향을 할 수 있도록 하는 지원 정책은 취약계층이 또 다른 취약 지역으로 밀려나지 않도록 지역 유지 지원 체계를 기반으로 지역별 임대료 수준에 비례하도록 차등적 지원을 고려해야만 한다. 시뮬레이션 결과, 지상층의 하위 20% 시장에 진입하기 위해서는 평균적으로 m2당 약 8.4만 원의 추가 지불이 필요하며, 이를 평균 면적(45.1 m2)에 적용할 경우 최소 월 5-10만 원(전환보증금 기준 1,200-2,400만 원 수준)의 추가 보조가 이루어져야만 지가가 높은 지역에서도 지역 사회의 정착이 가능한 것으로 나타났다. 다만 지역 간 불평등 문제를 최소화하기 위해 차등 지원은 거주지의 주변 가격을 반영하여 추가 부담을 보전하는 방식으로 제도화해야만 한다.
두 번째로 주거의 질을 보전하기 위한 주택 면적 비례 바우처 도입이 필요하다. 현재 정액의 바우처를 받아 지상층으로 이주할 경우 평균 38.2%의 면적이 상실될 것으로 나타나 이는 진정한 주거 상향으로 보기 어렵다. 따라서 이러한 면적 상실을 보전하기 위하여 현재의 주택 면적 수준을 유지할 수 있도록 주택 면적(m2)당 지원액을 조정하는 방식의 정책이 필요하다.
세 번째로 현금 지원을 넘어 다각적 지원이 필요하다. 단순한 복지성 현금 지급은 주거 취약계층의 완전한 해방을 지원하기는 어렵다. 따라서 현금 지원에 더해 반지하 거주 가구가 해당 지역에 정착할 수 있도록 지역 내 공공임대주택 우선 배정 등 현물 지원이 추가적으로 필요하며, 타 지역으로 이주할 경우 해당 지역에 정착할 수 있도록 주거복지센터와의 긴밀한 연계 등이 제도화되어야 할 것이다.
네 번째로 지원의 사각지대를 줄이기 위하여 지원 대상을 대폭 완화해야만 한다. 본 연구의 분석 대상은 426가구로, 실제 2024-2025년 간 반지하 주택 거래 건 중 약 5%에 불과하였다. 정책적인 지원을 받는 이들도 예산의 한계로 인해 지상층 진입에 큰 어려움을 겪고 있음을 확인하였다. 그렇다면 이러한 정책의 지원 요건을 충족하지 못하여 여전히 반지하로 내몰려 있는 이들은 실제로 지상층으로 진입하는 것이 원천적으로 차단되어 있는, 반지하 주택에 갇혀 있는 것이다. 결론적으로 서울시에서 반지하 주택의 소멸을 목표로 하였다면, 엄격한 기준으로 소수에게 바우처를 지원하기보다는 여전히 사각지대에 몰려 있는 반지하 거주자들에게 근본적이고 보편적인 주거 지원이 시급하다.
본 연구는 전월세 실거래가 데이터를 기반으로 주택 바우처 지원에 따른 반지하 거주 가구의 주거 상향 가능성을 시뮬레이션하였다. 하지만 실제로 사람들이 주거 이전을 결정할 때 단순히 경제적 요인만을 고려하는 것이 아니기 때문에 그 외 사회적 조건과 주택의 질적 수준, 개인의 수요 등 다양한 요소를 고려하지 못하였다는 점은 한계로 남는다. 향후 연구에서는 경제적 요인에 더해 다양한 요소들을 입체적으로 고려할 수 있다면 보다 더 정교하게 정책의 실효성을 검증할 수 있을 것이다.
