1. 연구의 배경 및 목적

한국의 65세 이상 고령인구 구성비는 2021년 16.5%로 전년대비 0.8% 증가하였으며 1970년(3.1%)에 비해 5배 증가한 수준이다. 이런 추세로 계속 증가한다면 2025년에는 20.3%로 초고령사회에 진입하고, 2067년에는 46.5%로 높아질 전망이다(Statistics Korea, 2021). 이러한 급속한 고령화 현상¹⁾은 노인인구의 증가와 출산율의 급격한 감소,²⁾ 그리고 의료기술의 발전에 따른 기대수명의 연장³⁾으로 인한 것으로 과다한 복지예산과 의료비의 증가⁴⁾로 이어진다.

병원이나 요양원 등 시설이 아닌 집에서 노년의 삶을 살고 싶으나 의료 및 복지서비스의 제공이 병원이나 시설 위주로 이루어지고 있기 때문에 선택의 여지가 없는 경우가 많다. 이에 정부는 급속한 고령화 사회를 대비하기 위한 정책으로 노인이 살던 곳에서 건강한 노후를 보낼 수 있는 커뮤니티케어(지역사회 통합돌봄)를 보편적으로 실현하고 이를 통해 복지의 사각지대가 없는 포용국가를 목표로 한다(Ministry of Healty and Welfare, 2018). 시설이나 병원이 아닌 이전부터 살던 익숙한 곳에서 생활을 하면서 주거, 의료를 비롯한 지역사회의 여러 가지 서비스 제공을 받으면서 노후생활을 할 수 있는 것은 인간적인 삶을 영위하는데 의미가 있고 중요한 일이라 할 수 있다. 2026년 보편적 실행을 위한 법·제도적 장치의 마련이나 실제 수요자들이 거주하는 지역사회 단위에서의 진행이 아직 미흡한 수준이긴 하나⁵⁾ 현재 선도사업지역 추진 및 커뮤니케어형 도시재생뉴딜사업, 안심주택 보급 등 정부 및 지방자치단체들의 노력들이 계속되고 있다.

이에 본 연구는 현재 지자체별로 진행 중인 커뮤니티케어 사업의 내용을 살펴보고자 한다. 이러한 분석을 통해 커뮤니티케어 사업의 취지와 지역 및 대상자 특성에 맞게 계획이 이루어지고 있는지 검토하고, 지속적인 서비스 제공과 효과를 담보하여 포용복지의 보편적 실시에 도움이 되는 자료를 얻고자 한다.

2. 연구방법 및 범위

본 연구는 살던 곳에서 노후생활을 영위할 수 있도록 하는 통합돌봄 서비스 정책인 커뮤니티케어 선도사업의 내용에 대한 분석을 통해 사업목적과 특성에 부합하는 계획수립에 도움이 되고자 진행되었다.

커뮤니티케어의 보편적인 실시를 위해 정부는 2019년 선도지역 16곳을 우선적으로 선정하여 시범사업을 실시하였다. 본 연구에서는 16개 선도지역 중 가장 많은 비중을 차지하는 융합형 및 노인형 선도사업지역 13곳을 대상으로 주거, 보건·의료, 요양·돌봄, 서비스연계의 4대 핵심과제의 세부사업계획을 연구대상으로 한다. 이를 위해 선도지역의 지자체 홈페이지의 지역적, 인구학적 특성을 분석하였으며, 지자체에서 발간한 커뮤니티케어사업에 관련된 보고서를 자료로 분석하였다.

구체적인 연구방법은 다음과 같다.

첫째, 대상지역의 특성을 검토한다. 둘째, 지자체별로 시행계획 중인 커뮤니티케어 시범사업의 내용에 대해 분석한다. 마지막으로 사업의 핵심과제별 분석항목을 추출하여 항목별 세부사업을 분석하고자 한다. 이를 통해 보편적 실시를 과제로 한 커뮤니티케어의 효과적이고 지속적인 사업계획 수립에 도움이 되고자 한다.

1. 고령화와 노인복지

수명의 연장은 인류가 달성한 최대의 성과 가운데 하나로 영양과 위생, 의료, 보건, 교육, 경제생활이 개선되면서 인간의 장수(長壽)가 가능해졌다. 고령화는 한 나라의 발전정도와 연관이 있으며 사회전반의 모든 면에 중요하고 광범위한 영향을 미친다(UNFPA, 2012).⁶⁾ OECD는 현재와 같은 속도로 인구고령화가 진행되고 근로연령대의 감소가 유지된다면 노인부양부담의 급격한 증가와 미래의 삶의 질, 공공재정의 지속가능성 등에 부정적 영향을 미친다고 전망하였다(OECD, 2019). 이에 따라 고령화에 대응하는 정책의 일환에서 유럽, 미국, 일본 등 선진국의 경우 병원·시설 위주의 케어에서 지역·재택에서의 케어로 변화하고 있다.

우리나라는 2014년 기초연금 도입 이후 기초연금액 인상과 수급자 증가로 인해 노인복지 예산이 빠르게 증가하고 있다(Yun, 2018). 2020년 기획재정부의 자료에 따르면 보건복지부 총예산은 전년 대비 9.2%, 사회복지 지출은 전년대비 9.4% 증가한 것에 비해 노인복지 예산이 경우 전년대비 12.8%로 상대적으로 높았다. 이는 노인복지 예산이 보건복지부 총예산에서 차지하는 비율이 전년대비 15.7%(2020년 5.2%→2021년 20.9%) 포인트 증가한 수치이다(Choi, 2020). 반면 노령인구의 빈곤률은 2016년 이후 개선되고 있다고는 하나 2018년 상대적 빈곤률이 43.4%로 65세 이하 인구의 빈곤률(11.8%)보다 월등히 높다<Table 1>. 이는 2017년 기준 OECD 가입국 중 가장 높은 수준이다(OECD, 2020)<Figure 1>.

Figure 1.

Relative Poverty Rates in Major OECD Countries

Source. Statistics Korea, 2020 (%)

2020년부터 노령기에 접어들기 시작한 한국의 베이비부머세대⁷⁾는 부모 봉양에 대한 책임과 자녀양육에 대해 헌신적이면서도 자신 스스로가 노후를 책임져야하는 첫 세대이며, 기존 노령세대에 비해 고학력이고 고도의 경제성장기와 민주화를 경험한 세대로 경제적 수준은 비교적 높지만 동세대 내 소득격차가 크기 때문에 노후에 빈곤층으로 전락할 가능성이 높다(Yoo & Cho, 2020).⁸⁾ 2019년 사회조사 결과 노후준비에 대한 사회조사에서도 자녀와 따로 살고 있으면서(70.7%), 생활비를 본인 및 배우자가 부담하고 있다(69.9%)라고 응답한 반면 노후준비가 되어 있다고 응답한 경우는 48.6%에 불과해⁹⁾ 이들의 노후준비에 대한 미흡한 수준을 예측 할 수 있다.

따라서 안전하고 건강한 노후를 위해서는 기초연금 등의 경제적 지원뿐만 아니라 개인의 사회적·인간관계·문화적 욕구를 충족시키면서 인간다운 삶을 영위할 수 있는 실질적인 제도적·정책적 지원을 마련하는 것이 필요하다.

2. 커뮤니티케어(지역사회 통합돌봄)

커뮤니티케어란 돌봄이 필요한 주민들이 시설이나 병원에서 벗어나 기존에 살던 곳에서 개개인의 욕구에 맞는 서비스를 누리면서 지역사회와 함께 어울려 살아갈 수 있도록 주거, 보건의료, 요양, 돌봄, 일상생활의 지원이 통합적으로 확보되는 지역주도형 사회서비스 정책이다(MOHW, 2018). 이를 위한 정책의 추진방향은 당사자 인권 강조, 지방분권, 지속가능한 포용적 복지 등이 제시되었으며(Na, 2019), 자율적이고 자립적인 생활을 영위할 수 있는 생활환경의 개선과 지역사회의 의식변화, 관련기관의 지속적이고 실질적인 지원이 필요하다.

보건복지부는 돌봄을 필요로 하는 당사자의 삶의 변화를 지향하고 가시적인 성과 창출을 통한 정책의 장기적 동력을 확보하기 위해 <Table 2>의 추진방향을 수립하였다(Hwang, 2018).

또한 2026년 커뮤니티케어의 보편적 실행을 위해 ‘25년까지 지역사회의 통합 돌봄 제공기반 구축의 목표를 달성하기 위해 로드맵을 설정하였다<Figure 2>¹⁰⁾ 이와 같은 커뮤니티케어의 보편적 실행으로 사각지대 없는 포용복지를 구현하고 개인의 자립적이고 자율적인 생활을 보장함으로써 인간적인 삶의 권리를 존중하고 쇠퇴하고 있는 지역사회에 활력이 제공하는 것을 목표로 한다.

Figure 2.

Roadmap for Community Care

1. 커뮤니티케어 선도사업 선정지역

보건복지부는 2026년 커뮤니티케어(지역사회 통합돌봄) 보편실시를 목표로 하여 지역 실정에 맞는 서비스를 발굴하고 제공 모형을 개발·검증·보완하여 다양한 지역사회 통합돌봄 모형 개발하기 위해 2019년 지방자치단체의 신청으로 선도사업 계획을 실시하였다. 노화·사고·질환·장애 등으로 케어가 필요한 상태로 평소 살던 곳에서 지내기를 희망하는 사람을 대상으로 하며, 융합형·노인형·장애인형·정신질환자형으로 구분하여 신청하도록 하였다.¹¹⁾

선정된 시범사업 계획은 모두 16곳으로 노인형 5곳, 융합형 8곳, 장애인형 2곳 그리고 정신질환자형 1곳이다 <Table 3>. 본 연구에서는 16개의 선도사업 선정지역 중 가장 많은 비중을 차지하는 13개의 노인형¹²⁾ 커뮤니티케어 선도사업 선정지역으로 한정하여 커뮤니티케어 세부사업을 분석하고, 사회인구학적 특성과 지역적 특성을 분석하였다.

2. 사업내용 분석 항목 선정

보건복지부는 1단계 노인 중심 커뮤니티케어 구현을 위한 기본계획에서 4대 핵심요소별 중점 과제를 제시하였다¹³⁾<Table 4>.

지자체별 커뮤니티케어 사업계획의 세부내용에 대한 분석을 위해 핵심요소별 중점과제의 내용을 바탕으로 하는 항목에 대해 전문가의 검토¹⁴⁾를 거쳐 각 핵심요소별 분석항목을 아래와 같이 제시한다<Table 5>.

1. 지역특성 분석

6개 광역시 중에서는 부산 2곳과 광주 1곳이 선도지역으로 선정되었다. 그리고 지방자치단체로는 경기도 3곳, 충북 1곳, 충남 2곳 그리고 전북, 전남, 경남 그리고 제주가 각 1곳이 선정되었다.¹⁵⁾

선정된 지역의 지역적 특성을 살펴보기 위해 각 지자체 홈페이지 및 2020년 통계연보, 사회조사연구보고서의 내용을 참고하였다. 본 연구에서는 사회인구학적 특성과 환경적 특성 중 지역별 면적, 인구밀도와 지역의 접근성 여부를 알아보기 위해 연결되는 주요 교통수단의 현황을 살펴보았다. 지역의 특성을 살린 커뮤니티케어 사업 구상을 위해서는 후속연구를 통해 활용 가능한 주거, 보건, 의료, 돌봄 전반에 걸친 요소들에 대한 지역여건들에 대한 통합적인 분석이 이루어져야 한다.

먼저 사회인구학적 특성으로 고령인구비율, 노령화지수, 평균연령 및 중위연령을 살펴보았다.<Table 6> 전국기준 고령인구비율¹⁶⁾은 16.0%이며, 노령화지수¹⁷⁾는 132.5이다. 전국 평균보다 높은 지역은 부산 북구, 부산진구, 충남 청양, 제주 서귀포 4곳이며, 고령인구비율과 노령화지수가 가장 높은 지역은 충남 청양군이다. 평균연령과 중위연령 또한 청양군이 다른 지역보다 높게 나타났다.

선정지역의 환경적 특성을 살펴보면 <Table 7>과 같다. 대지면적의 경우 전남 순천시가 가장 크고 충남 청양군이 가장 작은 반면, 인구밀도는 경기도 부천시가 가장 높고 충남 청양군이 가장 낮다. 광역시 및 경기도 지역은 대부분 대지면적에서는 낮은 수준이고, 인구밀도는 높은 수준으로 광역시 및 수도권지역의 과밀한 인구분포 특징을 보여준다. 또한 가구 수가 많은 지역은 경기도 지역 및 충남 천안시와 전북 전주시로 주로 서울시와 인접해 있거나 지역 내 존재하는 기업체 등의 지역 특성을 반영하는 것으로 보인다.

주요 교통수단을 살펴보면 섬지역인 제주도의 경우 섬의 종단을 연결하는 도로가 지역 주민들의 원활한 이동을 지원하고 있다. 제주도를 제외한 모든 지역의 경우 고속도로와 국도로 인접 지역과 연결되어 있으며, 선정된 13개 지역 중 철도가 연결되지 않은 지역이 4개 정도로 다른 지역과의 교통연결도 원활할 것으로 판단된다. 광역시의 경우 도시전철이 다른 지역과 연결되어 있으며, 경기도 지역은 수도권 전철이 서울과 연결되어 있어 이웃해 있는 지역과 원활한 이동이 가능하도록 지원하고 있다. 이외에도 광주서구의 경우 도시철도가 현재 1개 노선이 운행 중이며 1개 노선은 진행 중이라 곧 연결될 예정이다. 충북 진천과 충남 청양의 경우는 철도가 연결될 계획이다. 전반적으로 선도사업으로 지정된 지역의 경우는 인근 지역과 연결되는 교통수단이 발달되어 있는 것으로 판단된다.

2. 선도사업의 전반적 특성 분석

2025년 커뮤니티케어 제공기반 구축을 위해 주거지원, 건강·의료, 요양·돌봄, 서비스 연계의 4개 핵심 과제 부문에 관한 지자체별 사업내용을 분석하였다<Table 8>.

4대 핵심과제 중 건강·의료 부분에 대한 사업계획이 가장 많았으며, 과제별로 살펴보면 주거지원, 보건·의료, 요양·돌봄 지원계획은 전남 순천의 사업계획이 가장 많았으며, 서비스연계부분은 부산 북구와 전북 전주의 사업계획이 가장 많았다.

3. 세부 분야별 특성 분석