I. 서 론
1. 연구의 배경과 목적
우리나라에서 대표적 주거유형인 공동주택은 주변 도시 맥락과 단절된 폐쇄적이고 단조로운 계획으로 도시경관 부조화의 원인이 되고 있다. 이는 현행 법제도상의 일률적인 기준이나 규제에 기인하는 측면이 있다고 할 수 있으며, 따라서 공동주택의 경관향상을 위해서 관련 법제도에 대한 다양한 논의가 필요하다(Kim & Kim, 2010). 이에 따라 우리나라도 기존의 건축법규에 구애받지 않고 설계자의 창의적인 아이디어를 최대한 반영하여 디자인의 우수성을 보장하면서, 아름다운 도시경관을 창출하고 건축의 공공성을 살릴 수 있는 건축행위를 유도하기 위해 ‘특별건축구역’이 제도적으로 도입되었다1). 하지만 이해부족과 함께 제도상 구체적인 기준과 운영기준이 미흡하고, 근본적으로 특별건축구역 법 자체의 한계로 인해 사실상 제도의 활용이 보편적으로 이루어지지 못하고 있는 실정이다. 이에 본 연구는 현행 법 내 특별건축구역에 대한 내용을 토대로, 본 제도에 의해 계획되고 실제 적용된 공동주택단지를 대상으로 실증적인 분석을 통해 제도 내용의 구성적 특징과 효율적인 운영 및 활용방안에 대해 시사점을 제시하고자 하는 것이 궁극적인 목적이다.
2. 연구의 내용과 방법
우선 본 연구에서는 이론적 고찰을 통해 특별건축구역제도의 시점과 성격을 이해하고, 그에 따라 분석의 관점을 설정하였다. 구체적으로는 도시경관, 지역연계, 건축성능 등에 관한 ‘계획적 관점’과 구역지정, 관리 등 ‘절차적 관점’에서 정리 및 분석하였다. 이를 통해 실제 특별건축구역 제도를 적용하여 계획된 공동주택단지의 실태를 조사하고 그 특징을 정리한 후, 본 제도의 목적에 맞는 제도 활용을 위해 운영 및 활용에의 시사점을 도출하는데 연구의 목적이 있다.
3. 선행연구 고찰과 연구의 의의
기존의 유사연구는 특별건축구역제도 이해에 초점을 둔 운영방안에 대한 문헌연구가 대부분이다. Seo and Kim(2010)은 특별건축구역과 유사한 미국과 일본 사례들을 분석하여 특별건축구역의 지정신청에 대응하기 위한 운영기준 마련과 관련법 개정방안에 관하여 정리하고 있다. Lee(2015)는 특별건축구역제도가 활성화되지 못한 이유에 대한 전문가 인터뷰와 설문조사를 통해 제도 운영절차의 문제점을 지적하였다. 한편, Choi(2012)는 서울시 정비사업구역에서 대상지를 선정하여 시뮬레이션을 통해 현행법(안)과 특별건축구역제도(안)를 비교하여 특별건축구역의 가능성을 도출하였다. 이러한 기존 유사 연구들은 법제도 내의 주요 규정사항들에 대해 현 공동주택단지 개발방식의 한계를 지적하는데 그치고 있어 도시경관향상 및 공공성 확보 측면의 실효성 있는 제도개선 방안을 도출하는 데는 한계가 있다. 한편, 공동주택 경관향상에 관한 연구로서 Roh(1995)는 공동주택에 관한 시각적 경관요소의 개발 및 평가에 대해 연구하였고, Seo, Cho, and Lim(2007)은 경관적 측면에서 고려해야할 공동주택단지 계획 방향은 주변경관을 고려한 배치, 도로와 녹지체계구축, 장소성 창출이라 주장하였다. Kim and Kim(2010)은 아파트 디자인에 영향을 주는 제도요인 분석을 통해 법규개정을 제안하였다. Kim(2012)은 경관관련 시책을 분석하여 운영·계획적 측면에서 통합적인 공동주택단지 경관계획 모델의 필요성을 언급하였다. 이러한 연구들은 공동주택 계획 시 고려되는 계획요소를 도출하거나 경관관리상의 프로세스 및 관리방식의 중요성을 언급하는 등 주로 경관창출을 위한 요소 도출과 요소별 개선방안에 중점을 두고 있다. 하지만 구체적으로 특별건축구역제도를 대상으로 공동주택의 경관향상에 관한 실증적 연구는 전무한 상황이다.
본 연구는 실질적으로 특별건축구역제도에 의해 디자인된 공동주택 단지를 대상으로 하여 제도의 도입 취지 및 목표에 맞게 구성되어 있는지를 중점적으로 분석함으로써 아직까지 연구되지 않은 특별건축구역제도를 대상으로 현행 법안에 대한 실질적 시사점을 제시하고자 한다는 점에서 선행연구와 차별성을 가진다고 할 수 있다.
II. 특별건축구역제도 이해
1. 특별건축구역제도의 도입배경 및 정의
2008년「건축법」개정을 통해 건축가의 창의성을 극대화하고 미래의 새로운 도시개념에 대응하는 건축행위를 유도하기 위해 건축형태에 제약을 주는 관련법 규정을 적용하지 않아도 되는 소위 건축법 자유구역으로서 ‘특별건축구역’이 도입되었다.「건축법」제2조제1항제18호에 따르면 ‘특별건축구역이란 조화롭고 창의적인 건축물의 건축을 통하여 도시경관의 창출, 건설기술 수준향상 및 건축 관련 제도개선을 도모하기 위하여 이 법 또는 관계법령에 따라 일부 규정을 적용하지 아니하거나 완화 또는 통합하여 적용할 수 있도록 특별히 지정하는 구역을 말한다.’라고 정의되어 있다. 특별건축구역의 지정목적은 창의적인 디자인을 지닌 건축물의 건축을 통해 도시미관을 개선하고 건축 신기술을 수용할 수 있는 법적환경을 마련하여 건축 산업의 발전을 도모하고 경직된 건축 관련 법령에 유연성을 부여할 수 있는 여건을 마련하는데 있다2).
2. 특별건축구역제도 관련 법제도 현황
현재 우리나라에서 특별건축구역제도에 의한 공동주택설계 시 적용되는 관련법은 건축법, 경관법, 서울특별시 건축위원회 공동주택 심의기준 등이다<Table 1>.
Table 1.
List of Analyses
1) 법·시행령
「건축법」에서는 특별건축구역의 지정절차, 지정건축물, 건축물의 심의, 적용특례, 관리·모니터링에 관한 사항을 규정하고 있다3). 특별건축구역에서는 건축법 및 관계법령의 일부규정을 적용하지 않거나 완화하는 등 특례규정을 인정하고 있으며, 완화 또는 적용배제를 받고자 하는 경우 대체방안이나 주변 환경에 영향이 없다는 사실을 증명하도록 하고 있다.「경관법」에서는 도시 맥락적 특성을 반영하고 주변경관과 조화를 이루도록 하는 계획인 사전경관계획수립에 의한 특별건축구역의 지정 관련에 관한 사항을 규정하고 있다4).
2) 지자체 행정규칙
서울시의 경우,「서울특별시건축물심의기준」에 특별건축구역에 관한 지침을 수립하였다5). 이는 건축법을 기반으로 하여 특별건축구역의 지정 및 특례 적용사항, 운영지침 등에 대한 세부기준을 마련하여 보완한 것이다. 또한 창조적인 재개발·재건축 주거단지를 위한 모델개발의 일환으로 수립한 「도시 및 주거환경정비사업에 대한 특별건축구역 지정 및 운영지침(안)」(이하, 운영지침)과 「특별건축구역지정을 위한 정비사업 디자인가이드라인(안)」(이하, 디자인가이드라인)에서 특별건축구역이 건축물 디자인뿐만 아니라 도시 관리적 측면에서 도시경관, 주변건축물과 조화, 도시맥락과의 연계가 종합적으로 고려되도록 하고 다양한 공공성 확보기준을 제시하고 있다. 이상과 같이 특히 서울시에서 특별건축구역제도는 공동주택단지 등을 대상으로 도시경관향상을 도모하기 위한 적극적인 제도적 기반을 제시하고 있다는 점이 특징이다.
III. 특별건축구역제도 적용실태
1. 분석개요
1) 분석의 틀
본 연구는 특별건축구역제도 도입취지인 공동주택의 경관향상 달성에 초점을 두었다. 이러한 관점 하에 계획적 측면과 절차적 측면 두 가지로 구분하여 내용을 분석하였다. 계획측면으로는 당 제도에 의한 계획 시 고려해야 할 사항인 도시경관, 주변맥락연계, 건축디자인 및 시설운영계획으로 나눠 분석하고, 절차측면에서는 구역지정, 적용특례 내용을 정리하였다<Table 2>. 구체적으로 계획적 측면에서는 현행법안과 특별건축구역 적용안의 시뮬레이션 비교6), 계획도면 및 운영계획서를 검토하였고, 절차 측면에서는 사업추진과정에서의 적용절차를 이해하고 지자체의 고시내용을 수집·정리하였다.
Table 2.
Frame of Analysis
2) 분석의 대상
2008년 1월 특별건축구역이 건축법에 반영된 이후, 2010년 처음으로 보금자리 주택건설에 특별건축구역제도가 도입되었다. 현재 특별건축구역으로 지정되어 있는 지구는 서울 강남지구, 부천 옥길지구, 화성 동탄지구 등 공공주도의 보금자리 주택과 세종시 택지개발사업에 의한 임대주택, 한옥주택지가 주를 이룬다. 본 연구에서는 민간주도 특별건축구역제도에 의해 계획된 주택재건축사업의 실태분석에 주목하여 서울특별시 서초구 ‘신반포1차아파트단지’를 대상지로 선정하였다. 해당 단지는 서울특별시로부터 특별건축구역으로 계획할 것을 권고 받아 2012년 민간재건축사업 최초로 특별건축구역으로 지정되었으며 2016년 8월 준공되었다.
2. 계획적 관점
1) 도시경관측면
(1) 주동의 배치
공동주택단지 내 주동의 배치를 결정하는 요인 중 대상지에 적용된 법상 특례사항은 크게 두 가지로,「건축법」제60조(건축물의 높이제한)와 제61조(일조등의 확보를 위한 건축물의 높이제한)에 관한 사항이다. 대상지는 도로사선제한과 단지 외곽부 인접대지 경계선에 대한 건축규제는 준수하고 있고, 단지내부에서 적용되는 규제는 완화 적용되었다. 현행법에 의한 계획 시 <Table 4>의 좌측 현행법안과 같이 평균적 높이의 탑상형 주동으로 이루어진 획일적인 주동형식의 단지를 형성하게 된다. 하지만 특별건축구역제도의 완화사항을 적용하여 고층과 중·저층이 혼재되어 있는 주동형태를 구현해 다양한 주동경관이 연출되도록 하였다. 특히 가로위계에 따른 단계적 공간구성을 통해 공공성 및 거주성의 확보가 가능해졌다. 하지만 인접대지로부터의 이격거리에 대한 완화는 적용받지 못하여 가로의 성격에 부합하는 연도형 주거배치에는 한계를 보이고 있다.
(2) 건축물의 높이 및 층수
공동주택단지 내 건축물의 높이 및 층수를 결정하는 요인 중에 대상지에 적용된 법상 특례사항은 「건축법」제61조(일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이제한)에 관한 사항이다7). 현행법에 의한 높이계획 시 최고층수 35층의 일률적 높이로 계획된다. 신반포1차아파트는 최고층수에 대해 3개 층이 완화되어 38층으로 계획되었고, 단지 내 영역별 높이를 상이하게 설정하였다.
Figure 2.
Layout Deregulation on Required Minimum Spacing between Buildings inside of the Site
Source. ANU designgroup
한강변영역은 3-20F, 생활가로영역은 13-20F높이의 중저층으로, 단지중심부는 20-30F의 고층으로 계획하어 영역 특성에 맞는 주동을 배치하였다. 또한 단지 내부에서 남측주동의 높이가 낮거나 채광부와 측벽이 마주보는 경우, 일조성능 기준을 만족하는 범위 내에서만 남측 주동거리 이상 이격시키고 북측 주동의 높이를 상향하여 계획할 수 있도록 규제를 완화 적용받고 있다.
(3) 스카이라인 및 통경축
서울시 「창조적 도시공간을 창출하는 정비모델 개발」에서는 주요경관자원에 대한 통경축과 조망점을 확보하고, 주변특성과 조화로운 스카이라인을 계획하도록 유도하고 있다8). 이에 따라 대상지에서는 주변 주거 단지와 주요 가로에서 한강경관을 조망할 수 있도록 시각적으로 열린 두개의 통경축을 설정하였고, 다양한 주동형태 및 중저층이 혼합된 층수변화로 차별성 있는 스카이라인을 형성하도록 계획하고 있다.
2) 지역연계측면
(1) 주변과의 연계
우리나라 아파트단지의 물리적 폐쇄성은 이미 보편화된 현상이고(Kim & Choi, 2012), 이러한 내부지향적 속성이 주변과의 교류에 부정적으로 작용하고 있다고 지적되고 있다(Cha, Lee, & Kim, 2014). 특별건축구역은 공공성 확보를 전제로 한 계획이나 「건축법」에는 이에 대한 구체적 규정은 없다. 이에 서울시 「디자인가이드라인」에서는 공공성을 확보하기 위해 주변지역 및 시설과 연계된 단지 내부 공공보행로를 계획하고 지역주민에게 개방적이고 보행중심의 공간을 계획하도록 유도하고 있다9). 이를 근거로 본 대상지는 단지 주변 주민을 고려하여 공공기여를 통해 한강변으로 보행과 자전거접근이 용이한 통로를 확보하였고, 대지 외곽으로 5-12 m의 전면공지를 마련하여 한강으로의 보행접근체계를 개선하는 계획을 수립함으로써 공공성 확보조건을 충족시켰다.
(2) 주민공동시설 계획
「건축법」에는 특별건축구역 내에 계획되는 주민공동시설에 관한 특례사항은 규정하지 않는다. 다만「서울특별시건축물심의기준」에는 「운영지침」에서 지역 커뮤니티 활성화 측면에서 공동주택의 부대복리시설에 대한 기준을으로 단지 내 경로당, 보육시설, 도서관 등 복리시설이 지역사회와 공유하도록 제시하고 있다10). 대상지는 주변(주거생활권 반경 1킬로미터 내외)에 대한 시설조사에 근거하여 작은 도서관, 경로당, 보육시설의 최소 소요면적을 우선적으로 확보하고, 지역 주민들의 수요검토를 통해 추가로 주민운동시설, 입주민 회의실 등을 설치하였다<Figure 5>.
3) 건축디자인측면
(1) 주거 유형
「건축법」에는 특별건축구역 내에 계획되는 주거유형에 관한 사항은 규정하지 않고,「서울특별시건축물심의기준」에는 「디자인가이드라인」에서 다양한 수요에 맞는 공동주택 유형을 계획하도록 정하고 있다11). 대상지는 수변형 복층주거, 고층형 통합주거, 펜트하우스 등 총 30개의 주거타입을 계획함으로써 미래의 가구구조 변화에 대응하는 가변형의 주거 공간을 마련하였다<Table 8, 9>.
Table 8.
Housing Types and the Number of Units
(2) 주동 입면
「건축법」에는 특별건축구역 내 건축물의 입면에 관한 사항은 규정하지 않고 있지만 「서울특별시건축물심의기준」에는「디자인가이드라인」에서 개방형 발코니를 통한 입면 등을 통해 창의적 디자인의 건축물을 계획하도록 하고 있다. 대상지에서는 확장 불가능한 구조의 오픈발코니 설계 및 오픈 발코니 길이 변화를 주동 외관디자인에 적용하고 있다<Figure 6>.
(3) 주거 성능
특별건축구역에서는 「건축법」제61조에 관한 사항의 완화에 대해 동등 이상의 성능을 증빙하도록 하고 있다. 현행법규 적용안이 평균적인 층수의 주동으로 법정 인동간격을 겨우 확보하고 일조에 취약한 탑상형 주동으로 이루어진 계획인데 반하여, 특별건축구역안은 중·저층의 주동조합을 위주로 하고 일조확보에 지장이 없는 곳에 탑상형 주동을 배치하고 있다. 두 계획안의 일조 시뮬레이션 결과 연속일조 2시간 만족세대가 33% 증가하여 현행법규적용안보다 동등이상의 일조확보가 가능한 것으로 나타났다<Table 10>.
4) 지역개방시설의 운영계획
「서울특별시건축물심의기준」에 근거한 「운영지침」에서는 지역에 개방된 커뮤니티 시설의 운영을 위해 실효성 있는 지역개방 운영방안을 마련하도록 하고 있다. 지역 주민과 공유하는 커뮤니티 시설로 운영하기 위해 운영관리주체를 설정하고, 해당 구청과 사업자 간 운영관리에 대한 협약을 체결하는 등 실질적인 지역 개방방안을 마련하여야 한다12). 대상지에서 지역개방시설은 피트니스센터, 연회장, 북 카페, 방과 후 아카데미, 작은 도서관, 보육시설, 경로당, 지하공용주차장으로 이에 대한 운영계획을 사업승인 신청 시 관할구청에 제출하였다(2013. 8. 21.). 계획내용에 의하면 주민자치회에서 운영하는 시설은 피트니스센터, 북 카페, 작은 도서관, 방과 후 아카데미 등이며, 운영요금은 입주민과 지역주민이 4:6비율로 부담한다. 이 중 작은 도서관과 피트니스센터는 회원제로 운영하여 입주민과 지역주민 간 차별이 없도록 하였다. 이는 입주민에게 한정될 경우보다 시설 이용도가 높아지며, 적극적인 활용과 운영관리를 통해 양질의 서비스제공이 가능해 질 것이라고 본다. 한편, 자치구 위탁에 의해 관리하려는 시설은 보육시설, 경로당, 지하 공용주차장 등이며 시설별로 구청 해당부서에서 담당한다. 운영요금의 부담비율을 위와 동일하며 지하 공용주차장의 경우에만 지역주민이 100%부담한다. 보육시설은 구립으로 이용됨에 따라 이용요금에 대한 차등은 없으나 입주민에게 우선권을 부여하고 있다.
Table 11.
Overview of the Facilities for Public uses in Sinbanpo Apartment Complex
3. 절차적 관점
1) 구역의 지정
(1) 지정 배경
신반포1차아파트 재건축정비사업은 특별건축구역의 지정 가능 대상 중「건축법」제69조, 시행령 제105조제1항에 의한 「도시및주거환경정비법」에 따른 정비구역에 해당된다.「한강공공성재편계획」13)에 의하면 대상지는 도시발전의 중심축 상에 위치하며 대규모 오픈스페이스가 수변에 입지하여14), 공간구조 개선 및 공공성 확보가 가능한 지역으로 한강의 이미지에 대한 영향력이 큰 곳이라 판단된다. 따라서 한강변 접근 보행환경개선 및 수변경관의 공유 등 한강변 주거지로서의 공공성을 회복하기 위한 목적으로 서울특별시장의 권고15)를 받아 특별건축구역 지정 절차가 진행되었다.
(2) 지정 절차 및 주체
대상지는 2003년 조합 설립 후, 2005년 5월 건축위원회 심의 후 사업승인을 받았다. 2011년 1월 반포유도정비구역계획이 마련되었고 같은 해 3월 도시계획위원회 심의에서 법정상한용적률을 기존 278.9%에서 300%로 상향받았으며,「한강공공성재편계획」에 따른 주관부서의 의견을 반영하도록 조건부 의결하였다. 2011년 8월, 서울시는 제4차 도시계획위원회에서 조건부 의결사항에 대하여 추가 협의 회신을 고시16)하였으며, 이에 따라 사업자는 권고 의견을 반영하여 동년 12월 29일 특별건축구역 지정 및 건축심의 신청하였다. 이후 도시계획위원회 및 건축위원회 등에 의한 총 8차례 심의·자문17)을 거쳐 특례적용과 공공기여 확보 등이 검토되었다.
「건축법」에 따르면 도시·군 관리계획 등의 사항을 조정할 수 있는 범위가 명확히 명시되어 있지 않으며,「도시및주거환경정비법」과의 관계 정립도 모호하여 특별건축구역 지정 및 건축물 심의 시 정비계획의 변경사항이 발생하는 경우「도시및주거환경정비법」에 따른 정비구역 지정 절차를 이행하여야 하는지 여부가 불명확하다. 또한 정비사업은 정비구역으로 지정된 이후 특별건축구역 지정과 건축물 심의 절차를 진행하기 때문에, 건축위원회 심의 결과에 따라서 정비계획의 내용이 변경되는 경우 도시계획위원회의 심의 등 정비구역 지정 절차를 다시 이행해야 한다. 이에 따라 신반포1차아파트의 경우 2011년 12월 특별건축구역지정 및 구역 내 건축물 심의를 신청 이후 도시계획위원회를 거쳐야 하는 절차상의 역행이 발생하였다.
한편 서울시의 한강 수변경관 관리방안 정책이 변경되면서 2012년 5차례에 걸쳐 자문 및 심의결과를 통보받았다. 그 내용은 주변단지와의 조화, 스카이라인, 통경축 확보 등을 도모하고 구체적 계획과정에서 특별건축구역 지정 등을 통해 부분적으로 2-3개 층 범위 내에서 높이완화 계획 등의 내용을 포함하여 건축위원회에서 검토하도록 하여, 최고 38층까지 건축가능하다고 결정한 사항이다18).
이어 추가적으로 거주의 다양성 확보측면에서 소형주택(임대주택)의 합리적인 확보방안을 강구하고 단지 남측부에 위치한 재건축에서 제척된 2개 동에 대해서는 자치구청장이 해당 주민들과의 상호협의를 통해 구역계에 포함될 수 있도록 권유받았다19). 이후 동년 9월 2차례의 심의 결과, 도시계획국 도시계획과의 「한강공공성재편계획」과 주거재생과의「창조적 도시공간을 창출하는 정비모델 개발」20)에 관한 사항으로 유관부서 심의절차를 다시 이행하도록 하였다. 2013년 1월에 제3차 건축위원회 심의에서 조건부 동의를 거쳐 5월에 특별건축구역으로 지정 고시 받았다21).
(3) 변경 절차
「건축법」제8장제71조제7항에 의하면 특별건축구역 지정 이후 특별건축구역의 범위가 10분의 1 이상(특별건축구역의 면적이 10만 m2 미만인 경우에는 20분의 1 이상) 증가 또는 감소하는 경우, 특별건축구역의 도시·군 관리계획에 관한 사항이 변경되는 경우 등 도시·군 계획시설의 신설·변경 및 지구단위계획의 수립·변경 등에 국토교통부령으로 정하는 자료를 갖추어 국토교통부장관 또는 특별시장·광역시장·도지사에게 변경지정 신청을 하여야 한다. 대상지는 구역 지정 절차 진행 중 4차례에 걸쳐22) 기존 재건축사업에서 배제되어 있었던 대상지 남서측의 2-9번지(20동, 21동)와의 통합 개발을 지속적으로 권고 받았다. 이에 따라 2-9번지와 통합하여 구역면적이 9,210.60 m2 증가하였고, 이는 기존 정비구역의 13.39%에 해당하여 특별건축구역의 변경지정 신청이 필요하게 되었다23). 따라서 이후 2013년 사업시행 변경인가와 조합 설립 변경인가를 득하였고, 2014년 2월 도시계획위원회심의에 상정되었다. 기존 신반포1차아파트는 예정 법정 상한용적률을 300%로 완화 받았으나, 재건축에서 제척된 2개동(20, 21동)을 구역에 포함하여, 확장구역에 대해「국토의계획및이용에관한법률」제78조에 따른 예정 법적상한 용적률을 299.86% (280.17%→299.86%, 19.69%증가)로 완화하여 결정 받았다. 이후 세 차례의 심의를 거친 후 2014년 7월 사업시행 변경인가, 9월 관리처분 변경인가 승인을 차례로 득하였다24).
2) 특례 적용 사항
「건축법」제72조제1항에 의하면 특별건축구역에서 제73조에 따라 건축기준 등의 특례사항을 적용하여 건축허가를 신청하고자 하는 자는 특례적용계획서를 첨부하여 해당 허가권자에게 건축허가를 신청하여야 한다25). 이에 따라 대상지에서는「건축법」제73조제1항의 적용배제 특례를 적용한 사유 및 예상효과 등을 작성하여 ‘특별건축구역 지정 및 특별건축구역 내 건축물의 심의신청서’에 특례적용계획서를 첨부하여 제출하였다. 대상지에서는 적용배제 특례중 하나인 「건축법」제61조에 관한 규제를 적용 배제하여 계획하였다. 단지 외부에 대한 건축규제인 정북방향 일조사선 높이제한에 관한 사항 및 인접대지 경계선 이격거리와 건축이 허용되지 않는 공지 높이제한에 관한 사항은 현행법을 준수하였다. 또한, 단지 내부에 대한 건축규제인 인동거리 높이제한에 관한 사항에 대하여 남측주동이 낮은 경우, 채광창 측벽이 마주보는 경우에 한하여 인동거리 완화를 특례 적용하였다<Figure 10>. 특례 적용의 사유는 일률적인 법률 적용 시, 고층과 중·저층이 혼합되어 있는 새로운 주거단지 및 건축물의 형태 구현에 제약이 따르고, 특별건축구역 지정 목적에 부합하는 창의적인 건축물 배치 및 다양한 건축물 형태 및 높이 계획을 위한 공간을 확보하고자 함이다.
그러나 건축물의 성능관련사항은 특별건축구역 지정 신청 시 구체적인 작성이 어려워 적용받지 못했다. 이는 특별건축구역의 취지에 있어 ‘건설기술의 수준 향상’에 상응하는 내용으로 기존보다 동등이상의 성능에 대해 증빙하도록 하고 있는데「건축법」제49조(건축물의 피난시설 및 용도제한 등), 제50조(건축물의 내화구조와 방화벽), 제50조의2(고층건축물의 피난 및 안전관리), 제51조(방화지구 안의 건축물) 등의 내용은 추후 실시설계단계에서 계획되어지는 내용이므로, 구역 지정신청 시에는 성능에 대한 증빙이 어려워 특례적용이 불가능하였다.
한편 특별건축구역은 모니터링을 통해 관련법규의 개정과 기술수준 향상에 기여하도록 제도적 근거를 마련하고 있다.「건축법」제72조제6항에 따르면 국토교통부장관 또는 특별시장·광역시장·도지사는 허가권자의 의견을 청취하여 건축허가를 받은 건축물 중에서 건축제도의 개선 및 건설기술의 향상을 위하여 모니터링 대상 건축물을 지정할 수 있다. 모니터링 대상으로 선정된 건축물의 건축주 또는 소유자는 건축물의 설계, 건축시공, 공사감리 등의 과정 및 평가에 대한 모니터링 보고서를 사용승인 시 허가권자에게 제출하여야 하며, 허가권자에게 제출된 모니터링 보고서는 다시 지정권자에게 제출하여야 한다고 명시되어 있다. 그러나 모니터링의 총괄적인 주체와 관리내용에 대한 명확한 규정이 마련되어 있지 않아, 대상지에서는 적용되지 못하고 있다.
IV. 요약 및 결론
1. 특별건축구역제도 적용실태의 특징
이상과 같이, 본 연구는 도시경관의 질적 개선과 건설기준 수준향상을 위해 도입된 특별건축구역제도는 제도적 이해부족과 운영방안 미흡으로 아직 보편적으로 운영되고 있지 못하다는 점에 주목하였다. 제도의 실증적인 적용실태 분석의 특징을 정리하면 다음과 같다.
우선, 계획적 시점에서의 특징이다. 첫째, 도시경관측면에서는「건축법」상의 인동거리 완화특례를 통해 다양한 주동구성과 배치, 중·저층과 고층이 혼합된 층수계획이 가능하다. 하지만 건폐율, 최고층수, 인접대지와의 이격거리에 대한 사항 등은 인접대지와의 정합성문제로 완화적용 받지 못하는 한계를 지적할 수 있다. 둘째, 지역연계측면에서는「서울특별시건축물심의기준」에 근거해 공공공간으로의 접근체계 계획, 보행중심의 가로 및 외부 공간 계획, 커뮤니티 시설계획 등 도시와 지역을 고려하여 계획하고 있다. 이는 특별건축구역제도와 연계한 지자체별 특화된 심의기준 등이 체계적으로 연계될 필요가 있음을 보여주고 있다. 셋째, 건축디자인측면에 있어 다양한 평면타입 계획은 미래의 가구구조 변화에 대응한 가변형구조 도입으로 공동주택의 지속가능성 확보를 가능하게 하고 있으며, 특히 단위세대의 일조측면에 있어서 동등이상의 성능을 증빙하도록 되어있어 현행법(안)보다 우수한 주거성능을 확보할 수 있는 가능성을 보여주고 있다. 한편 지역개발시설은 운용비용과 관리주체 계획을 사전에 수립하고 있다. 특히 특별건축구역제도가 공공성을 기반으로 하는 제도임에도 불구하고「건축법」상에서 공공기여시설(커뮤니티시설)에 대한 특례사항이 없는 한계를 가지고 있다고 지적될 수 있다.
한편, 절차적 관점에서의 특징을 정리하면 다음과 같다. 첫째, 지역의 지정측면에서는 행정절차의 간소화, 의사결정권한의 일치로 인한 구역지정 후 사후관리가 용이해진 장점이 있다. 다만, 지정 및 신청권자가 한정되어 있어 민간주도 사업의 경우에도 민간이 특별건축구역 지정을 신청할 수 없는 제도상의 한계점이 있다. 또 지정절차에 있어서는 상위계획과의 관계정립의 모호함으로 인해 절차에 대한 이견이 발생할 수 있다. 또한 건축위원회 심의 결과에 따라서 정비계획의 내용이 변경되는 경우 도시계획위원회의 심의 등 정비구역 지정절차를 다시 이행해야 하는 등의 행정운영상 혼란이 발생할 우려가 있다. 둘째, 특례적용사항을 보면 건축물의 성능관련사항은 현실적으로 판단이 불가해 적용되지 못했다. 또 모니터링의 총괄적인 주체와 관리내용에 대한 명확한 규정이 마련되어 있지 않아 적용하는데 한계가 있다.
2. 특별건축구역 제도 개선방향
특별건축구역제도가 아직 초기단계이기는 하지만 공동주택의 경관향상을 위해 매우 유효한 제도라는 전제 하에 보다 효율성 있는 제도 활용을 위한 몇 가지 제도적 개선방향을 제안함으로써 본 연구를 결론짓고자 한다.
첫째, 특별건축구역제도가 도시의 공공성을 기반으로 하는 제도임에도 불구하고 법상에서 도시맥락과 지역연계를 고려한 특례사항이 없다. 또 특례사항 중 인접대지와 관계된 항목은 주변과의 정합성 측면에서 특혜시비의 오해로 인해 적용의 한계를 가지고 있다. 따라서 전반적으로 도시와 지역적 차원을 고려한 통합적 제도개선이 요구된다고 할 수 있겠다.
둘째, 특별건축구역제도의 목표인 새로운 도시경관 창출에 중점을 두고 지역의 경관을 향상시키고, 지역에 열린 도시주거를 형성하도록 하는 규정이 필요하다. 예를 들면 지역의 맥락 및 인문 사회적 현황을 파악하여 계획하도록 하거나, 주변 경관자원과 조화되는 대지조성 및 배치계획을 통해 단순한 공동주택 단지경관이 아닌 도시적 차원에서 통합적 경관형성을 구현해 낼 수 있는 제도 지침 마련이 요구된다.
셋째, 건축물의 가로 인접배치를 보다 자유롭게 하도록 하는 법적 토대 마련이 필요하다. 인접대지와의 이격거리나 인동거리에 대한 사항을 보다 합리적으로 조정할 수 있도록 한다면 주동 배치의 유연성은 물론 가로경관 활성화를 위한 다양한 시도들이 이루어질 수 있을 것이다.
넷째, 공동주택 등을 계획하고 설계하는 데 있어서 ‘규제’가 되는 기본 법제도와 더불어 최적의 디자인을 유도하고 공공성을 기반으로 하는 정부차원의 디자인 ‘유도’지침(Design Guideline)의 마련을 통해 보다 창의적인 도시설계수법이 적용될 수 있도록 할 필요가 있다.
한편, 절차적 관점에서 제도 개선의 방향을 제안하면 다음과 같다. 우선, 특별건축구역은 제도의 목표에 따라 구역 지정 기준과 지정 신청에 관한 사항을 재정립할 필요가 있다. 공공(지자체)주도의 구역지정과 사업대상구역을 한정적으로 정하는 것보다, 조화롭고 창의적인 건축을 유도할 필요성이 있다고 판단하는 사업구역이면 누구라도 구역지정을 신청할 수 있도록 하는 제도의 개선이 필요하다. 다음으로, 지정절차에 있어서 구역의 지정과 도시·군 관리계획과의 관계정립이 중요하다. 따라서 특별건축구역 지정절차와 도시·군 관리계획의 사항을 연계하여 구역의 지정 이전에 도시계획위원회와 건축위원회가 공동으로 하는 특별위원회를 통해 사전자문을 받고, 그 이후 정비계획 심의를 거쳐 구역 지정을 신청하도록 관련 규정을 보완하는 것이 필요할 것이다. 끝으로 특별건축구역제도는 단순히 규제완화 통한 특혜 제도로 인식할 것이 아니라 도시건축의 새로운 패러다임으로 발전할 수 있는 제도로 인식하고 공공성 증대와 경관 향상측면에서 다양한 논의가 이우어져야 할 것이다. 특히 구역의 지정취지에 맞게 건축행위가 진행될 수 있도록 디자인 전문 인력에 의한 총괄 책임제를 도입해 구역의 지정 이후 규정의 완화·배제 사항을 포함하는 건축물의 인허가, 시공단계, 모니터링에 이르기까지의 총괄적 업무에 대해 포괄할 수 있도록 하는 제도적 기반이 마련되어야 할 것이다.
