I. 서 론
사회적 취약계층의 주거안정을 위한 주거복지정책의 핵심은 공공임대주택 등을 통한 방법과 주거급여지원 등을 통한 방법으로 크게 구분할 수 있다. 공공임대주택정책은 사회 취약계층의 일상생활에 밀접한 정책으로 국민들의 높은 관심을 받아왔다. 그러나 그간의 정책을 살펴보면, 각 정부는 출범시 수요자 측면의 주거안전망 구축보다는 이전 정부와의 차별화를 위하여 정책적 변화를 시도하는 등 공급자위주의 정책으로 일관하여 왔다. 출산율 저하, 급속한 고령사회 진입, 청년실업 증가 등 국가적인 사회 문제가 심화되고 있는 가운데 모든 계층이 본업에 전념할 수 있도록 도와주는 생애단계별 보편적 주거지원은 미흡하였다. 자기 스스로의 힘으로 내집 마련이나 전셋집을 구하기 어렵고, 자녀양육에 대한 걱정으로 결혼과 출산을 포기 또는 연기하는 문제가 발생하고 있는 신혼부부층이나, 고령화 시대에 접어들면서 퇴직 후에 소득이 미미한 고령층을 위한 주거복지정책도 부족한 실정이였다.
이러한 부분을 보완하기 위하여 정부는 주거복지로드맵을 추진하고 있다. 생애단계별 및 소득수준별로 주거를 지원하고, 무주택 서민과 실수요 중산층을 위한 주택공급 확대를 추진한다. 또한, 사각지대 없는 섬세한 주거복지시스템을 구축하여 사회를 통합하기 위한 상향식 주거사다리를 마련한다는 이정표를 제시하고 있다. 과거의 정책지원계층별 단편적·분절적 지원과 공급자 위주의 정책에서 생애단계별·소득수준별 통합지원과 수요자 맞춤형 지원으로 주거복지의 패러다임을 전환하겠다는 것이다. 특히, 정책수혜대상에 대한 정책변동은 기존제도에 근본적인 변화를 불어넣은 것으로 보인다. 대학생 등 청년과 신혼부부 그리고 노인 및 저소득 취약계층 등 수요자의 생애단계와 소득수준에 따른 주거수요를 반영하여 임대주택을 공급함과 동시에 금융지원과 복지서비스를 통합하여 지원하겠다는 것이다. 사실, 이러한 정책수혜대상에 대한 정책변동은 박근혜정부의 행복주택정책에서부터 체계화되기 시작하였다. 행복주택은 이전정부의 영구임대주택과 국민임대주택 등과 같이 소득요건을 중심으로 정책수혜대상을 정한 기존 정책과는 달리 대학생, 사회초년생, 신혼부부, 고령자 등의 생애단계별 계층을 기준으로 입주자격을 정하였다. 박근혜정부는 2010년 무상급식을 통한 복지국가논쟁과 2012년 총선과 대선을 통한 경제민주화 논쟁, 그리고 인구·가구의 트렌드 변화와 주택시장의 문제점등을 반영하여 새로운 행복주택정책을 수립·시행하였다.
본 연구는 공공임대주택의 정책수혜대상에 대한 정책변동을 박근혜정부의 행복주택 정책사례를 중심으로 고찰하였다. 고찰기간은 이명박정부부터 박근혜정부까지 10년의 기간 중 2010년 무상급식논쟁과 2012년 총선, 그리고 대선의 기간을 중점으로 분석한다. 동기간이 복지국가논쟁과 경제민주화논쟁이 치열하였던 기간이면서, 그 이후 주택정책의 패러다임이 변화(MOLIT, 2013)하기 시작한 중요한 기간이므로 집중 고찰함이 의미있다 하겠다. Hacker의 정책변동모형을 통하여 정책의 구조적 흐름인 내·외부적 장벽요인을 분석하고, Kingdon의 다중흐름모형을 통하여 문제의 흐름(policy problems streams), 정치의 흐름(political streams), 대안의 흐름(policy policies streams) 등 세 개의 독립된 흐름이 우연한 계기로 개방된 정책의 창(policy window)을 통하여 결합되어 나타나는 정책변동 과정을 분석하고자 한다. 박근혜정부의 행복주택정책은 대한민국 주거복지정책 중 정책수혜대상에 대한 정책변동을 점진적으로 시작하게 된 일대 전환점이다. 본 연구를 통하여 주거복지정책의 나아가야할 방향에 대하여 생각하는 계기가 되길 바란다.
II. 분석을 위한 이론적 배경
1. 공공임대주택정책에 대한 이해
「공공주택특별법」에 따르면 공공주택이란 국가 또는 지방자치단체, LH한국토지주택공사, 지방공사, 공공기관 및 공공이 50% 이상 출자하여 설립한 법인, 혹은 공공이 총지분의 전부를 출자하여 설립한 부동산투자회사가 국가 또는 지자체의 재정이나 주택도시기금을 지원받아 건설, 매입 또는 임차하여 공급하는 주택을 의미한다(The Special law on public housing Article 2 & enforcement ordinance Article 2). 공공주택은 임대와 분양에 따라 공공임대주택과 공공분양주택으로 구분하고, 공공임대주택은 다시 건설과 매입에 따라 공공건설임대주택과 공공매입임대주택으로 구분한다. 공공건설임대주택은 다시 영구임대주택, 국민임대주택, 행복주택, 장기전세주택과 분양전환 공공임대주택으로, 공공매입임대주택은 기존주택 매입임대주택과 기존주택 전세임대주택으로 구분된다.
역대 정부별 주요 공공임대주택정책을 살펴보면, 공공임대주택정책의 기원으로는 1971년 대한주택공사가 서울개봉지구에 건설한 1년 임대후 분양하는 13평 규모의 임대주택 300호에서 찾을 수 있다(KNHC, 1993).
그 이후 전두환 정부(1980)는 사회안정을 위하여 5년 임대 및 20년 임대 공공임대주택을 공급하기 시작하였으며, 1984년「임대주택건설촉진법」을 제정하였다. 노태우 정부(1987)는 정부 최초로 저소득계층을 포함한 소득계층별 주택공급을 계획하는 등 영구임대주택과 같은 장기 공공 임대주택의 공급계획을 수립·실행하였다. 김영삼 문민정부(1993)는 1993년 「임대주택법」을 제정하였으나 오히려 영구임대주택의 공급을 중단하고 5년, 50년의 장기임대주택을 공급하였으며, 시장과 민간기능을 확대하는 등저소득계층 또는 주거 빈곤층을 위한 정책은 후퇴하였다. 김대중 국민의 정부(1998)는 영구임대주택과 유사한 개념의 국민임대주택 5만 호 공급계획 등 임대주택공급을 확대하기 위한 활성화대책을 마련하여 시행하였다. 노무현참여정부(2003)는「국민임대주택건설 등에 관한 특별조치법」제정을 통하여 국민임대주택 건설에 주력하였다. 건설임대 이외에 도심근로자의 직주근접형 임대주택 확보를 위하여 다가구 매입임대, 전세임대 등 공급방식을 다양화하였다(Bae, 2016).
이명박 정부(2008)에서는 2009년「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」 및 「장기공공임대주택 입주자 삶의 질향상 지원법」을 제정하였으며, 보금자리주택정책을 통하여 영구임대주택, 국민임대주택 등 공공임대주택을 공급하였다. 박근혜 정부(2013)는 2015년 「보금자리주택건설등에 관한 특별법」을 전면적으로 개정하여「공공주택 특별법」을 제정하였고 도심 유휴부지 활용을 통하여 주택공급을 활성화하기 위한 행복주택정책을 추진하였다(Bae, 2016).
이상 정책변화과정을 살펴본 것과 같이, 건설형 공공임대주택정책은 영구임대주택, 5·10년 공공임대주택, 국민임대주택으로 큰 흐름을 이어오다가 박근혜정부에 와서 주택정책의 패러다임 변화1)와 더불어 새로운 공공임대주택정책인 행복주택정책을 수립하여 시행하였다.
2. 정책변동모형에 대한 이해
제도변화에 대한 최근의 연구경향은 경로의존의 개념에서 벗어나 제도가 시간이 지남에 따라 안정적으로 유지되기 보다는 제도가 변화하는 방식에 중점을 두고 있다(Chae & Park, 2014). 경로변화의 양태는 경로의존(path dependence), 경로진화(path evolution), 경로창조(path creation)로 구분된다(Chae & Park, 2014). 경로의존은 어떤 우연성에 의해 경로가 설정되면 자기 스스로의 강화적 또는 반응적 전개에 따라 경로가 유지되는 것을 의미한다. 경로진화는 기존의 경로가 근본을 유지한 채 일부 구성요소가 점진적으로 변화하기 시작하여 지속되면 결국에는 새로운 형태의 경로가 형성되는 것을 말한다. 경로 창조는 정책행위자가 시대적 요구(needs)에 따른 재량으로 기존 경로를 이탈하여 새로운 경로를 창조하려는 노력의 성과로 경로가 달라지는 것을 말한다.
Hacker는 경로변화가 발생하는 요인을 경로에 대한 외부적 장벽과 내부적 장벽 요인으로 제시한다 (Hacker, 2004c). 이때 경로변화에 대한 외부적 장벽은 거부권자의 다소(多少)를 의미하며, 경로변화에 대한 내부적 장벽은 경로운영자들의 재량 대소(大小)를 의미한다(Hacker, 2004c). Hacker(2004a, 2004b)는 경로변화의 양상을 표류(drift), 가겹(layering), 전환(conversion), 수정(revision)의 네 가지로 구분하여 제시하고 있다. 표류(drift)는 경로변화에 대한 외부적 장벽으로 경로변화의 거부권자가 많고 내부적 장벽으로 경로운영자의 재량이 적을 때 나타난다(Ha, 2010). 즉 정책에 대한 거부권자(veto player)가 많거나 정책이 환경의 변화에 적응하지 못해 효과를 발휘하지 못하거나 기존에 의도한 방식으로 운영되지 못하는 경우를 말한다(Ha, 2010). 가겹(layering)은 거부권자가 적고 경로운영자의 재량 또한 적은 경우에 발생하며, 기존의 복합적 제도나 정책의 구성요소 대부분을 그대로 둔채 일부 규칙들이나 구조들이 추가되어 제도가 점진적으로 변화하는 과정을 의미한다(Ha, 2010). 비록 새롭게 추가되는 정책요소는 일부분이지만 시간이 흐르면서 기존의 정책에 대한 전면적인 변동을 불러오게 된다(Nam, 2012). 전환(conversion)은 경로변화에 대한 외부 거부권자가 많으나 경로운영자의 재량도 크게 보유하고 있어서 발생하는 것으로 본래 어떤 목표를 위해 설계된 제도가 새로운 목표에 봉사하거나 변화를 반영하기 위해 방향이 전환되는 것을 의미하며, 주로 정책의 상위수준에서 이러한 정책전환이 발생하기 쉽다(Ha, 2010). 마지막으로 수정(revision)은 기존 제도에 대한 공식적 개혁, 대체, 제거 등을 의미하며 경로변화에 대한 외부 거부권자가 적고 경로운영자의 재량이 큰 경우에 발생한다(Ha, 2010). 대부분의 경우 기존의 정책이 새로운 정책으로 바뀌는 것은 급진적인 변화를 수반하지만, 때때로 정책수정이 천천히 발생하기도 한다(Nam, 2014). Hacker(2004c)가 제시한 정책변동모형은 <Table 1>과 같다.
3. 다중흐름모형에 대한 이해
거시적 정책동학현상에 대하여 연구를 진행하던 Kingdon 교수는 미국 연방정부의 보건·교통정책을 담당하고 있던 고위공무원들과 장기간의 면접과 정부문서, 정당들의 정강정책, 언론보도, 여론조사들을 토대로 정책의 창 이론(the policy window)2)을 만들었다(Park, 2013).
Kingdon의 multiple sreams framework (MSF)는 문제들이 어떻게 이슈화가 되고 어떻게 정책결정자들이 주목을 받게 되며, 어떻게 의제가 설정되는지를 연구함으로써 특정 정책아이디어가 어떻게 그들의 시간을 갖게 되는지에 관심을 갖는다(Park, 2013). MSF의 기본구조는 정책의제설정과정에서 별개의 독립된 세 가지 흐름, 즉 정책문제흐름(Policy Problems stream), 정치흐름(political stream), 정책대안흐름(policy policies stream)이 상호 독립적으로 각자의 경로를 따라 흐르다가 대형 안전사고와 같은 극적인 사건(dramatic event)이나 정권교체와 같은 정치적 사건(political event)들이 점화장치(triggering device) 역할을 하여 정책의 창(the policy window)이 열릴 때 서로 결합하게 되고, 이 시점에 정책혁신가(policy entrepreneurs)의 적극적인 활동으로 정책의 창을 통과하므로써 정책산출물이 만들어지는 구조이다(Park, 2013). 정책의 창은 매우 중요한 정치적 사건이 발생할 때 그동안 논의되고 있던 유력한 정치대안과 결합하여 아주 잠깐의 시간동안 개방되며, 이처럼 창이 열려있는 동안에 핵심적인 정책행위자들이 타협하고 조정하여 정책결정이 이루어진다(Park, 2013). 이를 모형화하면 다음 <Figure 1>과 같다.
먼저, 정책문제의 흐름에서 정책문제는 그 자체의 패턴을 형성하며 흘러 다닌다. 이 때 어떤 문제가 정책행위자들의 관심을 이끌게 되는가 하는 부분에 방점을 두고 있는데, 사회·경제적 지표(indicator)의 변동, 세상을 떠들썩하게 한 사건, 정책에 대한 환류 등이 지대한 영향을 준다. 정책문제는 정책행위자들이 사회적 이슈를 정책의 제로 인식하거나 인식하는 과정이다(Park, 2013). 정책행위자가 관심을 가지고 집중하는 정책 문제 중 지표는 상태가 정량적으로 측정이 가능한 경우이며, 사건은 천재지변 등과 같은 사고를 비롯하여 집단적인 데모나 민원 등을 포함한다. 환류는 정책을 실행한 결과에 대한 의견수렴으로 정책행위자는 이상적인 상태에서의 자신가치와 현재의 상태 또는 다른 나라와 비교하거나 범주화를 통하여 문제를 정의한다. 결국 정책문제는 정부가 관심을 갖는 인식수단과 문제 상태를 어떻게 정의하느냐에 따라 그대응방식에 차이가 나게 된다(Theodoulou, 1995).
정치의 흐름은 정책문제와 별개로 형성된다. 이 흐름은 국민적 여론의 변화, 정권의 교체, 국회 의석수의 변화, 이익집단의 압력 등에 의해 영향을 받는다. 정치인, 고위공무원 등 정책행위자들은 여론에 민감하게 반응하므로 여론의 지지를 받는 사회의 문제는 정치적 관심의 대상이 되기 쉽다. 특히, 정권교체나 의석수의 변화는 정책의 제의 우선순위를 변경시킬 뿐만 아니라 새로운 의제를 제시한다(Park, 2013). 결국, 정치흐름속에서 국민여론이 지지하는 문제는 정부의제로 발전하여 정부정책형성이 이루어지는 데 비하여 반대하는 문제는 정부의제로 채택되지 못하여 정책형성에 실패한다(Lee, 2011). 정책의 창은 정치흐름에 의하여 순간적으로 개방되는 경우가 많다. 정책행위자들이 문제를 확인하고 정책대안을 만들고 있을 때, 결정적인 정치흐름이 창을 개방하는 것이다. 그중 정권교체는 가장 눈에 띄고 광범위한 정치흐름의 변화이다(Yang, 2006).
정책대안흐름에는 정책네트워크의 존재 및 그 분화의 정도, 정책행위자들의 활동, 이익집단의 개입 등이 영향을 미친다. 각계에서 제시하는 정책대안은 가치 수용적이어야 하고 기술적 가능성이 커야 한다. 많은 정책대안들이 전문가 집단 등에 의한 정책공동체(policy community)내에서 논의되므로 정책공동체 또는 정책네트워크가 분화되면 될수록 더욱 다양한 대안의 흐름이 가능해진다(Park, 2013).
정책대안들은 공청회, 청문회, 보고자료, 논쟁 등과 같은 다양한 방법으로 조사된다. 이와 같이 조사된 대안들을 선택하는 기준은 기술적 실현가능성, 정책공동체 구성원의 가치와의 일치성, 대중의 수용성, 유행 또는 지식 등이다(Jung, 2011; Lee, 2011). 특히 정책혁신가들은 자신들이 선호하는 대안이 채택될 수 있도록 적극적으로 설득하고 장시간에 걸쳐 순화하는 노력을 기울인다(Jung, 2011; Lee, 2011).
Kingdon에 의하면 지표, 위기, 사고, 환류 등으로 이루어지는 정책문제흐름과 정권의 교체, 국회의석수의 변화, 국민적인 분위기, 이익집단의 압력 등으로 구성되는 정치 흐름과 정책체제의 분화정도, 정책혁신가들의 활동, 이익집단의 개입 등으로 이루어지는 정책대안흐름이 서로 아무런 관련 없이 자신의 고유한 규칙에 따라 흘러 다니다가 대형 안전사고와 같은 극적인 사건이나 정권교체와 같은 정치적 사건에 의해 만나면 이러한 사건들이 점화장치(triggering device) 역할을 하게 되어 세가지 흐름이 결합하게 되는 정책 의 창이 열리고 정책변동으로 정책산출물이 만들어진다고 한다(Kingdon, 1984). 정책 혁신가는 둘 또는 셋의 흐름을 서로 연결하여 정책의 창을 개방하려 시도하는 행위자이다. 그들은 독립적으로 흐르고 있는 각 흐름을 자신의 의도에 맞게 정치적으로 조작(political manipulation)하여 흐름사이의 결합을 만들고 정책의 창이 열리도록 시도하는 참여자이며 모든 자원을 동원하여 정책의 방향이 자신이 기대하는 바와 같이 이루어지도록 노력하는 사람 또는 집단이라 정의할 수 있다(Theodoulou, 1995).
4. 분석모형의 구성
이번 연구는 박근혜정부의 행복주택 정책수혜대상의 변동과정을 Kingdon의 다중흐름모형을 통하여 분석할 것이다. 그러나 한국의 공공임대주택정책을 살펴보면 정책이 변동되는 결정적인 순간은 Kingdon의 다중흐름모형의 독립된 세 가지 흐름이 우연한 계기로 결합되어 정책으로 형성되었지만, 내·외부적인 구조적 장벽요인이 정책초기부터 지속적인 영향력을 발휘하여 그 잠재력을 응축하여 왔다. 이에 따라 본 연구는 Kingdon의 다중흐름모형에 정책변동에 대한 내·외부적인 변화요인으로써 Hacker(2004c)가 제시한 정책변동모형을 결합하여 <Figure 2>와 같이 수정된 다중흐름모형을 적용하고자 한다(Park, 2015).
III. 행복주택의 정책변동과정 분석
1. 정책변동에 대한 내·외부적인 장벽요인 분석
Hacker는 특정 정책변동이 일어나게 되는 요인을 경로 변화에 대한 내·외부적 구조적 장벽의 두 가지 요인으로 제시한다(Hacker, 2004c). 이때 경로변화를 둘러싼 외부적인 장벽은 거부권자의 다소(多少)를 의미하며, 경로변화에 대한 내부적 장벽은 경로운영자들의 재량 대소(大小)를 의미한다. 주거복지정책의 변화과정을 설명하기 위해서는 행복주택정책을 유도한 요인, 즉 Hacker의 정책변동모형에 따른 내·외부적 장벽요인에 대한 분석을 필요로 한다.
1) 내부적인 장벽요인 분석
주거복지정책의 정책변동을 이끌어 나가는 실질적인 경로운영자는 정책을 입안하고 집행하는 국토교통부 고위공무원들이라고 보아야 타당할 것이다. 국토교통부의 조직을 살펴보면 주택토지실내 1실장, 4정책관, 16과를 두고총 178명의 직원들이 대한민국의 주택, 주거, 토지 및 국토정보정책을 주관하고 있다. 주거복지과는 2003년 주택국에 신설되어 주거복지정책을 총괄하여 오다가 그 역할이 점점 증대됨에 따라 2018년 문재인정부 들어서 주거복지정책관으로 승격되었다. 현재는 주택토지실내 주거복지정책관이 주거복지정책, 공공주택정책 및 민간임대정책을 총괄하고 있다.
주거복지정책관련 법률은 정책의 집행근거가 되었으며, 각 정부별 특성이 반영된 정책에 따라 제·개정을 하여 왔는데 최근 현황을 살펴보면「주거기본법」,「주택법」, 「공공주택특별법」, 「주거급여법」 등이 있다.
경로운영자의 재량을 제한할 수 있는 내부적 장벽요인은 국토교통부 장관이 주택법 제7조에 의거하여 수립한 1·2차 장기 주택종합계획으로 볼 수 있다. 1차 장기 주택종합계획은 노무현정부에서 2003년부터 2012년까지 10년간의 주택종합계획으로 2004년 1월 관계부처의 협의와 주택정책심의위원회 심의를 통하여 확정·시행하였다. 주요내용으로는 첫째, 국민의 현 주거실태를 바탕으로 향후 10년 후의 경제상황 및 주택시장 동향을 감안하여 국민의 주거생활이 나아가야 할 목표를 설정하고, 둘째, 이러한 목표를 달성하기 위하여 정부에서 추진하여야 할 주택정책의 분야별 중장기 전략을 제시하는 주택분야의 최상위 계획이며, 셋째, 주택 및 택지 공급, 공공주택 정책, 최저주거기준 미달가구 감축, 저소득층의 주거안정, 주거환경 조성 등에 대한 중장기 방향을 제시하고 있다(MOLIT, 2003).
박근혜정부에서는 1차 장기 주택종합계획의 연장선상에서 2차 장기 주택종합계획을 2013년 12월 확정·발표하였으며 1차 종합계획에 대한 반성과 향후 10년에 대한 주택종합계획의 목표와 비전, 특히 주택정책의 패러다임이 변하고 있음에 착안하여 보편적이고 사각지대 없는 주거복지 구현을 위한 완벽한 안전망 구축을 정책방향의 하나로 제시하였다. 제1차 및 제2차 장기 주택종합계획의 목표와 비전 및 장기 로드맵은 경로운영자, 즉 국토교통부의 고위 정책혁신가의 정책재량권을 지지하여 서민과 중산층을 위한 주거안정대책을 지속적으로 수립·시행하여 주택시장 문제에 대응이 가능하도록 하였다. 결과적으로 이러한 장기간(20년)에 걸친 정책로드맵은 결국 정책 대안의 흐름에 지속적인 영향을 미쳤다고 판단된다.
2) 외부적인 장벽요인 분석
외부적 장벽요인은 주택정책의 여건변화, 즉, 인구·사회·경제적 여건변화, 주거문화의 변화 및 주택에 대한 국민의식의 변화에서 찾을 수 있다.
첫째, 인구, 사회 및 경제적 여건변화를 살펴보면, 인구는 1970년 3,144만 명에서 2010년 4,799만 명으로 약 150% 증가하였으나 인구성장률은 점차 감소하여 2020년에는 0.28%, 2031년부터는 마이너스 성장할 것으로 전망하였다(MOLIT, 2013). 반면에 65세 이상 고령인구는 급격히 증가하여 고령화 현상이 심화되고 1·2인 가구가 1980년대 122만 가구에서 2010년 834만 가구로 약 7배정도 증가하였으며, 전체 가구수 대비 비중은 2000년 34.6%에서 2010년 48.2%로 증가하는 반면에 4인 가구는 꾸준히 감소하여 고령화, 가족의 해체가 급속하게 진행되고 있음을 알 수 있다(MOLIT, 2013). 사회·경제적 여건 변화 중 눈여겨 볼 사항으로는 경제성장률이 둔화되고 안정성장시대로 진입하였다는 것이다. 1999년부터 10년간의 경제성장률은 연간 평균적으로 5.5% 성장을 기록하였으나 2009~2012년은 연평균 3.2% 수준으로 감소하여 성장주도시대에서 본격적인 안정성장시대로 진입하였다.
둘째, 주거문화의 변화를 살펴보면, 미래의 주거형태 및 문화에 대한 변화도 주택의 소유가치보다도 소득수준 향상으로 편리성과 쾌적성 등 거주가치를 중시하는 방향으로 변화될 것으로 판단하였다(KRIHS, 2010).
셋째, 주택에 대한 국민의식의 변화를 살펴보면, 제2차 장기 주택종합계획 수립시 전국적으로 만 25세 이상 성인 800명을 대상으로 전화를 통한 설문조사를 실시하여 주택에 대한 국민의 의식조사에서 유의미한 결과를 얻었다. 10년 후 미래주택에 대한 선호중 자가 선호는 감소하였으나 임차선호는 증가하였다. 또한 향후 10년간 가장 중요한 주택정책방향에 대한 설문에는 “서민 주거복지 강화 50.8%, 부동산 시장 안정 36.3%, 재고주택 관리 13.0%” 순으로 나타났으며 연령대가 높을수록, 수득수준이 낮을수록 서민 주거복지 강화 응답비율이 높았다(MOLIT, 2013).
대한민국의 주거복지정책의 수혜 대상집단은 고찰한 바와 같이 소득수준, 무주택 등 일정조건을 갖춘 국민으로 소수이며, 비용을 부담하는 집단은 불특정다수인 국민이기 때문에 정책변동에 대한 거부권이 적다고 볼 수 있다. 오히려 1·2인 가구 및 고령가구가 증가하고 고도성장보다는 안정성장시대로 진입하는 시점이여서 거부권자의 분포나 수는 현저히 줄고 있어 정책변동의 외부적 장벽이 낮다. 또한, 이러한 추세는 주택정책의 거시적 패러다임의 변화를 촉진하면서 지속적으로 정책문제의 흐름에 영향을 미쳐 왔다고 본다.
2. 문제의 흐름
1) 인구 및 가구 구조의 변화
총 인구는 급격한 출산율 저하에도 불구하고 기대수명 연장으로 인하여 조금씩 증가하다가 2030년 5,216만 명을 최고점을 기록한 뒤 줄어들 것으로 전망된다(Statistics Korea, 2012). 따라서, 인구성장률은 점차 감소하여 2010년 0.46%에서 2020년 0.28%로 감소할 것으로 예상되며 2031년부터 마이너스 성장을 시작할 것으로 전망된다(MOLIT, 2013).
가구는 2015년을 기준으로 총 1,956만 가구이며 평균가구원수는 2.53명으로 주된 가구는 1인 가구이다. 주된 가구유형은 1990년대 4인 가구에서 2010년대 2인 가구를 거쳐 2015년부터는 1인 가구이다. 국토교통부에서 발표한 2012, 2015년 주택업무편람에 의한 1인 가구의 추이는 <Table 2>와 같다.
Table 2.
Single Household trend
| Division | 2000 | 2005 | 2010 | 2015 |
|---|---|---|---|---|
| Number | 2,224,000 | 3,171,000 | 4,142,000 | 5,200,000 |
| Increasing rate(%) | (35.4) | (42.5) | (30.6) | (25.5) |
인구 고령화도 가속화되고 있다. 2010년 65세 이상 고령자는 545만 명, 총인구의 11.0% 으로 이미 고령화 사회에 진입하였으며, 2026년이 되면 65세 이상 인구가 전체 인구의 20%를 차지하는 초고령 사회로 접어들 전망이다(Jin & Choi, 2013). 출산율은 2005년 세계 최하위 수준인 1.08명을 기록한 이후 2010년 1.2명대로 증가하긴하였으나, 2012년 세계 평균 출산율 2.5명에 비한다면 절반 수준으로 세계 최하위 출산율 수준에 머물고 있다(Statistics Korea, 2012).
주택 수요를 규명하는 방법 중 하나로써 개별 가구의 효용 측면에서 소득, 주택가격, 주거비용, 이자율, 연령, 가구원수와 같은 요인이 주택수요에 어떤 영향을 주는지를 규명하는 방법이 있다(Jin & Choi, 2013). 향후, 1인 가구 보편화 시대로의 전환과 저출산, 고령화에 따른 역삼각형 항아리모양의 인구 구조 변화는 주택의 소유 구조 뿐 아니라 주거양상에서도 커다란 변화를 불러오게 될 것으로 판단된다.
2) 서민·중산층의 주거불안정
경제발전과 신규주택의 지속적인 공급에 힘입어 주택보급률은 전국기준으로 2002년 100%를 넘기 시작하여 2008년 100.7%, 2016년에는 102.6%를 기록하였다. 주택공급 물량에 대한 부족 현상이 많이 개선되었고 평균적인 질적 주거수준도 향상되었다.
평균적으로 주거수준이 향상되었음에도 불구하고 저소득 서민층의 주거수준은 좋아지지 못하고 있으며, 소득계층간 격차도 확대되고 있었다. 이러한 계층간 주거격차의 확대는 외환위기 이후 전개된 한국 경제구조의 변화과정과 밀접하게 관련되었으며, 기업구조조정으로 인한 대량실업, 소득 감소, 고금리 등의 영향에서 출발하여 고용구조 변화에 따른 소득격차의 확대, 금융시장과 부동산 시장의 변화에 따른 자산 격차의 확대 등 다양한 요인이 존재한다(KDI, 2012).
저소득층의 평균 주거면적은 증가하였으나 점유형태는 자가거주와 전세거주 비율이 줄어들고 상대적으로 열등한 점유형태인 보증부 월세거주 비율은 크게 증가하였다. 평균 전세보증금은 2005년에 비해 2010년 97%가 증가하였고, 보증부 월세보증금도 59% 증가하여 주거부담이 가중되고 있었다(KDI, 2012). 소득 증가에 비해 주택가격 증가가 높아 저소득층은 전체가구의 PIR 증가율보다 훨씬 높은 증가율을 보였다(KDI, 2012).
정부는 서민과 중산층의 주거수준 향상과 주거안정을 도모하기 위하여 적절한 대책을 지속적으로 시행하였다. 서민·중산층 주거안정 지원을 위한 주요정책으로는 ’10.8.29 발표된 「실수요 주택거래 정상화와 서민·중산층 주거안정 지원방안」, ’12.5.1 발표된「주택거래 정상화 및 서민·중산층 주거안정 지원방안」, ’13.4.1 발표된 「서민 주거안정을 위한 주택시장 정상화 종합대책」과 ’13.8.28 발표된 「전월세시장 안정을 위한 대응방안」등이 있다.
3) 보금자리주택 정책의 문제
이명박정부는 무주택 저소득층 서민의 주거안정 도모 및 서민·중산층의 자가 촉진을 위해 보금자리주택 150만 호를 건설하는 계획을 ’08.9.19일 발표하였다. 수도권의 인구유입과 가구분화에 따른 가구수 증가 등으로 연간 주택수요가 50만 호 이상이 발생할 것으로 판단하였다. 무주택 저소득층의 내집마련을 촉진하기 위해서 저가 주택의 공급확대와 지급부담 완화를 위한 지원이 필요하다고 보았고, 최저소득층이나 도심 영세민의 도시내 안정적인 거주를 위한 임대주택이 필요하다고 판단하였다.
실행계획을 보면, 2018년까지 보금자리주택 150만 호를 한국토지주택공사, 지방공사 등에서 직접 건설하여 공급토록 하고 서울을 포함하여 수도권 66%인 100만 호, 그 외 지방은 민간 미분양추이를 보아가면서 34%인 50만 호를 공급하기로 하였다. 유형별로는 저렴한 중소형 규모의 분양주택 70만 호, 국민임대와 10년 임대 등 공공임대주택 80만 호를 공급하기로 하고 특히, 최저소득층을 위한 영구임대주택을 다시 건설하여 총 10만 호를 공급하기로 계획하였다.
이명박정부는「보금자리주택건설 등에 관한 특별법」을 마련('09.4.21 시행)하였다. 토지확보를 위해 수도권 내 개발제한구역을 해제하여 총 78.8 km2 규모의 택지를 확보하고 입지여건 및 주택수요 등 다양한 요인들을 감안하여 시범지구 4개 지구를 선정하여 발표(’09.5.11)하는 등 신속한 정책집행을 추진하였다. 보금자리주택은 2012년까지 분양주택 249천 호를 포함하여 총 538천 호를 공급하였다.
그러나 국회는 보금자리주택정책이 계획초기단계부터 그린벨트 훼손, 개발이익의 사유화, 민간의 주택공급 위축, 정책대상계층의 문제, 정책의 지속가능성의 문제 등 부작용이 발생한다고 지적하였다(NARS, 2010). 국회는 정책의 지속가능성과 정책대상계층의 편익을 제고하기 위한 합리적인 대안으로 분양하는 보금자리주택의 수혜대상자를 과연 정부가 도와주어야 할 대상이냐에 대한 문제가 제기되고 있으므로 임대용 보금자리주택을 확대하는 방향으로 정책의 구조적 변화가 필요하다고 제언하였다. 또한, 저소득층의 주거안정을 지원하기 위한 임대주택 공급방안이 지속적으로 마련될 필요가 있음을 강조하며, 주택시장의 효율성을 높이고 저소득층의 복지향상과 함께 정부의 재정 부담을 최소화할 수 있는 정책대안마련을 요구하였다(NARS, 2010).
3. 정치의 흐름
1) 2010년대 복지국가 논쟁
보수정부가 일부 복지확대의 경로의존성에 편승하면서도 실제로는 복지축소와 정책표류 및 시장화 정책을 추진하는 가운데 한국사회에는 현대사에서 유례를 찾아보기 어려운 범사회적인 복지국가 논쟁이 등장하였다. 이 논쟁은 2009년 후반기에 시작되어 2010년부터 대체로 2012년 초까지 전개되었다(Nam, 2018). 이 논의의 중요한 계기와 동력이 무상급식논쟁이었다.
무상급식논쟁은 2009년도 하반기 경기도 교육청의 무상급식(안)으로부터 촉발되어 2010년 6월 지방선거와 2012년 총선과 대선까지 영향을 미치면서 진행되었다. 당시 논쟁은 무상급식이라는 화두로 진행되었지만 보다 정확하게 말한다면 보편적 무상급식 대 선별적 무상급식의 구도로 전개된 것이라 할 수 있다(Nam, 2018). 무상급식 논쟁은 복지 대 반복지의 대립구도를 넘어, 어떤 복지국가를 지향할 것인가 하는 복지국가 패러다임(paradigm)과 연계된 이른바 보편적 복지논쟁으로 확대 재생산되었다(Kang, 2017).
선별적 복지는 새누리당 계열의 보수정당, 보수학계, 보수단체, 전경련, 경총, 보수언론 등이 주창하였으며, 보편적 복지는 민주당 계열의 자유주의 정당과 민노당 계열의 진보정당, 진보학계, 시민단체, 민주노총, 진보언론 등이 주창하였다. 한나라당은 보편적 복지를 전형적인 포퓰리즘 선거대책의 하나라고 주장하며, 무상급식 전면 실시는 재정상의 문제만이 아니라 재산 상태를 고려하지 않은 획일적인 배분으로 공정과 형평성, 자율과 선택의 원칙에도 맞지 않다고 주장하였다(Mediateam A, 2010). 반면에 보편적 복지를 주장하는 쪽은 선별주의처럼 소득, 자산에 대한 엄격한 조사를 하면 비용도 소요될 뿐만 아니라 이런 조사를 거쳐서 소수의 빈곤층만 복지 혜택을 받게 될 때 대상자들이 수치심을 느끼는 낙인효과와 대상자들이 일을 열심히 할수록 복지가 줄어들어 오히려 게으름을 조장하는, 소위 빈곤의 함정 문제 등이 없는 이상적 복지제도가 보편주의이며, 복지국가일수록 보편주의가 보급되어 있다고 주장하였다(Lee, 2010).
2010년 6.2 지방선거는 진보진영의 압승으로 끝이 났다. 2011년 8월 24일 서울시에서 실시한 무상급식 실시여부에 대한 주민들의 투표는 총투표율이 25.7%에 불과하여 사전에 약속한 투표 개표조건인 33.3%에 미달하므로 투표 자체가 무효화 되었다. 오세훈 서울시장은 투표가 무효화됨에 따라 2011년 8월 26일 시장직을 사퇴하였고 서울시장직 보궐선거는 2011년 10월 26일 실시되었다. 2011년 10월 26일 박원순 후보는 나경원 후보를 이기고 서울시장에 당선되었다.
2010년 무상급식논쟁으로부터 시작된 한국사회의 복지국가 논쟁은 한국사회의 사상적 흐름에 변화를 가져왔다. 특히, 보수정부로 분류되던 박근혜정부의 변화에 주목할 필요가 있으며, 이는 곧 주거복지를 포함한 공공임대주택 정책에도 변화를 가져오는 계기가 되었다. 한국사회의 사상적 흐름을 보수적 자유주의, 보수적 국가개입주의, 진보적 자유주의, 진보적 국가개입주의 및 반자본주의론으로 나눌 수 있다(Jung, 2012).
먼저 이명박정부는 보수적 자유주의로 분류할 수 있으며, 시장만능주의의 정당성과 부자감세와 규제완화, 한미 FTA를 통한 선진화를 주장한다. 이에 반해 보수주의의 관점을 유지하면서도 시장만능주의를 일탈한 흐름이 강력한 일파로 형성되었다. 박근혜와 이상돈, 정두언, 남경필 등으로 대변되는 새로운 사조인데, 시장만능 자유주의의 폐해를 경계하면서 온정주의와 법치, 경제성장 등 보수적 가치의 실현을 위해서도 상당 수준의 국가개입주의가 필요하다고 한다(Jung, 2012).
2) 2012년 총선과 대선
2012년에 실시된 19대 총선과 대통령선출을 위한 18대 대선국면에서 경제민주화와 복지국가에 대한 요구는 시대화두라 불릴 정도로 폭발적으로 확산되었다. 박근혜 후보 측이 그동안 진보정당인 야당의 전유물로 여겨져 왔던 경제민주화, 양극화문제, 복지확대를 정면으로 수용하는 형식을 취함으로써 정책경쟁에서 야당의 선명성과 차별성을 무력화시켰다(Wie, 2013). 과거의 경험으로는 한국의 보수진영이 결코 수용할 것 같지 않았던 의제를 보수 후보가 자신의 것으로 내세움에 따라 복지와 경제민주화는 시대정신이라고 일컬을 정도로 사회적 의제 또는 사회개혁의 화두가 되었다(Yoo, 2013).
제18대 대통령선거에서 주요 이슈로 부각되었던 경제민주화 정책의 경우 넓은 의미에서 보면 복지이슈에 해당된다고 할 수 있는데, 구체적인 내용이 경제적 양극화를 해소함으로써 궁극적으로는 경제적 평등을 추구하고 있다는 점에서 진보적 의제에 접근하였다고 볼 수 있다(Kim, 2018). 박근혜 후보는 경제민주화 공약뿐만이 아니라 복지관련 이슈에서도 적극적으로 ‘복지체계구축’을 공약으로 제시하며「생애주기별 맞춤형 복지정책」을 추진할 것을 천명하였다. 이러한 적극적인 태도에 대하여 박근혜 후보가 진보의 의제로만 여겨졌던 경제민주화와 복지담론을 끌어안고자 시도하였으며 이슈를 선점하였다는 평가가 이어졌다(Song & Park, 2014).
2012년 19대 총선결과, 새누리당이 서울과 수도권에서는 약세였으나 영남지역과 강원지역은 물론 충청권에서 약진하며 정치권 등 각계각층의 예상을 뛰어넘어 과반의 석 이상을 확보하였다. 투표율 54.3%였으며, 새누리당은 152석을, 민주통합당은 127석을, 통합진보당은 13석을, 그리고 기타에서 8석을 획득하였다. 제18대 대통령 선거에서는 헌정 사상 최초로 전체 투표율 75.8% 중에서 51.6%인 과반이상의 득표를 통하여 첫 여성 대통령 박근혜 새누리당 후보가 당선됐다(Kim, 2018).
4. 정책대안의 흐름
인구·가구 측면의 구조적 변화와 주거정책에 대한 국민의 의식변화, 경제민주화 및 복지정책의 관심이 폭발적으로 확산되는 가운데 주거복지정책에 대한 각 분야의 대안 들이 제시되고 논의되었다.
1) 각 분야별 정책대안
2012년 대선에서 민주당은 진보정치는 비록 패하였지만 진보적인 정책노선은 승리하였다고 평가하였다. 민주당의 경제정책과 민생정책 목표와 과제, 그리고 실천방안중 주거복지 강화부문중 공공임대주택정책 관련사항을 살펴보면 다음과 같다.
첫째, 장기공공임대주택 거주가구 비율 15% 목표 달성이다. 공공임대주택 재고량이 절대적으로 부족한 실정에서 서민의 주거복지를 위해 가장 우선해야 할 것은 공공임대주택 공급 확대이며, 이전 공공기관의 부지, 토지 과다 사용 공공기관의 여유 부지, 미사용 국공유지, 보금자리 분양주택 건설 예정지, 재건축·재개발 시 확보 가능한 용지, 용적률 상향을 통해 확보 가능한 공중공간, 도시 근교의 임야 등을 활용하고 공공택지에서는 공공분양 주택보다는 공공임대주택과 토지임대부 주택의 공급에 주력한다는 생각이다(Hong & Jeon, 2013). 둘째, 다양한 유형의 공공 및 준공공 임대주택 공급한다는 것이다. 공공임대주택 건설 시 서민들의 생업 여건에 맞는 입지 선정, 평형 다양화, 임대료 차등화 등을 도모하고 정부가 도심에서 다세대·다가구 주택을 매입하거나 임차한 후 서민들에게 임대하는 정부 주도형 임대사업을 활성화하자는 것이다(Hong & Jeon, 2013). 셋째, 노인 1인 가구를 위한 공동생활주택을 공급하자는 것이다. 주택관리인과 건강보호인이 상주하고 노인들이 공동으로 생활하는 집합주택을 공급하여 노인들의 자활을 지원하고 다세대·다가구 주택에다 공유공간과 관리인 공간을 포함하고 노인을 배려한 설계가 이뤄지도록 한다는 계획이다(Hong & Jeon, 2013). 그리고 마지막으로 도시에서 주거가 불안정한 1인 거주자를 위한 특별공공주택을 제공하자는 것이다. 대학생 청년, 노인, 장애인 등 단신 거주자에게 공공 원룸텔을 공급하고 노숙자 등 주거 극빈층에게는 응급주택을 공급하자는 것이다(Hong & Jeon, 2013).
KDI 한국개발연구원은 2012년도 1/4분기 부동산시장 동향분석에서 대한민국의 주거복지정책의 발전방향에 대하여 다음과 같이 제언하고 있다.
첫째, 가구의 생애주기에 따라 주거입지, 주택 유형 및 규모에 대한 선호와 지불능력 등이 달라질 것이기 때문에 큰 틀에서 소득과 생애주기를 종과 횡으로 연결하는 형태의 주거복지정책 방향 정립이 필요하다(KDI, 2012). 둘째, 주거복지정책과 기타 복지정책이 효율적으로 연결되는 사회정책적인 측면으로의 정책방향이 요구된다(KDI, 2012). 주거복지정책이 가구별 부담가능능력에 맞는 주택만을 공급하는 것이 아니라 서민들의 생애에 실질적으로 도움이 되는 여러가지 복지서비스가 복합적으로 제공되어야 한다. 셋째, 정책대상가구의 실질적인 노력을 이끌어낼 수 있는 형태의 주거복지정책 방향이 정립되어야 한다(KDI, 2012). 주거빈곤 및 주거환경의 개선, 자기 소유의 주택 구입 등 개별적인 노력과 연결되는 주거복지정책의 수단이 개발될 필요성이 있다. 넷째, 공공이 모든 것을 다할 수 있다는 생각을 버리고 민간부문을 적극적으로 이용할 수 있는 방향으로의 정책이 필요하다(KDI, 2012). 부족한 재원으로 정부 또는 공공기관에서 주거복지정책과 관련된 부담의 전부를 책임질 수 없으며 특히, 취약한 전월세시장에서 공공외의 부분의 역할을 받아들여야 하고, 민간부문의 역할이 보다 제고될 수 있도록 제도적 틀을 제공하여야 한다. 다섯째, 점차적으로 공급자 중심에서 수요자 중심으로의 주거복지정책 방향의 전환이 필요하다(KDI, 2012). 다양화 및 세분화하는 주거복지 수요를 정부가 일일이 대처하기 어려우며, 정부는 적절한 수단을 지원하고 수요자는 이러한 지원중에서 각자에게 맞는 주거서비스를 선택하는 쪽으로의 정책방향 선회가 요구된다. 재원의 부족한 상황을 고려할 때 정부가 계속하여 지속적으로 공공임대주택을 제공하기는 곤란하며, 제고임대주택의 관리부분에서도 추가적인 관리비용이 필요할 수밖에 없다. 현재 전체 주택재고의 4.9%인 장기성 공공임대주택 재고가 대략 12%에서 15% 정도에 도달하면 임대시장에서 임대료 상승에 대한 완충작용을 할 수 있을 것으로 판단되므로 이후 점진적으로 주택 바우처제도를 도입할 수 있는 방향의 정책 추진이 필요하다고 제언하였다(KDI, 2012).
참여연대 사회복지위원회는 2020년까지 10%의 가구가 살 수 있는 공공임대주택을 확보하는 목표를 세우고 그 이상 늘리는 문제에 대하여는 새로운 사회적 합의를 거치는 방법과 10%를 달성하기 위하여 민간부분의 주택재고나 토지를 활용하는 매입임대주택, 전세(재)임대주택, 계약임대주택 등을 적극적으로 적용할 필요가 있으며, 각각의 입주대상자를 특성화하고 운영방식도 다원화하는 것이 중요하다고 주장하였다(Kim, 2013). 그리고 공공외이 임대시장에 대한 복지 차원의 접근과 내실있는 임대료 지원정책, 고령자 주거의 유동화 지원과 청년층의 구매력지원방안 등에 대하여 제안하고 있다.
2) 정부의 정책대안
주택시장은 이명박정부 기간동안 거래위축의 장기화로 신규입주 및 거래불편이 심화되었다. 거래침체에 따른 미입주물량 증가로 주택업체의 어려움도 가중되고 있었다. 정부는 주택시장의 정상화대책을 마련함과 동시에 서민·중산층의 주거안정을 위하여 주택기금의 전세자금 지원확대 등의 수요측면의 대책과 보금자리주택의 공급계획중 민영주택의 공급비율을 상향조정하는 등 공급측면의 대책을 시행하였다. 또한, 인구·가구의 구조적 변화에 대응하여 신혼부부, 고령자 등을 위한 맞춤형 대책을 시행하였다.
첫째, 신혼부부 주거지원으로, 저출산 추세가 심화되어 사회의 성장 동력이 저하되고 있으므로 결혼 및 출산을 촉진하기 위하여 소득이 낮고 무주택인 신혼부부를 대상으로 전용 85㎡이하 공공분양 및 공공임대주택을 특별한 조건으로 공급하고 낮은 금리의 전세 및 구입자금을 지원하는 대책을 시행하였다. 정책수혜대상은 혼인 5년 이내의 신혼부부로써 자녀가 있고 청약저축에 가입하여야하며, 소득이 도시근로자 월평균소득 100% 이하여야 한다.
둘째, 고령자용 임대주택 공급대책으로, ’00년도부터 고령화 사회로 진입한 이후 우리나라의 고령화가 급속하게 진행되어 국가, 지자체 등 공공이 영구임대주택과 국민임대주택 같은 장기공공임대주택 건설 시 고령자와 같은 주거약자를 위한 편의시설을 갖춘 주택을 건설토록 지원하는 대책을 수립하였다. 공공은 장기임대주택 건설시 총건설세대수의 8% 이상, 지방은 5% 이상을 주거약자용 임대주택으로 공급하여야 한다.
5. 정책산출(정책의 창과 흐름의 결합)
이명박·박근혜 정부시기 주거복지정책에 대한 정책혁신가는 국토교통부이며, 촉진사건은 2012년 대선을 통해 탄생한 박근혜정부의 출범으로 볼 수 있다. 박근혜정부 출범과 함께, 국토교통부는 제1·2차 장기 주택종합계획에서 규정한 주택정책의 비전과 목표아래 보편적이고 사각지대없는 주거복지를 구현하기 위하여 완벽한 안전망 구축을 위한 방향을 설정하여 왔다. 장기계획상에서 국토교통부의 정책재량은 높았으며, 1인 가구의 대두, 저출산 및 인구고령화와 같은 인구·가구적 측면과 서민·중산층의 주거불안 가중으로 인하여 주거복지정책의 정책수혜 대상에 대한 거부권자의 분포와 수도 미미한 수준이었다.
촉진사건으로 정책의 창을 열어준 2012년 대선을 통하여 탄생한 박근혜정부의 출범과 더불어 국토교통부는 주거복지정책의 정책수혜대상을 확대하기 위한 행복주택정책을 전격적으로 시행하였다. 문제의 흐름으로 정책을 개혁할 여건이 조성되었으며, 정치의 흐름으로 대한민국의 복지지형이, 비록 보수정권의 재탄생이지만 보편적 주거복지 실현으로 방향을 잡았다. 또한, 각계각층의 정책대안들도 하나같이 주거복지정책의 혁신과 확대를 주장하면서 다중흐름모형의 세 가지의 흐름이 정책의 창을 통하여 결합되어진 결과였다.
행복주택정책은 2012년 10월 박근혜후보의 대선공약으로 탄생되었다. 토지매입비용을 낮추어서 주변시세의 2분의 1 또는 3분의 1 정도의 낮은 임대료로 공급하기 위하여 철도부지 상부에 인공대지를 조성하여 아파트, 상업시설 등 신개념 복합주거타운을 조성한다는 계획이었다. 또한, 정책수혜대상을 소득기준별 지원에서 생애주기별 맞춤형 주거지원으로 전환하고 사회초년생, 신혼부부, 대학생 및 고령자에게 우선 공급하기로 하였다. 박근혜 대선후보는 행복주택을 임기중 약 20만 호를 공급하겠다고 공약하여 당선되었다. 박근혜정부는 출범과 동시(’13.2)에 수요가 높은 도심내 5년간 20만 호의 임대주택을 건설하는 행복주택정책을 국정과제로 제시하였다.
VI. 분석 결과
이상에서 고찰한 바와 같이, 분석모형의 각 구성요인들을 종합하여 보면 주거복지 정책변동에 대한 내·외부적인 장벽은 지속적으로 정책의 변화를 요구하였다. 결국문제와 정책대안의 흐름에 영향을 주면서 정치의 흐름과 같이 흘러 정책이 정책수정(policy revision)의 형태로 변동되어 나타나는 데 많은 영향을 미쳤다는 것을 알 수 있다. 2012년 대선을 통하여 박근혜정부가 출범하자 국토교통부는 이명박정부의 보금자리주택정책을 정책대상계층의 문제, 정책지속가능성의 문제 등을 이유로 폐지하고 보편적이고 사각지대없는 주거복지를 구현하기 위하여 완벽한 안전망 구축의 일환으로 정책수요계층을 보편적으로 확대하는 행복주택정책을 국정과제로 제시하였다.
이러한 정책변동의 과정을 살펴보면, 정책변동흐름의 내부적 장벽요인인 제1,2차 장기 주택종합계획은 주택정책의 추진방향을 인구·사회·경제적 여건, 주거문화 그리고 국민의 주거의식 등의 변화를 감안하여 보편적이고 사각지대없는 주거복지를 구현하기 위하여 완벽한 주거안전망 구축으로 설정하였다. 또한, 정책대안의 흐름은 임대주택 공급방식을 다양하게 하고 주거복지의 사각지대를 해소하여 주거안전망을 완벽하게 조성하기 위한 정책의 조성방향으로 집중되게 하였다.
외부적 장벽요인인 인구 및 가구구조 변화와 각 종 주택관련 지표들도 주거복지의 사각지대가 발생하고 있다는 경고음을 지속적으로 발생하였고, 주택시장문제, 특히 서민 및 중산층의 주거안정관련 시장에서는 끊임없이 정부의 개입을 요구하는 문제가 반복적으로 발생하여 모두의 관심을 끌게 하였다.
2010년 무상급식논쟁으로 시작된 복지정책논쟁은 보편적 복지 대 선택적 복지의 양대 진영을 구축하면서 대한민국 사회전면으로 부상하면서 2010년 6월 지방선거와 2012년 총선과 대선을 뜨겁게 달구었다. 결국, 대한민국의 사상적 흐름이 보수주의 관점을 유지하면서도 시장만능주의를 일탈한 강력한 흐름이 형성되도록 하였다. 이러한 모든 흐름들이 2012년 정권교체를 통하여 열린 정책의 창에서 서로 결합되어 공공임대주택정책의 정책수혜대상집단에 대한 정책변동이 정책수정(policy revision)의 형태로 나타난 행복주택정책이 산출 되었다.
역대정부별 공공임대주택정책에 대한 변화과정을 정책변동모형으로 살펴보면 <Table 3>과 같다. 노무현 정부에서는 기존의 공공임대주택정책에 매입임대주택과 전세임대주택을 추가하는 정책가겹(policy layering)현상이, 이명박정부에서는 기존의 정책을 모두 포함하여 새로이 만든 보금자리주택정책이 당초의 의도와는 달리 성과를 내지 못하여 정책이 표류하는 정책표류(policy drift)현상이 나타났다. 박근혜정부는 보편적 주거복지정책을 구현하기 위하여 기존의 정책을 유지하면서 정책수혜 대상집단을 확장한 행복주택과 뉴스테이정책을 추가하여 정책수정(policy revision)을 추진하였다.
Table 3.
Policy Change Models of Public Rental Housing
주거복지정책의 정책수혜 대상집단에 대한 정책변동과정을 살펴보면 <Table 4>와 같다. 박근혜정부는 주거복지정책의 방향을 보편적 주거복지 실현을 위한 다양한 주거지원 서비스 제공으로 잡고 임대주택 공급은 도시외곽보다는 철도부지·국공유지 등을 활용하고, 매입·전세방식을 확대하는 등 도심내 공급위주로 전환하기로 하였다(MOLIT, 2013). 또한, 주택바우처 도입, 전세·구입자금융자 등 저비용 고효용의 주거서비스 공급을 확대하여 주거복지 사각지대를 해소하고 대학생, 신혼부부, 고령자 등 생애주기별 주거지원 강화하기 위하여 행복주택정책을 추진하면서 보편적 주거복지정책의 기반을 조성하게 된 것이다(MOLIT, 2013). 우리나라 공공임대주택 정책수혜대상의 변동과정을 살펴보면 <Table 4>와 같이 대상을 보편적으로 확대하는 정책수정(policy revision)의 형태를 보여주고 있음을 알 수 있다(Yeo, 2016).
Table 4.
The Change Path of Policy Beneficiaries
V. 결론 및 제언
본 연구는 정책수정(policy revision)의 특징적 행태를 보이는 우리나라의 공공임대주택정책의 정책수혜 대상집단의 변동과정을 설명하기 위하여 박근혜정부의 행복주택정책의 변동과정을 중심으로 Hacker의 정책변동흐름과 Kingdon의 다중흐름모형을 결합한 수정모델을 적용하여 분석하였다. 분석결과에 따르면, 정책수혜 대상집단에 대한 정책은 인구 및 가구분화, 고령화와 저출산 같은 사회적인 문제 발생으로 정책대상이 다양하게 증가하였고, 우리나라의 사상적 흐름도 보수적 국가개입주의에 입각하여 보편적 주거복지가 정책목표화 되면서 기존의 정책에 더하여 혁신적인 정책이 추가되는 정책수정(policy revision)의 형태를 보여주고 있다.
본 연구는 다중흐름모형과 정책변동모형을 결합하여 행복주택정책의 수혜대상 선정기준의 정책변화를 중점으로 분석함으로써, 공공임대주택정책이 어떻게 정책이 변동되는지를 살펴보았다. 그러나 공공임대주택정책은 우리나라주거복지정책의 공급측면에 불과하여 전체적인 주거복지정책의 변동방향을 예측하기에는 한계가 있었다. 추후 연구에서는 우리나라의 주거복지정책 전반에 대하여 정책변동모형과 다중흐름모형을 결합한 수정된 모형으로 심도 깊은 연구가 이루어지기를 기대한다.
