I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
2. 연구의 내용과 방법
II. 특별건축구역제도의 정의 및 운영현황
1. 특별건축구역제도의 정의
2. 특별건축구역제도 운영현황
III. 특별건축구역 운영 가이드라인 및 서울시 특별건축구역 운영기준 비교
1. 특별건축구역의 지정 및 심의절차
2. 특별건축구역 특례사항 적용대상 건축물
3. 특별건축구역 심의기준 및 체크리스트
4. 특별건축구역 특례적용 항목
5. 특별건축구역 지정이후 관리방안
6. 특별건축구역제도와 타법과의 관계
IV. 문제점도출 및 개선방안
1. 특별건축구역의 지정 및 심의절차
2. 특별건축구역 특례사항 적용대상 건축물
3. 특별건축구역 심의기준 및 체크리스트
4. 특별건축구역 특례적용 항목
5. 특별건축구역 지정이후 관리방안
6. 타법과의 관계
V. 결론 및 제언
I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
대한민국의 공동주택은 2000년 초반까지 주변 도시경관의 맥락을 고려하지 않은 채 단조롭고 폐쇄적인 계획으로 아파트를 건설하여 도시경관이 조화롭지 않은 원인이 되었다.
이는 현행 건축 관련법에서 규제한 일률적인 기준을 적용한 건축설계 때문에 창의적인 건축물을 설계하는데 저해 요인이 될 수 있는 것이다. 이를 개선하기 위해서는 기존의 건축 관련법에 제약을 받지 않고 유연한 건축 관련법을 적용하여 더욱 창의적이고 아름다운 건축설계를 통해 보다 나은 도시경관을 창출하고 미래에 새로운 도시개념의 적용이 필요한 시점이다<Figure 1>.
이러한 아파트의 아름다운 도시경관 창출 및 창의적인 디자인 개선을 위해 건축 관련법의 제약을 받지 않고 설계할 수 있도록 특별건축구역제도가1) 2007년에 도입되었다. 그러나 2013년까지 특별건축구역지정 건수는 많지 않았으며, 이는 근본적으로 제도의 이해부족과 운영기준이 미흡하고 법 자체의 한계로 제도의 활용이 원활하게 운영되지 않고 있다고 봐야 할 것이다. 이러한 이유로 도입 초기에 공공에서 발주하는 시범단지 위주로 서울･수도권 및 신도시에 일부 집중적으로 지정되었고, 2013년까지 18개의 단지만이 특별건축구역으로 지정되었다.
이러한 제도를 적극 활용하고자 2013년 서울시는 특별건축구역지정을 위한 가이드라인을 만들어 제도 활성화에 기여하고자 하였으며, 2019년 부천시도 특별건축구역 지정을 위한 운영지침을 만들어 운영하고 있다, 이후 2021년 국토교통부는 특별건축구역 운영가이드 라인을 제정하여 도시경관 창출을 위해 24년 10월31일까지 운영하였으나, 큰 변화는 나타나지 않았으며, 특별건축구역지정을 위한 운영가이드라인은 현재 실효되었다.
서울시와 부천시는 특별건축구역제도를 활용하기 위해 운영지침을 별도로 만들어 운영하고 있지만, 국토부에서 만든 특별건축구역 운영가이드라인은 실효되었고 각 지자체에서 만든 특별건축구역제도에 대한 가이드라인이 운영지침, 설계, 시공, 준공, 사후 관리에 대한 명확한 기준을 제시하지 못하고 있기 때문에 아직까지 활성화를 위한 근본적인 개선책이 나오지 않고 있다.
2. 연구의 내용과 방법
이를 위해 본 연구는 도시 및 주거환경 정비사업에 대한 특별건축구역 지정 및 운영지침,2) 부천시 특별건축구역 지정을 위한 운영지침,3) 서울시 건축위원회 심의기준,4) 특별건축구역 운영가이드라인5)을 기준으로 하였다. 특별건축구역 지정을 위한 심의체크리스트, 운영체계, 적용대상 건축물, 특례적용, 특별건축구역지정 이후 관리 등을 분석하고 문제점을 파악 후 특별건축구역 운영가이드라인에 대한 효율적인 운영방안을 제시하는 것이 궁극적인 목적이다.
II. 특별건축구역제도의 정의 및 운영현황
1. 특별건축구역제도의 정의
특별건축구역제도 도입 목적은 도시경관의 창출, 건설기 술수준향상 및 건축관련 제도개선에 이바지함을 목적6)으 로 2007년에 건축법을 개정하여 만들어진 제도이다. 이를 통해 설계적으로 유연한 건축물을 지을 수 있도록 하여 도시경관 창출을 하기 위해 만들어진 제도이다.
특별건축구역제도는 건축법 또는 관계법령에 따라 일부 규정을 적용받지 않음으로써 창의적인 건축물이 조성될 수 있도록 하는 것이며, 일반적인 기준보다 성능 중심의 건축 물을 적용하여 기술 수준의 향상을 도모하기 위해 만들어진 제도이다. 이러한 제도를 통해 건축기본법에 따른 3가지 공공성(건축의 생활공간적 공공성, 건축의 사회적 공공서, 건축의 문화적공공성)을 실현하고 건축의 공공적 가치를 구현하고자 하며, 건축관련 제도개선에 기여하기 위해 만들어진 제도이다.
2. 특별건축구역제도 운영현황
2021년 기준으로 특별건축구역 지정건수는 전국에 약 70개 구역이며, 특별건축구역제도가 약 16년 이상 지났지만, 특별건축구역 지정 건수는 일반적인 공동주택과 비교 했을 때 지정건수가 적다고 할 수 있다. 2011년까지는 국토교통부에서 선도적으로 구역을 지정하여 특별건축구역 제도를 운영하였으며, 2013년부터 행정중심복합도시 건설청에서 시범적으로 몇몇 단지만 특별건축구역으로 지정하 였다. 서울시는 2000년도에 강남세곡지구 A-3, A-4, A-5구역에 현상공모를 통해 특별건축구역지정을 하였으며, 민간에서는 최초로 2013년도에 신반포1차 아파트 주택재건축사업을 시작하여, 이후 반포지구 일대에 점진적으로 구역지정이 이루어지고 있다. 현재는 과거에 비해 여러 제도와 연계하여 특별건축구역제도를 활성화를 시도하고 있지만 아직 지정 건수는 많지 않다. 또한 특별건축구역의 지정 사례를 살펴보면 70개 구역 중 공동주택이 63개구역으로 전체 90% 이상을 차지하고 있으며, 그 외 한옥이 5개 구역, 복합용도 2개구역으로7) 조사되었다.
III. 특별건축구역 운영 가이드라인 및 서울시 특별건축구역 운영기준 비교
1. 특별건축구역의 지정 및 심의절차
｢특별건축구역 운영 가이드라인｣의 특별건축구역 지정 절차는 공공이 지정 신청할 경우와 민간이 지정신청 할 경우로 나누어져 있는데 두 가지의 차이점은 공공이 지정 신 청하는 경우 지정권자가 직접 지정 신청하지만, 민간이 지 정 신청하는 경우 토지소유자 등의 서면동의를 거쳐 민간이 특별건축구역지정을 제안하고 지정권자가 특별건축구역 지정에 대해 검토하는 방식으로 구분된다.
국토부의 특별건축구역 가이드라인과 서울시의 특별건축구역 가이드라인의 운영체계를 살펴보면 첫 번째로 국토 부 운영가이드라인은 특별건축구역 지정결정을 건축위원 회 심의에서 지정하고 있으나, 서울시는 특별건축구역지정결정을 도시계획위원회에서 하고 있다. 이후 특별건축구역의 건축물 심의 및 특례적용 결정의 경우 국토부는 건축 허가를 신청한 후 건축위원회 심의에서 특별건축구역에 대한 특례적용 및 적합여부를 검토 후 특례결정을 하고 건축 허가 완료 순으로 특별건축구역의 특례결정이 이루어지고 있다. 그러나 서울시는 건축위원회 심의를 통해 특례적용 및 적합여부를 검토하여 건축물의 특례결정 이후 건축허가 또는 사업승인절차를 진행하고 있다<Figure 2>.
국토부의 특별건축구역 운영가이드라인은 특별건축구 역 지정결정과 특별건축구역 내 건축물의 심의을 동일하게 건축위원회 심의에서 지정하고 있기 때문에 지정목적의 일 관성이 보장될 수 있지만, 서울시는 도시계획위원회에서 특별건축구역 지정결정을 하고 건축위원회에서 건축물 특 례적용 결정을 하고 있다. 이는 특별건축구역지정 결정과 특별건축구역 내 건축물의 심의가 각각 다른 위원회에서 진행하기 때문에 위원회별 소관부서가 달라 심의 안건의 사전 인지가 어려워 효율적인 제도운영에 한계가 발생할 수 있다.
위에서 살펴본 특별건축구역 지정 절차를 도시 및 주거 환경정비법 절차에 적용할 경우 정비계획 입안 신청 시 특별건축구역지정 신청을 동시에 접수하고 지정결정을 위해 서는 서울시의 경우 도시계획위원회에서 특별건축구역 지정결정 및 정비구역 지정을 도시계획위원회에서 진행하고 있지만, 특별건축구역 운영가이드라인의 경우는 정비구역 지정은 도시계획위원회에서 구역결정은 건축위원회에서 지정하게 되어 있기 때문에 특별건축구역 운영가이드라인의 심의절차가 서울시에서 운영되는 특별건축구역 지정방식에서 차이가 나타나고 있다<Figure 3>.
또한 공공주택특별법의 절차를 살펴보면 동일하게 공공 주택지정 지정을 위한 지구계획 승인 시 통합심의위원회에 서 특별건축구역 지정결정을 동시에 지정할 경우 지구단위 계획과 특별건축구역 지정이 일관되게 진행될 수 있을 것 으로 사료된다<Figure 4>.
2. 특별건축구역 특례사항 적용대상 건축물
특별건축구역의 특례적용 대상건축물은 크게 7가지로 구분하고 있다<Table 1>. 이 중 특별건축구역으로 지정되어 특례사항을 적용받은 건축물은 100세대 이상의 공동주택과, 한옥 또는 한옥건축양식의 단독주택으로8) 한정되어 있다. 공동주택은 특별건축구역으로 지정받기 위해 서울시의 특별건축구역 공통 디자인가이드라인 또는 국토부의 특별건축구역지정 심의체크리스트를 준수하여 지정되는 만큼 특별건축구역 가이드라인 자체가 공동주택의 특성에 맞게 만들어져 있기 때문에 공동주택만 구역지정을 받을 수 있는 것으로 볼 수 있다. 그리고 특정건축물인 한옥이 특별건축구역으로 지정받는 사유는 한옥의 특성상 처마가 길게 외부로 돌출되면 건축법에서 정한 1m 이상에 대해 건축면적에 산입해야 하는 사유로 이를 완화하기 위해 특례적용을 받아 특별건축구역으로 지정한 것으로 볼 수 있다. 나머지 5가지 유형에 대해 특별건축구역지정을 위한 심의기준 및 운영가이드라인 기준이 마련되어 있지 않고, 특별건축구역으로 지정받아 특례적용을 받을 이유가 없기 때문에 지정사례도 찾아볼 수 없는 것이다.
Table 1.
Buildings Eligible for Special Exemptions
3. 특별건축구역 심의기준 및 체크리스트
국토부의 특별건축구역지정 운영가이드라인은 특별건 축구역으로 지정받기 위해 운영가이드라인에 명기한 심의 체크리스트에 부합되도록 하고 있다. 이 심의 체크리스트는 공통사항으로 특별건축구역 지정에 대한 가능여부, 타 위원회 심의 내용 부합여부, 토지소유자의 동의요청 충족 등을 고려해서 전문가의 의견서에 부합 여부를 판단하도록 하고 있다. 그리고 특별건축구역의 필요성 및 타당성에 대해 고려하게 되어 있다. 또한 건축기본법에 준하여 생활공 간적 공공성, 사회적 공공성, 문화적 공공성을9) 고려하여 지정 받도록 되어 있으며 그 공공성에 대해서 다음에 언급하였다. 특별건축구역 심의 체크리스트는 공공성을 기본으 로 만들어졌으며, 그 기준은 건축기본법 제7조부터 9조까지의 3가지 공공성에 근거하여 구분된다. 그 공공성은 생 활공간적 공공성, 사회적 공공성, 문화적 공공성으로 나누 며 각각 최소 하나 이상의 계획을 제시하도록 하고 있다.
특별건축구역 운영가이드라인이 제정되기 전까지 서울시는 건축법 3가지 공공성을 기준으로 6가지 원칙을 만들어서 심의 사항에 적용여부를 검토하여 특별건축구역지정을 운영하 였다. 6가지 원칙은 2012년도에 서울시에서 창조적 도시 공간을 창출하는 정비모델 개발 및 2013년에 만든 도시 및 주거환경 정비사업에 대한 특별건축구역 지정 및 운영지침에서10) 언급한 특별건축구역 공통디자인 가이드라인으로 항목은 총 6가지로 구성되어 있으며, 6가지 원칙에 부합하고 서울시 우수디자인 심의기준을 만족하도록 제도를 운영하였다.
2021년 이후에는 특별건축구역 운영가이드라인이 제정 되면서 건축기본법의 3가지 공공성을 기준으로 특별건축구역 심의기준에 근거하여 특별건축구역을 지정하게 되었으며, 그 공공성은 다음과 같다.
첫째는 건축의 생활공간적 공공성으로 건축물의 공간환경을 안전하게 조성하기 위해 안전수칙을 지속적으로 유지 할 수 있도록 강구 하도록 하고 있으며, 설계단계부터 건강 및 장 애인･노약자･임산부에 대한 배려가 있도록 조성하는 것이다.
둘째는 건축의 사회적 공공성으로 국민의 다양한 요구에 따라 다원적 문화 부흥과 미래사회의 문화적 요구에 따라 기술변화에 능동적으로 대응하며, 건축물 및 공간환경이 미래에 계승되고 그 가치가 지속적으로 강화할 수 있도록 관리하는 것이다. 그리고 환경에 대한 영향을 최소화하고 자원이 재활용 및 재생을 촉진하도록 하는데 있다.
셋째는 문화적 공공성으로 건축의 문화적 가치향상이 유지되도록 해야 하며, 전문가의 창의성이 존중되어야 한다. 또한 지역 주민들의 참여를 통해 역사 또는 환경에 적합하게 조성하고, 지역의 건축문화유산을 보존하면서 새로운 건축물이 주변과 조화와 균형을 이루도록 조성하도록 하고 있다.
특별건축구역 운영가이드라인의 심의기준으로 체크리스트를 만들었기 때문에 자세한 심의기준을 제시하고 있지 않다. 그러나 서울시는 건축물의 심의기준을 충족해야 하며 우수디자인 공동주택으로 인정받기 위해서는 서울시 우수디자인 공동주택 권장기준 검토서의 세부기준을 충족해야 우수디자인으로 인정받을 수 있는데, 그 내용이 특별건축구역지정 심의체크리스트보다 자세하고 구체적으로 기준을 마련하고 있다. <Table 2>은 특별건축구역 운영가이드라인심의 체크리스트와 서울시 우수디자인 공동주택 권장기준 검토 항목을 건축기본법의 3가지 공공성으로 나눠서 정리하였다. 내용을 살펴보면 특별건축구역으로 지정받는 기준보다 서울시 우수디자인 심의기준이 더 구체적으로 제시하고 있기 때문에 서울시 우수디자인 심의기준을 만족 할 경우 특별건축구역으로 지정받을 수 있게 되는 현상이 발생하고 있다.
Table 2.
Comparison of the Review Checklist for Special Building Districts and the Standards for the Review of Excellent Design in Seoul City
4. 특별건축구역 특례적용 항목
1) 특례적용 항목의 적용여부 및 판단기준
<Table 3>에서 언급한 적용배제, 완화적용, 통합적용 등 의 용어에 대해서 특례적용을 받을 수 있는 기준이 있으며, 3가지 항목에 대해 설계자는 특례적용 사항에 대해11) 특례 항목에 대해 적용 전･후에 대한 주거성능을 비교 검토하여 관련 증빙서류를 제출하고, 허가권자는 제출한 비교자료를 검토하여 적용 여부를 판단하도록 하고 있다. 그러나 증빙 서류에 대한 검토 기준이 허가권자마다 다를 수 있으며, 그 기준 설정이 명확하지 않은 부분이 있기 때문에 비교검토 에 대해 성능향상 정도를 판단하는 명확한 기준 설정이 필요할 것으로 사료된다.
Table 3.
Criteria for application judgment by item
2) 법령에 따른 특례적용 항목
특별건축구역제도에 따라 건축하는 건축물은 관련법규에 의해 특례적용을 받아 건축하고 있다. 특례적용 항목은 3가지로 적용배제, 완화적용, 통합적용으로 나누고 있고 이에 맞춰 특례를 신청할 수 있으며, 특례적용사항을 건축위원회에서 심의를 거쳐 결정하도록 하고 있다.
특례적용에서 적용배제 항목은 건축법과, 주택법으로 나눠지며, 적용사유 및 예상효과를 작성하도록 되어 있다. 완화적용은 건축법, 주택법, 주택건설기준 등에 관한규정, 녹색건축 물 조성 지원법, 화재예방, 소방시설 설치유지 및 안전관리에 관한 법률을 통해서 완화를 받을 수 있으며, 동등 이상의 성능을 증빙하는 내용을 작성하여 제출하도록 하고 있다. 통합적용은 문화예술진흥법, 주차장법, 도시공원 및 녹지 등에 관한 법률, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등에서 통합적용을 할 수 있으며, 개별법으로 정한 기준 이상으로 산정 파악하여 통합계획 하도록 되어있다.12) 그러나 적용의 완화의 경우 건축위원회심의에서 동등성능 이상의 증빙내용을 제출하여 완화적용을 받아야 하지만, 실질적으로 건축위원회 심의전 에 각종 실험을 통한 결과를 기준으로 해당사항에 대해 증빙내용제출이 어렵다. 또한 통합적용의 경우 여러 가지의 항목의 경우를 통합하기 위해서는 개별설치 기준을 완화하여야 하지만, 각 항목의 개별적인 설치기준보다 높게 설치 해야 하는 이유 때문에 통합적용을 통해 완화를 받는 것이 아니라 더욱 강화하는 사항으로 통합적용을 하지 못하고 있다. 결과적으로 완화적용 및 통합적용은 현실성 없는 심의전 증빙자료 제출요청과 설치기준 기준 이상의 요구조건에 의한 이유 때문에 건축위원회 심의에서 특례적용을 신청하지 않고 있는 것이다. 그리고 적용배제의 경우 일부 항목에만 특정하여 적용배제가 이루어지고 있다<Figure 5>.
적용배제 항목에서도 대부분의 특례적용 신청항목은 건축법 60조 건축물의 높이제한, 건축법 61조 일조 등의 확보를 위한 건축물의 높이제한, 주민공동시설의 통합배치가 대부분을 차지하고 있다. 이러한 이유는 건축법 제42조 대지의 조경, 55조 건축물의 건폐율, 56조 건축물의 용적률, 58조 대지안의 공지 등은 타 단지와 비교 시 특정단지에 특혜로 비춰질 수 있기 때문에 지자체에서 꺼려하는 항목으로 적용하지 않고 있다. 이러한 점을 미뤄볼 때 특례적용을 받아 특별건축구역으로 지정받아야 하는 사항이 또 다른 제약사항으로 활성화되지 않고 있다.
5. 특별건축구역 지정이후 관리방안
특별건축구역으로 지정 이후 관리방안에 대해 특별건축구역 운영가이드라인에 제정되어 있는데 구역지정 변경 및 구역지정 취소에 대해 구분할 수 있으며, 구역 변경이 발생 하는 사유는 <Table 4>와 같이 구역의 범위가 10분의 1이 상의 변경이 있는 경우, 특별건축구역의 도시･군 관리계획에 관한 사항이 변경되는 경우, 건축물의 설계, 공사감리 및 건축시공 등 발주 방법이 변경되는 경우로 볼 수 있다.
Table 4.
Management Plan after Designation of Special Architectural District
그리고 구역지정 취소의 경우 지정기관의 요청에 따른 취소, 특별건축구역 지정이후 5년 이내에 착공을 하지 않는 경우, 특별건축구역 지정요건을 위반하거나 시정이 불가능할 경우, 부적절한 방법으로 특별건축구역으로 지정받은 경우이다. 또한 특별건축구역 지정 이후 원형유지관리를 위해 설계자의 업무가 있는데 4가지로 구분된다. 첫 번째 ｢건축법｣ 제72조 6항에 따른 모니터링, 두 번째 설계변경에 대한 자문, 세 번째 건축디자인과 도시경관에 관한 설계의도 구현을 위한 자문, 네 번째 그 밖에 발주자가 위탁하는 업무로 구분되어 있다. 그러나 현재 특별건축구역 지정 이후 준 공까지는 설계사의 업무내용이 잘 운영되고 있으나, 준공 이후 관리에 대해 원형유지관리를 위한 설계자의 업무는 구체적인 방안마련이 미흡하고, 약 10~20년이 경과한 특별건축구역지정 단지의 겨우 건축물의 기능 및 미관을 개선할 때 추가적인 관리방안이 필요할 것으로 판단된다, 검사 및 모니터링과 관련하여 허가권자가 모니터링 관리를 위한 인력 및 제원확보가 필수적으로 있어야 특별건축구역 지정단지의 검사 및 모니터링이 원활하게 운영될 것이며, 검사 및 모니터링에 대한 가이드라인 제시가 필요할 것으로 보인다.
6. 특별건축구역제도와 타법과의 관계
특별건축구역제도에서는 건폐율 완화, 용적률 완화 및 여러 가지 항목에 특례적용을 통해 완화를 할 수 있도록 하고 있으나, 건폐율 완화를 적용받은 구역은 많지 않으며, 용적률 완화를 받은 단지는 지금까지 없다. 그리고 건축법 시행령 109조의 관계법령 적용특례에서 규정하고 있는 항목에 대해서 일부 특정 항목에서만 완화를 받고 있다.
그러나 서울시에서 추진하고 있는 신속통합기획, 도시 및 주거환경 정비법에 따른 공공재개발, 공공재건축, 공공주택특별 법에 의한 도심공공주택 복합사업은 <Table 5>에서 볼 수 있듯이 관계 법령에서 규제한 용적률 보다 높게 완화해주고 있으며, 채광, 높이기준, 도시공원 및 녹지기준, 층수 등 관계법에서 규제한 부분보다 많이 완화해주고 있다. 이러한 사항은 특별건축구역제도에서도 동일하게 적용할 수 있지만, 실질적으로 특별건축 구역 지정단지의 경우 더욱 까다로운 기준으로 적용하고 있기 때문에 완화를 받는 것이 더욱 어렵다. 이렇듯 특별건축구역지정을 받지 않고도 타법에 의해 용적률 상향, 용도지역 상향, 도시공원 및 녹지기준 완화를 할 수 있도록 하고 있고, 특별건축구역제도를 통한 특례사항보다 더 많은 혜택을 주고 있기 때문에 점차 특별건축구역지정의 필요성 및 당위성이 많이 떨어지고 있다.
Table 5.
Relaxation Items by Type of Residential Complex Project
IV. 문제점도출 및 개선방안
특별건축구역제도의 문제점은 첫 번째, 2021년 10월 이 전까지는 특별건축구역 가이드라인이 부재하였고, 홍보･교 육 또한 제대로 이루어지지 않아서 특별건축구역 제도가 활성화되지 않고 있었으며, 특별건축구역 가이드라인이 제정된 이후에도 가이드라인의 기준이 명확하지 않아 제도 활성화가 이루어지고 있지 않고 있다. 두 번째, 2021년에 특별건축구역 가이드라인이 제정되었으나, 2024년 10월 31일로 효력이 실효되었기 때문에 특별건축구역 제도에 대한 연속성이 없을 것으로 예상된다. 세 번째, 특별건축구역 가이드라인이 서울시 건축위원회 심의기준보다 강화되어 있지 않기 때문에 서울시 심의기준을 만족하면 특별건축구역 지정을 받을 수 있는 상황이다.
위 문제점을 해결하기 위한 방안으로 특별건축구역 가이 드라인을 한시적으로 운영하는 것이 아닌 지속적으로 발전가능한 가이드라인을 제정하고 각 지자체별로 세부적인 가이드라인을 만들 수 있는 법적 기반이 만들어야 할 것이며, 특별건축구역 가이드라인의 심의기준과 각 지자체에서 운영하는 건축심의기준을 연동하는 특별건축구역 심의기준 강화방안을 만들어야 할 것이다. 또한 신속통합기획, 공동주택특별법, 도심공공주택 복합사업 등과 같은 사업이 관계법령과 연계해서 특별건축구역제도 활성화할 수 있도록 법령개정이 필요하다.
1. 특별건축구역의 지정 및 심의절차
특별건축구역의 지정 및 심의절차에서 특별건축구역 운영가이드라인은 건축위원회에서 구역지정 및 특례결정을 하는 절차로 진행하지만, 서울시는 구역지정은 도시계획위원회에서 특례결정은 건축위원회에서 결정하기 때문에 심의의 연속성이 떨어지는 문제점이 나타나고 있으며, 공공주택특별법과 도시 및 주거 환경정비법에서 특별건축구역으로 지정받을 때 도시･군 관리계획의 변경이 수반되면 상위계획에 대한 변경 절차를 추가로 진행되기 때문에 일관성 있는 의사결정이 어렵고 절차가 추가되어 기간이 늘어날 수 있다. 지정 및 심의절차를 개선하기 위해서 특별건축구역지정 및 특례결정의 의사결정의 어려움 해결과 상위계획의 변경이 없도록 도시계획위원회와 건축위원회를 통합으로 운영하는 방안을 강구해야 할 것이다.
2. 특별건축구역 특례사항 적용대상 건축물
특례사항 적용 대상건축물은 공동주택과 한옥으로 한정 되어 나타나고, 나머지 시설에는 적용 사례가 없는 이유는 공동주택과 한옥을 제외한 건축물은 강화된 기준을 적용 받 더라도 완화해주는 기준이 없기 때문에 적용해야 할 이유가 없는 것이다. 또한 특별건축구역 운영가이드라인이 공동주택을 설계하기 위한 기준으로 만들어져 있기 때문에 공동주택과 한옥 이외의 일반건축물에 대해 공공과 민간이 서로 이익이 될 수 있는 혜택을 부여해 주거건축물만의 제도가 아닌 다양한 용도의 건축물에 적용할 수 있는 특별건축구역제도의 기준 및 완화방안을 만들 수 있도록 제도개선이 필요하다.
3. 특별건축구역 심의기준 및 체크리스트
특별건축구역 심의체크리스트는 건축기본법의 3가지 공공성을 기준으로 만들어졌기 때문에 설계기준에 대한 구체적인 가이드를 제공하지 못하고 있다. 특별건축구역심의 체크리스트보다 서울시 건축위원회 건축물심의기준이 더욱 구체적이기 때문에 서울시 심의기준을 만족할 경우 특별건축구역으로 지정받을 수 있는 조건이 성립되는 모호함이 나타난다. 따라서 특별건축구역 심의체크리스트를 서울시 건축물 건축심의기준보다 강화된 심의기준을 만들어야 할 것이다. 또한 부천시와 같이 지자체별로 지역적 특성에 맞는 특별건축구역 운영가이드라인도 만들어져야 할 것이다.
4. 특별건축구역 특례적용 항목
특례적용은 적용배제 항목은 일부 특정 항목에서만 나타나고 있다. 또한 적용완화는 심의 전 해당 항목에 성능인증을 입증해야 하지만 성능입증을 증빙해야 하는 자료준비가 어렵고, 완화를 해서 좋아지는 사유가 명확하게 나타나고 있지 않다. 통합적용은 통합적용 할 항목의 기준을 모두 만족해야 통합적용이 가능하기 때문에 해당 항목을 통합하여 적용할 사유가 없는 것이다. 적용배제는 다양한 항목을 적용할 수 있도록 제도개선 및 심의기준을 완화할 필요가 있으며, 완화적용은 심의 전이 아닌 준공 전 또는 특정 기간까지 해당 항목에 대한 성능 입증자료 제출을 조건으로 특례 적용을 받을 수 있도록 개선이 필요하다. 통합적용은 통합 적용 시 각각의 항목에 대해 일부 기준을 완화하여 적용할 수 있도록 제도개선이 필요하다.
5. 특별건축구역 지정이후 관리방안
특별건축구역으로 지정받은 준공건축물도 특별건축구역지정 변경사유가 발생할 경우 구역변경지정을 위해 건축위 원회심의를 받고13) 변경지정 고시 이후 해당 내용을 변경해 야 하는 과도한 행정 낭비가 발생하고 있다. 또한 특별건축구역 지정 이후에 원형유지관리 방안이 모니터링을 통해 관리해야 하지만 이를 운영할 인력 및 제원확보가 어렵고, 건축물이 노후되어 건축물의 기능 및 미관을 개선할 경우에 대한 구체적인 관리방안이 마련되어 있지 않다. 이를 위해서 준공건축물에 대한 특별건축구역 변경지정이 필요할 경우 소위원회 또는 서면자문 등의 절차 간소화를 통해 행정 낭비가 되지 않도록 해야 할 것이며, 구역지정 이후 특별건축구역의 원형유지 및 모니터링을 위한 인력확충 및 제원확보가 필요할 것이다.
6. 타법과의 관계
신속통합기획, 공공재개발, 도심공공주택 복합사업 등은 여러 가지 법령 및 기준을 적용하여 용적률, 건폐율, 건축물의 높이 등의 기준을 완화하여 혜택을 주고 있다. 또한 특별건축구역제도를 통해서도 여러 가지 기준을 완화 받을 수 있지만, 더욱 강화된 특별건축구역제도를 적용하여 여러 기준을 완화 받을 이유가 없는 것이다. 이를 위해서 여러 가지 법령에 의해 법정 기준을 완화하지 말고 특별건축구역제도를 통해 법정 기준을 완화할 수 있도록 관련 법령을 변경해야 할 필요가 있다.
V. 결론 및 제언
특별건축구역제도가 활성화가 되지 않는 이유는 도입 초 기 특별건축구역제도를 활용하기 위한 가이드라인이 없었 기 때문이다. 그리고 특별건축구역제도가 2007년 건축법 개정된 이후 14년이 지난 2021년 10월에 국토부에서 특별건축구역 운영가이드라인이 처음 제정되어 운영되었지만, 특별건축구역 운영가이드라인의 법적 효력은 2024 년 10월까지로 한정되어 있어 제도의 연속성 및 실효성이 떨어질 것으로 예상된다. 이러한 이유로 특별건축구역제도가 제대로 운영되지 않고 있다고 봐도 무방할 것이다. 또한 특별건축구역 운영가이드라인과 서울시 특별건축구역 운영기준에서 차이가 있기 때문에 여러 문제점이 나타나고 있다. 이러한 사유로 특별건축구역 운영가이드라인의 문제점에 대한 개선방안을 제시하고자 한다.
첫째 특별건축구역 운영가이드 라인의 개선을 위해서는 국토부 특별건축구역 가이드라인을 구체적인 기준을 제시하고, 이를 기준으로 각 지방자치별로 특별건축구역 가이드라인에 세부적인 내용이 추가되는 방식으로 개선되어야 할 것이다.
둘째 특별건축구역의 지정결정 및 특례결정에 대한 심의절차를 통합 운영하여 일관성 있는 의사결정이 될 수 있도록 해야 할 것이다.
셋째 특례적용대상 건축물의 다양화를 위해 각 건축물의 특별건축구역제도를 통해서 이익이 발생할 수 있는 다양한 특례적용 항목이 만들어져야 할 것이다.
넷째 특례적용 항목의 다양화를 위해서는 적용배제 항목의 다양화를 위한 제도 개선안 마련, 완화적용을 위한 성능인증 절차 간소화 및 인증기간 연장, 통합적용에 따른 각 항목별 기준완화가 필요하다.
다섯째 준공건축물의 특별건축구역의 지정변경사유 발생 시 절차 간소화가 필요하며, 이를 관리할 수 있는 인력 및 제원확보가 필요하다.
여섯째 타법을 통해 특례기준을 완화 할 경우 특별건축구역제도가 수반되어 이루어질 수 있도록 관련 법령을 개정해야 할 것이다.
지금까지 연구를 통해 특별건축구역제도의 절차 간소화 및 통합운영이 될 수 있도록 제도변경이 수반되어야 할 것이며, 일부 특정건축물에 대한 혜택이 아닌 모든 건축물에 적용할 수 있는 기준마련과 일부 특정항목에만 집중되지 않도록 특례적용에 대한 기준완화가 이루어져야 할 것이다. 그리고 다양한 법에서 정한 완화사항을 특별건축구역제도를 통해 완화할 수 있도록 제도개선이 필요하다.
또한 국토부에서 특별건축구역 운영가이드라인의 연속성을 위한 제도 마련과 이를 연동하여 각 지자체별로 기준을 만들어 효과적인 특별건축구역제도가 정착될 수 있도록 운영가이드라인 개선이 필요하다. 또한 특별건축구역의 가이드라인은 운영가이드라인과 디자인가이드라인을 별도로 만들어 기준의 명확성이 나타날 수 있도록 해야 할 것이다.
본 논문은 국토부 특별건축구역 운영가이드라인과 서울시 특별건축구역 가이드라인을 비교하여 개선점을 찾고자 하였다. 이는 서울시를 한정하여 개선점을 찾고자 했기 때문에 전국을 기준으로 적용하기에는 지자체별 특성이 달라 연구의 한계점이 있다. 이를 위해서는 다음 연구에는 각 지역별 특성을 고려한 운영가이드라인 연구 및 창조적인 건축물 디자인을 위한 디자인 가이드라인을 만들기 위한 추가적인 연구가 진행될 수 있기를 바란다.
