I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
II. 이론적 배경
1. 청년 주거실태 및 공공임대주택 정책 현황
2. 청년 대상 공공임대주택 선행연구 고찰
III. 연구 방법
1. 조사개요 및 대상
2. 조사내용 및 분석방법
IV. 결 과
1. 공공임대주택 정책의 필요성 및 정책 성과 평가
2. 공급 형평성 진단 및 대상 적절성 평가
3. 청년 대상 공공임대주택 정책 개선방안
V. 결 론
I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
청년은 학업･취업 등으로 생애주기의 급격한 변화를 겪기 때문에, 자산 축적이 어렵고 소득이 불안정하여 자력으로 적정 주거를 확보하기 어려운 계층으로 분류된다(Lee, 2016; Lee, 2024b). 또한 청년은 대학생, 취업준비생, 사회초년생 등 현재 처한 상황과 경제적 여건, 가구 형태에 따라 다양한 주거 수요를 가진다. 이에 정부는 청년의 주거 안정과 사회적 자립 기반 마련을 목적으로, 청년의 세분화된 요구를 반영하여 공공임대주택 공급 정책을 청년 특화로 확대하였다(Lee, 2024a). 이렇게 공급된 만 19세~39세 이하 청년을 대상으로 하는 공공임대주택은 시세 대비 낮은 임대료로 주거비 부담을 완화하고, 안정적인 거주환경을 조성하였다는 평가를 받는다(Choi, Lee, & Kim, 2011; Kim, 2021; Gu & Kim, 2023).
그러나 청년 대상 공공임대주택 정책은 청년의 필요를 충족하지 못한다는 지적이 지속해서 제기되고 있다. 청년의 공공임대주택 수요는 학교･직장과 가까운 도심에 집중되어 있지만 공급은 값싼 외곽 지역 위주로 이루어지고 있어 접근성과 생활 편의성에 대한 만족도가 낮게 나타나며, 주택 품질도 청년의 기대에 미치지 못하는 것으로 평가되었다(Lee & Kwak, 2022).
공공임대주택 입주자 선정 기준도 청년 대상 공공임대주택 정책의 적절성과 형평성을 재고하게 만드는 요인으로 지목된다. 청년의 소득 및 자산은 수도권과 비수도권 간의 주거비 부담 격차, 연령별 소득 변동성 등 청년 특성에 따라 격차가 큰데, 공공임대주택 입주자 선정 기준은 소득, 자산, 가구원 수 등에 대해 단편적인 기준을 적용하고 있어 이러한 특성을 충분히 반영하지 못하고 있다. 이로 인해 정책 지원이 상대적으로 덜 필요한 집단이 혜택을 받을 가능성이 있는 반면, 실제 주거 지원이 절실한 청년은 선정 기준에서 제외될 수 있다는 한계가 존재한다(Kim & Kang, 2020). 따라서 청년 대상 공공임대주택 정책 현황을 진단하고, 개선방안을 모색할 필요가 있다.
기존 선행연구는 주로 청년 대상 공공임대주택의 공급 규모, 입주자의 만족도, 물리적 주거환경 등 현황 파악에 초점을 두었고, 정책이 실제로 작동하는 과정에서 발생하는 문제점을 규명하는 데는 한계가 있었다. 또한 청년 대상 공공임대주택 정책 문제는 데이터나 통계적 분석만으로는 원인과 개선 방향을 도출하기 어렵다. 청년 대상 공공임대주택 정책은 주거복지, 도시계획, 사회정책 등 다양한 분야에 걸쳐 있으므로, 각 분야 전문가의 경험과 판단에 기반한 검토가 필요하다. 이에 본 연구는 주거정책 및 주거복지 분야 전문가를 대상으로 청년 대상 공공임대주택 정책의 한계점을 진단하고, 청년 수요에 부합하는 정책개선 방향을 도출하는 것을 목적으로 한다.
II. 이론적 배경
1. 청년 주거실태 및 공공임대주택 정책 현황
1) 청년의 주거 문제
2023년 주거실태조사에 따르면, 전체 청년 가구 대비 무주택가구의 비율은 약 74.0%에 달하는 것으로 나타났다. 지역별로는 서울이 85.0%로 가장 높은 무주택 가구 비율을 기록하였으며, 대전(81.9%), 강원(76.6%) 순으로 나타났다. 수도권 뿐만 아니라 광역시 및 일부 비수도권 지역에서도 청년 주거 불안정 문제를 겪고 있음을 확인할 수 있다. 소득 분포 측면에서는 중위소득 100% 초과~150% 이하 구간에 속하는 청년 가구가 41.5%로 가장 큰 비중을 차지하였으며, 중위소득 50% 초과~100% 이하(26.6%), 150% 초과~200% 이하(16.9%) 순으로 집계되었다.
2024년 청년 삶 실태조사(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2024)에 따르면, 청년의 주택 점유 형태는 보증금 있는 월세가 37.5%로 가장 큰 비중을 차지하였으며, 전세(31.9%), 자가(26.7%) 순으로 나타났다. 청년 가구주의 소득 분포를 보면, 중위소득 100% 초과~150% 구간에 속하는 청년 가구가 39.8%로 가장 큰 비중을 차지하였으며, 50% 초과~100% 이하(30.8%), 150% 초과~200% 이하(14.9%) 순으로 나타났다. 청년의 주택 점유 형태에서 보증금 있는 월세가 가장 높은 비중을 차지한다는 사실은 청년이 지속적인 주거비 지출로 인해 자산 축적에 어려움을 겪고 있음을 의미한다(Lee & Kim, 2020). 그러나 청년의 소득은 중위소득 100% 초과~150% 구간에 집중되어 있어, 공공임대주택 입주자 선정 기준을 초과할 가능성이 크다(Cheong et al., 2025). 이러한 두 가지 지표는 공공임대주택 지원이 필요한 청년이 소득 기준 초과로 인해 수혜에서 배제될 수 있음을 시사한다.
이러한 청년층의 주거 취약성을 완화하고 주거 사다리를 지원하기 위해, 정부는 청년을 대상으로 다양한 유형의 공공임대주택을 공급하고 있다(Ko & Lee, 2023). 청년 대상 공공임대주택은 <Table 1>과 같으며, 크게 건설형, 매입형, 임차형의 세 가지 공급방식으로 구분된다.
건설형 공공임대주택은 한국토지주택공사(LH) 등 공공기관이 직접 주택을 건설하여 공급하는 방식으로, 대표적으로 행복주택과 통합공공임대주택을 들 수 있다. 행복주택은 청년･신혼부부 등을 위해 학교･직장이 가까운 곳이나 대중교통이 편리한 곳에 국가 재정과 주택도시기금을 지원받아 건설, 공급하는 임대주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 100% 이하이며, 대학생･사회초년생 등 주 수요층인 청년의 특성에 맞추어 시세의 60~80% 수준의 임대료로 공급된다. 공급 면적은 60 m2 이하로, 최대 10년간 거주할 수 있다. 통합공공임대주택은 영구임대주택･국민임대주택 등 복잡한 공공임대주택 유형을 통합하고자 출범한 공공임대주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 기준 중위소득의 150% 이하이며, 소득에 따라 임대료를 35~90%까지 차등 적용하는 방식으로 운영된다. 공급 면적은 85 m2 이하이고, 30년간 임대의무기간을 가진다. 건설형은 대물 보조 방식으로 가장 많은 물량을 안정적으로 공급할 수 있다는 장점이 있으나, 공공임대주택을 건설할 입지 선정이 어려워 선택의 폭이 제한적이라는 한계를 지닌다(Kwon & Choi, 2012).
Table 1.
Public Rental Housing Policies for Young Adults
매입형 공공임대주택은 공공기관이 기존 민간 주택을 매입하여 재임대하는 방식으로 공급된다. 매입형 공공임대주택의 공급 면적은 85 m2로, 기존 저소득층을 대상으로 하는 일반 매입임대와 특정 계층에 특화된 청년 매입임대, 신혼･신생아 매입임대, 다자녀 매입임대 등으로 나눌 수 있다. 일반 매입임대는 도심 내 저소득층을 대상으로 공급하는 주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 50% 이하이다. 시세의 30% 수준의 임대료로 공급되고, 최대 20년간 거주할 수 있다. 청년 매입임대는 저소득층 대학생･취업준비생을 대상으로 공급하는 주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 100% 이하이다. 시세의 40~50% 수준의 임대료로 공급되고, 최대 10년간 거주할 수 있다. 신혼･신생아 매입임대Ⅰ유형은 도심 내 생활권에서 신혼부부 등이 안정적으로 거주할 수 있도록 공급하는 임대주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 70% 이하이고, 시세의 30~40% 수준의 임대료로 공급되며 최대 20년간 거주할 수 있다. 신혼･신생아 매입임대Ⅱ유형은 Ⅰ유형과 마찬가지로 도심 내 생활권에서 신혼부부 등이 안정적으로 거주할 수 있도록 공급하는 임대주택이나, 입주자로 선정되기 위한 소득 기준이 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 130% 이하로 책정된다. 주택 또한 시세의 80% 수준의 임대료로 공급되며 최대 10년간 거주할 수 있다. 다자녀 매입임대주택은 저소득층이면서 두 명 이상의 직계비속을 양육하는 다자녀가구를 대상으로 공급되는 주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 70% 이하이고, 시세의 30~40% 수준의 임대료로 공급되며 최대 20년간 거주할 수 있다. 매입형 공공임대주택은 기존 주거지를 공공임대주택 사업 주체가 매입한 후 재임대하는 방식으로 도심 분산 공급이 가능해, 대규모 택지 개발을 전제로 하는 건설형 공공임대주택에 비해 직주근접성 측면에서 상대적으로 유리한 입지 여건을 갖추고 있다. 그러나 매입한 주택의 품질과 관리 수준이 균일하지 않아 주거환경 편차가 발생할 수 있다는 한계가 있다(Jung & Jeon, 2019).
임차형 공공임대주택은 입주자가 스스로 원하는 주택을 선택하고, 공공기관이 해당 주택의 임대인과 전세 계약을 체결한 뒤 입주자에게 저렴한 조건으로 재임대하는 방식으로 공급된다. 임차형 공공임대주택의 공급 면적은 85 m2로, 시세의 50% 수준으로 공급된다. 임차형 공공임대주택은 기존 저소득층을 대상으로 하는 기존주택 전세임대와 특정 계층에 특화된 청년 전세임대, 신혼･신생아 전세임대, 다자녀 전세임대 등으로 나눌 수 있다. 기존주택 전세임대주택은 도심 내 저소득층을 대상으로 공급하는 주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 50% 이하이며, 최대 30년간 거주할 수 있다. 청년 전세임대주택은 청년의 주거비 부담 완화를 위하여 공급하는 주택으로, 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 100% 이하이며, 최대 10년간 거주할 수 있다. 신혼･신생아 전세임대Ⅰ유형은 신혼부부의 주거 안정을 위하여 현 생활권에서 안정적으로 거주할 수 있도록 공급하는 주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 70% 이하이고, 최대 20년간 거주할 수 있다. 신혼･신생아 전세임대Ⅱ유형은 신혼부부의 주거 안정을 위하여 현 생활권에서 안정적으로 거주할 수 있도록 공급하는 주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 70% 이하이고, 최대 20년간 거주할 수 있다. 다자녀 전세임대주택은 저소득층이면서 두 명 이상의 직계비속을 양육하는 다자녀가구를 대상으로 공급되는 주택이다. 입주자로 선정되기 위한 소득 기준은 도시근로자 가구원 수별 월평균소득의 70% 이하이고, 최대 20년간 거주할 수 있다. 임차형 공공임대주택은 입주자의 주거 선택권이 가장 넓고 생활권 내 원하는 입지를 반영할 수 있다는 점에서 수요자 친화적인 공공임대주택으로 평가되나, 적합한 임차 주택 확보가 어렵고 매입형 공공임대주택과 마찬가지로 주택 품질 관리 한계 등의 문제가 있다(Jung & Jeon, 2019).
2) 청년 대상 공공임대주택 공급 구조
공공임대주택 입주자는 입주 신청자의 소득 및 자산을 기준으로 선정한다. 신청 시 소득과 자산 등 유형별로 정해진 기준에 따라 신청자의 우선순위가 결정되며, 동일 순위 내에서는 거주 지역, 가구원 현황, 청약통장 납입 횟수 등 공공임대주택 유형별 가산점 기준에 따라 경쟁이 이루어진다. 순위와 가산점이 동일한 경우에는 추첨을 통해 입주자를 선정한다. 선정된 이후에는 소득 및 자산에 대한 입주 자격 검증 절차를 거치며, 해당 요건을 충족하면 임대차 계약이 체결되고 입주가 확정된다.
공공임대주택 입주 과정은 <Figure 1>과 같다. 1단계에서는 예비 입주자가 현장 또는 인터넷을 통해 입주를 신청한다. 2단계에서는 접수된 신청자 중 서류제출 대상자를 선정하여 발표하며, 이 단계는 인터넷 접수자에 한하여 적용된다. 3단계에서는 선정된 서류제출 대상자가 증빙 서류를 제출하며, 마찬가지로 인터넷 접수자에 한해 진행된다. 4단계에서는 사회보장정보망을 활용하여 신청자의 소득과 자산 현황을 공식적으로 조사한다. 5단계에서는 조사 결과를 바탕으로 이의가 있는 신청자에게 개별 통보를 통해 소득과 자산에 대한 소명기회를 부여한다. 6단계에서는 제출된 소명자료를 접수하고 심사하여 입주 자격 여부를 검토한다. 마지막 7단계에서 입주자를 발표하고, 입주 자격에 대한 검증을 거치면 입주 절차가 완료된다.
공공임대주택 입주 절차의 복잡성은 수요자가 정책 정보를 탐색하고 신청하는 과정에서 발생한다. 공공임대주택 유형별로 신청 자격, 소득 기준, 우선 공급 요건이 다르고 이를 통합적으로 안내하는 체계가 미흡하여, 정보 탐색 역량이 낮은 저소득층 청년층이나 사회초년생은 자신에게 적합한 유형을 파악하는 것 자체에 어려움을 겪는다(Lee, 2021). 또한 신청 이후에도 소득･자산 조사와 소명 절차 등 반복적인 자격 검증이 이루어지며, 사업유형에 따라 예비 입주자 대기기간과 실제 입주 시점이 상이하여 입주 가능 시기를 예측하기 어렵다는 문제가 있다. 주거 이동이 잦고 정책 정보 접근성이 상대적으로 낮은 청년의 경우 이러한 정보 탐색 비용이 주거계획 수립을 어렵게 한다(Lee & Ha, 2024).
2. 청년 대상 공공임대주택 선행연구 고찰
청년 대상 공공임대주택 관련 선행연구는 주로 입주 의향 분석, 정책 만족도 및 개선방안 분석 등의 분야에서 이루어졌다. 입주 의향 분석은 주로 통계적인 연구방법론을 활용하여 연구되고 있다. Sung and Lee(2017)는 공공임대주택 입주 의사에 영향을 미치는 요인을 연구하기 위해 기술통계와 로지스틱 회귀모형을 활용하였고, 가구와 주거 특성 측면, 경제적 측면, 공공임대주택 인식 측면에서 정책적 시사점을 제시하였다. Lee and Kwak(2022)은 청년의 공공임대주택 입주 의향에 영향을 미치는 요인으로 주택 면적, 소득, 월 주거비, 주택 규모, 임대료, 거주 기간 등을 설문조사와 로지스틱 회귀모형을 활용하여 분석하였고, 각 요인과 입주 의향 간의 유의성이 높은 것으로 나타나 이러한 요인에 대한 정책적 고려가 필요함을 밝혀냈다. Gu and Kim(2023)은 공공임대주택 거주 경험이 자가 보유 의식에 미치는 영향과 주거 만족도의 매개효과를 구조방정식을 활용하여 분석하였고, 공공임대주택 거주 경험이 청년의 자가 보유 의식을 고취하고 있음을 도출하였다.
정책 만족도 및 개선방안 분석도 주로 통계적인 연구방법론을 활용하여 연구되고 있었다. Kwon and Ko(2010)는 구조방정식을 활용하여 국민임대주택과 다가구 매입임대주택의 주거 만족도를 비교 분석하였고, 국민임대주택은 입주자의 소셜믹스를 도모할 수 있는 대안을 마련해야 함을, 다가구 매입임대주택은 지속적인 확대 공급이 필요함을 제시하였다. Choi and Lee(2015)는 공공임대주택 입주자의 주거환경 만족도와 사회적 관계 만족도를 이중차분법(Difference-in-Difference)을 활용하여 측정하였고, 공공임대주택 입주 이후 주거환경 만족도와 사회적 관계 만족도 모두 개선되었음을 밝혀냈다. Oh and Jin(2019)은 수도권･비수도권 공공임대주택에 대한 복지 개선 효과를 성향점수매칭(Propensity Score Matching)을 활용하여 주거 만족도의 상대적 개선 효과를 측정하였고, 공공임대주택에 대한 20~30대 청년의 낮은 만족도를 개선할 필요가 있음을 시사하였다.
기존 연구는 청년 대상 공공임대주택의 정책효과를 통계적으로 분석하거나, 특정 공급유형의 특성과 개선방안을 검토하는 데 집중하는 경향이 있었다. 입주자 대상 설문조사 또는 행정 통계를 활용한 분석이 주를 이루었으며, 정책의 구조적 한계와 개선 방향을 전문가의 시각에서 진단한 연구는 상대적으로 미흡했다. 이에 본 연구는 도시계획, 주택정책 등 관련 분야 전문가를 대상으로 청년 공공임대주택 정책을 체계적으로 진단하고 청년의 생애주기 변화에 따른 특성을 반영한 실효성 있는 정책개선 방향을 제시하고자 한다.
III. 연구 방법
1. 조사개요 및 대상
전문가 조사는 특정 주제에 대한 의견, 지식, 경험 등을 설문지 배포, 인터뷰 등을 통해 수집하는 조사 방법론이며, 정책평가 및 개선 방향 제안에 적합한 방법이다(Lee, 2001; Lee & Kim, 2023). 본 연구는 청년 대상 공공임대주택 정책을 평가하고 실효성 있는 정책개선 방향을 도출하기 위하여 전문가 조사를 실시하였다. 본 연구는 청년 대상 공공임대주택이라는 규범적이고 미래지향적인 정책 판단이 요구되는 주제를 다루고 있어, 실효성 있는 개선방안과 제도 재설계 방향에 대한 전문가 집단의 합의가 필요하다. 이를 위하여 도시계획, 주택정책, 부동산, 건축 계획, 주거복지 등 관련 분야 전문가 집단의 의견을 수렴하였다. 전문가 선정 과정에서 발생할 수 있는 연구자의 주관적 개입을 최소화하기 위하여, 본 연구는 청년 주거 및 공공임대주택 관련 경력 5년 이상이라는 기준을 설정하고 이에 부합하는 전문가를 선정하였다.
전문가 조사 대상은 주택정책 및 주거복지 분야 전문가 15인으로 구성하였으며, 각각 주택정책, 주거복지 관련 경력을 보유한 대학과 연구기관 소속 연구자로 선정하였다. 선정된 전문가 15인의 특성을 정리한 <Table 2>를 살펴보면 도시계획 전공자 5인, 주택정책 전공자 5인, 부동산시장 및 정책 연구자 2인, 건축 계획 전공자 1인, 주거복지 전공자 2인으로 구성되어 있으며, 일부 전문가는 다양한 전공 영역을 보유하고 있다. 경력 분포는 최소 6년에서 최대 30년으로, 전문가 전원이 관련 분야에서 평균 18.2년의 경험을 축적하고 있다.
Table 2.
General Characteristics of the Experts
2. 조사내용 및 분석방법
조사는 2025년 10월 19일부터 11월 2일까지 총 14일간 자기기입식 서술형 설문지를 활용하여 진행되었다. 설문 문항은 <Table 3>과 같이 전문가의 인식을 자유롭게 기술할 수 있는 개방형 문항 17개로 구성하였다. 설문지는 주요 분석항목에 따라 5개 영역으로 구분하였다. 첫 번째 영역인 ‘정책의 필요성 및 거시적 성과 평가’는 청년 주거복지 차원에서 공공임대주택 정책의 도입 필요성과 정책적 기여도를 평가하고, 결혼･출산･양육 지원 효과성에 대한 전문가 인식을 측정하기 위한 항목으로 구성하였다. 두 번째 영역인 ‘공급유형 진단 및 적절성 검토’는 소득, 지역, 연령, 가구원 수 등 현행 공공임대주택 입주자 선정 기준의 적절성을 진단하고 개선방안을 탐색하는 데 목적을 두었다. 세 번째 영역인 ‘우선 공급 평가 및 정책개선’은 신혼부부 및 신생아 가구 등 우선 공급 대상의 타당성을 평가하고, 정보 접근성 및 청약 절차 등 제도적 접근성을 검토하는 문항으로 구성하였다. 네 번째 영역인 ‘공공임대주택 정책 재설계 제안’은 우선지원대상 설정, 지원 수준의 적절성, 공급 확대 방향 등 향후 정책 재설계를 위한 전문가의 제안 의견을 수집하는 데 초점을 두었다. 다섯 번째 영역인 ‘세부 운영방식 개선 및 신규 정책 제안’은 공공임대주택 입주자 선정의 세부 기준, 주거비 지원과의 연계 방안, 신규 공급방식 등 구체적인 정책 운영방안을 탐색하는 문항으로 구성하였다. 수집된 자료는 내용분석법을 적용하여 분석하였다. 영역별 전문가 응답 내용을 주제별로 정리한 후 각 전문가의 응답을 검토하고, 전문가 간 의견이 일치하는 항목과 상이한 항목을 구분해 반복적으로 등장하는 쟁점과 개선 방향을 추출하였다. 이후 전문가의 과반수가 응답한 내용을 최종 합의 사항으로 채택하였다.
Table 3.
Survey Questionnaire
IV. 결 과
1. 공공임대주택 정책의 필요성 및 정책 성과 평가
1) 주거복지 기여도 및 정책 필요성 평가
15명의 전문가 중 14명은 공공임대주택 정책이 청년 주거복지 실현에 긍정적으로 기여하였다고 평가하였다. 전문가 9명은 특히 건설형 임대주택 중 행복주택이 청년 대상 공공임대주택 공급과 주거비 절감에 도움이 되었다고 언급하였으며, 이러한 주거비 부담 완화가 거주 만족도를 높이는 효과로 이어졌다는 의견이 제시되었다. 나아가 주거 안정을 통해 자산 축적 및 경제활동 기회가 확대된 점도 중요한 성과로 언급하였다. 매입임대주택, 전세임대주택 등 건설형이 아닌 공공임대주택에 대해서는, 대학생･취업준비생 등 초기 청년층(만 19~24세)이 기존 생활권을 유지하면서 신속하게 주거지원을 받을 수 있다는 점을 15명 중 5명의 전문가가 높이 평가하였다. 전세임대주택의 경우 보증금 마련 부담 완화 효과가 커 청년 주거복지에 기여한 것으로 나타났으며, 주거 취약 청년의 주거 안정성을 보장하는 역할 또한 수행한 것으로 판단하였다.
2) 가정 형성(결혼･출산) 지원 효과성 평가
11명의 전문가 패널, 특히 주택정책 분야의 전문가는 가정 형성 우대정책의 문제점으로 신혼 기간 기준(결혼 7년 이내) 및 신생아 가구 기준 설정(만 2세 이하)과 이에 따른 역차별 및 소외 문제를 제기하였다. 현행 기준은 혼인신고일 또는 자녀 연령 등 형식적 조건 충족 여부에 따라 공공임대주택 입주 자격을 구분하는데, 이런 방식이 실질적으로 주거 지원이 필요한 가구를 배제하고 있다는 것이다.
또한 입지 및 규모 측면의 수요･공급 미스매치 문제는 전문가 15명 중 10명, 특히 도시계획 분야의 전문가가 공통으로 지적한 사항으로 나타났다. 가정을 형성할 시기의 청년 가구는 자녀 양육이 용이한 인프라를 갖춘 도심지나 직주근접형 주거환경을 원하지만, 실제 공급되는 주택은 입지를 확보할 수 있는 외곽 지역에 주로 위치하기 때문에, 공공임대주택의 물리적 조건이 가정 형성의 장벽으로 작용하고 있다는 진단이 제시되었다. 현행 정책이 공급자 중심의 설계에 머물러 있어 수요자인 청년의 주거 수요를 충분히 반영하지 못하고 있다는 것이다.
2. 공급 형평성 진단 및 대상 적절성 평가
1) 1인 청년 가구 대상 공공임대주택 정책
9명의 전문가 패널은 공공임대주택 정책이 지원이 필요한 저소득층 청년에게 닿지 못하고 있다는 점을 지적하였다. 복잡한 신청 절차와 분산된 정책 정보가 정보 접근성이 충분하지 않은 초기 청년층의 정책 접근성을 낮추는 것이다. 이는 공급량 확대만으로는 해소되지 않는 문제이므로, 신청 절차의 간소화 및 간결한 정보 제공 체계 구축이 필요함을 시사한다.
또한 공공임대주택 정책은 저소득층 집중 지원을 위해 설계되어 있어, 중소기업에 재직하는 사회초년생과 같이 절대적 빈곤에는 해당하지 않으나 주거비 부담이 높은 청년이 정책 수혜에서 배제되는 사각지대가 존재한다. 이들은 민간 임대 시장에서 높은 주거비를 감당하면서도 공공임대주택 소득 기준을 초과한다는 이유로 지원 대상에서 제외되고 있다. 전문가 패널 15명 중 6명은 소득 기준에 따른 사각지대 문제는 공공임대주택 입주 소득 기준을 조금이라도 초과하면 지원 자체가 불가능해지는 절벽 구조에서 비롯된 것임을 지적하며, 청년의 실제 주거비 부담 수준을 반영하는 정책의 필요성을 제기하였다.
입지 수요･공급 미스매치 문제는 전문가 10명이 공통으로 제기한 의견이었다. 1인 청년 가구의 주거 수요는 직주근접과 생활 인프라를 누리기 쉬운 서울 및 수도권에 집중되어 있으나, 실제 공공임대주택은 물량 공급이 쉬운 외곽 지역 위주로 이루어지고 있어 청년의 수요를 충족하지 못하고 있었다. 전문가 패널은 이러한 입지 미스매치가 공공임대주택 입주 의욕을 저하하는 원인이 된다고 진단하였다.
통계적 왜곡의 문제도 제기되었다. 공급되는 주택이 소형 평형 위주로 구성되어 있으므로 1인 가구 수혜율이 높게 나타나는 것은 당연한 결과이며, 이를 1인 청년 가구의 수요가 충족되고 있다는 의미로 해석하는 것은 통계적 오류임을 강조하였다. 또한 주거비를 부모에게 의존하는 저소득 청년의 경우 민간 임대에 거주하거나 부모와 동거하는 경우가 많아, 신규 공공임대 수요 자체가 통계상 과소 추정될 가능성이 있다는 점도 지적되었다.
2) 2인 부부 가구 대상 공공임대주택 정책
6명의 전문가 패널은 2인 부부 가구, 후기 청년층(만 35~39세)에 해당하는 가구가 절벽 구조로 이루어진 공공임대주택 입주자 선정 기준으로 인해 수혜 대상에서 탈락하는 문제를 지적하였다. 후기 청년층은 경제활동이 상대적으로 활발한 시기에 해당하기 때문에, 가구 소득이 기준선을 초과하는 경우가 빈번하다. 그러나 이 시기는 결혼･출산 등 생애주기 변화에 따른 지출 부담이 급격히 증가하는 시기이기도 하다. 즉, 소득 수준의 절대적 수치만을 기준으로 공공임대주택 입주 자격을 판단하는 방식은 가구의 실제 주거비 부담 구조와 청년의 생애주기 맥락을 반영하지 못하는 것이다. 전문가 패널은 2인 부부 가구의 지출 구조를 고려한 적정 소득 기준을 고려해야 한다는 데 의견을 모았다.
공공임대주택 공급은 1인 가구를 위한 소형 평형 위주로 설계되어 있어, 2인 부부 가구가 실제로 거주하기에 부적합한 경우가 많다는 점도 지적되었다. 특히 행복주택의 소형 평형 중심 공급 문제는 15명 중 9명의 전문가가 제기하였다. 행복주택은 신혼부부와 예비 신혼부부 입주가 가능하도록 설계되어 있으나 실제 공급 물량이 소형 평형 중심으로 구성되어 있어, 결혼 이후 장기 거주나 출산 계획을 고려하는 부부 가구의 수요를 충분히 충족하지 못하는 것으로 평가되었다.
후기 청년층에 해당하는 2인 부부 가구는 청년 대상 공공임대주택 정책과 신혼부부 대상 정책에 동시에 해당하는 경우가 많아, 정책 지원이 중복되거나 어느 쪽 기준도 충족하지 못하는 혼선이 발생할 수 있다는 점이 지적되었다. 특히 행복주택과 통합공공임대주택은 청년, 신혼부부, 한부모가족 등 다양한 계층별 공급 비율과 우선순위 기준이 동시에 적용되어 수요자가 자신에게 유리한 유형을 판단하기 어렵고, 탈락 가능성을 예측하기 어렵다. 이러한 구조는 수요자인 청년 입장에서 탈락의 불확실성을 높이고 정책에 대한 신뢰와 예측 가능성을 저하한다. 전문가 패널은 이 문제가 정책 접근성을 저해할 가능성이 있다고 판단하였다.
3) 유자녀 가구 대상 공공임대주택 정책
유자녀 가구를 위한 가족형 평형 부족 문제는 15명 중 9명의 전문가가 공통으로 지적한 사항이었다. 공공임대주택 공급 면적은 1인 가구를 대상으로 하는 소형 평형이 주를 이루고 있어, 자녀 양육이 가능한 주거 공간을 확보하기 어렵다. 전문가 패널은 자녀 1인에게 하나의 방을 제공할 수 있는 면적을 최소 기준으로 설정하고, 가구원 수와 자녀 연령을 반영한 가족형 면적 공급을 확대하여야 한다고 평가하였다.
가정 형성 지원 및 출산 장려라는 청년 대상 공공임대주택의 정책 목표와 실제 공급방식 간의 괴리도 문제로 지적되었다. 1인 청년 가구 중심으로 설계된 공공임대주택 공급방식은 청년이 공공임대주택 입주 후 가족을 형성하여 소득이 늘면, 재계약 시 임대료 할증 또는 퇴거 중 하나를 선택해야 하는 구조로 이루어져 있다. 이는 공공임대주택이 가정 형성 기반 역할을 하는 것이 아니라, 유자녀 가구의 주거 사다리를 단절시킬 수 있음을 의미한다. 청년의 자녀 출생과 양육이 주거 불안정의 계기가 되는 구조는 저출생 문제 해결을 위한 정책 방향성과 반대된다는 점에서 비판적 평가가 있었다.
3. 청년 대상 공공임대주택 정책 개선방안
1) 공공임대주택 입주자 선정기준 재설계
전문가 패널은 공공임대주택 정책 입주 자격이 청년의 주거 취약성을 포착하지 못하는 한계를 지니고 있어 전반적인 기준 재설계가 필요함을 제시하였다. 전문가 의견 분석 결과, 가장 높은 공감대를 형성한 개선방안은 가정 형성 우대정책 재설계(15명 중 12명), 소득 기준 개편(15명 중 7명), 실질적 주거취약지표를 반영한 기준 전환(15명 중 6명) 순으로 나타났다. 다음은 이러한 문제에 대한 전문가 패널의 개선방안이다.
첫째, 형식적인 자격 중심 가정 형성 우대정책을 자녀 양육 가구 중심으로 재설계하여야 한다. 혼인 여부나 자녀 연령 등 과도하게 세분화된 기준을 단순하고 포괄적인 기준으로 재편하고, 신혼부부 우대를 폐지하는 대신 소득 수준, 자녀 수 등 주거지원 필요성에 따라 지원하는 방식으로 전환하여야 한다. 또한 2세 미만, 6세 이하 등 복잡한 자녀 연령 기준을 미성년 자녀 전체로 단일화하여 기존 유자녀 가구와의 형평성 문제를 해소하고, 소득 외에도 부채, 양육비, 주거비 등을 종합적으로 고려한 주거취약지수 도입을 통해 지원 우선순위를 설정할 필요가 있다. 둘째, 소득 기준 재편이 요구된다. 맞벌이 가구 소득 합산 방식은 개별 소득이 낮더라도 합산 기준 초과로 지원에서 배제되는 문제를 야기하므로, 가구 총소득 기준으로 단순화하여 제도의 간결성을 제고할 필요가 있다. 일정 소득을 초과하면 지원 자체가 불가능한 절벽 구조를 벗어나, 소득 수준에 따라 임대료를 점진적으로 부과하는 연속적인 공공임대주택 입주자 선정 기준 도입이 필요하다. 셋째, 실질적 주거취약지표를 반영한 기준으로의 전환이 필요하다. RIR(Rent to Income Ratio, 소득 대비 임대료 비율), 고시원･옥탑방 등 비주택 거주 여부와 같은 주거빈곤지표를 공공임대주택 입주자 선정 기준에 포함하여 소득만으로는 알 수 없는 주거 취약계층 청년을 포용하여야 한다. 또한 청년을 대학생, 사회초년생 등 생애주기별로 세분화하고 주기별로 적합한 정책을 제시하여야 한다.
2) 생애주기 맞춤형 공급체계 개선 및 주거 사다리 복원
전문가 패널은 공공임대주택 정책이 1인 청년 가구 위주의 소형 평형 위주로 설계되어 있어, 청년의 생애주기 변화에 따른 가구 구성 변화를 수용하지 못하고 주거 사다리가 단절되는 문제를 초래하고 있다고 진단하였다. 전문가 의견 분석 결과, 가장 높은 공감대를 형성한 개선방안은 공급 면적 다양화(15명 중 13명), 생애주기 기반 순환형 임대주택 시스템 도입(15명 중 9명), 공공임대 거주와 자산 형성의 연계(15명 중 11명) 순으로 나타났다. 다음은 이러한 문제에 대한 전문가 패널의 개선방안이다.
첫째, 공급 면적의 다양화 및 가족형 평형 확대가 필요하다. 1인 청년 가구 중심의 소형 평형 공급에서 벗어나, 2인 부부 가구가 쾌적하게 거주할 수 있는 평형 공급 비중을 확대하여야 한다. 유자녀 가구에 대해서는 자녀 양육이 가능한 중형 평형을 의무 공급하여 유자녀 가구 특화 단지를 조성하여야 한다. 둘째, 공공임대 거주가 자산 형성으로 이어지는 정책을 마련하여야 한다. 임대주택 거주 이후 자가 보유가 원활히 이루어질 수 있도록 공공분양주택 또는 대출 프로그램과의 연계를 강화하고, 분양 전환형 공공임대주택을 통해 자산 형성의 기회를 제공하여야 한다. 셋째, 생애주기 기반 순환형 임대주택 시스템의 도입이 요구된다. 1인 청년으로 공공임대주택에 진입하여 결혼 후 2인 부부 가구에 맞는 평형으로 옮기고, 유자녀 가구가 되면 자녀를 양육하기 알맞은 평형으로 옮기는 등의 주거 상향 이동이 공공임대주택 내에서 실현될 수 있도록 설계하여야 한다.
3) 청년 수요 대응형 지역별 공급 전략 및 전달체계 개선
전문가 패널은 청년 대상 공공임대주택의 입지 수요･공급 미스매치를 해소하고, 청년이 정책에 쉽게 접근할 수 있도록 전달체계 개선이 필요함을 강조하였다. 전문가 의견 분석 결과, 가장 높은 공감대를 형성한 개선방안은 정책 전달체계의 개선(15명 중 9명), 수요 맞춤형 공급 전략(15명 중 7명) 순으로 나타났다. 다음은 이러한 문제에 대한 전문가 패널의 개선방안이다.
첫째, 정책 전달체계의 개선이 필요하다. 우선 파편화된 공공임대주택 정보를 하나로 통합하는 포털 구축이 필요하고, 일회성 공고 방식이 아닌 상시 신청 대기자 명단 제도를 도입하여 정보력이 약한 취약계층도 한 번의 신청으로 지원을 기다릴 수 있도록 하는 시스템을 마련하여야 한다. 둘째, 역세권 및 직주근접성이 우수한 입지를 확보하는 수요 맞춤형 공급 전략이 요구된다. 청년 수요가 높은 도심･역세권에 전세임대주택 및 매입임대주택 공급을 확대하고, 직주근접 및 자녀 양육 수요를 충족시키는 청년 대상 공공임대주택 공급이 가능하게 하여야 한다. 행복주택 등 청년 특화 주택을 수요가 집중되는 지역에 지속해서 공급하는 한편, 대학생 및 산업단지 근로자 등 특정 지역의 1인 가구 수요를 위한 공공 기숙사 공급을 확대하여야 한다.
V. 결 론
본 연구는 주거정책 및 주거복지 분야 전문가를 대상으로 한 조사를 통해 청년 대상 공공임대주택 정책 한계를 진단하고, 청년 주거 수요에 부합하는 정책개선 방향을 도출하는 것을 목적으로 하였다. 전문가 패널은 공공임대주택 정책이 임대료 부담 완화와 저소득 청년층의 주거 안정에 기여하였다고 판단하면서도, 정책의 한계로 인해 청년 주거 수요를 충족하지 못하고 있다는 점을 공통으로 지적하였다. 특히 생애주기 변화에 기반한 주거 사다리 기능의 미흡, 1인 청년 가구만을 위한 소형 평형 위주 공급과 입지 수요･공급 미스매치, 획일적인 공공임대주택 입주자 선정 기준에서 비롯된 주거취약청년의 진입장벽 및 사각지대 발생이 현행 정책의 문제로 진단되었다. 또한 가정 형성 우대정책의 신혼부부 기준, 신생아 가구 기준 등의 형식적인 공공임대주택 입주자 선정기준이 실질적 양육 부담 가구를 배제하는 결과를 초래하고 있으며, 1인 청년 가구, 2인 부부 가구, 유자녀 가구의 생애주기 변화에 따른 수요가 정책에 충분히 반영되지 못하고 있음이 확인되었다. 본 연구의 분석 결과를 바탕으로 제시된 청년 대상 공공임대주택 정책의 실효성 제고를 위한 시사점은 다음과 같다.
첫째, 복잡한 신청 절차 간소화, 통합적 정보 제공 체계의 구축을 통해 초기 청년층 및 정보 취약계층의 정책 접근성을 높여야 한다. 이를 위해 청년 주거 포털의 원스톱 통합 신청 시스템을 구축하고, 대학 및 고용센터 등 청년과 접점이 있는 기관과의 연계를 통해 정보 전달 경로를 다양화하는 방안을 검토할 수 있다. 둘째, 소득 기준의 절벽 구조를 완화하고 RIR 및 주거취약지수를 반영하는 자격 기준을 도입함으로써, 기존 청년 대상 공공임대주택 소득 기준을 초과하는 주거취약청년의 사각지대 문제를 해소하여야 한다. 다만 전면적인 기준 개편은 재정 부담을 수반하므로, 수도권 등 주거비 부담이 집중된 지역과 사회초년생을 대상으로 우선 적용하여야 할 것이다. 셋째, 신혼부부 중심의 가정 형성 우대 기준을 실질적인 자녀 양육 부담 가구 중심으로 재편하여, 형식적 자격요건보다 지원 필요성에 따라 수혜가 이루어지는 구조로 전환하여야 한다. 자녀를 낳으면 임대 기간이 늘어나는 행복주택을 중심으로, 수도권 및 광역시 등 자녀 양육 부담 가구의 주거 수요가 집중된 지역에 가족형 주택을 중점적으로 공급하는 방안을 고려할 수 있다. 넷째, 공공임대주택 정책의 패러다임을 물량 공급 중심에서 생애주기 맞춤형 지원 체계로 전환하는 방향으로 바꾸어야 한다. 1인 청년에게는 직주근접이 가능한 청년매입임대주택 및 전세임대주택을 중심으로 공급하고, 신혼부부에게는 행복주택을 통해 안정적인 초기 가정 형성을 지원하며, 자녀 양육 부담 가구에는 가족형 평형과 육아 인프라가 마련된 공공임대주택을 연계하는 공공임대주택 체계를 구축하여야 한다. 1인 청년 가구에서 출발하여 2인 부부가구, 유자녀 가구로의 주거 상향 이동이 연속적으로 보장되는 생애주기 순환형 주거 사다리를 마련하여 가구 구성의 변화가 공공임대주택 퇴거로 이어지지 않는 구조가 되도록 하여야 한다. 다섯째, 공공임대주택 거주 기간이 자산 형성의 디딤돌로 이어지는 금융 연계 프로그램을 운영하고, 생활 인프라와 연계된 양육 친화 단지 공급을 확대하여 공공임대주택이 청년의 사회적 자립과 가정 형성을 동시에 지원하는 복합적 수단으로 기능할 수 있도록 하여야 한다.
본 연구는 주택정책, 주거복지 전문가를 대상으로 한 전문가 조사를 통해 청년 대상 공공임대주택 정책의 한계와 개선 방향을 도출하였다는 점에서 의의가 있다. 전문가의 경험과 판단을 수렴함으로써, 데이터만으로는 알기 어려운 청년 대상 공공임대주택 정책의 한계를 규명하였다. 그러나 본 연구는 전문가 패널 중심의 연구 설계로 인해 실제 공공임대주택 입주자인 청년의 목소리가 충분히 반영되지 못했다는 점에서 한계가 존재한다. 향후 연구에서는 공공임대주택에 거주하는 청년 가구를 대상으로 하여 정책 수요자의 체감 실태를 연구할 필요가 있다. 또한 본 연구에서 도출된 정책개선 방향은 전문가 합의에 기반했기 때문에, 정책 개선방안의 실현 가능성을 검토하는 후속 연구를 진행할 필요가 있다.
