I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
도심 오피스의 경제적 가치는 장소, 위치, 완공 시기, 입주 업종 등에 따라 다양하게 측정될 수 있다. 이 중에 임대료로 인한 수익은 경제적 가치를 결정하는 가장 큰 요인이다. 이 때문에 높은 공실률의 오피스는 소유자에게 낮은 수익을 주며, 높은 공실률 확산은 도심 부동산 시장에 전반적인 침체를 가져올 수 있다. 그러므로 오피스 공실을 내버려 두는 것은 소유주 개인뿐 아니라, 도시 전체의 경제적 측면에서도 막대한 손해이며, 도심 슬럼화가 확산되어 여러 가지 사회 문제를 일으킬 수 있다. 과거의 수출제조업으로 인한 양적인 경제 성장의 시대가 저물고 현대는 정보지식 중심의 질적인 성장 시대를 맞이하였지만, 여전히 성장잠재력은 계속 저하되고 있으며 장기 경기침체로 인해 현재 국내 도심 오피스의 높은 공실률은 단기간에 회복되긴 힘든 상황이다.
본 연구에서는 도심 오피스의 공실을 성공적으로 재생한 해외사례를 조사하여 도심 공간을 효율적으로 사용하는 방법에 관한 시사점을 도출하여, 제 기능을 하지 못하는 도심의 잉여 오피스 공간을 효과적인 복합 주거공간으로 활용하는 것을 제안하는 데 목적이 있다.
2. 연구방법 및 범위
오피스의 높은 공실률이 지속되는 문제를 해결하기 위해 시도되는 몇 가지 방법이 있다. 한 가지 방법으로 건물 일부를 리모델링하여 새로운 세입자를 찾는 방법이 있는데, 이는 도심 내 부동산 시장의 상황과 공실률의 증가와 연관된 건물 주변의 여러 상황을 고려하지 못한 채 건물 자체의 물리적 부분만을 개조하는 임시방편이 될 수 있어 공실률을 낮추는데 장기적이고 근본적인 해결책은 되지 못한다. 또 다른 방법으로는 건물을 매매하는 방법이 있는데, 이는 잠재적인 임대 수익률에 기초하는 건물의 가치를 인정받지 못하고 단순하게 빈 건물로 평가되어 매매된다면 소유주에게 재정적 손실을 안겨 줄 수 있다. 이 때문에 대부분 소유주는 철거 후 신축을 선호할 수 있으며, 새로운 현대식 건물이 사용자들의 요구에 만족을 주어 공실률이 낮아질 것으로 생각할 수 있다. 그러나 재개발은 도심 내 부동산 시장의 상황과 건물의 위치적물리적 요소와 미래개발가치를 종합적으로 고려하여 추진해야 하며, 재개발에 걸리는 수년간의 시간으로 인해 소득 지연이 발생하는 것을 감수해야 한다. 또한, 건물이 구조적, 기능적으로 양호한 상태라면 철거 후 재개발은 자원의 낭비이며 환경을 보전하고 지속 가능한 개발을 추구하는 국가적사회적 목표와도 맞지 않는다. 본 연구에서는 높은 공실률로 인해 제 기능을 하지 못하는 도심의 잉여 오피스 공간을 재생해 ‘신축 주거’ 대신 ‘전환 주거’를 계획하여, 현재 도심의 높은 공실률을 낮추어 효과적인 도심 공간 활용을 가능하게 하는 방법을 제안하고자 한다.
본 연구의 1단계에서는 도심 오피스의 공실률에 관한 정의와 공실 요인에 대한 이론 고찰을 하였고, 2단계에서는 도심의 높은 오피스 공실을 성공적으로 재생한 선진도시 사례를 조사하였다. 3단계에서는 사례조사를 통해 오피스의 주거전환이 활발하게 이루어진 시기의 경제성장률, 임대료를 통한 오피스 수요도, 공실률의 상관관계와 그에 따르는 시 정부 정책의 대응과 도심 전환 주거 수의 변화를 조사하였다. 마지막 단계에서는 해외사례의 조사분석 결과를 통해, 현재 우리나라 도심 오피스의 장기적이고 높은 공실률을 해결할 방안을 제시하였다.
II. 이론적 고찰
1. 오피스 공실률
산업혁명 이후 대량생산기술의 발달과 금융, 행정 등을 관리하기 위한 사무직 고용의 증가로 대규모 사무공간이 필요하게 되었다. 이에 따라 도시가 발달함과 동시에 수많은 오피스 건물이 도심을 중심으로 늘어나게 되었다. 하지만 최근에는 유연하고 협력적인 공간에 대한 선호도, 통신 기술의 발달과 재택근무, 인구의 변화, 문화의 변화 등과 같은 이유로 오래된 사무실 건물들은 경쟁력을 잃어 공간의 물리적 재배치가 필요하다. 특히 경기침체와 오피스 공급 수요의 불균형이 생기면 오래된 오피스에는 높은 공실률이 발생하며, 이러한 현상이 지속되면 장기적 공실로 이어져 오피스로의 가치를 회복하기는 힘들다. 이는 도시 경제에 부정적인 영향을 미치게 되며, 결국 경기침체가 장기화하는 악순환을 반복하게 할 수 있다.
그러므로 오피스 공실률(Vacancy Rate)은 경기지표로 사용될 수 있고, 부동산 시장의 오피스 수급 불균형을 반영하는 지표이다. 부동산학에서는 공실률과 경제와의 관계를 설명하기 위한 준거지표로 자연공실률(Natural Vacancy Rate) 혹은 구조적 공실률(Structural Vacancy Rate) 등을 사용한다(Lim & Seo, 2011). 이 구조적 공실률은 안정된 부동산 시장에서 임차인의 일시적 교체나 리모델링 등으로 인한 일시적인 공실률이다(Lim & Seo, 2011, Min & Koh 2012). 부동산은 경제와 밀접한 관련이 있으므로 도심의 오피스 공실률은 경제 상황에 영향을 받는다고 볼 수 있다. 경기가 호황이면 기업은 확장을 위해 더 많은 오피스 수요를 요구하지만 그렇지 못할 경우는 기업의 축소로 인해 오피스 공간이 비게 된다. 그러므로 오피스 공실률의 증가는, 경제 성장에 많은 영향을 미치는 기업의 불황을 직간접적으로 보여주는 자료가 될 수 있으며, 평소에 유지되던 구조적 공실률을 넘어 장기화 된다면 부동산 시장의 변화된 상황을 살펴보아야 하고 그에 맞는 대책을 고려해야 한다.
2. 도심 오피스 공실률 요인
Yoon(2016)은 서울 오피스 빌딩의 공실 원인으로 다섯 가지 원인을 분석하였다. 첫째 이유는 2000년대 후반부터 추진되고 있는 1차 공공기관의 지방 이전을 꼽았다. 2018년 현재 수도권에 있는 345개의 공공기관 중 154개 기간 지방 이전을 완료하였고, 1차에 이어 2차 공공기관 이전을 계획하고 있어 서울의 오피스 공실률은 더욱 증가할 것이다. 둘째는 투자목적으로 오피스 소유주가 자주 바뀌면서 빌딩의 신규 임차인과 기존 임차인들의 임대료 갈등을 들었다. 셋째는 도심의 오래된 오피스 공실 원인은 신축된 건물에 비해 불편한 인프라 구성 때문이다. 냉난방 시설, 화장실, 전기통신 배선 등 오래된 설비로 인해 임차인들의 현대식 욕구를 맞추어 주지 못하면 건물의 매력이 떨어질 수밖에 없다. 또한, 도심의 오래된 오피스에는 주차장의 수가 턱없이 부족하고, 대형차나 SUV 자동차 같이 커진 자동차들이 주차하기에 협소한 곳이 많거나 진입 자체가 불가능한 곳이 많다. 이렇다 보니 임차대상에서 점점 밀려 도심의 노후 오피스 빌딩의 공실이 증가하고 있다. 넷째 요인은 오피스 자산관리 운영 서비스에 대한 부족한 전문성을 언급했으며, 마지막으로는 도심 오피스 공급과잉을 들었다.
Ju & Ji(2013)은 서울시 오피스빌딩의 수급 불일치로 인해 나타나는 공실률은 오피스 공급량, GDP상승률, 금리, 실업률 등에 영향을 받는다고 분석하였다. 즉 오피스 수요량이 공급량보다 더 적을 때 오피스 공실률의 증가가 일어났으며, GDP 상승률이 감소하면 공실률은 증가하며, 실업률이 증가하면 동시에 공실률도 증가하는 것으로 설명하고 있다. Chun(2012)은 벡터오차수정모형(VECM)을 이용해 거시경제변수는 오피스 임대료와 공실률에 영향을 주어 상호연관성이 크다고 분석하였고, 경기 활성화가 임대료 수준을 향상하고 공실률을 낮출 수 있다고 주장하였다. Ju & Kim(2016)도 오피스 공실률은 총통화량, GDP, 소비자물가지수, 환율과 같은 거시경제변수가 많은 영향을 미치며 국내 총생산량(GDP)이 증가하면 산업 경제가 활성화되어 오피스 수요가 증가하여 공실률을 낮출 수 있다고 설명하였다. Kim & Kim(2010)은 이자율, 경제성장률, 임대료가 공실률에 많은 영향을 미친다고 분석하였다.
오피스 공실률과 관련한 선행연구 사례에서 살펴본 바와 같이 공실률의 증가는 공공기관의 지방으로 이전과 노후 된 설비시설, 주차 시설 부족과 같은 ‘시장 변화’에 관련성이 있고, 오피스의 과잉공급과 낮은 GDP 상승률과 같은 ‘거시경제지표’와 관련성이 있음을 알 수 있었다.
III. 해외사례 연구 분석
1. 사례선정 및 분석틀
본 연구의 사례대상지를 선정하면서 우리나라 사례를 조사해본 결과, 장기적으로 높은 공실률을 해결하는 목적으로 오피스의 용도 전환을 추진한 사례는 아직 많지 않았다. 소규모 오피스 건물을 주거 용도로 전환하였기 때문에 도시 전체 공실률의 변화에 영향을 줄만큼의 규모의 전환사례는 없었다. 따라서 본 연구의 분석 사례를 위해 인구 100만 이상의 해외 선진 글로벌 도시 중 15%가 넘은 오피스 공실률 문제를 대규모 복합 주거용도 전환을 통해 해결한 사례가 있는 미국의 로우 맨해튼, 네덜란드의 암스테르담, 영국의 런던을 선정하여 조사하였다.
2. 미국 로우 맨해튼(Lower Manhattan, USA)
1980년대 후반 미국의 경기침체로 인해 1992년에서 1995년 사이의 뉴욕 로우 맨해튼 도심의 오피스 공실률은 20%로 매우 높았으며(Barlow and Gann 1995), 장기적 공실률로 이어지는 문제를 안고 있었다. 특히, 1987년 주식시장의 붕괴로 많은 기업이 브루클린과 뉴저지를 비롯하여 미드 맨해튼(Mid Manhattan)의 새 오피스들로 이전하여 로우 맨해튼 도심의 오피스 공실률은 더욱 높아지고 있었다. 1995년에는 미드 맨해튼에 비해 1.6배나 더 높았고 1970년대 지어진 오피스 건물의 30% 이상은 세입자를 찾지 못하고 비어 있었다. 반면 로우 맨해튼의 주거공간에 대한 수요는 점점 커지게 되어, 제 기능을 하지 못한 채 비어 있는 오피스와 더불어 다운타운 도심 전체의 불균형적인 공간 활용이 발생하게 되었다. 이는 지역경제에 어려움을 가져왔고 도심 공동화 현상과 도시 경쟁력약화, 슬럼화 등의 부정적인 영향을 미쳤다. 이런 맨해튼의 문제를 개선하기 위해 루돌프 줄리아니(Rudolf Giuliani) 뉴욕시장은 정부, 학계 및 민간 부분 단체의 대표들로 구성된 TF를 설립하여 1994년 12월에 ‘로우 맨해튼 활성화 계획(LMRP)1)을 발표했는데, 이 계획은 도심의 오래된 오피스 건물의 공실을 리모델링하여 주거용으로 전환하는 것을 유도하기 위해 인센티브를 지급하도록 하는 법을 만들어 추진하는 것이었다. 1975년 이전에 지어진 오래된 오피스 건물의 개조에 대한 인센티브를 주어 젊은 계층을 위한 작은 아파트로의 전환에 초점을 맞추었다. 로우 맨해튼 활성화 계획(LMRP)이 시행된 후 1995년에서 2000년 사이에 60개 이상의 오피스 건물들이 주거로 전환되었으며, 도심 주거 인구는 1990년에 비해 40%가 증가한 3만 5천명으로 증가하였다. 1990년에 로우 맨해튼 도심은 거주자가 거의 없었고 기본적인 소매 서비스와 편의 시설이 부족했다. 하지만 오래된 오피스 건물을 주거로 전환하게 되자 소매업, 식당, 편의 시설, 문화 시설 등이 도심에 늘어나게 되어, 도심 공동화 현상으로 점점 쇠퇴해져 가던 비즈니스 중심의 도심이 24시간 활력이 있는 커뮤니티로 변화되었다. 활력을 찾은 도심은 관광객을 끌어들이고 붐비는 보도와 야간 식당, 커피숍, 박물관, 서점, 재즈 클럽 등 다양한 활동을 경험할 수 있는 장소로 발전하였다. “사용되지 않은 사무실 건물을 주거용으로 전환하는 것은 대도시에서 확고한 발판을 마련했다”(Adler, 1997)라는 평가를 받을 정도로 성공적인 도시재생의 결과를 만들었다.
로우 맨해튼의 오피스의 주거 용도로 전환된 대표적 사례로는 ‘Trump International Hotel and Tower NYC’가 있다<Figure 1>. 이 건물은 1970년에 ‘Gulf and Western Building’라는 45층짜리 오피스로 건설되었지만, 1990년에 노후화되어 안전하지 않은 상태라는 진단을 받았다. 이후 뉴욕시의 시정 명령이 있었고, 1992년에는 높은 공실로 인해 오피스로서의 기능을 못 하는 상황이었다.(David, 1994) 결국, 1994년 도널드 트럼프는 이 건물을 아파트와 호텔로 용도를 전환하여 200개가 넘는 주거 및 호텔 유닛으로 전환하여 사용하고 있다. 이는 도심 노후된 오피스의 주거 기능으로 전환을 통해 도심 구성원의 복합화를 이루고, 재생된 건축물을 통해 경제 활성화을 이룬 좋은 예시로 평가받고 있다. 본 연구가 추구하는 제 기능을 하지 못하는 도심의 잉여 오피스 공간을 재생해 효과적인 도심 공간 활용을 가능하게 한 적합한 사례이다.
Figure 1.
Trump International Hotel and Tower in New York City & Residential Plan
Source. http://www.trump.com/; https://streeteasy.com/building/trump-international/floorplans
3. 네덜란드 암스테르담(Amsterdam, Netherlands)
네덜란드의 암스테르담은 1300년 이후 무역 중심지로 발전하며 1950년에서 2000년 사이에 도심에 많은 오피스들이 개발되고 그 수가 급격하게 증가하였다. 1997년에 경제가 성장하면서 도심 오피스에 대한 수요는 폭발적으로 증가하였고 암스테르담 도심에는 오피스 건설의 붐이 계속되었다. 하지만, 2001년 IT 및 인터넷 사업 부문의 거품이 꺼지고 경제 성장이 더뎌지면서 오피스의 수요는 급감하였다. 또한, 이 시기는 2001년 911 세계 무역 센터에 대한 공격으로 인한 세계 경기침체가 심화 되어 급격히 증가하는 오피스 공실률의 피해는 늘어가는 상황이었다. 결국, 2007년 말 네덜란드 전체 오피스 시장은 전체 면적 4,500만 m2 중 600만 m2가 비어 있었고, 도심의 오래된 건물들의 공실률은 새 오피스에 월등히 비해 높았다. 암스테르담은 2008년에 15.3%의 오피스 공실률을 기록하였는데, 경제침체와, 계속 지어지는 오피스의 과잉공급으로 인해 도심 공실률은 최고치에 이르렀다.
암스테르담 시는 장기적으로 이어지는 높은 공실률의 요인을 분석하여, 2006년 10월에 ‘오피스 파일럿(Office Pilot)’이라는 직책을 공식적으로 만들어, 높은 공실률로 기능 회복이 어려운 오피스들의 용도 변화를 적극적으로 추진하는 역할을 하도록 하였다. 또한, 새로 신축되는 오피스들의 대한 공급량과 세입자들의 수요에 관한 연구가 이루어졌다. 투자자와 부동산 개발자들과의 논의를 거쳐 암스테르담 시는 투기 목적인 오피스 개발을 저지하여 그로 인해 도심의 낭비되는 오피스 공간이 줄어드는 뚜렷한 효과를 만들었다. 또한, 낭비되고 있는 도심의 오피스를 주택으로 전환하도록 유도하기 위해 빈 채로 방치된 사무실에 대한 세금을 부과하거나, 용도전환을 하는 오피스 건물에 대한 세금감면 혜택을 주었고, 신규 사무실 개발 시 주거 기능으로 전환 가능한 오피스를 같이 재개발하는 조건을 걸었다(Hulsman & Knoop, 1998).
2008년 두 번째 경제 위기 이후 암스테르담에서는, 회사 규모 축소와 재택근무로 인한 원격 작업의 증가로 빈 오피스 공간이 상당히 증가하게 되었다. 이로 인해 도심 오피스의 용도전환이 다시 한번 활발하게 이루어졌으며, 2017년에는 새로 지어진 주택의 40% 이상이 오피스를 주거로 전환한 공간이었다. 2017년 한해 1,900여 개의 빈 오피스, 상점, 공장들이 7,570개의 새로운 주거로 용도전환 되었다. 특히, 집값이 다른 도시에 비해 높았던 암스테르담은 도심의 빈 오피스 공간을 대부분 50 m2의 작은 소규모 주거로 전환하였다. 미혼계층과 젊은 층의 비율이 높은 암스테르담의 특성에 맞는 주거전환 정책은 도심의 공간사용을 더욱 효율적으로 만들었다.
이처럼 암스테르담에서는 2001년과 2008년의 두 차례 경기침체로 인해 높은 오피스 공실률을 기록했지만, 무분별하게 건설되는 오피스 과잉공급 억제 정책과, 도시 특성에 맞는 복합 주거용도 전환을 추진하여 높은 공실률을 낮추는 데 성공하였다.
암스테르담에서 오피스가 주거 용도로 전환된 대표적 사례로는 암스테르담의 서쪽에 있는 슬로터케이드(Sloterkade)지역이 있다<Figure 2>. 이 지역은 길게 이어진 수로에 1930년대 이후 지어진 은행, 상업시설, 공장과 같은 시설의 건물들이 자리 잡고 있던 곳이며, 암스테르담을 오가는 배들의 수문 역할을 하며 발전한 곳이다. 하지만 1990년대 말부터 이 지역의 낡은 건물들의 재정비가 필요하게 되었고, 지역 산업의 변화로 인해 늘어가는 공실 문제가 발생하였다. 이를 해결하기 위해 암스테르담시는 슬로터케이드의 낡은 상업 건물을 주거로 전환하는 계획을 진행하였고 현재는 주택과 상점이 있는 아파트 단지로 개조되었다. 이 건물 중 슬로터케이드 161-168 위치한 ‘Lightfactory Amsterdam’는 69개의 아파트로 구성된 주거단지로서 1898년에 지어져 램프공장과 창고로 쓰이던 건물을 상점과 전망 좋은 레스토랑을 포함한 복합 주거 용도로 성공 전환한 사례이다.
4. 영국 런던 (London, UK)
1980년대 중반 런던은 높은 경제성장률로 인해 오피스 공간에 대한 수요가 공급보다 많아졌다. 1990년까지 건설붐이 일었으며, 대규모 오피스 공급이 이루어졌다. 그러나 1990년대 초반 시작된 극심한 경기침체는 부동산 시장에 많은 변화를 가져왔다. 도심에는 오피스 수요량이 줄어 빈 오피스가 증가했고, 임대료의 감소로 이어졌다. 세입자들은 사무기능의 공간보다 주거 기능을 더 선호하는 경향이 나타나 도심의 오피스 공실률을 더욱 증가시켰다. 또한, 주요 기관의 투자자들은 공실률이 높은 건물의 주식을 매각하여 부동산과 오피스 시장의 침체를 심화시켰다. 그 결과 1990년에서 1995년까지 오피스 수요량은 급감하여 런던 도심은 15%가 넘는 오피스 공실률을 기록하였다. 하지만 이러한 경기침체와 높은 오피스 공실률에도 불구하고 도심에는 새로운 오피스 공급은 계속 늘어났다.2)
1990년대 중반 경제가 회복되기 시작했을 때도 이미 많은 오피스 건물들이 비어 있는 상태였고, 오피스 공급이 과잉 상태였지만, 현대식의 건물에 대한 요구도를 충족시키기 위해 새로운 오피스 개발이 계속 이뤄졌다. 경제가 회복되어 수요량이 늘어남에 따라 도심의 공실률은 낮아졌지만, 1990년대 후반 여전히 280만m2이 넘는 오피스 공간이 비어 있었다. 이처럼 건물의 노후화와 과잉공급으로 오피스 공실이 점점 늘어나자 영국왕립공인조사연구소(RICS)3)는 100만m2에 달하는 오피스 공실의 상당 부분이 현대 사무용 사용자의 요구에 적합하지 않으며, IT산업과 같은 현대 산업에 적당하지 않은 공간이라고 분석하였다(Heath, 2001).
이처럼 도심 오피스의 높은 공실률이 사회적 문제로 대두되자 영국 정부는 1995년과 1997년 중앙정부의 국가도시계획정책지침서(PPG3)4)를 만들었다. 오피스의 주거로 용도전환을 통해 지속가능한 도시개발을 계획을 세웠으며, 지방도시계획국도 빈 오피스 건물의 개조와 주택 전환을 도심으로 도입하려는 정책을 수립하여 도심의 삶을 장려하는 계획을 세웠다. 또한, 도심 주택 수요를 충족하기 위해 오피스 공실의 주거로 전환 범위를 평가하고 주거 기능으로의 사용이 용이하게 하기 위한 정책을 제시하였다. 그 결과 빈 오피스의 주거전환하는 개발 기업의 수가 증가하였고, 도심 내에서 복합 주거용도 전환 움직임이 증가했으며, 전환 사업의 규모는 날로 커졌다. 1990년대 말 도심 생활의 붐이 일어나 도심 생활은 인기를 얻었고 주거 가치의 증가로 주거로 용도전환은 영국 대부분 주요 도시로 확산되었다. 2000년초 경기가 회복되고 오피스의 수요가 증가하여 오피스 공실률이 매우 낮게 떨어졌음에도 도심의 주거 수요도 계속 증가하였다.
런던에서 오피스가 주거 용도로 전환된 대표적 사례로는 ‘Centre Point Tower’<Figure 3>가 있다. 이 건물은 런던 중심부에 있는 34층짜리 타워이며 2만7천m2의 규모로서 1966년에 런던 최초의 초고층 오피스로 건설되었다. 30여 년이 넘는 기간 동안 영국산업연맹(CBI)의 해드쿼터였지만, 늘어가는 공실률을 개선하기 위해 2015년에 복합주거 용도로 전환되었다.
Figure 3.
Centre Point Building in London & Residential Plan
Source. https://en.wikipedia.org/wiki/Centre_Point; http://88designbox.com/architecture
IV. 복합 주거용도 전환 효과 분석과 적용
1. 복합 주거용도 전환 효과 분석
<Figure 4>는 1990년대 초반부터 2004까지 미국의 GDP 성장과 뉴욕 맨해튼 상업지구의 오피스 공실률과 임대료, 그리고 주거 기능으로 변한 유닛의 수를 보여주는 그래프이다. 이 자료에서 나타나는 바와 같이 오피스 임대료(Asking Rents)는 미국의 GDP 성장과 상호관계가 있음을 알 수 있다. GDP의 곡선은 2001년 맨해튼 911테러의 영향으로 낮은 수치를 보인 경우를 제외하면 오피스의 임대료(Asking Rents)의 곡선과 관계있는 패턴을 나타내고 있다. 즉, 경기침체는 오피스의 수요를 감소시켜 공실률의 증가로 이어지는 결과로 분석된다. 1980년대부터 시작되어 1990년대로 이어지는 미국 경제침체의 여파로 높은 오피스 공실률과 낮은 오피스 수요에 영향을 미쳤고, 오피스 공실률은 수요와 역전관계(Inverse Relationship)임을 알 수 있다. 오피스의 주거전환 수는 높은 오피스 공실률이 장기화가 계속되던 1996년이 지나 1998년부터 본격적으로 늘어난 것을 알 수 있다. 주거로 변한 오피스의 유닛의 양이 늘어나는 1998년 이후 사무실의 공실률도 10% 이하로 내려가기 시작했으며, 오피스 수요도 이 시점에서 점점 높아지는 것을 알 수 있다. 이는 1994년 12월에 실행된 ‘로우 맨해튼 활성화 계획’도, 오피스 수요가 증가하며 공실률이 낮아지는 시장 변화에 영향을 미쳤다고 분석된다. 상업용 오피스와 주거의 투자 리듬이 다르고, 오피스를 주거로 전환하기 위해서는 결정과 준비, 리모델링 시간이 필요하므로 오피스 공실률과 주거전환의 즉각적인 데이터의 반응 변화는 크지 않다. 하지만 높은 공실률과 매우 낮은 오피스 수요를 보이는 1990년대 초반을 시점으로 46년 후 주거 기능으로 전환하는 유닛 수의 증가로 인해 공실률 감소는 주거 기능으로 전환과 상호 관계가 있음을 알 수 있다.
Figure 4.
US GDP Growth, Units Converted, Office Vacancy Rates and Office Asking Rents 1993-2004
ASource. BSource. DSource. came from Robert (2005, Fig. 1)
CSource. U.S. Bureau of Economic Analysis (1993-2004).<Figure 5>은 2000년부터 2017까지 네덜란드의 GDP 성장과 암스테르담 도심의 오피스 공실률과 임대료, 오피스 기능에서 주거 기능으로 변한 유닛의 수를 보여주는 그래프이다. 네덜란드는 근래 2000년과 2008년에 극심한 경기침체를 겪었다. 첫 번 경기침체가 시작된 2000년대 초반 오피스 공실률이 급속하게 증가하였고 오피스 수요도는 상대적으로 낮은 수준에서 머물고 있었다. 이후 2000년대 중반에는 경기의 회복세로 오피스 수요도는 올라갔으나, 오피스 과잉공급으로 인해 2014년까지 암스테르담의 공실률은 높은 것으로 나타나고 있다. 2008년에 발생한 두 번째 경기침체는 회복되던 오피스 수요도를 주춤하게 하였으며, 여전히 20%에 가까운 오피스 공실에 영향을 미친 것으로 분석된다. 맨해튼의 사례와 비슷하게 2000년 경기침체 이후 46년 후 2005년에 주거 기능으로 전환하는 유닛 수의 뚜렷이 증가한 것을 알 수 있었다. 또한, 2008년 시작된 두 번째 경기침체 때에도 역시 46년 이후의 시차를 두고 주거로 전환된 오피스 수가 2015년까지 점점 증가하는 것을 알 수 있었다. 이는 2008년에 실행된 ‘오피스 파일럿(Office Pilot)’의 정부 정책이 오피스 수요가 증가하며 공실률이 감소에 영향을 미친 것으로 분석된다. 즉, 암스테르담의 사례에서도 오피스 공실률 하락은 주거 기능의 전환과 상호관계가 있음을 볼 수 있었다. 다시 말해 GDP 성장 둔화는 오피스 수요를 감소시켜 공실률을 높이고, 몇 년 후 주거 용도로 전환이 활성화되어 결과적으로 공실률이 낮아지는 패턴이 있음을 알 수 있었다.
Figure 5.
Netherlands GDP Growth, Units Converted, Office Vacancy Rates and Office Asking Rent 2000-2017
ASource. Savills World Research (2018).
BSource. Statistics Netherlands (2019). Changes in the dwelling stock. CSource. CEIC (2019). Netherlands Real GDP Growth. DSource. NVM Data & Research (2011). State of Affairs Netherlands Office market 2011; NVM Data & Research (2015). State of Affairs Netherlands Office market 2015.<Figure 6>은 1992년부터 2011까지 영국의 GDP 성장과 런던 상업지구의 오피스 공실률과 임대료 변화, 오피스에서 주거 기능으로 변한 유닛의 수를 보여주는 그래프이다. 앞서 살펴본 맨해튼, 암스테르담 도시와 흡사하게 오피스 공실률은 임대료에 따른 오피스 수요도와 역전관계(Inverse Relationship)가 명확하게 나타난다. 런던은 1990년대 초반 시작된 경기침체로 인해 매우 높은 오피스 공실률을 보였고, 오피스 수요도는 낮았다. 1992년 실행된 ‘도시계획정책지침서 3’ 이후 경기 회복과 더불어 오피스 수요도는 점차 회복 되었으며 오피스 공실률은 낮아지는 것을 볼 수 있다. 주거 기능으로 전환된 유닛 수도 조금씩 증가하다가 2005년부터 크게 증가하여 2008년에 가파른 증가를 보였다. 따라서 런던 사례 분석에서도 볼 수 있듯이 도심의 남는 오피스 공간을 복합 주거 기능으로 전환하는 것은 높은 오피스 공실률을 낮추는 해결방안이 될 수 있다.
Figure 6.
London GDP Growth, Units Converted, Office Vacancy Rates and Office Asking Rents, 1992-20115)
ASource. Statistics from 1992 to 2006 were obtained from Patric (2010, Fig. 1).
ASource. Statistics from 2006 to 2011 were obtained from Statista (2019). BSource. GOV.UK (2019). Table 213.BSource. GOV.UK (2019). Table 221.CSource. Office for National Statistics (2019). DSource. Ramidus Consulting Limited (2017, p 62).<Table 1>는 대규모 용도전환으로 도심 오피스 공실률을 효과적으로 해결한 해외사례에 시행되었던 정책을 종합 정리한 표이다. 조사한 세 도시는 경기침체에 따른 오피스 수요감소와 개발업자들의 공급과잉 등으로 인해 치솟는 공실률 증가를 해결하기 위한 정책적 변화를 시도하였다. 공통적으로, 도심의 낡고 제 기능을 못 하는 오피스 건물의 시장의 상황에 대응하여 높은 공실률의 요인을 분석하는 연구기관이나 직책을 만들었으며, 남는 오피스 공간을 주거 용도로 전환을 장려하기 위해 부동산 세금 감면, 주거전환 장려금 등을 제공하였고, 투자자들의 투자를 증가시키는 노력을 하였다. 한편 관련 법규를 완화 시켜주는 정책을 시행하여 도심 잉여 공간을 효율적인 주거 공간으로 전환하도록 노력하였다.
Table 1.
Office-to-Mixed Use Conversion Policy Summary
| City | Related Policy | Policy Contents |
|---|---|---|
| ManhattanA | • Lower Manhattan Revitalization Plan (LMRP), 1995 | - LMRP provides comprehensive tax incentive program to increase investment by encouraging renovation of older buildings for commercial and retail uses; real estate tax abatement, commercial rent tax benefit and housing incentive. Its benefits depend on the size of the tenants(large tenants employing more than 125 individuals) and the term of the lease. Housing incentive (the section 421-g program) is the part of the LMRP. |
| AmsterdamB | • Office-Pilot (Kantorenloods), 2008 | - The municipality of Amsterdam established the organization called “Kantorenloods” guiding possible investor and developers to a transformation. The office pilot initiate ‘the transformation office-date center’ in collaboration with municipal and regional departments, an office property owner and a data center developer and builder. |
| LondonC | • Planning Policy Guidance Note 3 (PPG3), 1992 • Permitted Development Rights for office to residential policy (PDR), 2013 | - PPG 3 promotes more sustainable patterns of development and encourage the adoption of policies bring into use vacant commercial buildings to housing programs. - PDR office to residential allows that applicants can convert existing office accommodation to residential dwellings without seeking planning permission. |
CSource. Greater London Authority (2016).
정책 실행을 시기적으로 살펴보면 맨해튼의 ‘로우 맨해튼 활성화 계획’은 1995년에, 암스테르담의 ‘오피스 파일럿’의 조직을 설립한 것은 2006년, 런던의 ‘도시계획정책 지침서’의 프로그램은 1992년에 각각 시행이 시작되었는데, <Figure 7>에서 보는 바와 같이 각 도시 정부의 정책 시행 후 오피스 수요가 증가하면서 공실률이 낮아지는 역전 현상을 볼 수 있다. 이는 정부의 복합 주거용도 전환 정책과 그로 인한 전환 주거 증가는 도심의 공실률을 낮출 수 있는 효과적인 해결방안이 될 수 있음을 보여주는 것이다. 이는 한국 도심의 높은 오피스 공실률 해결을 위해 시사하는 바가 크다.
2. 오피스 공실률 해결 방안 국내 적용
2018년 2분기 서울 평균 오피스 공실률은 <Figure 8>와 같이 5년 전인 2013년(6.4%)의 두 배 가까이인 12.1%로 올랐으며, 전국에서 가장 높은 지역은 전남 22.1%, 전북 21.4%, 대전 20.9%이며, 전국 평균 오피스 공실률은 증가세는 서울보다는 덜했지만 13.2%로 5년 전(8.8%)의 1.5배 수준으로 계속 증가하였다. 반면, 오피스 임대가격지수6)는 10년 전보다 2018년 말까지 계속 감소하여 오피스의 수요도가 낮아지고 있음을 알 수 있다. <Figure 9>는 2012년부터 2018년까지 서울지역 오피스 공실률, 오피스 수요에 따른 임대가격지수, 한국 GDP 성장률을 종합적으로 나타낸 그래프이다. 2018년 말 한국 상황은 1990년대 초 맨해튼, 2000년대 초 암스테르담, 1990년대 초 런던에서 나타났던 경기침체, 오피스 수요감소, 높은 오피스 공실률의 상황과 매우 흡사하다. 사례 도시들은 이 시기에 정부의 복합 주거용도 전환 정책으로 도심 주거 증가시켜 공실률 문제를 해결하였다. 결국, 우리나라도 현재 직면하고 있는 도심 공간 낭비 문제를 해결하기 위해 복합 주거용도 전환 정책이 필요한 시기라 생각한다.
Figure 8.
Office Vacancy of Nationwide and Metropolitan
Source. Korean Statistical Information Service (2009-2018)
Figure 9.
Korea GDP Growth, Office Vacancy Rates and Office Asking Rents Index
Source. Korean Statistical Information Service (2012-2018)
오피스를 오피스텔이나 주거시설로 전환 시, 시설의 용도지구나 규모에 따라 약간의 차이는 있으나, 기본적으로 검토해야 할 법규는 국토계획법과 건축법 등이 있다. 도시 지역 내 상업지역이나 복합용도 지구에 있는 오피스는 주거로 전환을 하고자 할 때 주거행위의 제한이나 용도 허용에 문제가 없는지 살펴보아야 하며, 변경되는 건폐율과 용적률이 법규 기준에 초과되지 않는지를 검토해 보아야 한다. 일반적으로 도심의 오피스를 주거로 변환 시 도시 지역 내 상업지역의 건폐율과 용적률은 주거지역보다 높지만, 특별한 조례나 법규의 제한이 없는지 검토할 필요가 있다. 건축적 기준으로는 주차장 면적, 바닥난방, 구조안전피난 등이 주거시설에 적합하여야 한지 검토해야 하며, 필요시 리모델링을 통해 건축법에 맞도록 변경하여야 한다. 특히 주차시설은 주거전환 시 반드시 검토하여야 하는 부분이다. 오피스텔을 제외한 업무시설 시설은 150 m2 면적당 1대이고 기숙사를 제외한 다가구, 공동주택, 오피스텔 등은 전용면적과 지역별로 조금씩 다르지만, 그 범위는 65~110 m2당 1대이므로 주거시설이 오피스보다 1.3~2.3배 정도의 주차 공간 확보가 더 필요하다. 따라서, 전환되는 주거에 주차타워를 증축하거나, 필요한 주차면적의 제공을 위해 일부 층을 주차장으로 변경하여야 한다. 이처럼 우리나라에서 오피스를 주거로 전환은 법적으로 가능하며 이미 국내에 도심의 낡은 오피스를 주거용이나 오피스텔로 용도를 변경한 여러 사례가 있다. 하지만 도심 오피스의 공실률을 줄이기 위한 도시정책이나 혹은 도시재생과 같은 거시적 시점에서 복합 주거용도 전환의 경우는 아직 없었으며. 주로 건물주의 선호도나 경제적 이득을 기대하여 전환된 것이 대부분이었다. 따라서 우리나라도 높은 공실률로 인해 제 기능을 하지 못하는 도심의 잉여 오피스 공간의 재생하여 ‘신축 주거’ 대신 ‘전환 주거’를 계획하면, 공실률이 낮아져 효과적인 도심 공간 활용이 가능하게 될 것이다. 선진 해외도시 사례처럼 정부, 학계 및 민간의 협업으로 높은 공실률의 요인을 정확히 분석하여 지속가능한 도시개발을 만들려는 정책적 노력이 먼저 필요하다. 이어서, 오피스 과잉공급을 제어할 수 있는 부동산 제도개선이 마련되어야 한다. 현재 서울시의 복합용도로의 재생개발 전략7)과 현 정부가 추진하는 도시재생 뉴딜 사업과 함께 복합 주거용도 전환 확대에 많은 연구가 필요하다.
V. 결 론
본 연구는 복합 주거용도 전환을 통해 도심 오피스 공실률 문제를 성공적으로 해결한 맨해튼, 암스테르담, 런던의 사례를 분석하였다. 이를 통해 현재 오피스 공실률이 높은 국내에 적용할 수 있는 방안을 연구하였고 결과는 다음과 같다.
첫째, 해외의 연구에서는 그 효과를 입증할 수 있었지만, 도심 오피스의 공실률 해결을 위해서는 현재 국내 도심 오피스 시장 상황에 관한 연구가 먼저 필요하다. 도심 공실을 복합 주거용도 전환하는 것에 대한 타당성 검토를 위해 도심 오피스 현황 파악이 선행되어야 하기 때문이다. 즉 전환 주거가 도심 기능 회복을 위한 새로운 해결방안인가, 국내 도시는 복합 주거용도 전환이 가능한 상황인가, 리모델링이나 철거 후 신축과 같은 대안보다 복합 주거용도 전환이 도시문제를 해결하는 더 효과적인 방법인가 등에 관한 데이터가 필요하다. 또한, 전환된 주거가 늘어나면 더 나은 도시로 변할 수 있는지를 연구하기 위해 전환 주거에 관한 많은 데이터 축적 및 통계가 필요하다.
둘째, 빈 오피스로 인한 도시문제 해결을 위해 정부의 부동산 정책 대응이 필요하다. 복합 주거용도 전환을 위한 정부의 새로운 정책 실행은 높은 오피스 공실률을 낮추는 효과적인 해결방안임을 앞선 해외도시 사례에서 알 수 있었다. 높은 오피스 공실률이 지속되면서 지역 경제는 어려움을 겪었고, 도시 경쟁력약화, 도심 공동화 현상, 슬럼화 등의 사회적 문제가 발생하였다. 이러한 도시문제를 해결하기 위해 도심 오피스 공실을 재생의 필요성이 요구되었고, 복합 주거용도 전환 유도정책 마련, 오피스 과잉 공급량을 제재할 수 있는 대응정책 마련, 부동산세금 감면, 도심 주거에 인센티브 지급 등과 같은 정책의 변화를 통해 주거 기능으로 전환되는 유닛 수를 큰 폭으로 증가시켜 오피스 공실률을 낮추는 데 성공하였다. 정부의 적절한 정책 대응이 도심의 공실률을 낮추는 데 중요한 역할을 한 것으로 파악되었다.
셋째, 오피스 공실률로 인한 도시문제를 해결하기 위해서는 사회적 공감대가 필요하다. 공실률의 증가 요인을 살펴보면 경제성장률이 내려가면 오피스의 수요도 내려가고, 이는 오피스 공실률의 증가로 이어졌다. 이 같은 경제성장률의 주기에 따른 자연스러운 공실률 변화는 오피스 수요와 대체적으로 역전관계(Inverse Relationship)를 나타내고 있다. 하지만, 2010년에서 2014년까지 암스테르담의 경우처럼 경기 회복으로 오피스 수요가 높아져도 과잉공급이 지속되어 높은 공실률 기록한 예도 있었다. 즉, 도심의 공실률을 줄이기 위해서는 무분별한 과잉공급 자제가 필요하다. 도시문제 해결은 정부, 부동산 개발업자, 거주민과 같은 모든 도시구성원의 노력이 필요하다. 도심의 잉여 오피스 공간을 쓸모 있는 공간으로 탈바꿈시키는 것은 도시가 발전할 좋은 기회가 될 수 있음을 인식하여야 한다. 도심 속 복합 주거의 탄생은 높은 공실률, 노후화, 슬럼화가 되어 있는 지역에 합리적인 투자를 끌어들여 건물 및 토지의 가치를 높여 지역 경제에 활력을 불어넣을 것이며, 획일화된 도심 기능을 24시간 다양성이 존재하는 커뮤니티로 변화시켜 도시구성원들에게 더 나은 도시 환경을 제공해 줄 것이다.
본 연구 과정에서 도심 오피스의 복합 주거용도 전환한 국내 사례가 부족하여 맨해튼, 암스테르담, 런던 같은 해외도시만을 대상으로 사례연구를 진행하였다. 향후 국내에도 복합 주거 용도의 전환이 필요한 구체적 정책 연구와 도심 주거의 수요 조사 등의 후속 연구가 진행되어야 할 것이다.
