Ⅰ. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
최근 우리나라는 노인 인구의 급속한 증가로 인해 고령 사회가 되었다. 그리고 2025년이 되면 초고령사회로 진입할 것으로 전망하고 있다(Statistics Korea, 2019). 이와 관련하여 우리나라 가구유형 중 1인가구의 비율은 29.3%로 가장 높고, 특히 60대 1인가구는 그 증가폭이 가장 크다.1) 이러한 현상은 돌봄(care) 중심의 사회로 전환하는 계기가 되고 있다. 고령자 비율이 높아지고 혼자 사는 노인이 많아지면서 발생하는 사회문제 중 건강문제 대처가 주요해졌기 때문이다.
과거 가족 중심의 돌봄체계는 점차 국가와 지역사회 등 공적영역으로 이전되고 있으며, 이는 정부가 표명하고 있는 ‘포용적 복지’2)로 확장된다. 복지정책 실현을 위해 보건복지부는 2019년부터 ‘지역사회 통합 돌봄(Community Care) 선도사업’을 수행하고 2026년 보편적 시행을 앞두고 있다(MOHW, 2019b). 그리고 국토교통부는 생애주기별로 공급대상과 주택유형을 구분하여 맞춤형 주거복지정책을 펼치고 있다(MOLIT, 2017).
한편, 우리나라 노인의 자가거주율은 75.7%로 매우 높으며(Statistics Korea, 2019), 이들은 ‘자신이 살던 곳, 살던 집에서 가능한 오랫동안 살고 싶어하는 것(Aging in Place, 이하 AIP)’으로 조사되었다(Kwak, 2011; Kwon et al., 2014).
또한 현재 그리고 미래에 노인이 될 많은 인구가 공동주택에 거주하고 있다. 우리나라 전체 주택유형 중 아파트의 비율이 가장 높고, 1인가구의 경우 아파트를 포함한 공동주택 거주 비율은 절반 이상을 차지한다. 고령자만으로 구성된 가구의 주택유형 역시 공동주택 거주 비율이 절반에 가깝다(Statistics Korea, 2019). 이같은 공동주택거주 비율이 높은 현상은 공동주택을 활용한 주거환경의 정비가 필요함을 시사한다.
지금까지의 공공실버주택 및 고령자 복지주택과 같은 고령자 대상 주택은 ‘돌봄’을 지원하는 환경을 계획했다는 점에서는 고무적이나, 서비스 이용대상자를 제한하고 있으며 주거지 이동 필요 등의 한계점을 지니고 있다. 향후 고령사회로 인한 많은 수의 노인을 감당할 수 있는,보다 보편적인 방안이 절실해지는 시점에서 미래 주거복지정책은 복지대상 및 수혜 범위를 확대하는 방향을 모색할 필요가 있다. AIP의 실천은 거주하고 있는 주거환경 내에서 얼마나 돌봄이 이루어질 수 있는지에 영향을 받는다. 지역사회 내 돌봄서비스 네트워크의 구축 및 서비스 시설 환경의 상태에 따라 제공할 수 있는 서비스의 종류와 범위가 다르기 때문이다.
이에 이 연구는 지역사회 내 ‘고령자’를 대상으로 한 ‘돌봄 환경’ 마련의 필요성에서 출발하였다. 구체적으로 지금의 돌봄정책이 정착할 수 있는 물리적 환경으로써 ‘공동주택 주민공동시설(The Community Facilities in Apartment Housing Complex)’을 주목하였으며, 그 활용 가능성을 고찰하기 위한 목적으로 수행되었다. 주민공동시설은 공동주택 주민들의 적극적 공동체 생활 참여를 독려함과 동시에 거주자의 편의 증진을 위한 프로그램을 운영함으로써 ‘삶의 질 향상(quality of life)’을 도모하는 목적으로 계획되고 있다. 또한, 물리적 환경 측면에서도 기본적으로 이용 활성화를 위해 주민들의 접근이 용이하도록 계획하고 있어 일상생활과 밀착된 돌봄서비스 지원 환경을 조성하기에 유리하다.
2. 연구 내용 및 방법
연구의 내용은 크게 세 부분으로 구분된다. 첫째로는 최근 복지정책 및 서비스 경향 분석, 둘째로는 주민공동시설 관련 규정 분석, 마지막으로 주민공동시설 설치현황 분석으로 구성하였다. 최근 경향을 분석하는 과정을 통해 복지분야 전문가 및 실무자들의 생각을 공유하고, 미래 발전방향을 조사·분석한다. 이와 같은 내용은 이 연구에서 알아보고자 하는 돌봄서비스 수용 가능성 여부의 논거가 된다. 보다 구체적인 판단을 위하여 주민공동시설 관련 법규분석을 통해 법규적 한계점과 개선점을 파악하고, 설치현황 분석을 통해 현재 공동주택 주거문화의 현위치를 파악한다.
연구방법은 문헌고찰과 내용분석방법을 사용하였으며, 분석에 사용된 자료는 <Table 1>과 같다. 주거복지정책과 보건복지정책 등 최근 복지 트랜드에 대한 정보 수집 및 분석, 복지패러다임 분석을 위하여 2인의 연구자가 참여한 2019년 개최된 컨퍼런스, 심포지움, 학회세미나 자료 등을 활용하였다. 모두 8회의 행사참여가 수행되었으며, 행사 주최는 공공기관(공공보건의료재단, 서울특별시, 한국토지주택공사, 서울주택도시공사), 의료 및 연구원(서울대학교병원, 한국장애인개발원, 한국보건사회연구원), 학회(한국노년학회, 한국주택학회, 한국노인복지학회)이다.
Table 1.
Data for Review and Analysis
주민공동시설과 관련된 법규는 ‘주택법’, ‘주택법시행령’, ‘주택건설기준규정’, ‘공공주택특별법’, ‘공공주택특별법시행령’, ‘공공주택업무처리지침’, ‘장기공공임대주택입주자의삶의질향상지원법’, 그리고 ‘장기공공임대주택입주자의삶의질향상지원법시행령’ 등을 비교·분석하여, 공공과 민간공동주택의 특성과 차이점을 파악하였다.
주민공동시설의 종류 및 설치현황 분석을 위해 지난 10년간(2010~2019) 발표된 ‘주민공동시설’, ‘커뮤니티시설’을 키워드로 하는 국내 학위논문 및 학술지 게재논문을 이용하였다. 논문 선정은 데이터베이스 검색엔진(Riss, DBpia)을 통해 진행하였다. 검색 결과 총 173건의 문헌이 검색되었고, 그중 공동주택(아파트)를 연구대상으로 하는 문헌만 추출하였다. 다음으로 2000년대 이후의 공동주택 커뮤니티시설 현황이 조사된 문헌을 추출하여 최종 분석대상으로 선정된 11개 문헌을 사례분석 대상으로 삼았다.
II. 지역사회에서의 지속적인 거주를 위한 복지정책 및 서비스
1. 지역사회에서의 지속적인 거주
최근 보편적인 노인복지정책의 목표로 ‘지역사회에서의 지속적인 거주(AIP)’가 자리잡았다. AIP 이념은 고령자가 공간적·사회적·시간적 연속성을 유지할 수 있는 장소에 거주함으로써 삶의 질을 높이는 효과를 갖는다. 이로 인해 최근 미국과 유럽 그리고 일본 등에서는 AIP의 관점으로 고령자 주거 및 복지정책에 대하여 논의하고 있다(Seo, 2018).
AIP의 활성화를 위한 중요서비스인 ‘노인돌봄서비스’는 일상생활 영위가 어려운 취약노인에게 적절한 돌봄서비스를 제공하여 안정적인 노후생활 보장, 노인의 기능·건강유지 및 악화 예방의 역할을 담당하며(MOHW, 2019c), ‘노인복지법’, ‘사회복지사업법’ 등의 법률에 의거한다.
공적영역에서 제공되는 노인 돌봄서비스는 서비스 장소에 따라 크게 ‘시설보호서비스’와 ‘재가보호서비스’로 구분된다. 시설보호서비스는 ‘양로시설’, ‘노인공동생활가정’, ‘노인복지주택’ 등의 노인주거시설이 있으며, ‘노인의료복지시설’, ‘노인여가복지시설’ 등 일상생활에 필요한 편의와 복지증진에 필요한 서비스 제공을 위한 시설이 있다.
재가보호서비스는 보호의 필요도에 따라 ‘노인장기요양보험’, ‘노인돌봄서비스’, ‘재가노인복지서비스’ 등으로 분류된다(Lee, 2014). 재가보호서비스는 독거 노인이나 저소득층 노인에 대한 주거 지원을 비롯하여 주거환경개선사업, 의료 및 생활지원서비스 등 다양한 서비스를 포함한다. 이밖에 보편적 노인을 위한 의료·복지서비스는 보건소나 동주민센터 등에서 제공하고 있다.
2. 주거복지정책의 방향
1) 주거종합계획 수립
국토교통부는 ‘서민·중산층 주거안전강화 방안’ 수립(MOLIT, 2015) 이후 고령자 복지서비스가 연계된 ‘공공실버주택’을 공급하였다. 이후, 주거정책의 기본법으로 2015년 6월 제정, 12월 시행된 주거기본법에 따라 ‘주거종합계획’이 매년 수립되고 있다. 주거종합계획이란 임대주택 공급 및 주거급여 지원 등 정부가 추진할 주거 지원 계획을 종합한 것으로, 현재까지의 고령자 관련 계획내용은 <Table 2>와 같다.
Table 2.
The Housing Comprehensive Plan
공공실버주택은 2015년 도입 이후 2017년까지 공급계획 되었다. 이후 공공임대주택에 무장애 설계 및 복지서비스를 연계한 임대주택 계획으로 편입되어 신규 건설 및 매입·전세임대의 형식으로 공급계획 되고 있다.
2) 공공임대주택비전2030
한국토지주택공사는 2019년에 ‘공공임대주택비전2030’(이하 비전2030)을 발표하였다. 다섯 가지의 핵심가치와 20개의 전략과제로 이루어진 비전2030은 ‘더불어 살아가는 포용공간으로서의 주택’을 목표로 한다(LH, 2019).
이중 ‘사회 공동체적 가치구현’ 핵심가치는 네 개의 전략과제를 담고 있다. 전략과제는 첫째, 공동체의식 회복을 위한 생활 밀착형 주거서비스 확대, 둘째, 입주민·지역주민 스스로 만들어가는 마을공동체, 셋째, 공동체 가치구현을 위한 지원주택과 맞춤형주택 공급, 넷째, 임대주택 플랫폼에 기반한 지역중심의 주거복지 실현으로 구성되어 있다.
또한 ‘입주자 맞춤형 주거서비스 확대’를 위하여 서비스 범위를 확대하고 서비스체계를 개편하는 것을 세부목표로 두고 있다. 구체적으로는 육아서비스, 교육서비스, 노인 돌봄서비스, 일자리 지원, 갈등 관리 등 입주민의 생애주기·테마별 수요에 따른 공간구성 및 맞춤형서비스를 발굴하고 제공하겠다는 내용이다.
이와 같이 비전2030은 공공임대주택 공급의 증대, 주택 유형 통합, 새로운 주거모델 제공을 목표로 하고 있다. 새로운 주거모델은 각 생애주기 특성에 따라 맞춤형서비스를 고려한 각 계층이 섞인 형태이다. 다시 말하면 미래 공공임대주택은 지역사회 단위의 다양한 계층을 수용하는 공동체를 기본단위로 삼고, 그 안에서 요구되는 주거서비스와 돌봄서비스 등의 ‘서비스 제공 환경’을 목표로 하고 있다.
3. 돌봄서비스의 종류와 특성
1) 지역사회 통합 돌봄
보건복지부와 국토교통부는 2019년부터 ‘지역사회 통합돌봄(이하 커뮤니티케어)’을 추진하였다(MOHW, 2019a). 커뮤니티케어 시범사업 중 노인 선도사업은 노인이 ‘살던 곳에서 가능한 오래 건강하게 지낼 수 있도록(Healthy aging in place)’ 개인의 상황과 욕구에 맞는 서비스를 연계·통합 제공하는 모델 마련을 목적으로 한다.
커뮤니티케어 시범사업은 돌봄서비스와 주거 결합 모델의 실현을 위한 국토교통부와 보건복지부의 연계에 그 의의가 있다. 국토교통부에서는 ‘케어안심주택’. 즉 노인이 평소 사는 곳에서 건강관리를 받고 각종 돌봄서비스 등을 편하게 누릴 수 있는 주거시설을 제공한다. 케어안심주택은 신규 공공임대주택으로 제공하는 방식과 기존 영구임대주택을 변경하는 방식으로 나누어 진행된다.
보건복지부가 제공하는 ‘케어서비스’로는 의료, 돌봄, 가사 등의 재가서비스, 식사배달, 차량지원, 스마트홈 서비스 등이 있으며 사회·노인복지관, 종합재가센터, 주민건강센터 등에서의 케어서비스 지원이 있다.
2) 노인맞춤형돌봄서비스
보건복지부는 2020년부터 ‘노인맞춤돌봄서비스’를 시작하였다(MOHW. 2019c). 기존의 ‘노인돌봄기본서비스’, ‘노인돌봄종합서비스’, ‘단기가사서비스’, ‘독거노인사회관계활성화’, ‘초기독거노인자립지원’, ‘지역사회자원연계서비스’를 통합·개편한 것이다. 노인맞춤돌봄서비스의 목적은 혼자서 일상생활을 영위하는데 어려움이 있는 노인에게 적절한 예방적 돌봄서비스를 제공하여 장기요양 진입을 예방하고 노후의 삶의 질을 재고하는 것이다.
서비스 대상은 65세 이상 기초생활수급자, 차상위계층 또는 기초연금수급자 중 독거·조손가구 등 돌봄이 필요한 노인으로 한정되어 있다. 서비스 수급 대상자는 신체·정신·사회적 문제와 관련한 조사를 통해 선발되며 선정된 대상자는 특성별로 ‘중점돌봄군(종합서비스)’과 ‘일반돌봄군(기본서비스)’으로 구분하여 맞춤형서비스를 지원한다. 지원 내용은 신체적 기능저하뿐 아니라 정서적 교류 지원에 대한 요구를 반영하여 안전지원, 사회참여, 생활교육, 일상생활 서비스를 방문과 통원형태로 구분하여 제공한다.
3) 서울특별시 건강돌봄서비스
서울시의 2018년 시범사업이었던 ‘건강돌봄서비스(이하서울케어)’는 사실상 커뮤니티케어와 동일한 서비스라 할 수 있다. 서울케어는 건강고위험군에 속한 대상자에게 보건·의료·복지서비스를 제공한다. 서비스 진행은 우선 ‘건강돌봄팀(마을의사, 간호사, 의료사회복지사 등)’이 자택을 방문하여 신체·정신·사회적 ‘건강평가’를 진행한다.
자택방문평가를 통하여 수립된 ‘케어플랜’에 따라 ‘케어연계’ 및 ‘케어서비스’를 제공한다. 케어연계는 보건 및 소생활권 의료시설에서 지원할 수 있는 일차의료행위를 포함한 서비스와 자택수리, 의료비지원, 식사지원, 이동지원 등의 복지서비스로 구성되어있다. 케어서비스는 타 기관 및 시설에 연계하지 않고 건강돌봄팀에서 교육, 우울 관리, 복약관리 등을 통합하여 진행한다(SHF, 2019). 위의 세 가지 돌봄서비스에서 제공하는 서비스는 <Table 3>과 같다.
Table 3.
Types and Characteristics of Care Services
4. 소결
지금까지 공급된 공공실버주택 및 고령자임대주택, 고령자복지주택은 고령자의 AIP를 지원하는 주거복지정책의 일환이라 할 수 있다. 이들 주택은 살던 곳을 떠나 새로 입주하는 방식으로, 온전한 지속적 거주로 보기에는 어려움이 있다. 또한 취약계층을 대상으로 지원해온 돌봄서비스 시설이나 재가보호서비스는 단발적이고 단절된 서비스 지원에 따른 문제점이 공유되고 있고 특정계층을 대상으로 삼는다는 점에서도 포용적 복지로 보기 어렵다.
반면 최근의 주거종합계획은 주거 편의 및 강화된 복지서비스 제공을 주요 내용으로 다룬다. 주거종합계획에서 고령자대상의 주거복지정책은 주택의 건설 및 매입을 통한 주거공간 공급과 복지시설 등을 통한 복지서비스의 제공으로 이루어져 있다.
또한 각 부처에서 수행하고 있는 커뮤니티케어 등의 돌봄서비스는 주거와 연계되어 진행되고 있다. 지역사회 내에서의 지속적 삶을 지원하기 위해 주택과 돌봄서비스의 연계를 기본적인 요구사항으로 인식하고 있기 때문이다.
앞서 설명한 세 가지 돌봄서비스는 모두 일상생활에서 경제적, 신체적, 정신적 어려움을 겪고 있는 고령자를 대상으로 하고 있으며, 서비스 수급자를 발굴하여 서비스를 제공한다는 방식을 취하고 있다는 공통점을 갖는다. 이와 같은 서비스체계는 지금의 수급대상자 전체를 감당하기 어려울 뿐 아니라, 향후 수급자 수의 증가추세에 대응하기에도 역부족이다. 또한 시·군·구 단위를 기반으로 한 기존의 서비스제공방식은 시설이나 재가서비스와 같은 점적 서비스 체계를 형성할 수 밖에 없다.
따라서 적극적인 서비스 지원체계 마련. 즉, 서비스 수급의 일상화로의 방향 전환이 요구된다. 이를 위해 이 연구에서는 돌봄서비스의 ‘일상생활서비스(daily life services)’ 개념으로의 전환을 제시한다<Figure 1>. 일상생활서비스는 노인복지법에서의 시설보호서비스나 재가보호서비스에서 담지 못하는 보다 일상적인 서비스를 의미한다. 따라서 일상생활서비스의 일상생활권 내 수용을 통해 지역사회 내 지속적 거주를 달성하는 방안을 고려할 필요가 있다. 초고령사회에서는 고령자 단독가구와 고령자를 포함하는 가구가 요구하는 다양한 돌봄서비스를 일상적으로 접근가능하도록 제공하는 것이 중요하기 때문이다. 이를 위해서는 지역사회 내 보다 밀착된 환경 마련이 필수적이며 <Figure 2>와 같이 서비스 이용자의 거주지를 기반으로 돌봄서비스를 제공하는 환경을 조성함으로써 달성가능하다.
III. 지역사회와 주거 중심의 패러다임
현재의 복지 경향 파악을 위하여 2019년 개최된 컨퍼런스, 심포지움, 학회세미나 등에서 밝힌 프로그램에 대한 내용분석을 진행하였다. 분석에 사용된 자료는 <Table 4>와 같으며, 이들 내용은 8개의 대주제와 하위 총 26개 프로그램으로 구분하여 <Table 5>와 같이 분석하였다.
Table 4.
Title of Analysis Literature and Summury by Program
| No. | Organizer | Title |
|---|---|---|
| P1 | Jang, J. S., KODDI. (2019. 4. 3) | Seminar for application of community care universal design: focusing on the residential area |
| P2 | KGS, KIHASA. (2019. 5. 24) | Current status and challenges of the housing environment support policy for the elderly |
| P3 | SEOUL, SEOUHEALTH, DBHOSP. (2019. 10. 24) | 2019 Future health city Seoul-symposium |
| P4 | LH, KAHPS. (2019. 11. 21) | Housing welfare policy development plan according to the change of policy paradigm |
| P5 | SHUN, Gi, D. M. (2019. 12. 9) | Symposium on the role of public health in community care |
| P6 | LH. (2019. 12. 18) | LH Public rental housing vision 2030 |
| P7 | SH. (2019. 12. 19) | The 3rd Support housing conference |
| P8 | KGS, KSGSW. (2019. 12. 27) | Seminar for the promotion of customized care services for the elderly in 2020 |
Table 5.
Sub-title by Program
각 주제는 복지정책이라는 하나의 범주에 속하며, 주제별 분야는 주거, 보건, 의료의 세부항목으로 분류하였다. 행사주최는 주거관련(P4, P6, P7), 보건관련(P1, P2, P3, P8), 의료관련(P3, P5)으로 분류된다. 세부항목별 주제는 ‘정책’, ‘운영’, ‘사례’ 3가지로 나누어 조사·분석하였다. 프로그램별 내용이 하나 이상의 분류를 포함하는 경우 두분류 모두에 포함시켰고, 두 분류를 포함하는 경우여도 하나의 분류로 통합되는 내용인 경우 하나로 분류하였다.
1. 분류별 주제
1) 정책 관련 주제
주거정책과 관련한 주제는 S1커뮤니티케어 주거부분 추진방향, S2UD적용한 커뮤니티케어 주거 추진 방향, S7노인을 위한 주거·환경지원 정책 현황과 과제, S12공공임대주택 소득 재분배 및 주거빈곤 완화 효과, S13맞춤형주거지원 성과와 과제, S14우리나라 공공주택정책의 변화와 시사점, S17공공임대주택 계획 패러다임의 전환, S19LH공공임대주택의 새로운 비전, S20지원주택 추진 경과와 향후 전망으로 총 9개 주제이다. 보건정책과 관련한 주제는 S7노인을 위한 주거·환경지원 정책 현황과 과제, S11서울케어-건강돌봄 진단과 대안: 돌봄 연계 중심, S22노인돌봄 패러다임의 변화와 노인맞춤돌봄서비스의 개편방향으로 총 3개 주제이다. 의료정책과 관련한 주제는 S16커뮤니티케어 현장에서의 공공의료 1개 주제이다. 이와 같이 정책과 관련된 주제는 13개로 구분된다.
2) 운영 관련 주제
운영과 관련한 주제는 S3커뮤니티케어 추진 현황, S5BF인증, 왜 커뮤니티케어에 필요한가? S6커뮤니티케어 보조기구 활용방안, S8지역사회기반의 노인주거복지 시스템 구축 방안, S9노인주거지원에 있어서의 변화: 다양성과 대상자중심으로의 전환, S10서울케어-건강돌봄 진단과 대안: 돌봄서비스 중심, S23돌봄 필요 노인의 정의와 선정방안, S24사회적 고립과 우울이 심한 노인을 위한 개입방안, S26현장에서 바라보는 사업 개편 및 추진 준비사항으로 모두 9개 주제이다. 이중 주거분야와 관련한 주제는 S5, S6이고, 보건분야와 관련한 주제는 S3, S8, S9, S10, S23, S24, S26, 의료분야와 관련한 주제는 S3, S8, S10, S23, S24이다. 이와 같이 운영과 관련된 주제는 9개로 구분된다.
2. 분류별 내용
1) 정책 관련 내용
복지정책 분야별 주요 사항은 첫째, 복지분야의 통합·연계방식으로의 변화 필요성이 공유되었다. 즉 지금까지의 주거, 보건, 의료 등 분야별 복지정책으로 인한 비효율적 운영방식에 대한 반성과 변화가 주요 개선사항으로 논의된 것이다. 둘째, 보편적 권리로써 서비스의 필요성이 모든 분야에서 언급되었다. 이는 건강한 삶을 유지할 권리를 보호하고 이를 위하여 필수 서비스를 제공받을 권리가 있음을 의미하는 것이다. 셋째, 지역사회 범위의 방안구축으로 요약할 수 있다. 주거권, 진료권, 주거문화, 공동체, 지역사회 내 거주 등과 같은 내용이 소개되었고 이는 과거의 시설 기반에서 지역사회 내 일상으로의 전환 필요성을 목표로 하는 것이다.
2) 운영 관련 내용
분야별 서비스 운영의 활성화를 위해 요구되는 사항들이 논의되었다. 시범사업 등의 운영 결과를 공유하고 분야별 연계시 발생하는 문제점과 이를 극복하기 위한 공감대 구축 및 현실적 지원이 강조되었다. 또한 주거 및 돌봄서비스를 지원하기 위한 인프라의 확충이 제시되었다.
주거분야에서는 케어안심주택, 지원주택, 노인안심주택 등 공공에서 제공하는 주택과 서비스 결합 형태에 관련한 내용이 논의되었다. 반면 자택에 거주하는 고령자에게 요구되는 서비스의 제공을 위한 지역사회 내 지원체계 구축에 있어서 각 분야 즉 보건, 복지, 의료의 연계 필요성이 제시되었다.
복지분야에서는 커뮤니티케어를 위시한 다양하게 산재되어 있는 돌봄관련 서비스의 통합 필요성이 언급되었고, 관련 시설과 종사자들에 대한 재정비 및 처우에 대한 내용이 논의되었다.
마지막으로 의료분야에서는 지역사회 내 1차 의료기관의 원활한 연계를 실현하기 위해서 관련 기관 종사자들에 대한 지원책 제공의 필요성이 언급되었다.
3) 사례 관련 내용
국내 선진사례는 공공에서 추진한 서비스 연계형 노인주택의 사례 등과 같이 시범적 성격을 띤 사업이 제시되었다. 주택유형으로는 의료형 고령자주택, 케어안심주택, 지원주택 등이 있으며 제시된 사례 모두 주거와 돌봄, 의료의 연계를 통한 긍정적 결과를 소개하기 위한 것이었다.
해외 선진사례는 일본의 빈집 활용사례가 구체적으로 소개되었다. 일본의 사례는 주거재생사업에 활용할 수 있는 현실적 가능성을 보여주었으며 이 연구에서 확인하고자 하는 주민공동시설 활용 여부에 가능성을 심어주었다. 또한 일본, 덴마크, 영국의 의료시스템이 소개되었고 이들 국가의 지역사회 내 의료시스템에서 찾아지는 비용, 시간, 인력, 서비스 극대화 등의 긍정적 효과가 언급되었다.
3. 소결
지금까지 복지정책과 관련하여 개최된 프로그램들을 주거, 보건, 의료로 구분하여 조사·분석하였다. 2019년은 커뮤니티케어라는 국가복지정책의 주요한 프로젝트가 시작된 해로써 그간 산재되었던 복지서비스의 체계화, 통합화, 보편화를 주요 목표로 삼고, 이를 실현하기 위한 여러 가지 방안들이 논의된 시기이다. 선진사례를 통해 지역사회 내 지속적 거주를 실현하기 위한 주거와 서비스의 결합, 돌봄서비스의 체계화, 의료서비스의 지역의료로의 변화 가능성 등 미래 돌봄서비스를 위한 여러 가지 방안이 소개되었고, 국내 도입 및 실현 가능성이 고민되고 공유되는 시기였다.
프로그램의 주요 내용을 종합하면 통합성, 포괄성, 보편성으로 요약할 수 있다. 분야별 통합과 연계를 통해 커뮤니티케어의 실현방안을 구축하고 그 대상의 확대, 즉 현재의 취약 인구집단에서 미래 전체 인구집단 포괄을 목표로 삼아, 전 국민이 지역사회 내에서의 존엄한 삶을 유지할 수 있어야 한다는 것이다.
IV. 공동주택 주민공동시설 특성 및 설치현황
주민공동시설의 활용 가능성 파악을 위해 관련 법규와 사례를 조사·분석하였다. 공공과 민간 공동주택의 법규적 특성과 한계점, 그에 따른 설치현황을 파악하여 주민공동시설의 활용 가능성을 논하였다.
1. 공동주택 주민공동시설의 정의 및 설치기준
1) 공동주택 주민공동시설의 개념
공동주택 내 ‘주민공동시설(Community Facilities)’은 거주자들의 커뮤니티를 위해 설치되는 물리적 환경이다. 주민공동시설은 주택과 가장 근접한 커뮤니티시설로 이웃과의 일상적 교류를 통해 정주성을 높이는 중요한 물리적 환경이다.
‘주택법제2조(정의)’에서는 주민공동시설을 거주자의 복리(福利)를 위해 공유하는 시설로 정의하고 있으며 ‘어린이놀이터’, ‘근린생활시설’, ‘유치원’, ‘주민운동시설 및 경로당’, 그 밖에 입주자 등의 생활복리를 위해 대통령령으로 정하는 ‘공동시설’로 구분하고 있다.
또한 ‘주택건설기준등에관한규정제2조(정의)’에서는 주민공동시설이란 해당 공동주택의 거주자가 공동으로 사용하거나 거주자의 생활을 지원하는 시설로, ‘경로당’, ‘어린이놀이터’, ‘어린이집’, ‘주민운동시설’, ‘도서실’, ‘주민교육시설’, ‘청소년수련시설’, ‘주민휴게시설’, ‘독서실’, ‘입주자집회소’, ‘공용취사장’, ‘공용세탁실’, 공공주택3)의 단지 내에 설치하는 ‘사회복지시설’, 그 밖에 사업계획 승인권자가 인정하는 시설로 정의하고 있다<Table 6>.
Table 6.
Definition of Community Facilities
2) 주민공동시설 설치기준
공동주택의 주민공동시설과 관련한 법규 검토를 위하여 주택법에 의거한 ‘주택건설기준규정’과 ‘공공주택업무처리지침’, ‘장기공공임대주택입주자의삶의질향상지원법’, 그리고 ‘장기공공임대주택입주자의삶의질향상지원법시행령’을 분석하였다.
주택법과 주택건설기준규정은 모든 공동주택에 적용되는 규정으로 100세대 이상의 주택을 건설하는 주택단지는 산정한 면적(전용면적) 이상의 주민공동시설을 설치하여야 하며, 세대수 규모별로 설치의무시설을 달리 규정하고 있다.4) 또한 주민공동시설 설치면적은 지자체 조례로 설치면적의 25% 범위에서 강화 또는 완화 규정이 가능하다. 면적뿐 아니라 필수적으로 설치해야 하는 주민공동시설의 종류에 대해서도 지역 여건을 고려하여 조례로 정할 수 있다. 다시 말하면 법규상 주민공동시설은 100세대이상인 주택단지에 설치하는 공유시설로써 설치의무시설을 제외한 나머지 시설의 종류는 별도로 규정하지 않아 유연한 선택이 가능하도록 하고 있다<Table 7>.
Table 7.
Classification of Community Facilities
3) 공공주택의 커뮤니티 시설
‘주택건설기준등에관한규정제2조’에서 명시하고 있는 주민 공동시설 설치기준은 모든 공동주택, 즉 민간과 공공에서 공급하는 공동주택 모두에 적용되는 규정이다. 공공주택5)의 경우 유형별 특성을 고려한 별도의 설치기준을 명시하고 있다. 관련 법규는 ‘공공주택특별법’, ‘공공주택특별법시행령’, ‘공공주택업무처리지침’이 있으며, 공공주택특별법은 다른 법률에 우선하여 적용된다.
공공주택과 관련된 내용을 조사·분석한 결과 지역사회 단위의 커뮤니티시설은 총 세 단계로 구분된다<Table 8, Figure 3>. 우선 지역사회 단위에서의 ‘복합커뮤니티시설(Public Complex Community Facilities)’이다. 이 시설은 지역주민이 공동으로 사용할 수 있는 공공성을 갖는 사회복지서비스시설이다. 다음으로 중·소규모단지 여러개를 묶은 단위를 또 하나의 단위로 보고 이 규모에 맞춘 ‘통합부대복리시설(Welfare Facilities)’이다. 이 시설은 여러 개의 단지를 통합하는 역할을 담당한다. 마지막 단위로는 중·소규모 단지 내에 설치하는 ‘주민공동시설(Community facilities)’이다. 이 시설은 계획시 가능하면 인근 단지와 통합하도록 하고, 시설의 종류는 입주계층에 맞추어 선택 및 조절하도록 하고 있다. 법규상 주민공동시설의 종류는 <Table 9>와 같으며 시설에 따라 의무설치시설과 선택 및 협의 설치시설로 나뉜다.6)
Table 8.
The Community Facilities and Social Welfare Facilities in Public Housing
Table 9.
Types of Community Facilities
2. 주민공동시설의 시설유형 및 특성
최종적으로 주민공동시설의 설치현황 분석을 위해 선정한 11개 문헌은 <Table 10>과 같다. 사례문헌의 연구대상은 공공 공동주택(5편), 민간 공동주택(5편), 공공과 민간 공동주택을 함께 다룬 논문(1편)이다. 사례분석 결과 설치된 주민공동시설의 종류는 <Table 11>과 같다.
Table 10.
Research Subject of Analysis Literature
| Producer | No. | Completion | Source | Division of facilities |
|---|---|---|---|---|
| Public | 1 | 2009 | Kim (2018) | Community facilities |
| 2 | 2009 | Yun (2013) | Health leisure facilities Educational welfare facilities Cultural convenience facilities | |
| 3 | 2009~2013 | Kang (2016) | Management space Elderly space Nursery space Education space Exercise space Cultural space Resident welfare Other space | |
| 4 | 2011~2015 | Kim & Sung (2017) | Community facilities (Inside/outside) | |
| 5 | 2013 | Lee (2017) | Facilities Community facilities Additional welfare facilities | |
| 6 | 2015~2018 | Lee & Park (2018) | Community facilities | |
| Private | 7 | 2000~2011 | Ahn (2014) | Health facilities Nursery facilities Learning facilities Leisure facilities Elderly facilities Community facilities Other facilities |
| 8 | 2001~2012 | Cha (2014) | Community facilities | |
| 9 | 2007~2010 | Park (2013) | Exercise facilities Education facilities Cultural facilities Other facilities | |
| 10 | 2008~2010 | Kim (2017) | Exercise education Space Culture education Support space | |
| 11 | 2010~2014 | Yun (2013) | Health leisure facilities Educational welfare facilities Cultural convenience facilities | |
| 12 | 2013 | Yang, Moon, & Jo (2018) | Community harmony exchange Cultural education facilities Pleasure and health promotion facilities |
Table 11.
Installation Status of community facilities
1) 주민공동시설 설치현황
시설의 분류는 공간 성격에 따라 노인공간, 보육공간, 교육공간, 운동공간, 문화공간, 주민복리공간, 기타공간으로 구분하였다.
사례분석 결과 노인공간과 보육공간은 법적 설치기준에 준거하여 설치되어 있었다. 교육공간과 운동공간의 경우 민간 공동주택이 공공 공동주택에 비해 시설의 종류가 다양하고 시설의 개수도 더 많이 설치되었다. 문화공간의 경우 민간 공동주택은 단지 내부에 여러 가지 시설을 설치하고 있으나 공공 공동주택은 단지 외부시설을 연계하여 이용하는 것으로 나타났다. 주민복리공간은 민간 공동주택에서는 찾아볼 수 없었으나 공공 공동주택에는 다양하게 설치되어 있다. 기타 회의실 등은 공공 공동주택과 민간 공동주택 모두에서 유사하게 설치된 것으로 나타났다.
2) 공공 및 민간 공동주택 주민공동시설의 특성
주민공동시설 설치현황을 분석한 결과 공공 공급의 공동주택과 민간 공급의 공동주택에서의 커뮤니티시설은 뚜렷한 특징을 지니고 있다. 아래 설명하는 두 가지의 특성은 공공 공동주택과 민간 공동주택의 주민공동시설 관련 법규의 차이에 기인한다. 첫째, 공공 공동주택은 단지 외부, 즉 지역사회의 복지시설을 연계하여 이용하는 방식을 구축하고 있으며 단지 내부에도 주민을 위한 다양한 시설이 설치되어 있다. 분석사례에서의 공공시설은 지역문화센터, 사회적경제마을센터, 국공립어린이집 등으로 단지 내·외부인들 모두가 이용 가능한 시설이다. 이와 같이 공공 공동주택은 지역사회를 포용하는 커뮤니티시설 체계를 구축하고 있다. 반면 민간 공동주택은 내부지향적 커뮤니티시설 체계를 구축하고 있는 것으로 확인되었다.
둘째, 민간 공동주택의 경우 주민공동시설 분야별로 설치된 시설의 종류가 대부분 유사하였다. 이와 같은 주거 단지별 차별화의 결여 즉, 주민공동시설 계획시 주거 단지가 위치한 지역이나 입주자 특성 등을 적극적으로 살피지 않는 태도는 획일화된 주거문화를 낳는다. 그럼에도 불구하고 대부분의 주민공동시설이 분야별로 다양한 기능, 즉주민의 삶을 증진 시키기에 도움이 될 수 있는 많은 시설을 설치하고 있다는 점은 시사하는 바가 크다. 이는 주민공동시설이 가지고 있는 잠재력으로 볼 수 있으며, 주민의 삶을 향상시키기 위한 다른 기능, 즉 돌봄서비스와 같이 주민복리를 위한 기능의 수용 가능성과 관련되어 있다.
3. 소결
우리나라의 공동주택 주민공동시설 관련 법규 및 설치현황 분석을 통해 도출된 특징은 다음과 같다.
첫째, 민간 공동주택과 공공 공동주택의 주민공동시설은 사용 대상자 범위에 차이가 있다. 공공주택 공동시설은 지원대상이 입주자로 한정되어 있지 않고, 지역사회 단위로 확장되어 있다. 주택법에서의 주민공동시설 규정은 커뮤니티나 복리를 위하여 단지 내 입주자를 대상으로 하고 있다. 그러나 공공 공동주택 주민공동시설의 종류와 규모 등은 협의 및 선택이 가능하도록 규정되어 있으며, 좁게는 인근단지, 넓게는 지역사회 주민 모두를 이용 대상자로 삼는다.
주민공동시설의 개방 운영을 통해 지역사회를 포용할 수 있는 방안은 이웃 간의 커뮤니티 형성을 위해 중요하다. 이러한 측면에서 공공 공동주택 주민공동시설에서 볼 수 있는 주민공동시설 이용 대상의 확대, 즉 지역사회 단위로 확장시킬 수 있는 법규의 조정을 통하여 민간 공동주택 주민공동시설의 개방화를 도모할 필요가 있다.
둘째, 공공주택관련 규정에서의 커뮤니티시설은 총 세 단계로 구성된다. 이는 지역사회단위에서의 사회복지서비스시설과 통합된 복합커뮤니티시설, 중·소규모 단지를 통합하는 주민부대복리시설, 중소규모 단지 내의 주민공동시설의 위계적 구성체계를 갖는다. 공공 공동주택은 지역사회 단위의 복지, 보건, 문화시설과의 연계 및 통합을 통한 공공재로서의 역할을 의무화하고 있다.
공공 공동주택에서의 주민공동시설과 사회복지시설은 지역사회의 커뮤니티를 활성화시키는 매개공간이 된다. 지역사회 내 커뮤니티를 지원하는 물리적 환경이 ‘돌봄’ 개념이 부여된 환경으로 조성된다면, 각 가정에서 개별적으로 이루어지던 돌봄서비스를 공동체 기반의 돌봄서비스지원체계로 확장하는 데 기여할 수 있으며, 최근 변화한 통원형 맞춤돌봄서비스 지원을 위한 환경제공에 유리하다. 그리고 공동주택의 작은 커뮤니티를 활용한 서비스 지원체계는 건강한 주거환경을 조성하는 기반이 될 것이다.
셋째, 공동주택에 설치된 주민공동시설 종류의 유사성이 특징이다. 이는 지난 10년간 게재된 논문들의 분석대상 사례들이 대부분 주민공동시설 총량제 도입 이전 사례인 것이 원인일 수 있다. 우리나라는 2013년 말부터 ‘주민공동시설 총량제’를 시행하고 있어서 입주자 수요를 고려한 주민공동시설의 설치가 가능하다. 그러나 주민총량제 시행 이전과 이후의 사례를 비교했을 때 뚜렷한 차이점을 발견하지 못하였으며, 주민총량제 도입 후 Paik, Lee, and Kwon(2015)은 총량제 도입 후 의무설치시설로 인한 일률적인 시설 설치를 지적하기도 하였다. 따라서 주민공동시설 총량제 미적용에 따른 유사성을 그 원인으로 삼기보다는 주민공동시설 계획상의 소극적 자세를 주요 원인으로 삼는 것이 합당해 보인다.
V. 결 론
이 연구는 고령사회에 있어서 지역사회 내 지속 거주를 지원하기 위한 돌봄서비스 환경구축의 방안으로 공동주택 내 주민공동시설의 활용 가능성을 탐색하기 위한 목적으로 수행되었다. 주민공동시설을 통한 돌봄서비스의 제공은 편리한 서비스 제공 및 수급은 물론이거니와 커뮤니티 간 교류와 활성화의 측면에서도 유리하며 건축적 조건 역시 위의 두 가지 목적을 달성하기에 적합한 환경이라고 판단했기 때문이다.
고령자의 증가는 돌봄서비스 대상자의 증가를 수반한다. 미래 초고령사회에 대비하여 공동주택 내 주민공동시설을 활용한 돌봄서비스 제공이 이루어진다면 편리한 접근성, 원활한 서비스 제공, 용이한 서비스 수급 등과 같은 측면의 이점을 확보할 수 있다.
이 연구는 복지정책 및 최근 복지 경향 분석, 현행 주민공동시설 관련 법규분석, 주민공동시설 설치현황 분석으로 구성되었고 연구결과는 다음과 같다.
첫째, 최근 복지 경향 분석결과, 주거, 보건, 의료분야에서 논의되고 있는 ‘돌봄’ 관련 사항은 돌봄을 위한 관계부처와 서비스 내용 등의 ‘통합과 연계’, 돌봄 대상자의 ‘보편화’, 서비스 내용의 ‘포괄성’이 주요 내용으로 도출되었다. 이 모두가 지역사회 내 지속적 거주 지원을 목표로 하고 있으며 관련 체계와 지원 서비스에 대한 국민의 기본 권리를 강조하고 있다.
관계부처 간 위와 같은 내용이 공유 및 지지되고 있으며, 관련 내용은 앞으로의 복지정책 방향을 예측할 수 있게 해 준다. 최근 복지패러다임은 미래 전체 인구집단으로 보편화된 포괄적 복지서비스, 통합된 서비스체계를 목표로 하고 있다.
둘째, 현행 돌봄서비스의 건강과 관련한 기능은 ‘건강검진 및 진료 연계’, ‘질병 예방 및 건강증진 교육’, ‘건강관리 및 돌봄서비스 관련 상담’, ‘돌봄서비스 관리 및 운영’으로 분류된다. 이와 같은 기능들은 특별한 시설, 예를 들어 의료시설과 같은 전문적 시설을 요구하는 것이 아니며, 따라서 현재 주민공동시설에서 제공하고 있는 여러 가지 복리프로그램과 마찬가지로 돌봄서비스 역시 제공 가능하다고 판단된다.
위와 같은 내용의 돌봄서비스는 일상생활서비스로의 편입과 일상생활권 내 제공을 통해 지역사회 내 지속적 거주를 지원할 수 있다. 전술한 바와 같이 지역사회 내 서비스 시설 환경구축에 따라 AIP의 실천이 가능하다.
셋째, 주민공동시설 관련 법규 분석결과, 공공 공동주택과 민간 공동주택에서의 주민공동시설 설치기준은 지역사회 개방성 측면에서 뚜렷한 차이를 나타냈으며, 이는 공공과 민간 공동주택의 사업 성격에 의해 구분된다. 공공공동주택은 주택법의 주민공동시설 관련 규정에 기반하고 있으나 내용적 측면에서 지역사회로 개방된 시설을 설치하도록 규정하고 있다.
이러한 특성이 현행 법규에 따른 결과라 하더라도 공공 공동주택에 설치되는 지역사회를 범위로 하는 공동시설은 미래 주민공동시설의 변화 가능성을 기대할 수 있게 한다. 민간 공동주택의 주민공동시설을 지역사회로 개방하기에는 비용이나 관리 등과 같은 현실적으로 해결할 사항들이 존재한다. 그러나 이와 같은 부분은 국가의 지원이나 비영리단체 협력 등과 같은 해결 방안 모색을 통해 가능성을 확보할 수 있을 것으로 보인다.
넷째, 주민공동시설 설치현황을 분석한 결과 민간 공동주택에서의 주민공동시설 종류는 대부분의 단지에서 유사하였다. 민간 공동주택 주민공동시설 종류의 차별성 부재는 주민공동시설 총량제가 적용된 단지에서도 동일하게 나타났다.
주거문화의 다양성 측면에서 이와 같은 획일성은 분명 아쉬운 점이다. 그러나 반대로 생각하면 이러한 특성이 지금까지와는 다른 성격의 프로그램에 대한 개방성으로 이해될 수도 있다. 선진사례나 성공적 프로젝트를 통해 주민공동시설에 돌봄서비스를 수용할 수 있는 가능성으로 판단된다.
지역사회에서의 지속적 거주를 지원하기 위한 미래 주거환경은 일상생활서비스로써 가까운 곳에서 쉽게 돌봄서비스를 누릴 수 있는 환경이어야 할 것이다. 지역사회 내돌봄서비스를 고려한 공동주택 주민공동시설 활용을 위해 몇 가지 개선이 요구된다.
우선 돌봄에 대한 인식개선이 요구된다. 초기의 돌봄서비스는 노인을 중심으로 진행되었다. 지금의 돌봄서비스는 시설에서 거주했던 사람들이 지역사회로 진입하는 데도움이 되는 서비스로 변화하였다. 미래의 돌봄은 세대나 소득계층에 따른 특성화된 개념을 벗어나는 것이 앞으로의 시대에 부합한다.
그리고 주민공동시설의 역량 개선이 필요하다. 이미 주택과 서비스를 모두 제공하는 ‘서비스연계형 주택’은 하나의 주거유형이 되었다. 미래의 돌봄이 특정대상이나 장소에 국한될 수 없다는 사실을 자각할 필요가 있다. 따라서 서비스 이용자의 생활영역과 보다 밀착된 돌봄서비스인프라 구축이 필요하며 그에 맞추어 주민공동시설을 활용할 수 있는 방안을 구체적으로 모색해야 한다.
마지막으로 주민공동시설 관련 법규에 대한 재고가 필요하다. 공공주택관련 법규에서는 지역사회 단위를 단계적으로 구분하여 공공서비스 시설을 계획하도록 규정한다. 이러한 단계적 공공서비스시설 계획은 비단 공공주택에서만이 아니라 민간 공동주택에도 반영하는 방안을 모색할 필요가 있다. 이는 삶의 질 전반에 영향을 끼치는 일상생활서비스로의 돌봄서비스를 설계 기획단계에서부터 고려하는 것을 의미한다. 법규의 개정은 지역사회 내의 돌봄서비스를 일반화하기 위한 최우선 사항이다.
이 연구는 복지패러다임에 맞춘 지역사회 내 돌봄서비스 구축 방안으로써 주민공동시설의 활용 가능성을 살펴본 것이다. 이 연구는 돌봄서비스 환경구축의 다양한 방안을 제시하기 위한 기초적 연구로써, 향후 심층적 연구를 통한 지역사회 내 돌봄서비스 수용 방안에 관한 후속연구를 계획하고 있다.
