1. 유사사업의 개념적 고찰

정부의 정책 프로그램에 대한 유사성이나 중복성은 지속적으로 검토의 대상이 되어 왔다. 국가의 소중한 예산을 사용함에 있어 낭비 요소가 발생할 수 있기 때문이다.

미국감사원(GAO, 2011)은 유사중복과 관련하여 ‘중복(duplication)’과 ‘유사(overlap)’로 구분하여 정의하면서, ‘duplication’은 둘 이상의 부처나 프로그램이 동일한(same) 활동을 하거나 동일한 수혜자에게 동일한 서비스를 제공할 때 발생하는 것이며, ‘overlap’은 여러 부처나 프로그램이 유사한(similar) 목표를 갖거나 유사한 활동이나 전략을 구사하거나 유사한 수혜자를 대상으로 할 때 발생하는 것으로 정의하고 있다(as cited in Kim & Oh, 2013).

또한 GAO(1997)는 유사중복사업의 해소 방안으로 범부처 차원의 성과관리와 더불어 연계·조정(coordination), 부분적 통합(integration), 사업 통합(consolidation) 등을 제안하고 있다. 연계·조정은 프로그램 간 기능을 다양한 수준에서 조정하는 것이며, 부분적 통합은 예산·전달체계·대상자 등 사업의 일부를 통합하는 것이며, 사업통합은 두 개의 프로그램을 완전히 통합하는 것이다(as cited in Kim & Oh, 2013).

2. 유사사업 통합 관련 선행연구 고찰

각 부처가 개별적으로 수행하고 있는 사업들이 유사할 경우에는 여러 가지 문제가 발생하게 된다. 특히 복지사업의 경우 한정된 예산으로 많은 취약계층에게 전달해야 하기 때문에 예산운영 효율성이 낮아진다는 것이 대표적인 문제점이며. 결국 통합의 관점에서 고려해야 하는 이유가 된다.

Won et al.(2011)은 복지사업에 대한 효율성 분석의 필요성을 강조하면서, 사업 자체의 비효율성과 복지사업이 집행되는 과정에서 발생하는 비효율성으로 구분하고 있다. 집행과정의 비효율성에 주목하는 이유는 복지사업 관련 예산은 매년 증가하고 있으나 복지사업에 대한 만족도는 예산 증가에 비해 크게 증가하지 않아, 복지사업의 확대에 따른 예산집행이 비효율적으로 이루어졌을 가능성을 배제할 수 없다고 보고 있다. 아울러 전달체계의 미비에 따른 비효율성을 개선하기 위한 방안으로 복지대상자 선정 기준의 일원화 및 사회보장 정보시스템, 사회복지통합 전산망 구축과 같은 정보의 통합화가 필요하며, 중앙부처의 부처 간 독자적인 정책 시행을 해소하기 위한 복지정책 모니터링 체계 구축이 필요함을 제안하였다.

Lee and Kim(2013)은 Ministry of Health and Welfare(2012)를 인용하여 취약계층 주거환경개선사업들에 대하여 사업별 지원내용이 단편적으로 구성되고, 개별집행에 따라 수요자 주거상태에 맞는 포괄적 지원이 곤란하다고 지적하고 있다.

Lee(2013)은 우리나라 각종 주택개량 지원사업이 여러 부처에서 다양한 명칭으로 산발적으로 행해짐에 따라 중복과 사각의 문제가 발생하고 있다는 점을 지적하면서, 개별 부처들의 사업을 통합하여 주택개량 지원사업 전체의 규모를 확대한다면 현행 주택개량 지원사업이 부처간 독자적인 업무추진에 따라 가구별 지원금 한도 내에서 주택개량을 할 수 밖에 없는 문제점도 개선할 수 있다고 제시하고 있다. 또한 주택개량 지원사업들의 통합·조정을 위한 범정부적인 노력이 필요한 시점이라는 점을 강조하였다.

1. 각 사업의 특성 및 보수항목 비교

각 부처에서 수행하였거나 수행 중인 주택개보수사업은 사회취약계층 주택개보수사업(국토교통부), 주거현물급여 집수리사업(보건복지부), 농어촌주택 개량사업(농림수산부), 농어촌 장애인 주택개조사업(보건복지부), 저소득층 에너지 효율개선사업(지식경제부), 슬레이트 처리 희망근로 프로젝트(안전행정부), 슬레이트처리 지원사업(환경부)의 7개이다.

각 사업별 주요 보수내용을 보면, 사회취약계층 주택개보수 사업은 국토부 소관사업으로 지붕, 벽체, 바닥 등 주택구조개선과 관련된 중보수 사업이다. 주거현물급여 집수리사업은 보건복지부에서 주관하던 사업으로 도배, 장판, 씽크대, 보일러, 창호교체 등의 보수가 이뤄진다. 농어촌주택 개량사업은 농림부 사업으로 농어촌에 위치한 주택만을 대상으로 신축, 개축, 주택개량을 포함한 주거환경개선사업을 시행하고 있다. 농어촌 장애인 주택개조사업은 보건복지부 소관사업으로, 농어촌에 사는 장애인 거주 주택을 대상으로 화장실 개조, 보조손잡이 설치, 싱크대 높이 조절들의 보수를 수행하는 사업이다. 저소득층 에너지 효율개선사업은 지식경제부가 추진하는 사업으로 주택개보수 사업을 통해 주택의 에너지효율을 높이기 위하여 보일러 교체, 단열창호 바닥교체 등의 보수가 이뤄진다. 슬레이트 처리 희망근로 프로젝트는 안전행정부가 시행하는 사업으로 슬레이트 지붕 철거, 보일러, 창호, 화장실 입식부엌 설치, 도배 장판 교체, 단열재 보강의 보수가 이뤄진다. 슬레이트 처리 지원사업은 환경부에서 주관하며 슬레이트 건축물 철거 및 처리를 지원하는 사업으로 환경 위해성, 건축연식 등을 고려하여 대상주택을 선택한다. 이 사업은 슬레이트 지붕의 철거 및 처리가 주요 공사항목으로, 철거 후 지붕개량은 지원하지 않고 있어, 개선이 필요한 상황이다.

저소득층 옥내 급수관 개량사업은 노후된 알루미늄관 교체 또는 갱생을 통한 수질환경개선을 위한 사업이다. 주택개량 측면에서의 각 사업별 공사항목의 중복여부는 사업간의 통합, 연계조정이 가능한지 판단할 수 있는 기준이 될 수 있다. 따라서 유사사업간 세부공사항목 비교를 위해서, 각 사업별 공사항목을 전체 주택개량공사의 구조물, 설비, 편의 측면에서 비교하였다<Table 3>.

사업별 특성을 보면, 옥내급수관 개량사업을 제외한 모든 사업들이 지붕, 벽의 개량공사를 시행하고 있으며, 보건복지부의 주거현물급여사업과 안전행정부의 저소득층 집수리 사업은 주택개량공사의 전체 보수항목이 중복되고 있다. 그러나 실제로는 부서별 업무영역을 고려하여 단편적인 보수작업들이 사업별로 독자적으로 진행되고 있는 실정이다. 따라서 유사사업 통합, 연계조정시 각 부처별 사업 수행시 발생하는 중복성 비용(자재운반비, 점검비용, 세대짐 운반비용 등)의 절감이 가능할 것으로 판단된다.

2. 사업별 지원대상 비교

기존 주거환경개선 관련 유사사업들은 사업의 본래 목적에 따라 지원대상을 달리 규정하고 있으나, 모든 주거환경개선사업에는 지원대상에 수급자 자가가구가 공통적으로 포함된다.

다만, 사업별로 슬레이트 철거 지원사업은 모든 슬레이트지붕 건축물이 지원대상이며, 농어촌 장애인 주택개조사업은 저소득층 농어촌 거주 장애인들을 대상으로 장애인의 거주환경을 개선해주는 것이 사업의 주 목적이라고 할 수 있다. 저소득층 에너지효율 개선사업은 수급자, 차상위층의 임차가구까지 포함된다. 저소득층 옥내급수관 개량사업은 수질검사결과 수질기준초과인 경우, 노인 및 아동복지시설도 사업대상에 포함된다.³⁾

이와 같이 사업별 보수항목과 사업지원대상 비교 결과, 자력으로 주택개량이 어려운 저소득 자가가구의 노후된 주택개량지원 및 유사사업의 중복시행방지, 주택개량사업 관리의 효율성 제고를 위하여, 단일 부서 주관 하에 저소득가구를 위한 주거환경개선사업의 시행이 필요하다<Table 4>.

1. 비용 관점의 통합 필요성

각 부처별 유사한 주거환경 개선사업의 통합 필요성은일단 비용적 관점에서 검토가 가능하다. 유사사업의 통합을 통해 절감이 가능한 기본 비용으로는 점검비용, 자재운반비, 세대 짐 운반비 등이다.

점검비용은 보수 통합으로 인한 세대 방문횟수가 줄어들게 되는데 구체적으로는 최초 보수 및 일상 점검 비용이 절감될 수 있다. 보통 최초보수 점검 1회, 일상점검하자, 민원발생시 1회 정도로 볼 수 있다<Table 5>.

자재운반비의 절감은 여러 세대가 필요한 자재를 동시에 운반함으로써, 운반 인력 감소로 인한 간접비 절감을 의미한다. 즉 개별적인 자재 운반의 경우보다 기본적으로 횟수 자체가 감소하기 때문에 비용도 그만큼 절감이 가능하게 된다. 통합 보수가 이루어질 경우 각 세대의 짐운반 횟수 감소로 기존 거주세대의 생활용품 이동비용인 세대 짐운반비용 절감이 가능하다<Table 6>.

이와 같이 통합보수는 또한 사업대상주택별로 개별 공사발주방식에 비해서 동시 공사 발주가 가능하므로 총공사비 절감도 가능하게 된다. 결과적으로 이러한 비용절감을 통해 동일한 규모의 복지 예산 내에서 더 많은 대상자에게 혜택을 주거나, 더 많은 항목의 보수가 가능할 수 있다.

이와 함께 유사사업 통합을 통한 효율적인 예산운영으로 중보수가 필요한 주택에 대해 필요한 공사시행이 가능하다. 국토부(2011)의 연구 결과에 의하면 취약계층 전체 주택의 약 47%는 중보수 대상이다. 그러나 기존 주거현물급여의 경우 지원 상한금액이 220만원(2014년 기준)이기 때문에, 중보수가 필요한 주택에 대해서도, 특히 구조 안전 등 근본적인 주거환경의 개선이 필요한 경우에도 제한된 예산 때문에 일부 항목의 보수만 가능하다는 문제점이 있다. 따라서 유사사업의 통합에 따른 효율적인 예산집행을 통해 많은 부분의 보수가 시급한 주택에 대하여도 필요한 보수가 가능해질 수 있다.

2. 보수 효과성 측면의 통합 필요성

이와 함께 현실적으로 개별 사업별 업무 프로세스의 차이, 부서별 개별적인 사업관리로 효율적인 사업관리가 이뤄지지 않고 있다. 예를 들어 실제로 동일가구에 장판/도배 공사와 보일러 수리공사가 다른 시기에 개별적으로 시행되면서, 보일러 수리를 위해 이미 공사가 완료된 장판/도배공사를 다시 시행한 사례, 창호 보수나 단열재를 설치하기 위해서 상태가 양호한 벽체의 도배 시공을 다시해야 하는 사례가 발생한 경우도 있다.⁴⁾

또한 공종별로 보수업무를 동시에 수행하게 되면 기본적으로 보수기간 단축이 가능하며, 비용을 절감시키는 효과도 가져올 수 있다. 실제 보수범위 특성 상 동시 수행이 필요하며 더 효과적인 항목이 많다는 점도 간과할 수 없다. 예를 들면 주방기구 교체 또는 설치와 옥내급수관 공사는 각 공사의 공사범위가 중복되므로 동시에 시행하는 것이 효율적이다. 또한 단열재 설치와 같은 에너지효율화 공사와 벽체 도배 및 장판 교체도 마찬가지 경우이다. 이와 함께, 유사사업 통합을 통해 각 사업별 제안된 보수대상을 통합하여 보수 범위의 확대도 가능하다.

이와 함께 유사사업들의 통합시 기술적인 측면에서도 추진단계별 기대효과가 높다. 이러한 점을 구체적인 프로세스별로 구분하여 보면 아래 <Figure 1>과 같다. 주택개보수 대상으로 선정된 주택의 상태조사 단계부터 시공가능 범위 확정, 철거부위 공사, 실제 각종 공종별 공사 진행단계, 폐기물 반출 및 준공청소, 준공 후 하자대응까지 유사사업 통합추진시 각 추진단계별로 다양한 측면에서의 시너지 효과가 발생가능한 것으로 판단된다.

Figure 1.

Comparison of Each Program's Features by the Total Costruction Process

예를 들어 조사대상주택의 상태조사 단계의 경우, 통합 이전에는 각 사업별로 주택의 일부 기능 또는 부위를 대상으로 하는 부분적 조사가 진행되었던 것에 반해, 유사사업이 통합운영될 경우에는 장기적이고 전체 주택의 성능개선 관점의 상태조사가 가능할 것으로 판단된다. 또한 본 공사단계에서 철거부위 공사의 경우에는 유사사업 통합으로 철거 공사비 절감, 중복공사의 방지, 재로별 수명 시작 시기를 일치시켜, 향후 주택의 수명 및 관리효율성을 고려한 경제적인 공사가 가능하게 된다. 실제 공사 뿐만 아니라 공사완료 및 사후관리단계에서는 폐기물 반출 및 준공청소의 경우도 보수공사로 발생하는 폐기물을 일시에 처리함으로써 환경부하 발생을 최소화 할 수 있다는 장점이 있다. 그리고 보수 이후 하자 발생시, 단일 부서의 주관에 의해서 주택개보수사업이 추진됨으로써 다양한 주택하자 발생시 대응 및 문제해결이 용이하다는 장점이 있다.

3. 운영적 측면에서의 통합 필요성

현재 각 부처의 주택개량사업은 실제 수혜대상자 선정 등 주요 업무 추진을 지자체에 의존하고 있다. 일부 사업은 추천을 받아 직접 대상자를 선정하기도 하지만, 대부분은 지자체에 일임하고 있다. 따라서 지자체의 입장에서는 다양한 유사사업의 시행으로 인해 업무부담이 가중된다고 볼 수 있다. 또한 각 지자체의 상황이나 특성에 따라 사회보장, 건축 등 여러 부서에서 각 사업을 담당하고 있으나, 사업별 담당부서에 대한 이견도 존재한다⁵⁾. 특히 지자체가 아닌 개별 사업주체에서 대상자 선정을 하고 있는 사업의 경우에는 정보공유나 이력관리가 더 어려운 상황이다.

2013년 9월 실시한 지자체 주거급여 담당자 대상 설문조사 결과에 따르면 70.9%는 전체 사업의 통합을 희망하고 있고, 중복성 높은 일부 사업만 통합하자는 의견이 24.6%로 95.5%가 유사사업의 통합이 필요하다고 응답하고 있다.

따라서 유사사업의 통합을 통해 최소한의 정보 공유와 공사이력관리가 이루어진다면, 현장에서 실제 사업을 담당하는 지자체의 업무부담을 줄일 수 있으며, 효율적인 사업 수행 및 예산집행 등이 가능한 것으로 판단된다.

4. 수혜자 관점의 통합 필요성

보건복지부의 기존 주거현물급여 지침에는 ‘3년 이내에 타 부처 집수리사업 지원을 받은 가구는 주거현물급여 지원을 제한’하는 것으로 정하고 있으며, 이 원칙은 국토교통부에서 새롭게 운영하는 개편 주거급여에서도 그대로 적용하고 있다. 경우에 따라서는 보다 많고 종합적인 보수혜택을 받을 수 있음에도 불구하고 결과적으로 오히려 불이익을 받게 될 수도 있다. 유사사업 통합을 통해 보수항목이 더욱 확대된 주거급여사업에서만 자가가구 수급자를 지원할 경우, 이러한 불이익 가능성은 원천적으로 차단될 수 있다. 유사사업 통합시 지원가능가구의 규모를 추정하기 위해서 현재 각 사업별 자가가구 수급자 지원규모를 추정하면 다음과 같다<Table 8>.

즉 기존 자가 수급자 가구 지원실적에 해당되는 가구수 만큼 다른 수혜자에게 혜택이 돌아갈 수 있게 된다. 결과적으로 타 사업의 수혜자가 자가 수급자 이외에 차상위가구나 임차가구 대상에 집중되게 되면 복지 예산의 효율성이 높아지게 되며, 결국 잠재 수혜자가 확대된다는 효과도 있다.

1. 통합 운영을 위한 지표 설정

통합 판단을 위한 지표는 관련분야 전문가 자문 등을 통해, ‘사업의 유사성’, ‘통합 효과’, ‘통합의 용이성’의 세 가지 측면에서 고찰하는 것이 타당한 것으로 판단되었다. 각 지표는 5단계로 구분하여 기준을 설정하였다. 먼저 ‘사업의 유사성’ 판단은 각 사업이 가지고 있는 특성을 단순 비교할 때 나타나는 공통점이나 유사한 정도이다. 구체적으로는 각 사업의 대상자와 공사항목의 중복성을 기준으로, 대상자가 완벽하게 일치할 경우, 극히 일부만 겹칠 경우(중간), 완전히 다른 경우로 구분하되 그 정도에 따라 차등하여 평가하였다. 보수 항목의 경우에도 해당 사업의 보수항목이 주거급여에 거의 일치하는 경우, 중복이 되지 않는 항목이 같이 있는 경우(중간), 완전히 다른 경우로 구분한 뒤 그 정도를 반영하여 평가하였다. 비교 결과, 저소득층 일자리사업의 경우에는 보수 항목이 거의 일치하고 있으며, 농어촌 장애인주택개조사업은 대상자의 특성상 보수항목에서 다소 차이가 있었다.

두 번째는 ‘통합의 효과’로서 유사 사업의 공사를 통합할 경우 사업기간이 단축되거나, 편의성 확대, 비용적인 측면에서의 절감효과 등을 고려하였다. 종합적으로 통합효과가 매우 큰 경우, 효과가 그다지 없는 경우, 오히려 역효과가 나는 경우로 구분하되 정도 차이를 반영하여 평가하였다.

세 번째는 ‘통합의 용이성’으로 실제 통합 운영이 가능한지에 대한 객관적인 판단이다. 또한 각 사업목적의 특수성 등 고려하여 만약 통합이 될 경우 각 사업 고유의 목적이 유지될 수 있는지에 대한 판단이다. 이러한 목적이 그대로 유지될 경우, 약간 감소할 소지가 있는 경우, 아예 유지되지 않는 경우로 구분하여 평가하였다.

아울러 사업 고유의 예산 특성을 고려하여 예산의 통합적 운영의 가능성과 더불어 정부예산의 이관 가능성과 지방비의 비중도 동시에 고려하였다. 그 정도에 따라 중간인 경우를 기준으로 역시 5단계로 평가였다. 종합적으로 볼 때 대부분의 사업은 매우 용이하지는 않았으며, 특히 에너지효율 개선사업의 경우는 재원 자체가 다른 사업과는 독특한 점을 평가에 반영하였다. 이러한 평가지표를 활용한 분석 결과는 다음 <Table 9>의 내용과 같다.

2. 통합 운영 방안

이와 같은 다양한 측면의 분석을 통해 각 부처별 주거환경개선사업관련 유사사업들은 통합을 전제로 하여 사업의 조정 및 연계가 필요함을 알 수 있다. 그러나 각 사업의 특성과 대상자의 상이함 등을 고려할 때 모든 사업을 통합하는 것은 현실적으로 불가능하다. 이에 따라 주거현물급여의 개편 방향과 사업 통합의 한계와 현실성을 감안하여 다음과 같은 운영 방안을 제시하고자 한다<Table 10>.

현재 모든 주거환경개선사업들이 공통적으로 자가 수급자 가구를 지원하고 있으므로, 각 사업에서 자가 수급자 가구는 대상자에서 제외하고, 이들에 대한 지원은 주거현물급여로 일원화시키도록 한다. 물론 자가 수급자를 제외한 대상으로 한 기존 사업은 유지하는 방안이며, 이는 차상위가구 등 상대적으로 혜택을 받지 못하는 가구에 지원을 집중할 수 있다는 장점도 있다.

다만 에너지효율개선사업의 경우 주거현물급여에서 지원하지 않고 있는 부분, 즉 에너지특화 부분에 대해서는 자가 수급가구에 대해서도 지원할 수 있도록 하여야 한다.

환경부에서 실시하고 있는 슬레이트 철거지원 사업은 사업 연계를 통해 철거는 기존 사업에서 담당하고 이후 지붕을 개량하는 부분은 주거현물급여에서 실시하는 방식이다. 지역공동체 일자리사업 중 슬레이트 개량사업은 2014년부터 공식적으로 중단된 상태이며⁶⁾, 향후에도 사업에서 제외하는 것으로 제안하였다.