I. 연구의 배경 및 목적
1998년 IMF 외환위기 이후 국내에서는 소득양극화가 점차 심화되고 저소득층 주민들은 의식주를 해결하는데 점점 더 어려움을 겪고 있다. 특히 주택은 다른 기본 요소들에 비해 구매비용이나 유지비용이 월등히 크기 때문에 저소득층에게는 주택재화의 획득이 지속적인 어려움으로 작용하고 있다. 특히 최근의 전세와 월세가격의 지속적인 상승은 저소득층 가구의 생활을 더욱 어렵게 하고 있다.
또한 한국사회의 급속한 노령화, 일인가구의 증가, 향후 예측되는 생산인구의 감소와 궁극적으로 감소할 인구에 대비한 주택계획도 필요한 실정이다. 물론 중앙정부나 지방정부는 저소득층이나 사회적 약자를 위해 장기임대주택의 공급, 주택관련 대출금리 인하 등 여러 정책들을 제시해 왔지만 저소득층 가구수가 지속적으로 증가해 왔고 그들의 임대주택수요의 증가속도에 충분히 대응하지 못했다는 비판을 받아왔다. 이에 좀더 적극적으로 저소득층과 변화될 인구구조에 대비한 정책방향의 설정이 요구되며 주택문제에 장시간에 걸쳐 대처해온 국외 사례를 살펴볼 필요가 있다.
따라서 본 논문은 미국 미시건주와 랜싱도시권의 주택지원현황과 부담가능주택 지원 체계를 검토하고, 이 지역에 거주하는 저소득층 및 사회소외계층의 인구통계학적 현황과 주거현황을 분석하고 가까운 미래의 특성을 파악하였다. 이러한 미국 주정부와 지방정부의 주택지원 정책과 부담가능주택의 수요분석이 우리나라의 인구·주택수요 예측 및 주택정책수립에서 참고할만한 점을 유추하였다. 지난 연구들이 미국 전체의 부담가능주택에 관한 정책들과 증진프로그램들을 자세히 소개하고 평가하였지만(Park, 2014; Son, Chun, & Chun, 2013) 주정부 혹은 지방자치단체 단위에서의 부담가능주택에 관한 정책 및 집행계획 등에 대한 소개는 찾아보기 어렵다.
이러한 지자체단위 계획의 소개를 통해 급격한 주택수요의 변화가 예상되는 한국사회가 어떤 식으로 주택공급 및 보조정책을 수립해야 할지를 가늠해 보고, 지자체단위의 부담가능주택계획시 고려할 사항은 어떤 것이 있는지와 그 시사점을 제시하고자 한다. 또한, 미국 전체가 아닌 지방의 주택상황 및 부담가능주택시장 변화와 계획을 소개함으로써 주택정책의 지방화에 대한 활발한 논의가 이루어지고 있는 우리나라 주택정책수립에 있어 시사점을 제시하고자 한다.
II. 연구방법 및 선행연구
1. 연구방법 및 대상지
본 논문은 2014년 발간된 미국 미시건주 랜싱도시권의 “공정주택 및 부담가능주택계획안”(Fair and affordable housing initiatives: the next five years)(Drafer, Lee, & Moriarty, 2014)에서 부담가능주택계획에 사용된 기초자료를 기반으로 작성되었으며, 추가로 미시건주 및 랜싱지역의 부담가능주택에 대한 지원 체계를 포함하고 있다.
본 논문은 미국 미시건주 랜싱도시권을 대상으로 저소득층의 인구통계학적 특성과 그들의 주거비 부담상황을 고려한 주거특성을 분석·예측하고 주택재고 및 주택시장 상황을 고려하여 부담가능주택공급을 위한 정책대안을 제시한다. 또한, 미시건주와 랜싱도시권의 저소득층을 위한 부담가능주택 보조 프로그램 및 실적을 소개한다.
또한, 본 논문은 랜싱지역 주민을 대상으로 한 주거특성 및 만족도 조사를 위한 설문 중 가계 소득대비 주거비지출 부분을 선택하여 랜싱지역의 주택비용 부담 정도(affordability)를 파악하였다. 설문과 더불어 랜싱지역 내 지자체 주민의 의견수립을 위한 19회에 걸친 포커스그룹 회의 결과와 그 의견도 분석하여 도시권 전체의 부담가능주택 이슈뿐만 아니라 지자체에 따라 어떤 주택이슈들이 있는지 분석하였다.
이러한 인구통계학적 특성, 주택재고 상황, 주민의 주택비용 부담 정도, 주민의견을 기반으로 향후 랜싱지역의 부담가능주택마련을 위한 정책이 제시되었으며 이러한 지방정부의 주택정책이 우리의 주택정책 수립에 있어 어떠한 시사점이 있는지를 살펴보았다.
본 논문의 대상지는 미국 미시건주의 랜싱시(City of Lansing)와 3개의 카운티(클린턴, 이튼, 잉햄; Clinton, Eaton, Ingham)를 포함하는 주변주역(랜싱도시권: Lansing Metropolitan Area)이다. 랜싱시는 미시건주의 주도(州都)이며, 랜싱도시권은 2014년 현재 46만여명이 거주하는 전형적인 중급 도시권이다. 랜싱은 미시건주의 행정중심이기도 하고 미시건주립대 등의 대학들이 위치하며, 자동차 조립공장이 위치하는 등 행정, 교육, 산업이 고루 분포된 도시이기도 하다.
2. 부담가능주택의 정의
부담가능주택이라 하면 미국 주택·도시개발부(Department of Housing and Urban Development: 이하 HUD)의 기준이 가장 보편적으로 사용된다. HUD는 “부담가능주택을 누가 필요로 하는가?”라는 질문에 대해 “가족 소득의 30%이상을 주거비용으로 사용하여 음식, 의류, 교통 및 의료 등에 지불할 비용이 부담스러운 가족”이라고 정의하고 있다. 미국 전역에 걸쳐 1억3천만 가구가 30% 이상을 주거비에 지출하고, 1,200만명의 주민이 가족소득의 50% 이상을 주거비용으로 지출하여 우선주거지원대상(worst case housing needs)으로 분류기도 한다(HUD, 2015a; Steffen, et al., 2015). 부담가능주택은 자가주택을 소유한 경우와 임대주택에 거주하는 경우로 나눌 수 있지만 두 경우 모두 유사한 개념으로 정의된다.
3. 미국 부담가능주택정책에 관한 국내선행연구
미국의 부담가능주택 정책은 상대적으로 오랜 역사와 다양한 정책 프로그램으로 인해 정책을 소개하고 분석한 다양한 문헌들이 지속적으로 있어왔으며 주로 연방정부의 정책에 관한 분석이었다.
Jin and Park(2009)은 부담가능주택정책중 미국 주택바우처 제도를 중심으로 역사적 전개과정을 분석하여 국내 도입을 위한 정책적 시사점을 제시하였다. Kim et al.(2012)은 해외의 주거복지정책을 전반적으로 정리 검토하였으며 연구의 일부로 미국의 전반적인 주거복지정책을 분석하였다. 분석대상의 일부로 미국 대도시의 주택정책을 간략히 소개하기도 하였다. 또한, 박미선은 미국에서 시행중인 주택 바우처 프로그램에 대하여 주택정책 측면에서의 도입배경, 제도의 현황과 운영 및 성과를 고찰하여 국내 도입을 위한 시사점을 도출하고자 하였다(Park, 2012; Park, 2014). 그 외에도 다수의 연구 및 문헌에서 미국의 부담가능주택 정책을 소개하였다. 이러한 연구들은 우리나라 부담가능주택정책에 큰 영향을 미쳐왔으며 정책적 성과를 이루는데도 적지 않은 도움을 주었다.
하지만 우리의 지방정부 단위에서 부담가능주택 정책적용에 참고하기 위한 미국 지방정부의 정책 및 노력에 대한 분석은 누락되었거나 충분히 언급되지 못했다. 이에 본 논문은 미국 주정부와 지자체 단위의 정책현황과 정책안을 제시함으로써 부담가능주택계획의 지방화에 앞서 시사점을 찾아보는데 기존의 연구와의 차별성이 있다고 하겠다.
또한 국내에서 미국 지방자치단체의 주택수요분석에 관한 소개는 거의 찾아보기 어렵기 때문에 본 연구는 미국 지방자치단체의 주택수요 분석사례를 제시함으로써 향후 국내 지자체 단위의 주택수요분석에도 참고할 수 있을 것으로 판단된다.
III. 미시건 및 랜싱지역의 부담가능주택비용 지원 체계
본 논문에서는 미국 연방정부의 부담가능주택에 대한 지원보다는 미시건주와 랜싱지역의 부담가능주택 정책, 전략 및 현황에 대해 설명하기로 한다. 지방정부와 주정부의 주택공급 지원전략은 연방정부에 큰 영향을 받을 수 밖에 없는데 대부분 지원보조금을 연방으로부터 직접수령하거나 연방에서 주정부로 이양한 지원보조금을 지방정부 및 지방의 공공주택단체(Public Housing Agency: PHA)가 직접적으로 수령하는 경우가 대부분이기 때문이다.
기본적으로 미국에서의 주정부, 지방정부, PHA의 역할은 연방정부 전체의 부담가능주택 정책을 실무선에서 직접적으로 집행하는 것이다. 또한 시간이 지남에 따라 연방정부의 역할은 줄어들고 주정부와 지방정부의 역할이 늘어나는 추세이다(Turner et al., 2003).
미시건주에는 미시건주 주택개발국(Michigan State Housing Development Authority: MSHDA)를 포함하여 132개의 크고 작은 규모의 PHA가 존재한다. 주민들은 거주지 인근의 PHA에 주택지원을 신청할 수 있으며 MSHDA는 미시건주 절반 정도에 해당하는 주택지원을 담당하고 있다.
1. 미시건주와 MSHDA의 주택지원제도
미시건주의 경우 주법에 의해 1966년 설립된 MSHDA에서 부담가능주택에 대한 지원을 포함하여 주택전반에 대한 지원을 실시하고 있고(MSHDA, 2015a; MSHDA, 2015b) MSHDA 또한 PHA의 하나이기도 하다. MSHDA에서 집행하는 지원자금은 주로 연방정부로부터 보조금 형태로 수령하고 일부는 주정부의 보조를 받는다. 연방으로부터의 보조금은 그 특성에 따라 농무부(Department of Agriculture)에서도 지원 받기도 하지만 대부분은 HUD로 부터 수령한다.
MSHDA의 주택지원분야의 주요 역할은 미시건주의 주택선택바우처(Housing Choice Voucher; 이하 바우처) 프로그램의 수립과 집행, 주택의 구입 및 임대지원 프로그램시행, 주민들이 경제적으로 자립할 수 있도록 하는 교육의 수립이나 지원 등이 있다. 또한, MSHDA는 각 지방자치단체, 민간 주택관련기업, 비영리기관에 보조금 형식으로 배분하거나 개인적으로 지원한 주민에게 직접 보조하는 방식도 이용하고 있다(MSHDA, 2015a). MSHDA의 2015 예산년도1)의 예산지출 내역에 따르면, 일반경비 등을 제외하고 미시건주 전체에 5억1,530만 달러를 주택지원금으로 지출하였다.
MSHDA는 직접 주택을 개발, 공급하거나 주택을 소유하거나 임대하지는 않으며(MSHDA, 2015b), MSHDA의 주 전체를 아우르는 대표적인 부담가능주택 지원프로그램으로는 바우처와 저소득주택 세금감면제도(Low-Income Housing Tax Credit: LIHTC)를 들수 있다. 바우처 프로그램을 통해서는 주민의 임대주거비용을 지원하고 있는데 MSHDA는 2015년 현재 약 24,000개의 바우처를 지원하고 있다. 바우처 프로그램은 기본적으로 최저소득층에게 우선 공급되고 주거비용중 신청가구의 소득에서 30%까지는 신청가구가 부담하고 초과분에 대해서 바우처 형태로 지불된다(MSHDA, 2015a; Kling et al., 2004). 미시건 전체로는 약 51,500가구가 바우처 혜택을 받았으며 지역 여건에 따라 다르지만 연간 약 $2,800에서 $7,200 (평균 $6,070)의 바우처 지원을 받는다.2)
저소득주택 세금감면제도(Low-Income Housing Tax Credit: LIHTC) 또한 대표적인 저소득층을 위한 주택프로그램으로 주택개발에 따른 세액을 공제하여 민간부문주택개발업자가 저렴한 임대주택을 장기간 동안 공급할 수 있도록 하는 제도이다. 미시건주에서 LIHTC의 신청과 결정은 MSHDA를 통해 이루어진다.
그 외에도 연방정부 주도의 주택지원 프로그램 이외에도 미시건주정부의 관련부서와의 협의를 통해 저소득 및 중위소득의 노령층의 주거 안정화를 위한 부담가능지원생활(Affordable Assisted Living) 프로그램을 시범사업으로 시행중이다. 이 사업은 노령층에 대한 지원서비스와 연계하여 노령층이 살던 곳에 거주할 수 있도록 개별적 아파트를 지원하는 제도이다.3)
또한 임대주택에 관한 지원과 더불어 주택을 구매 혹은 수리하려는 저소득 주민을 위해 기존주택의 수리(rehabilitation) 비용과 신규주택의 구매 및 융자에 대한 계약금을 최대 $35,000까지 지원하고 있다(MSHDA, 2015d).
2. 랜싱도시권의 주택지원제도
MSHDA 또한 하나의 PHA이며 미시건 전 지역을 서비스하기 때문에 랜싱도시권을 포함한 미시건에 거주하는 주민들은 자격이 갖추어지면 누구나 MSHDA에 부담가능 주택에 관한 지원을 신청할 수 있다. 하지만 MSHDA가 주정부기관이기 때문에 지방도시에 거주하는 주민들이 쉽게 접근하기 어려운 부분도 있다. 이에 지자체들은 별도의 주택지원기관을 설립하고 연방에 PHA로 등록하여 지역주민의 부담가능주택 지원에 힘쓰고 있다. 또한 비영리기관(Non-Profit Organization)이 발달한 미국의 특성을 잘 살려 부담가능주택에 대한 지원을 비영리기관이 담당하기도 한다.
현실적으로 정부 등이 공급하는 부담가능주택지원은 부담가능주택에 대한 보조를 받으려는(혹은 받아야 하는) 수요에 비해서 절대적으로 부족한 실정이다. 2015년 9월 현재 랜싱지역의 공공으로부터 부담가능주택지원기금을 지원받는 부담가능주택의 수는 7,510가구 정도이며 이들은 보조금수령주택(subsidized housing)으로 분류된다.
이중 도시지역에 공급되는 주택들은 저소득주택 세금감면제도(Low-Income Housing Tax Credit)에 의한 보조가 가장 많고, 비도시권지역의 경우는 농무부(USDA)에서 지원하는 농촌개발기금(Rural Development)에 의한 보조금의 비율이 높은 편이다. 또한 공공부담가능주택은 지원유형에 따라 저소득층가구, 노인, 장애인으로 구분되어 지원되고 있다(MSHDA, 2015a).
랜싱시의 경우는 별도로 랜싱주택위원회(Lansing Housing Commission: 이하 LHC)라는 기관을 설립하여 저소득층에 대한 주거를 보전해주고 있다. LHC는 직접 834가구의 주택단지를 운영하여 초저소득층을 대상으로 임대를 하고 있으며, 약 1,600개의 바우처를 주민에게 제공하고 있다(LHC, 2015).
정부로부터 보조를 받지 못하는 지원기준을 충족하는 가구들은 대기명단에 이름을 올리고 민간임대주택을 이용하는 실정이다. 랜싱도시권에서는 전체 공동주택 48,380가구4) 가운데 약 84%가 정부보조를 받지 못하고 있다. 하지만 대부분의 민간임대주택들도 입주시 한꺼번에 지불해야하는 보증금이 많지 않은데 임대시 임대주택에 대한 보증금이 없거나 월임대료의 1~3배에 해당하는 금액을 계약금 혹은 보증금(퇴거시 환불을 해주는 것이 일반적임) 형태로 받고 있다. 주택에 대한 임대비용은 지역, 위치, 주택크기에 따라 차이가 나지만 2012년 현재 랜싱도시권의 중위 임대비용(median gross rent)은 740달러였다.5) 이 비용에는 주택임대료는 물론 주택의 수리, 주택의 관리비용, 전기 및 수도이용료 등이 포함된 것이다. 자가주택의 경우는 모기지 비용, 재산세, 관리 및 수리비용이 포함된다(Bourassa, 1996).
그 외에도 LHC는 영구지원형 주택(Permanent Supportive Housing: PSH)을 제공하고 있는데 이는 만성질환이나 장애를 가진 노숙인에게 주택지원과 더불어 질병치료보조, 직업훈련 및 구직활동을 돕는 프로그램이다. 그 외에 노숙인을 위한 프로그램으로 쉘터플러스케어(Shelter Plus Care: S+C) 등을 수행중이며 S+C는 바우처 프로그램의 일부로 분류된다(LHC, 2015).
미국에서는 중앙 및 지방정부의 주택지원 프로그램과 더불어 유럽국가의 사회적 주택(social housing)과 유사하게 지역의 비영리단체(Non-profit Organization)가 정부기관을 대신해 그들이 주택을 소유하고 주 혹은 지방정부로부터(경우에 따라 연방정부로부터 직접) 보조금을 지원받아 저소득층에게 주택을 임대 또는 판매한다.
랜싱도시권에도 많은 비영리단체가 부담가능주택을 공급 관리하고 있다. 한 예로 Greater Lansing Housing Coalition(GLHC)은 랜싱지역에 위치한 주택관련 비영리기관중 하나인데 이들은 정부지원금을 활용하여 버려지거나 관리상태가 좋지 않은 125채의 주택을 수리 복원하여 저소득층에게 판매하고 약 500가구 정도의 임대주택을 저소득가구, 노숙인, 장애인들에게 저렴하게 임대하고 있다. 또한 지방정부를 대신해 주택의 구매 및 압류 등에 대한 주민상담 등 주택관련 교육 및 지원사업도 수행중이다(GLHC, 2015).
IV. 랜싱도시권의 인구특성변화와 주택수요 변화
1. 저소득층의 기준
한 지역에서 적정수준의 주거비용은 총 주거비용, 생활비용과 가구의 경제상황에 따라 결정된다. 경제적인 관점에서는 가구소득이 가장 중요한 요인 중 하나이다. 일반적으로 주택의 소유와 임대여부, 주택 구매가격 및 임대료는 가구소득과 가장 관련이 크다(Draper, Lee, & Moriarty, 2014).
미국에서 주택비용을 보조 받을 수 있는 가구의 기준은 다음과 같다. HUD는 매년 지역별로(즉, 도시권별로) 3가지 범주로 저소득층의 소득한계(income limit)를 발표한다. 지역별 가구당 중위소득(median income)을 조사하여 평균소득의 80% 이하이면 저소득층, 50% 이하이면 초저소득층, 30% 이하이면 최저소득층으로 분류한다. 이 기준은 다시 가구원수에 따라 달리 적용 된다(HUD, 2015b). <Table 1>은 랜싱도시권의 2012년 소득한계를 나타낸 것으로 이 구간에 포함된 가구들이 부담가능주택 프로그램에 지원할 자격이 있는 것으로 분류되며 전체 랜싱지역 가구중 저소득층이 46.6%, 초저소득층이 32.3%, 최저소득층이 18.2%에 달했다.
Table 1.
FY 2012 Income Limits for Lansing-East Lansing MSA (Tri-County Region)
Source. Draper, Lee, & Moriarty, 2014 p. 41 (Original: http://www.huduser.org/portal/datasets/il/il2012/select_Geography.odn)
또 다른 저소득층 분류방법은 센서스 당국의 기준에 따른 빈곤층 이하(under the poverty level) 인구 예측방법이 있으며 이 예측은 매년 시행되는 미국 커뮤니티 조사(American Community Survey)를 기반으로 한다(Census Bureau, 2015). 랜싱도시권의 경우 2008년까지 전체 인구대비 빈곤층 이하 인구가 지속적으로 감소하여 14.2%까지 줄었으나 2008년 금융위기 이후 지속적으로 증가하여 2012년에는 20.0%로 증가하였다<Figure 1>. 이것은 이 지역의 중위소득(인플레이션을 고려한 소득)이 2007년 이후 감소한 추세와 일치하고 있다. 즉, 가구소득의 지속적인 감소와 빈곤층의 증가는 지역주민의 주거비용 증가의 결과를 보이게 된 것이다.
특히 주택을 구입한 가계의 경우 금융위기 이후 주택가격의 감소와 실업률의 증가로 압류되는 주택의 수가 크게 증가하였고 레버리지 효과(leverage effect)에 의해 주민부담이 급속히 급속히 늘어났다(Mian & Sufi, 2014). 임대주택 거주자 또한 소득의 감소와 실업에도 불구하고 임대료의 변화가 거의 없어 대침체 이후 주거비용이 증가하는 현상을 보였다.
Figure 1.
Proportion of Population under the Poverty Level, 2012
Source. Draper, Lee, & Moriarty, 2014 p. 43 (Original: 2012 American Community Survey 1-Year Estimates U.S. Census Bureau)
2. 인구 및 경제적 특성
랜싱지역은 다른 지역과 마찬가지로 금융위기 이후 지역경제는 물론 주택시장에 큰 타격을 입었다. 이러한 타격으로부터 가장 큰 피해를 입은 지역은 중심도시인 랜싱시이다. 랜싱시 중심부 인근의 구도심지역 주거지역의 상당부분은 주거지 쇠락의 대명사처럼 언급되는 디트로이트 지역 처럼 버려진 주택이 급속도로 증가하였다(LaMore & LeBlanc, 2013).
주택의 수요를 결정하는데 가장 중요한 요인은 인구와 가구수의 변화인데 랜싱도시권은 1900년대 이후 지속적으로 인구가 증가해오다가 1980년대 이후 증가세가 감소되었고 2006년 이후에는 인구의 변화가 거의 없었다. 랜싱도시권의 2000년과 2010년의 인구변화는 미국의 다른 도시권과 유사한 패턴을 보이는데 중심도시인 랜싱시의 인구는 4.1% 감소한 반면 중심도시를 둘러싸고 있는 교외지역의 인구는 상대적으로 증가한 것을 볼 수 있다. 인종적인 특징으로는 흑인과 중남미계 주민이 백인에 비해 소득수준은 낮고 임차비율이 높으며 중심도시인 랜싱시에 집중되어 있다. 이것은 다른 미국도시와 마찬가지로 중심도시인 랜싱시가 주택가격이나 임대료가 저렴하고 도심과 가까워 취업의 기회가 높고 대중교통을 이용하기 편리하기 때문으로 풀이된다.
가구당 가족구성원도 다른 미국 도시와 경우와 마찬가지로 지속적으로 감소해 왔는데 2010년 현재 2.42명으로 2000년 2.70명에 비해 10.4% 감소했다.6) 1인 가구비율 또한 주택공급 및 임대주택의 공급결정에 크게 영향을 미치는 요인인데 2010년 센서스 결과 1인 가구가 전체 가구의 28.9%로 2000년의 27.4%에 비해 1.5% 포인트 증가하는데 그쳤다.7) 이는 미국 및 랜싱도시권의 인구구조가 이미 안정기에 접어들었기 때문으로 풀이된다.
3. 임대주택의 주거비용지수(Rent-to-income ratio)
같은 도시권 혹은 특정지역 안에서도 소득격차와 임대비용의 차이로 인해 임대주택의 주거비용이 다르다. 임대주택의 주거비용지수을 분석하면 해당지역 주민들의 주택에 대한 주거부담이 큰지 혹은 적당한지를 분석할 수 있고 세부지역별로도 분석이 가능하다. 여기서는 랜싱도시권을 센서스트랙으로 구획하여 각 센서스트랙의 주택비용 적정성을 추출하였다. 임대주택의 주거비용지수는 다음과 같이 표현할 수 있다.
랜싱도시권 전체 임대주택의 평균 주거비용지수는 0.384로 전체 가구소득의 38.4%를 주거비용으로 지출하는 것으로 나타났다. 이는 위의 부담가능주택의 정의에서 나타난 30%를 크게 상회하는 것으로 평균적으로 랜싱도시권의 임대주택 거주자들이 상당한 주거비 부담을 느끼는 것으로 나타났다. <Figure 2>는 임대주택 주거비용지수를 지역별로 구분한 것이며 중심도시인 랜싱시보다는 그 외곽에 위치한 지역 중 일부에서 주거비용지수가 높은 것으로 나타났다.
이처럼 구역별로 주거비용지수를 분석함으로써 임대주택의 건설 등 주택정책에서 우선순위 적용이 가능할 것으로 보인다. 분석범위에 있어서는 카운티, 도시, 혹은 타운쉽(township)을 단위로 하거나 더 세밀하게는 센서스블록이나 블록그룹 단위로도 분석이 가능할 것이다.
또한 전체 임대주택거주가구의 가구소득중 임대료를 포함한 주거비용이 가구소득의 30%를 넘는 가구의 비율도 중요하다. 랜싱도시권의 경우 58.3%의 가구가 소득의 30%이상을 주거비용으로 지출하는 것으로 파악되었다. 이는 전국평균 52.3%를 상회하는 것으로 월평균 임대주택거주 비용의 중위값이 $704로 미국 평균 $904에 비해서는 낮은 편이지만 랜싱도시권 세입자가구의 평균임금(중위값)이 다른 지역에 비해 현저히 낮은 결과이다. 즉, 좀 더 적극적인 주거비보조나 저가의 임대주택을 공급할 필요성이 있어 보인다.
주거비가 과다하게 소요되면 주거비 이외에 지출할 수 있는 가처분소득이 크게 줄어 가계의 재무 건전성을 악화시키고 지역경제 활성화에도 걸림돌이 될 수 있다. 또한 지역경제 비활성화는 실업률 상승, 임금감소 등의 악순환을 유발할 수도 있다.
Figure 2.
Rent-to-Income of Rental Housing in Census Tracts (2008-2012 estimates)
Source. Draper, Lee, & Moriarty, 2014 p. 67
4. 주거비용 설문결과
설문조사결과는 통계 분석결과와는 달리 주민들이 실제로 체감하는 부분을 반영하기도 하므로 결과에 따라 통계의 신뢰성을 향상시키고 주민의 주택현황 및 정책에 대한 의견을 듣기에도 적합한 수단으로 랜싱의 주택현안 파악을 위해 지역주민을 대상으로 설문이 진행되었다.
이 설문은 2014년 2월부터 6월 사이에 이루어졌으며, 거리 설문, 회의 참가자 설문, 인터넷 설문방법을 병행하였다. 설문지 수거결과 유효 설문지는 1,055개 이며, 주요 설문내용으로는 기본적인 인구통계학적 사항은 물론 주거형태, 주거비용, 주거만족도를 포함한 주거상태, 거주하는 커뮤니티와 그 생활에 대한 만족도 등에 관한 것이었다. 본 논문에서는 위의 질문중 주택의 비용부담에 관한 부분만을 분석하였다.
가구소득중 몇 퍼센트를 주거비용으로 지출하였는가하는 질문(최근 1년간)에 전체의 47.0%가 30% 이상을 지출하였다고 하였다. 특히 19.2%에 달하는 주민들이 45%이상의 가구소득을 주거비용으로 지출했다고 답하여 지역주민들이 가구소득의 상당부분을 주거에 할애하는 것으로 답했고 앞의 통계결과를 뒷받침해 주는 것으로 나타났다.
특히 <Figure 3>에서 보는바와 같이 주택소유자와 세입자 사이에서도 주거비용에 지출하는 정도가 크게 달랐다. 주택소유자중 주거비용 지출이 가구소득의 30% 이상인 경우는 31.8% 인데 반해 세입자는 58.4%에 달했다. 이는 세입자의 중위가구소득이 주택소유가구에 비해 월등히 낮은 것을 고려하면 저소득층 가구들의 체감하는 주거비 부담이 월등히 높은 것을 알 수 있다. 또한 주택을 소유한 가구라도 상대적으로 젊고 소득이 낮은 가구는 주거비 부담 비중이 높았는데 이들이 모기지(주로 30년 만기)를 갚아 나가는 경우가 많고 젊은 나이로 인해 소득이 적기 때문으로 보인다.
5. 포커스그룹 및 이해당사자 대상 회의
설문조사와 더불어 19회의 포커스그룹미팅과 랜싱도시권내의 상공인, 개발업자, 고용주 등을 대상으로 회의를 개최하였다.
회의 결과 주민들과 이해당사자들이 지역사회에서 부담 가능주택을 취득하고 임대하는데 걸림돌로 여기는 것으로는 대중교통(버스시스템)과의 연계성 부족, 모기지에 대한 상환 부담감, 낮은 소득, 고용의 유지 및 취업기회, 낮은 신용등급으로 인한 모기지 대출의 어려움 등이었다.
그 외에 주민들이 원하는 사항으로는 다양한 부담가능 주택이 공급되어 주민의 주택 선택 옵션이 다양해지는 것이었다. 또한 주변지역에 대가족을 수용할 수 있는 임대주택이 거의 없거나 있더라도 가격이 너무 높게 형성되어 거주에 어려움이 있다는 지적이 많았다. 그 외에도 노인대상 부담가능주택이 너무 적은 점, 부담가능주택의 낮은 질, 노숙인 및 장애인을 위한 주택지원의 부족, 세입자에 대한 법적 보호규정 부족, 대학생을 위한 주택부족 등이 주민과 이해당사자들이 느끼는 불만이었다. 이러한 사항은 앞서 언급한 설문에서도 유사하게 언급되기도 했다. 위의 불만사항이나 요구사항은 지역에 따라 언급된 내용에 차이가 있었으나 기본적인 맥락은 유사하였다.
6. 인구 및 주택시장의 변화
향후 부담가능주택을 공급하는데 있어 가장 중요하게 고려해야하는 것은 주택의 수요자인 인구 및 가구의 변화를 예측하는 것이다. 특히 부담가능주택의 공급은 해당 주택의 수요자에 대한 분석 및 예측이 중요하다. 그 중 가장 대표적인 것이 노인인구의 변화와 임대주택의 수요파악이라고 할 수 있다.
1) 노인인구의 변화
최근 인구변화의 가장 큰 이슈로 부각되는 것이 노인 인구인데 미국을 비롯한 랜싱도시권에서도 노인인구의 증가와 더불어 노인빈곤층의 증가로 향후 이들을 위한 부담가능주택의 수요를 가늠해야해야 한다.
코홀트 및 생명표(cohort life table) 예측방법(Faber, 1982)을 이용한 노인인구의 증가율을 예측한 결과 랜싱도시권의 노인인구는 급격히 증가할 것으로 예측되었다. 65세 이상의 인구를 노인인구라 정의하면 <Figure 4>에서 보는 바와 같이 급속히 증가할 것으로 예상된다. 2012년 전체 인구의 12.5%이던 노인인구는 2020년에는 약 20.0%에 이를 것으로 예상된다. 이는 베이비부머의 노인층 진입이 가장 큰 이유이다.
좀 더 정확한 주택수요예측을 위해서는 노인인구그룹을 더 세분화할 필요가 있다. 그 이유는 노인층 중에서도 상대적으로 젊은 그룹이 선호하는 거주패턴은 독립적인 생활인 반면 나이가 더 많은 노인그룹은 양로원, 노인거주 시설 등의 수요가 늘어나기 때문이다. 양로원 혹은 노인 층공동거주시설도 부담가능주택의 범주에 들어가기 때문에 이들에 대한 고려가 필요하다.
2) 임대주택수요 증가
최근에는 임대주택에 대한 수요가 점차 증가하고 있는데 이것은 전술한 바와 같이 일인가구의 증가와 노인가구의 주택규모축소, 주택소유의지의 저감 등을 가장 큰 이유로 들 수 있다. 특히 2008년 금융위기 이후 주택가격의 폭락은 주택 구매수요를 감소시키고 임대주택 수요를 늘렸다. 또한 중산층의 임대주택 거주비율도 증가하고 있는데 이들의 임대주택에 정부가 보조하는 경우는 많지 않지만 중산층을 위한 임대주택의 수요가 늘어나면 상대적으로 저소득층을 위한 임대주택의 공급이 감소할 수 있기 때문에 이러한 시장변화에 주목해야 한다.
7. 지역의 부담가능주택의 공급 전망
앞에서 언급한 HUD의 소득한계에 따르면 랜싱도시권에 저소득층이 약 8만4천 가구, 초저소득층이 5만9천 가구, 최저소득층이 3만5천 가구가 거주하고 있다. 이들 중 3만3천 가구의 최저소득층(3인 가족기준 가구 연수입 $17,000 이하) 만을 부담가능주택 희망가구라도 해도 현재의 7,610가구에 대한 공공의 지원은 크게 모자란 실정이다.
거기에 MSHDA의 예산 및 지출도 감소 추세여서 지역 저소득층 주민의 주거안정을 저해하는 요인으로 작용하고 있다. MSHDA의 예산항목 중 ‘연방 및 주 보조프로그램 지출’(Federal and State Assistance Programs Expenses)이 2012년 7억 5,222만 달러, 2013년 6억 5,207만 달러, 2014년 5억 2,101만 달러로 2012년 기준 30%가 넘게 감소하였다(MSHDA, 2015c). 실제로 2012년 현재 8,789 가구가 보조금을 받는 주택(subsidized housing)으로 분류되었지만 2015년 9월 현재는 1,179 가구가 보조금 대상에서 누락되었다.
이러한 예산감소와 부담가능주택의 수요증가는 랜싱도시권의 저소득층을 위한 주택공급에 큰 어려움을 줄 전망이다. 이러한 어려움은 미국 전역에서 거의 유사하게 나타나는데 이 또한 부담가능주택의 수요증가와 HUD의 예산 감소 등으로 나타난 문제로 볼 수 있다.
V. 부담가능주택 증진 프로그램8)
미국에서의 부담가능주택 증진 프로그램은 상대적으로 오랜 역사를 바탕으로 매우 다양하고 지원 주체도 다양하다. 하지만 앞에서 분석한 바와 같이 랜싱지역은 다른 미국의 중소도시권과 마찬가지로 인구구조의 급격한 변화와 불확실한 경제상황으로 인해 부담가능주택의 수요가 늘어날 가능성이 커지고 있다. 반면, 주거지원을 위한 연방정부와 주정부의 예산 축소는 랜싱지역의 부담가능주택 공급 및 지원 계획에 부정적인 영향을 미칠 가능성이 크기 때문에 지방정부 단위의 대책이 필요한 시점이다. 이러한 어려움을 극복하고자 랜싱도시권의 경우도 다음과 같이 크게 4가지 방향으로 부담가능주택을 유지하고 확대시킬 것을 계획하고 있다.
1. 기존 부담가능주택 증진프로그램의 유지 및 확대
기존의 부담가능주택 증진 프로그램의 대표적인 프로그램인 저소득주택 세금감면제도(Low-Income Housing Tax Credit: LIHTC)와 주택바우처 프로그램의 행정과정을 단순화하여 최대한 유지하고 확대하도록 한다. 또한 소외계층 지원프로그램인 지원주택(Supportive Housing)을 확대하도록 한다.
2. 부담가능주택의 다양화
계층혼합형 죠닝(inclusionary zoning)을 활용하여 주택 개발사업을 시행할 경우 전체 개발가구수의 최소 20%를 저소득층 가구를 위한 주택으로 개발하도록 한다. 또한 도심개발사업(사업명: Michigan Avenue Corridor Development)으로 예정되어 있는 도로주변을 개발할 경우는 30%를 적용한다. 이는 프로젝트의 개발이익이 전 계층에 고루 돌아가게 하기 위한 의미도 가지고 있다.
포커스그룹 회의 등에서도 제시된 바와 같이 대가족에 적합한 공공임대아파트의 부족을 완화하기 위한 고품질의 대가족용 임대아파트를 공급하고 주변 환경도 개선한다. 또한, 각 지자체 들은 죠닝을 변경하여 주거지에 액세서리 주택(accessory dwelling unit), 코하우징(co-housing) 등의 다양한 형태의 주택을 건설할 수 있도록 한다. 노인대상주택의 경우 본인이 살던 지역을 떠나고 싶어 하지 않으므로(aging-in-place) 가능한 주변지역 수요를 반영한 부담가능주택을 공급하거나 생활환경개선을 위한 리모델링을 지원한다.
랜싱시의 구도심 주변에 위치한 수많은 버려진 주택 중 재생이 불가한 경우는 철거한 후 인근 대지를 통합하고 부담가능주택으로 조성할 수 있는 계획을 수립한다.
마지막으로 형태기반규제(form-based zoning)을 이용하여 상업, 문화시설을 부담가능주택 주변에 위치하게 하여 거주민들의 삶의 질을 높이고 주택개발을 대중교통시스템과 연계하도록 한다.
4. 적용방안 및 재원조달
계획안의 적용을 지속적으로 추진하고 감독할 랜싱지역 부담가능주택 컨소시엄(Tri-County Affordable Housing Consortium)을 구성한다. 이 컨소시엄은 부담가능주택을 건설 혹은 지원하기 위한 재원확보를 하려는 주체를 지원하는 역할도 담당한다.
연방 및 주정부의 주택지원예산이 줄어들어 지방정부자체의 조달방안이 필요하며 재원조달을 위해 지방 비영리 부동산개발신탁 및 주택신탁펀드(Local Non-Profit REIT and Housing Trust Fund)를 조성하고 기부금을 통한 자금도 확보하고 행정지출규모를 최소화한다.
VI. 결론 및 제언
본 논문에서는 미국 연방정부의 부담가능주택 지원 프로그램과 연계된 미시건주와 랜싱도시권의 부담가능주택계획(안)을 검토하고, 지역의 인구 및 주거환경 변화를 분석하였으며 그들의 당면과제와 해결노력을 살펴보았다.
부담가능주택 계획 방향은 부담가능주택의 수요에 큰 영향을 미치는 저소득가구와 노인인구를 포함한 포괄적 인구통계학적 분석 및 예측을 통해 제시되었다. 그리고 부담가능주택계획을 위해서는 지역전체의 특성 파악도 중요하지만 커뮤니티와 같은 작은 지리적 단위로도 고려되어야 함을 보여주었다.
한국에서는 부담가능주택이라는 용어를 직접 사용하지는 않았지만 공공임대주택의 개념을 오래전부터 사용해왔고 최근에는 주택 바우처와 유사한 개념의 주거비 지원을 시행하고 있다. 따라서 용어의 차이를 떠나 사회에서 소외되거나 낮은 소득 등으로 생활에 어려움을 겪는 주민에게 중앙 및 지방정부, 지역단체가 이를 최소화하려는 정책을 시행하고 있다는 점은 같다고 여겨진다.
위에서 제시한 부담가능주택 증진 프로그램 중에는 이미 한국에서 적용된 경우도 있고 적용을 위한 기반이 이미 마련된 경우도 있다. 예를 들어 형태기반 지역지구제(Form-based zoning)는 지구단위계획에서 이미 많은 요소를 적용해 놓은 상태이다.
또한 대규모 주택건설시 저소득층을 위한 임대주택 의무비율을 정해 놓은 것도 부담가능주택을 활성화 할 수 있는 제도상의 이점으로 고려할 수 있을 것이다. 다만 최근 기존의 의무규정을 규제 완화 명목으로 의무비율을 낮추려는 지자체가 있어 적정가격 임대주택의 활성화라는 대전제에 반하는 정책으로 판단된다.
우리나라가 비록 지역지구제에 의해 용도를 제한하고는 있지만 미국에 비해서는 용도가 혼합된 경우가 많고, 유연하며, 대중교통수단이 매우 잘 발달되었다는 점은 부담가능주택 개발시 큰 장점으로 작용될 수 있을 것이다.
위의 정책 중 우리가 숙고하여 도입을 고려할 만한 것도 있어 보인다. 첫째는, 대가족용 임대아파트이다. 현재 우리나라의 공공임대주택은 일인가구나 핵가족을 위한 소규모 공동주택이 주를 이루고 있어 3대 가족 혹은 다자녀 가족은 공공임대주택에 입주가 쉽지 않은 상황이다. 우리도 수요조사를 거쳐 중대형 공공임대주택을 도입할 것을 고려해 보아야 할 것이다. 또한 일인가구와 노인인구의 급격한 증가에 대비하여 좀 더 적극적으로 수요대응형 임대주택을 개발할 필요가 있다.
또한 공급 및 보조계획을 지속적으로 추진하기 위한 컨소시엄의 구성도 우리가 검토할 필요가 있을 것이다. 이해당사자와 전문가, 정부, 공급주체 등으로 구성된 추진 및 관리위원회가 부담가능주택의 보조 및 건설 등을 수행한다면 지원 및 공급의 실효성이 높아질 수 있을 것으로 보인다. 추가로 미국의 주거보조관련 공공예산의 감소로 지자체에서 지방자체적인 펀드를 조성하려는 시도가 이어지고 있는 상황이므로 우리 또한 안정적인 재원을 확보하여 저소득층 주거보조에 활용할 수 있는 방안을 마련해볼 필요가 있다.
랜싱도시권의 사례가 미국의 중간규모 도시권의 사례이기는 하지만 부담가능주택 프로그램이나 정책이 연방정부와 강하게 연관되어 있기 때문에 우리나라 지방정부 뿐만 아니라 국가 전체의 정책 수립에도 참고할 수 있는 시사점이 많을 것이라 생각된다.
비록 미국과는 주택정책이나 상황이 달라 일부 계획내용이 생소하거나 우리의 정책에 그대로 적용시키기는 어렵지만 랜싱도시권에서의 계획안이 다양한 해결방안을 제시하여 부담가능주택 문제를 해결하려는 방향성과 일부 계획내용은 우리가 충분히 주택정책수립에 참고할만한 가치가 있다할 것이다.
