I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
대도시 주변부는 주거단지와 공업단지 등의 형태로 개발이 활발하게 진행됨에 따라 시가화 지역은 빠르게 확장되고 있다(Kim, 2015). 특히 1990년대 중반 준농림지제도를 도입한 뒤 행위제한 방식이 변화되면서 난개발이 촉발되었다. 난개발은 도로, 상하수도 및 학교 등 기반시설과 공공시설의 부족 문제가 주요내용이 볼 수 있다. 교외지역에서 무분별하게 발생하는 개별공장이 난립하여 발생하는 기반시설 부족문제, 무분별한 택지개발로 인한 환경오염, 인근 주민들의 주거환경 악화, 농경지 및 임야 잠식 등 다양한 사회문제를 야기하고 있다. 이는 민간의 개발이익을 극대화하기 위한 개발사업 추진으로 장기적으로는 사회적 비용이 증가하게 된 것이다.
경상남도의 경우 지역마다 특성이 다르긴 하지만 대도시 인근의 중소도시나 농촌지역에서는 난개발의 압력은 높은 편이다. 특히 함안군의 경우 산업단지가 급속하게 증가하고 있고, 군지역임에 불구하고 인구도 증가하고 있는 등 군부에서는 발전을 거듭하고 있는 상황이다. 하지만 함안군 내 1천여 개의 공장들은 대부분 비시가화 지역에 산재하거나 주거지와 혼재하고 있어서 주민들의 주거환경에는 악영향을 주고 있다. 최근에는 공장, 창고 공사로 인해 주변 산을 훼손시키거나 지역주민들이 거주하고 있는 마을 인근에 공장이 들어서는 등 무분별한 개발공사로 지역주민들의 민원이 증가하고 있는 실정이다. 또 산지를 중심으로 무분별한 택지조성에 급급한 나머지 택지조성사업장에 배수조를 설치하지 않아 기존 주택주위가 황폐화 되는 상황 등 난개발에 대한 우려 심각한 수준이다. 본 연구는 주거환경 개선 측면에서 지속가능한 도시를 위한 지역의 난개발 수준을 분석하고자 하였다. 이에, 함안군의 난개발 실태를 파악하고 제도적 한계를 검토하고 개발압력이 높은 난개발 우려지역에 대한 방지대책을 마련하고자 한다.
본 연구에서는 난개발의 개념, 지방 소도시인 함안군의 난개발 특성과 유형을 분류하고 난개발의 수준과 경향을 파악하고 대안을 제시하는 것이 목적이다. 이를 위해, 함안군 내 개별공장 입지를 통해 난개발 현황을 실증분석하고, 경사도별 공장입지분석, 개발가능지 분석, 신규공장 입지가능지역을 분석하였다. 이러한 분석을 바탕으로 적정 경사도를 도출하고, 주거환경 개선을 위한 대안을 제시하고자 한다.
본 연구는 주거환경에 미치는 난개발 유형구분과 방지대책 모색함으로써 향후 농촌지역 주거환경 개선을 위한 자료로 활용될 수 있을 것이다. 주거환경에 악영향을 미치는 난개발 실태를 파악하여 향후 개발행위허가 규제에 관한 심의기준을 제시하는데 기초자료로 활용할 수 있을 것으로 기대한다.
2. 연구의 범위 및 방법
본 연구의 대상지는 경상남도 내에서 군지역임에도 불구하고 산업체와 인구증가가 발생하고 있는 함안군 지역으로 선정하였다. 함안군의 난개발 실태를 살펴보고 유형을 분석하였다. 분석 후 난개발이 가장 우려가 되는 개별공장이 대해 경사도별 공장입지 분석, 경사도별 개발가능지 분석, 경사도별 신규공장 입지가능지를 분석하였다. 현장조사는 조사원 3인, 5회 실시하였고, 현장조사 시 주민인터뷰도 함께 진행하였다. 인터뷰 내용은 대상지역의 주거환경에 대한 반응을 살펴보기 위한 것으로 현장조사 시 거주민을 대상으로 실시하였다.
II. 문헌고찰
1. 난개발 정의
난개발에 대한 정의는 국가나 학자마다 다르지만 우리나라의 경우 일반적으로 주거 및 산업 활동 등에 필요한 기반시설이 제대로 갖추어지지 않은 상태에서 무계획적으로 이루어지는 개발행위를 총칭한다(Lee & Kwon, 2012) 특히, 개발과정에서 외부 불경제 효과 등의 부정적 측면이 나타나는 모든 측면을 총칭하는 개념으로 난개발의 의미는 매우 복잡하고 다양해서 객관적인 개념정립은 이루어지지 않았다. Kim(2015)은 난개발과 가장 근접한 용어로 도시 확산(Urban Sprawl)이라고 주장하였다. 하지만 도시 확산은 저밀개발과 환경훼손에 주목하는 개념인 반면, 난개발은 계획되지 않은 개발, 공공서비스가 공급되지 않는 개발의 개념으로 이해되므로 일부 공통적인 내용도 있지만 개념적 차이가 있다고 볼 수 있다. 선행연구들을 종합해보면 난개발은 계획되지 않은 개발 또는 공공서비스가 공급되지 않은 개발을 의미하거나, 개발과정에서 발생하는 부정적인 측면을 총칭하는 것으로 정리할 수 있다. 무계획적 개발행위, 지역주민 마찰, 환경오염 등 개발로 인한 부자적인 문제 등이 발생하는 현상이라고 볼 수 있다. 본 연구에서는 함안군에서 심각하게 우려되고 있는 무분별한 개별공장입지를 분석하는 것에 초점을 두었다.
2. 난개발로 인한 문제점
난개발로 인해 지역의 환경이 오염될 수 있다. 난개발은 지하수 과다 사용으로 인한 지하수 오염, 하수나 오·폐수 처리시설을 갖추지 못해 수질오염 유발, 대기오염물질 시설이나 방음시설이 없어 대기오염, 소음, 진동, 먼지 등 환경오염을 유발할 가능성이 크다. 특히 계획입지를 통하여 산업단지 내에 입주하는 경우는 오염유발업종에 대한 입주제한이 있어서 다소 엄격하게 관리되고 있지만, 개별입지 공장의 경우는 규제가 많지 않기 때문에 개별입지가 집단화된 곳은 오염물질 배출이 증가할 우려가 있다. 따라서 환경오염 처리시설을 체계적으로 갖추지 못한 상태에서 개별입지 공장의 공간적 집단화는 심각한 환경오염을 초래할 수 있다.
기반시설 부족현상으로 사회적 비용이 증가할 우려가 있다. 개별공장이 밀집되어 있는 지역은 도로와 같은 기반시설 부족, 업무지원시설 부재 등으로 인하여 기업들의 생산성 저하에도 영향을 미친다. 소규모 주택단지 및 개별 공장 등이 산발적으로 개발되면서 진입도로, 상하수도, 교통, 통신, 전력부족 등의 문제와 오·폐수, 산업폐기물을 처리할 환경 관리시설 등의 기반시설이 부족하게 되면 장기적으로 이를 해결하기 위한 사회적 비용이 증가될 우려가 있다.
주거환경의 악화 및 지역갈등 유발할 수 있다. 소규모 및 개별공장들이 마을주변과 마을 내부에 입지하여 주거지와 혼재하므로 도로, 하수도 등 마을의 기반시설 부족하고, 대형차량 및 공장 등에서 발생하는 소음발생으로 거주민의 주거환경에 피해를 발생시키는 등 주민들에게 불편을 주거나 불쾌감을 유발시킬 우려가 있다. 또한 개별입지 난립에 의한 난개발은 주변 지역 주민들과의 갈등 증폭으로 민원이 발생할 우려가 있다.
수해 및 재해 등 취약지역에 안전사고가 발생할 가능성이 있다. 다수의 공장들이 경사도가 높은 지형에 위치하고 있으므로, 공장건설 및 산업단지 건설시 무리한 절·성토로 인한 지반 붕괴 및 토사의 유출 위험지역이 다수 분포하고 있다. 산지와 녹지면적의 감소는 하류부 유출량 증가에도 기여하기 때문에 수해 및 재해에 더욱 취약하다. 따라서 대부분의 공장밀집지역은 하수도, 도로, 하천정비가 제대로 이루어지지 않은 지역이 많아 재해위험에 노출되어 있는 경우가 다수 있다.
III. 대상지 현황
1. 대상지 일반현황 및 조사내용
함안군은 창원, 마산 등 인접한 중심도시들의 과밀에 따라 산업 및 주거기능을 분담할 수 있는 배후도시 특성을 가지고 있다. 인근 대도시와의 뛰어난 교통 요충지 역할을 하고 있으며 기업체의 신규창업이 증가하여 군지역에서 드물게 인구가 증가하는 곳이기도 하다. 함안군 난개발 14개 대표지역을 선정하여 현장조사를 실시하였다. 연구조사 기간은 2018년 6월 10일~6월 20일 10일동안 진행하였다. 현장조사 시 토지이용 현황, 공장입지의 경사도 정도, 주거환경 피해여부, 개별공장 집단화 정도, 도로와의 이격거리를 면밀히 살펴보았다.
2. 함안군 난개발 유형 분석 및 주민인터뷰
1) 공장밀집지역
난개발 대표 유형 중 공장 밀집지역은 개별공장 거리제한 기준이 없기 때문에 마을인근, 주요도로, 산비탈에 난립하여 건설되고 있어 문제가 되고 있다. 상대적으로 기반시설이 잘 갖춰져 있는 창원, 마산과 인접한 지역을 중심으로 개발공장들이 집단화되어 들어서고 있다. 이처럼 무계획적으로 들어선 개별공장은 토지이용 효율성 저하, 경관문제, 환경문제, 교통문제 등의 많은 문제점을 야기 시킬 우려가 있다. 또한 도로변 주변에 조성됨으로 개별공장들의 진입도로가 협소하여 차량의 통행이 불편하고 대형차량의 증가로 소음 및 교통 체증 등의 주민들의 민원을 발생시키고 있다. 산비탈의 공장은 자연지형을 고려하지 않은 산림훼손 및 재난방재에 취약하여 안전사고 우려가 있는 실정이다.
2) 택지개발 지역
택지개발 지역은 자연경관이 뛰어난 지역에 주로 발생하고 있다. 지가가 낮은 산지나 농지를 대지로 전용하여 60세대의 개발이 증가하는 것으로 관찰되고 있으며, 대부분의 지역들은 기반시설을 확충하지 않고 기존에 있던 인프라를 사용하고 있는 것으로 나타났다. 이에 무분별한 택지개발은 녹지 및 자연지형 훼손시킬 뿐 아니라 주민의 삶의 질을 저하시킴에 따라 주민들의 민원이 제기되고 있는 상황이다.
3) 농경지 내 나홀로 축사
농경지에 나홀로 축사 발생이 급격하게 증가하고 있는 실정이다. 임야보다 건축비가 적게 들고, 마을 초입부 도로와 인접해 있어서 교통여건이 좋기 때문에 농경지를 축사를 건축하는 경우가 많이 관찰되고 있다. 지역 주민들은 축사를 신축하는 과정에서 농지가 훼손되고, 축사로 인해 악취, 소읍, 병충해 등 환경오염으로 인해 생활환경이 악화되는 등 여러 가지 피해를 받고 있다.
4) 태양광발전시설
태양광발전시설이 신재생에너지 확대 정책 및 정부 권장사업에 따라 가파른 확장세를 보이며, 주택 지붕에 소규모로 운영돼 주변에 피해를 주지 않는 태양광발전시설과는 달리 산림, 농경지를 활용한 태양광발전시설이 늘어나고 있다. 하지만 침수로 인해 토사유실이 발생할 경우 태양광시설의 붕괴와 함께 농작물 피해와 화재가 발생하기도 하고, 태양광발전시설에서 발생하는 복사열, 전자파, 빛 반사 등으로 인해 농작물 및 인적 피해까지 우려된다.
5) 지역주민인터뷰
.. 우리마을은 조용하게 농사짓고 사는 마을인데요, 경치가 좋고 지형이 높은곳에 좋은 주택이 한 두 채 들어서더니 그 집주변으로 별장처럼 집들이 무리지어 들어서더라고요. 근데 주택을 지으면서 주차공간이나 도로를 확장하지 않아서 우리마을 주민들이 이용하는 도로를 이용해서요, 도로이용이 불편해 졌습니다.(가야읍 산서리 주민)
.. 태양광발전시설이 들어설 때는 인체에 해가 없고 주변에 피해를 주지 않는다고 해서 반대를 하지 않았습니다. 그런데 막상 태양광발전시설을 설치하고 나니 주면에서 소음도 발생하고, 규모가 너무 커서 주변을 지나갈 때마다 주변과 어울리지도 않아서 거부감도 듭니다. 올 여름이 유난히 비가 많이 왔는데, 저 시설물이 태풍이나 비바람에 부서지지 않을까 걱정도 되고, 마을 농작물에 피해를 주지는 않을까 싶기도하고... (산인면 모곡리 주민)
IV. 함안군 개별공장 입지현황
1. 함안군 개별 공장 입지현황
함안군에 입지한 전체 공장수는 1,786개로 경남도 전체 18,841개 중 9.5%를 차지한다. 이중에서 개별입지 공장수는 1,389개, 계획입지는 397개로 전체공장의 77.8%는 개별입지 공장임을 알 수 있다. 또한, 공장이 차지하는 면적은 5,838,357 m2로 전체 경남도내 공장입지 면적의 13.6%를 차지하고 있으며, 김해시 다음으로 공장면적이 차지하는 비율이 높은 것으로 나타났다.
2. 개별공장 입지현황
함안군에 입지한 개별 공장수는 2017년 기준 1604개로 2009년에 비해 약 1.7배 정도 증가한 것을 알 수 있다. 특히, 2013년에서 2015년 사이 197개의 공장이 늘어나면서 가장 많은 증가율을 보이고 있다.
지역별로 살펴보면, 인근 도시인 창원, 마산을 중심으로 많은 공장들이 밀집되어 발생하는 것을 알 수 있다. 이는 대도시는 지가가 높기 때문에 지가가 저렴하고, 교통이 편리한 인근의 군 지역으로 공장을 이전한 것으로 해석할 수 있다.
Table 1.
Present Condition of Factory
| Classification | Individual factory | Planed factory | Total | Ratio |
|---|---|---|---|---|
| Total | 13,003 | 5,849 | 18,841 | 100.0 |
| Haman-gun | 1,389 | 397 | 1,786 | 9.5 |
Source. Factory On (https://www.femis.go.kr/), 2018.03
연도별 용도지역별 공장현황은 도시지역 99개, 관리지역 1,308개, 농림지역 9개 나타났다(2018.3기준). 특히, 관리지역을 대상으로 등록 공장이 계속적으로 증가하고 있으며, 관리지역 누계 공장수는 1,308개로 2006년에 비해 2배 정도 늘어났다. 또한, 도시지역의 경우도 공장수는 꾸준히 증가하고 있으며 2018년 누계 99개의 공장이 입지하고 있는 것으로 나타났다. 농립지역의 경우는 최근 1,2군대 정도 늘어났지만 많지 않고, 자연환경 보존지역에서는 공장입지가 전무한 것으로 나타났다.
3. 경사도별 공장입지 분석
도시계획 현황과 경사도를 고려한 입지분석을 위해 GIS프로그램을 이용하였다. 함안군 수치지형도(1/5000)를 수집하고, 수치고도자료(DEM) 구축한 후, TIN(Triangular Irregular Network)을 생성하여 고도별 재분류 후 셀(Cell) 개수로 고도별 면적을 산출하였다. 경사도별 면적을 산정한 결과 경사도 0도에서 5도 사이 면적은 265.5 km2로 함안군 전체 면적의 63.7%를 차지하고 하고 있으며, 현재 함안군 조례에 따른 경사도 기준 19도로 개발 가능한 면적은 395.8 km2 (기개발지 포함면적)으로 산정되었다. 또 2016년 이전 함안군 경사도 기준인 18도 미만의 경사도를 산정해보니 388.7 km2으로 2016년 20도로 규제완화 되면서 7.1 km2의 개발가능 면적이 증가하였다.
함안군 개별공장 입지현황을 살펴보기 위해 함안군의 연도별 개별공장 입지현황 및 읍면동 개별공장 입지현황을 조사하였다. 함안군 공장수를 기준으로 보면, 칠원읍 570개(35.5%), 군북면 196개(12.2%), 칠서면 191개(11.9%)순으로 함안군 개별공장 지역은 대도시(창원)에 인접한 칠원읍, 칠서면, 칠북면에 893개로 함안군 공장수의 55.7%가 밀집되어 있다. 공장면적을 기준으로 보면, 군북면 1,420천 m2 (20.6%), 법수면 1,383천 m2 (20%), 칠원읍 1,377천 m2 (20%) 순으로 나타났다. 군북면의 경우 공장의 개수는 196개로 전체의 12.2%를 차지하지만, 공장이 차지하는 면적은 가장 높은 것으로 보아 군북면에 입지한 공장은 규모가 상대적으로 큰 것을 알 수 있다.
Table 4.
Analysis of Developable Land
V. 함안군 개별공장 분석결과
1. 경사도별 개발가능지 분석
함안군에서 신규로 공장설립이 가능한 지역을 산정하기 위해 도시기본계획의 개발가능지와 면적을 분석하였다. 도시기본계획과 공장입지 가능면적을 기개발지, 개발불능지, 개발억제지, 개발가능지, 총 4가지로 이에 따라, 경사도 11도 제한시 개발가용면적은 91.47 km2이고, 최고 경사도 25도 제한시 도시기본계획 기준 개발가능지 면적은 130.67 km2로 나타났다. 시군의 평균 경사도가 18도인 것을 고려하여 평균적인 경사도를 살펴보면, 개발가능지는 122.81 km2으로 나타났다. 개발가용지를 세분화하면 대부분 관리지역(보전관리, 생산관리, 계획관리) 지역에서 개발가용이 가능한 것을 알 수 있다.
2. 경사도별 신규공장 입지가능지 분석
다음은 실제 개발가능한 면적을 산정하였다. 지금까지 산정된 개발가용지는 기개발지가 모두 포함된 면적으로 기존 공장면적을 제외하여야 실제 개발가능 면적을 산정할 수 있다. 이에, 기개발 공장의 용도별 면적을 구하기 위해 공장의 지번주소를 위경도 좌표로 변환하여 경사도별 공장 면적을 재산정하였다<Table 7>.
Table 6.
Developable Land
Table 7.
Available Area for New Factory
Table 8.
Number of Factories in Possible to Develop Area by Slope
| Slope | ||||
|---|---|---|---|---|
| 11° | 15° | 20° | 25° | |
| Number of factory | 1,087 | 1,131 | 1,172 | 1,176 |
이를 위해, 기존 공장이 위치하고 있는 용도지역별 분류를 실시하여 공장의 면적을 산정하고, 경사도 조정에 따른 공장 입지 가능지역을 산정하였다. 산정된 공장입지가능면적은 도시지역 내 공업지역에 건설된 공장을 모두 포함하고 있어 보수적인 관점에서 공장입지 가능 면적을 산정한 결과이다. 신규 공장 입지 가능면적을 살펴보면, 경사도 최저 11도에서 최고 25도 완화시 83.49 km2에서 122.68 km2으로 약 1.5배 정도 개발가능 면적이 증가함을 알 수 있다. 현재 경사도 20도로 118.38 km2의 개발이 가능하지만, 11도로 보다 엄격하게 제한한다면 83.49 km2으로 개발면적은 34.89 km2 감소한다.
또한, 산정된 개발가용지에서 개발 불능지의 경사도 변화에 따른 기존 공장수를 산정하였다. 경사도별 현재 기존공장 현황을 살펴보면, 11도에서 1,087개, 15도에서 1,131개, 20도 1,172개, 25도 1,176개로 공장이 입지한 것을 알 수 있다. 11도와 15도 사이에 공장이 44개로 가장 많이 위치하는 것으로 나타났다.
V. 결 론
본 연구에서는 개별공장의 무분별한 난립이 집단적으로 발생하여 주거환경에 악영향을 줄 수 있다고 보고, 난개발 현황에 대해 실증분석 하였다. 농촌지역의 난개발은 공장밀집지역, 택지개발지역, 농경지 내 나홀로 축사, 태양광발전시설로 구분할 수 있다. 주거환경 개선을 위한 난개발 방지를 위해서 다음과 같은 대안을 제시하고자 한다.
첫째, 개별공장 입지면적에 관한 규제로 평균 경사도 강화를 현행 20도에서 18도 정도로 강화할 필요가 있을 것으로 보인다. 현재 함안군 도시계획조례 개발행위허가 기준에 따르면 평균 경사도는 20도로, 현재 경사도 기준으로 개발가능지 면적은 126.36 km2 로 나타났다. 하지만 경사도를 18도로 낮추게 되면 개발가능면적은 3.55 km2 감소하게 된다. 또한, 신규 공장입지 가능면적은 20도일 때 118.38 km2 이고, 18도일 때는 114.83 km2 로 신규 공장입지 가능면적도 3.54 km2 감소하는 것으로 나타났다. 실제로 공장도 15도에서 20도 사이에 41개의 개별공장이 입지하는 것으로 보아 18도로 규제를 강화하게 되면 신규공장의 입지를 제한하는 요소로 작용할 수 있을 것이다.
둘째, 나홀로 공장 승인시 사업의 타당성 여부를 검토할 필요가 있을 것으로 보인다. 최근 함안군은 나홀로 공장이 급격하게 증가한 것으로 관찰되었다. 이는 실수요자가 아닌 분양이나 임대를 목적으로 한 개발업자의 무분별한 개발, 토지 소유자가 공장 운영이 아닌 지가상승을 목적으로 묻지마식 개발이 난개발을 부추기고 있는 상황이다. 따라서 분양, 임대 목적의 나홀로 공장에 대해서는 사업의 타당성 여부를 엄격히 적용하여 난개발을 제안하는 방법이 필요할 것으로 보인다.
셋째, 개발행위 절차에서 도시계획위원회의 심의를 확대하여 규제를 강화할 필요가 있을 것으로 보인다. 특히 단독주택 사업계획 승인은 도시계획위원회를 거치지 않고 개발행위가 이루어지므로 자연경관이 수려한 지역에 대규모 택지공급이 난립하고 있는 것으로 판단된다. 따라서 개발행위 절차에서 도시계획위원회의 심의를 확대하여 규제를 보다 강화할 필요가 있을 것으로 보인다.
본 연구는 주거환경 개선 측면에서 지속가능한 도시를 위한 지역의 난개발 수준을 분석하고자 하였는데 다음과 같은 한계를 가지고 있다. 개별공장의 군집화가 다른 난개발보다 심각하다는 전제하에 분석을 진행하였는데, 이에 대해서 보다 자세한 논의가 필요할 것으로 보인다. 구체적으로 자연환경 훼손이나 태양열로 인한 난개발 등 다양한 유형들을 제시하였지만 본 연구에서는 데이터 구득이 가능한 개별공장 난립만 난개발로 보고 연구를 진행하였다. 후속 연구로 난개발 유형에 따른 구체적인 분석과 해결방안들을 제시할 필요가 있을 것으로 보인다. 또한 향후 연구에서는 개발공장 뿐 아니라 인구감소에 따른 폐가, 폐공장의 처리방안에 대한 연구도 진행되어야 할 것이다.
