I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
도시가 급속도로 발전함에 따라 도시환경은 더욱 복잡한 단계에 이르렀으며, 도시의 지속가능성, 거주성 및 경제 경쟁력 향상과 같은 문제는 미래의 도시에서 반드시 해결해야 할 과제가 되었다. 한국과 중국은 아시아의 공통 코먼 밴드(common band)에 속하지만, 도시의 역사와 역사 속에서 일궈진 문화들의 차이, 그 속에서 생활하는 사람들의 생활 방식이 다르고, 나라에서 추구하는 정책의 상이함 등에 의해 도시계획의 과정과 방법이 달라졌으며 그에 따라 도시재생의 정책도 다른 양상을 띠게 되었다.
한국의 도시재생은 기존의 재개발, 재건축 등의 도시 정비방식에 대한 사회적 문제의 해결에서 경제적사회적물리적환경적으로 활성화시키는 도시재생사업으로 변환되고 있다. 이에 현 정부는 도시재생사업을 효과적으로 추진하기 위해 2017년 도시재생 뉴딜사업을 추진하였다.
중국의 도시재생을 살펴보면 기존의 재개발 중심에서 인문, 역사, 전통풍속을 중시하면서 점차 자산 전환(Property transformation)1)으로 옮겨가고 있다. 이에 도시 리뉴얼 4.02)에서는 미래의 중국 도시 리뉴얼이라는 목적을 가지고, 지능적이면서도 효율적인 지속 가능한 발전목표를 제시하고 있다.3)
이에 본 연구는 한국과 중국의 도시재생사업에 대하여 상호 비교·분석하고 적용가능한 우수한 정책데이터를 도출함으로써, 향후 양국의 도시재생사업발전에 유효한 자료로 활용될 수 있도록 기초 자료를 확보하고자 함이 목적이다.
2. 연구의 범위 및 방법
본 연구는 도시재생사업을 비교 분석함에 있어 그 대상을 한국의 도시재생 뉴딜(2017년~현재)과 중국의 도시 리뉴얼 4.0 (2017년~현재)으로 한정하였다. 한국과 중국에 대한 도시재생사업의 현상과 집행의 유사성 및 차이점을 파악하는데 연구의 초점이 있다.
본 연구는 각종 문헌 및 매체를 기반으로 확보된 자료를 조사·분석하였다. 연구의 방법으로는 첫째, 도시재생과 관련된 문헌, 한국과 중국의 도시재생사업과 관련 논문 및 보고서 등을 분석하여, 양국의 도시재생개념 및 도입 배경에 대해 비교·분석을 진행하였다. 둘째, 양국에서 발표된 도시재생사업의 공식적인 보도자료 및 보고서, 정책적 데이터들을 수집하여 한국의 도시재생 뉴딜사업과 중국 도시 리뉴얼 4.0의 개념, 변천 과정, 문제점을 분석의 항목으로 비교·분석하였다. 마지막, 유효한 결과 및 시사점을 도출하기 위하여 항목별로 비교한 내용을 총합하여 종합적인 결과를 도출하고자 한다.
II. 이론적 고찰
1. 한국과 중국의 토지이용제도
한국은 자유시장경제 내지 자본주의 경제를 경제적 기반으로 하고 있다. 이러한 자본주의 경제는 사유재산과 분업을 기초로 하는 상품교환에 의해 움직이는 경제구조이다. 한국「민법(民法)」4)은 생산수단과 비생산수단을 구분하지 아니하고 물건을 동산과 부동산으로 나누며, 부동산은 토지와 그 정착물로 구성하고 있다. 토지는 생산수단이지만 이에 대한 사소유권을 인정하여 토지를 법률의 범위 내에서 사용, 수익, 처분할 수 있도록 허용하고 있다.
중국은 사회주의체제를 바탕으로 계획경제를 실행하였다. 중국의 「民法通(민법통칙)」(제71조)는“재산소유권이라는 것은 소유권자가 법에 의해 자신의 재산에 대한 점유, 사용, 수익 및 처분을 할 권리가 있음을 가리킨다”라고 규정한 바와 같이 중국에서의 소유권 개념은 점유, 사용, 수익과 처분 등 4가지 권능을 포함하는 것이다. 중국은 토지에 대해 사회주의 공유제5)를 실시하고 있다. 즉 토지에 대한 전민소유제와 집체소유제를 실시하고 있으며 개인의 토지소유는 인정되지 않는다. 농민집체와 국가는 중국토지소유권의 주체이고 양자는 공동으로 중국 토지공유제도의 체계를 이루고 있다(Ji, 2018).
2. 도시재생의 개념
1980년대 후반에 등장한 도시재생은 도시지역의 경제적, 물리적, 사회적, 환경적 조건을 지속해서 개선함으로써 쇠퇴지역의 문제를 해결하기 위한 총체적이고 종합적인 비전과 행동이라고 할 수 있다(Peter & Hugh, 2000). 도시재생 첫 단계는 도시자원이 부족해지면서 도시 내에 더 건설할 부지가 부족해지게 됨에 따라 도시 외곽으로 확장하는 방식으로 진행되었다. 도시인구가 증가함에 따라서 도시재생의 두 번째 단계는 구도심에 비효율적으로 이용되고 있는 토지를 대상으로 재개발을 통해 다시 경제적 가치를 실현하는 장식으로 진행되었다.
현대도시는 발전과정에 있어서 산업구성의 변화와 경제적 요건들이 변화하였고, 따라서 구도심 지역이 여러 가지 이유로 쇠퇴하게 되었다. 이 경우 기존 구도심은 보수 및 관리 소홀, 슬럼화 등의 문제를 발생시켜 왔다(Oh, 2010). 도시재생은 과거를 보존·복원하는 것뿐만 아니라 미래 변화의 추세를 미리 파악하고 도시기능을 향상하고 거주환경을 개선하며 이미 사라지거나 사라지고 있는 도시의 주도적 기능을 회복하는 것을 더 강조한다(Zhang, 2018).
도시재생은 각 부서(정부, 지자체, 부동산 개발업자 등)간의 협력을 중시하면서 저소득 계층 사람들의 삶의 질을 향상하고, 과거 물리적 환경을 개선할 뿐만 아니라 도시의 신구자원을 재통합하여 미래의 도시발전에 적합하도록 하는 것이다.
3. 선행연구 고찰
한국과 중국의 도시재생에 관한 연구는 도시재생사업, 연도별·단계별 도입과정, 시행착오 개선 등 개별 도시의 도시재생사업에 관한 연구가 다양하게 전개되고 있다. 이에 비해 현재 한국과 중국의 도시재생사업에 관한 비교연구를 진행한 학술적 자료들은 현저히 적은 것으로 조사되었으며, 양국의 도시재생사업에 관해 비교연구를 진행하기 위해서 문헌 고찰 및 선행연구를 바탕으로 비교 항목을 설정하였다.
선행연구를 살펴보면 Yang(2007)은 ‘영국과 일본의 도시재생 정책 비교연구’에서 추진배경 및 정책 기조, 중앙정부 및 지방정부의 역할, 추진기구와 지원제도 등의 항목으로 나누어 비교·분석하고 있다. Lee(2010)는 ‘영국과 한국의 도시재생사업 비교연구’에서 추진배경, 대상 지역, 추진기구 및 지원제도, 사업추진 방식, 중앙정부 및 지방정부의 역할, 계획특성 항목으로 나누어 비교·분석하였다. Kim(2012)은 한일도시재생 비교연구에서 대상도시의 도시재생과정 및 현황, 재생수법, 사업 추진체계 및 역할, 주체별 역할, 주요 사업 등의 항목으로 비교·분석하고 있다. 앞서 선행연구는 항목별로 비교 분석하여 동일한 연구체계를 가지고 있으나, Yang(2007)이 국가 간의 도시재생을 비교한 반면, Lee(2010)와 Kim(2012)은 도시의 구체적인 사례를 연구하여 공통점과 차이점을 도출하는 차이를 보이고 있다.
본 연구에서는 선행연구에서 공통으로 사용된 항목(추진배경, 추진기구 등)뿐만 아니라, 양국의 사회성과 토지이용제도의 차이점에 따라 정책 특성, 대상 지역 등과 같이 한국과 중국을 비교할 때 필요한 항목도 추가하여 분석 항목을 재구성하였다<Table 1>.
이상의 도시재생사업에 관한 연구와 도시재생 전략에 관한 연구로 한국과 중국의 도시재생사업에 대해 개별적으로 연구한 학술자료는 확인할 수 있었으나, 한국과 중국의 사례를 비교 연구한 논문은 없는 것으로 확인되어 본 연구의 차별성을 확립하였다.
이러한 점들을 바탕으로 본 연구는 한국과 중국을 대상으로 한 도시재생사업의 정책적 내용을 비교·분석하여 한국과 중국의 도시재생사업의 공통점과 차이점을 확인하고, 그에 따른 효과들을 분석하여 향후 도시재생사업의 질적 향상을 위한 기초 자료를 확보하고자 한다.
III. 한국과 중국의 도시재생 현황
1. 한국 도시재생 뉴딜사업의 이해
1) 도시재생 뉴딜사업의 개념
도시재생 뉴딜사업은 과거 도시재생사업을 진행해 온 동안에 미흡한 부분을 보완하여 더 적극적으로 도시재생을 시키는 사업이다.
현 정부가 추진하는 도시재생 뉴딜사업은 소규모 지역을 대상으로 빠르게 계획하고 실행하여 주민들이 ‘도시재생’의 효과를 체감할 수 있는 형태의 사업을 시행한다. 과거 도시재생사업은 범위가 커서 주민들이 그 효과를 직접적으로 느끼지 못하고, 상권 활성화 등 경제활동에 중점을 두고 진행하여 젠트리피케이션(둥지내몰림현상) 및 부동산 투기 과열이 일어나는 부작용도 발생하였다.
사업을 선정하는 주체는 뉴딜사업이 지방자치단체의 자율성을 확대하여 지방분권적 방식을 도입하였다는 점은 기존 도시재생 방식과는 차별화된 의미를 갖는다.
정부는 전폭적인 재정지원을 확대하였다. ‘도시재생 뉴딜’의 사업비는 기존 사업보다 국비 지원을 확대하고, 지방비와 각 부처 사업을 연계하여 지원을 강화할 계획이다. 예를 들면, 국토교통부에서는 각 부처의 사업예산, 주택도시기금, 공기업투자, 민간유치 등 다양한 수단을 연계해 지원할 계획이라고 발표하였다.6)
도시재생 뉴딜사업은 3대 추진전략과 5대 추진과제를 설정하였다<Table 2>. 기존 도시재생사업에 대한 보완으로 기준의 3가지 유형에서 5가지 유형으로 확장하였다. 이는 소규모 주거정비 유형인 우리동네살리기, 주거지지원형 항목을 추가하여 저층 노후주거지환경 개선을 중점으로 사업을 확대하였다(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2018)<Table 3>.
Table 2.
Contents of the New Deal for Urban Regeneration in Korea
Table 3.
Types Of New Deal Policy For Urban Regeneration In Korea
2) 한국 도시재생사업의 변천 과정
한국의 도시재생사업은 신도시개발 및 주거지 전면정비 사업에서부터 시작되었으며, 도시재생사업의 변천 과정은 크게 세 가지 단계로 볼 수 있다.7)
첫 번째 단계는 신도시개발 및 주거지 전면 정비사업을 시작으로「도시재개발법」(71년)8)을 제정하여, 도시의 계획적인 재개발에 관하여 필요한 사항을 규정하였다. 이후 도시재개발사업은 도심재개발사업과 주택재개발 사업 두 가지로 나누어졌고, 1980년대 「택지개발촉진법」9)을 제정하여, 주택 건설계획 및 수도권 신도시 건설계획 등 수립을 통해 주택공급을 확충하였다.
두 번째 단계는 도시재생 기반을 마련하기 위한 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」(02년),10)「도시 및 주거환경정비법」(05년)11) 등 각종 법·제도가 제정되었다. 기성시가지 내 주거환경 개선 및 도시재생 정비사업, 국민 임대주택 공급들을 통해 주거복지를 확대하였다(Ministry of Land, Infrastructure and Transport, 2018). 2007년 중앙정부는 도시재생사업단을 설립하여, 도시재생의 변화를 수집연구하고 그 결과를 바탕으로 2013년 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」12)을 제정하였다.
세 번째 단계는, 기존 도시의 재생에서 나타난 문제점을 개선하여 도시재생 뉴딜사업을 추진하였다. 2018년「도시재생 뉴딜 로드맵」에서는 추진전략, 추진사업 유형, 추진과제 실천을 위한 기반구축에 대해 구체적으로 규정하고 있다. 한국 도시재생 변천 과정에 관련된 법과 정책13)에 관한 내용은 <Figure 1>과 같다.
3) 한국 도시재생 뉴딜사업의 문제점
한국 도시재생사업의 문제점은 행정 및 재정 분야, 인력양성, 전담지원조직 3가지 측면에서 살펴볼 수 있다(Hwang, Kim, S., & Kim, K., 2019).
선행연구를 분석한 결과에 따르면, 행·재정적 분야에서 도시재생사업은 지역의 특성과 목표를 고려해야 하지만, 국가에서 획일화된 기준으로 평가하고 있어 도시재생 본래의 특성과 목표에 역행하는 경우가 많다고 설명하고 있다. 특히 예산 책정과 집행에서는 국비지원금과 지방 지원금의 평가 및 집행 시기가 다르고, 평가 과정에서 현장 상황이 불일치함에 따라 그에 추가 예산이 늘어나는 등 사업 평가 주기가 늘어날 수 있다.
인력양성 분야에서는 교육과정이 지역의 여건 및 수강생의 수준을 고려하지 않고 동일한 커리큘럼을 전국적으로 실시하고 있는 것으로 나타났다. 운영 사후 인력관리가 네트워크화되어 있지 않아 교육 이수자에 대한 관리 또한 체계적으로 진행되지 않고 있으며, 그로 인해 심화과정의 교육 기회가 주어지지 않고 교육 이수 후 전문가로 활동할 단계로 진행되지 않는 등 인력양성 교육의 지속가능성에 대해 담보되지 않는 실정이다.
전담 지원 조직 운영 분야에서는 도시재생 지원센터의 전문인력을 전국적으로 확보하기 어렵고, 전문인력의 대우와 근무 여건의 열악함 등으로 인해 인재유실이 불가피한 실정인 것으로 나타났다. 정부는 도시재생 뉴딜사업을 신청할 때 주민 주도로 사업 계획서를 작성한 이후 협의체를 통해 사업을 추진하도록 명시하고 있지만, 실제 운영 시에는 주민이 프로젝트에 참여하지 않는 경우가 많은 것으로 조사되었다. 이에 대응하기 위해 정부에서는 도시재생 관련 전담부서를 만들었지만, 담당자의 전문지식 부족 등의 연유로 인해 사업추진에 장애를 초래하는 것으로 나타났다.
2. 중국 도시 리뉴얼 4.0사업의 이해
1) 중국 도시 리뉴얼 4.0의 개념
도시 리뉴얼 4.0은 도시쇠퇴를 저지하는 것을 전제로 도시의 지속가능성, 거주 편의성, 효율성과 도시 경제력을 향상하기 위해 마련된 사업이다. 과거 도시 리뉴얼은 사업 범위가 광범위하고 지역 특성에 맞는 개발을 하지 못하여 도시의 장기적 발전에 기여하지 못했던 것으로 나타났다. 최근에 사회가 급속히 발전하고 많은 인구가 상위도시로 이주하면서 상위도시의 인구가 급증하였다. 이로 인해 도시의 인구가 외곽으로 확장되는 현상이 빠른 속도로 일어났으며, 도시 내 건설부지가 부족해지기 시작했다. 이렇듯 중국 내 저장량(存量)자산14)이 많아지면서 도시 리뉴얼 4.0은 도시가 기존의 토지자원을 최대한 활용하여 도심 미래의 경제 발전을 추진할 수 있도록 만들어졌다.
도시 리뉴얼4.0은 기준 단독부지 재건방식이 주변과의 관계를 간과하는 문제점을 해결하기 위해 선전시를 시작으로 대규모 지역을 개발하는 방식으로 변화되었다. 중국의 도시별 발전은 차이가 크기 때문에 각 지방정부 부서를 설립하고 도시리뉴얼은 사업실시 규모에 따라 나누어서 발전하는 방식이다. 도시리뉴얼 지원금은 주로 시구의 토지 분양 소득과 지방정부의 공공예산, 자금 제공과 관련된 우대 정책(예: 투자 보조, 대출 혜택)을 포함한다. 정부가 지원하는 특별자금은 사업 유형에 따라 외부 투자도 늘릴 방침이다.
도시별 도시재생사업 선행연구 분석을 통해 도시 리뉴얼의 유형(2000년부터 시작한 3구 사업15)을 포함을 다음 세 가지로 유형을 구분하였고(Cushman & Wakefield, 2019), <Table 4>16)와 같다. 도시 리뉴얼4.0사업과 관련된 추진과제의 내용은 <Table 5>과 같다(Cushman & Wakefield, 2019).
Table 4.
Contents of Urban Renewal 4.0 in China
| Promotion Strategy | Policy Objective | Propel Project |
|---|---|---|
| Overall Zone17) | Preservation of Historic Buildings | Protection of local history and culture |
| Unity and Identity | Old Town, Old Factory Area, Urban Villages18), Etc. | |
| Land Unit | Quality of Life & Business vitality | Old city living environment and commercial area revitalization plan |
| Building renovation | Regional Characteristic | Old building maintenance, infrastructure construction |
Table 5.
Types of Urban Renewal 4.0 in China
2) 중국 도시 리뉴얼의 변천 과정
중국의 도시 리뉴얼은 「도시계획법」19) 제정으로 시작됐다. 각 성·자치구·직할시는 입법권20)을 가지고 있으며, 도시계획법의 원칙으로 각 하위부처는 그 지역에 적합한 관련 법규를 제정할 수 있다. 중국 도시리뉴얼은 경제체제 개혁에 따라 크게 네 단계로 나눌 수 있다(C&W, 2017).
첫 번째 단계에서 도시 리뉴얼 1.0의 특징은 기존 건물을 철거하고 현대적인 모습으로 재개발한 것이다. 또 전용 토지나 집체소유토지의 사용권은 양도할 수 없으며 정부는 강한 자세로 토지를 매입한다.
두 번째 단계, 도시 리뉴얼 2.0 시기에 중국은 경제체제 개혁21)을 단행했고, 일련의 정책을 추진하여 투자의 빠른 성장을 촉진하였다. 이 단계는 사회적 이익을 추구하는 것을 목표로 하며, 도시쇠퇴의 문제를 충분히 고려하였다. 도시 리뉴얼 2.0은 발달한 도심뿐만 아니라 생활 인프라와 성숙한 도시계획 체계를 갖추고 있다. 이 단계부터 일부 도시는 입법권을 누리기 시작했고 도시는 자체적으로 도시리뉴얼 사업을 발전시켰다.
세 번째 단계, 도시 리뉴얼 3.0 시기는 중국이 2001년 세계무역기구(WTO) 가입, 외자 유치를 이끌면서 사무와 소매업의 발전을 시작하였다. 그리고 중국은 ‘도시-농촌이 원적구조’로 있어서 2007년「도농규획법」(城法)22)를 제정하여 도시와 농촌의 공동발전을 촉진하였다. 2008년 ‘주택과 도농건설부(住房和城建部)23)’가 설립하고 통합으로 도시건설 관련한 사업을 감독·관리한다. 2009년 12월「深市城市更新法」단계의 도시리뉴얼은 앞의 두 단계를 총결산했고, 도시개발의 중점은 ‘양적’ 개발에서 ‘질적’ 개발로 바뀌었다. 이 단계에서는 전국 각지의 도시 리뉴얼 시범사업이 증가하였고, 중앙정부에 우수한 성공 사례를 제공하였다.
네 번째 단계, 도시 리뉴얼 4.0의 특징은 각 관련 부서가 협력하여 사용자들의 의견을 충분히 반영하여, 중국의 현대 경제를 스마트하고 효율적이며 지속가능한 발전으로 적극적으로 추진하겠다는 것이다. 이 단계는 도시 거주환경의 개선에 더욱 집중하고, 2020년 7월「도시 낡고오래된 작은 동네 사업의 지도건의」(城老小改造24)工作的指建)를 제정했다. 이 법은 각 지역의 주민 의사를 수렴해 3만 9,000여 개, 약 700만 가구 아파트 단지 개선하고 중앙정부가 직접 사업을 추진하였다. 이 사업은 2019년부터 ‘주거안정프로젝트(保障性安居工程)’25) 사업에 추가되었다.
중국의 도시 리뉴얼 변천 과정과 관련된 법과 정책26)을 다음과 같이 정리 및 보충하였다<Figure 1>.
3) 중국 도시 리뉴얼 4.0사업의 문제점
도시 리뉴얼4.0사업 추진에 따른 문제점을 개발업자, 투자자, 임대자의 인터뷰를 통해 세 가지 측면으로 분류하였다.27)
개발업자의 측면에서는 프로젝트의 수익과 승인의 난이도에 중점을 두기 때문에, 물가 상승으로 인한 건축 및 토지 비용이 증가로 인해 일부 오래된 건물들은 개발대상에서 제외되고 있는 실정이다. 또한, 주변의 상권과 어울리지 않는 용도의 건축물은 임대가 어렵다는 이유로 개발업자에게 외면당하고 있다. 그리고, 중국의 토지소유권 확립 과정은 복잡하므로28) 개발업자들에게는 어려움으로 나타나며, 이 때문에 도시리뉴얼 사업에 대한 열의가 낮은 것으로 나타났다. 도시리뉴얼 사업에 해당하는 토지는 혜택이 많지만, 국유부지는 사용기한을 제한하고 있고 토지가 만기 되면 회수될 가능성이 있어서 토지의 위치와 남은 기간에 따라 수익이 높은 지역을 우선 선정하는 특징을 가지고 있는 것으로 나타났다. 게다가 중국은 “도시-농촌 이원적 구조”를 가지고 있어 도시와 달리 농촌 토지는 집단 재산권 정책을 시행하고, 도시 리뉴얼 사업은 해당 토지의 소유권이 있는 단체 및 마을 주민과 소통해 토지양도 협약을 맺는 방식이 진행되는 것으로 나타났다. 이러한, 복잡한 과정은 많은 개발업자가 도시리뉴얼을 외면하게 만들었다.
투자자의 경우, 프로젝트의 투자수익과 건축의 소유권이 중요하다. 중국은 토지사유제를 폐지했고, 토지는 국가가 소유관리하고 있다. 그러나 일부 오래된 국유 토지나 건물은 소유권이 명확하지 않아, 토지의 유형이 실제와 다른 경우가 많다. 특히 도시 리뉴얼 사업의 심사 규제가 명확하지 않아 건물의 보강 비용 예산 초과, 소방 개조의 불확실성, 심사 절차가 지나치게 까다롭다는 등의 문제가 있다. 더불어, 건물의 노후화가 심각하여 토지의 잔여 유통기간이 짧고, 일부 건물은 이미 임대자나 소유주가 있으며, 투자자가 이러한 프로젝트를 진행할 때 각 부서의 조율이 필요하며, 이는 프로젝트의 주기와 예산에 영향을 미칠 수 있다. 마지막으로, 도시리뉴얼은 성공 사례가 많지 않아 일부 투자자들이 중도이탈을 하는 경우가 많이 발생하였다.
임대자는 임대료와 공간 이용률에 주목한다. 도시 리뉴얼 프로젝트에서 임대료의 경우 가격 측면에서 합리적인 것으로 나타났지만, 건물주의 변경으로 인한 임대계약의 지속성을 확보하기 어려워서 그에 따른 운영 측면에서 리스크가 발생한다. 그리고 임대자는 입주 후 건물의 노후도에 따라 인테리어 예산이 증가하는 등의 어려움이 발생하는 것으로 나타났다.
IV. 비교 연구
1. 한국·중국 도시재생사업의 공통점
양국 도시재생사업의 정책적 내용을 살펴본바, ‘추진배경’, ‘사업 유형’, ‘주민참여’ 항목에서는 공통점을 가지고 있는 것으로 분석되었다.
‘추진배경’ 항목에서는, <Table 6>과 같이 양국이 2017년을 기점으로 제도적 수정이 진행된 것을 볼 수 있으며, 양국은 도시재생사업이 추진된 배경에 대한 내용적 공통점을 가지는 것으로 파악되었다. 비슷한 추진배경으로 출발하였고, ‘지속적이고 종합적 발전’을 지향하는 것으로 나타났다.
Table 6.
Comparison of Urban Regeneration in Korea and China
‘사업 유형’ 항목에서는, 비교적 중국이 사업의 유형을 더 세분화시켜 나눈 것으로 조사되었고, 양국의 사업은 전반적으로 낙후된 주거환경 개선사업을 중점적으로 추진하는 것을 볼 수 있다. 한국의 경우, 도시재생 뉴딜사업의 5개 사업 유형 중 주거환경개선에 관련한 사업은 세개(우리동네살리기, 주거지지원형, 일반근린형) 유형으로 구분되어 나타났으며, 중국 도시 리뉴얼 4.0 사업은 지방 주거환경사업 이외에 중앙정부가 주거환경개선에 관련한 사업이 두 개(낡고오래된 작은동네, 성중촌)로 분류되어 진행되고 있다.
특히, 두 국가 간의 도시재생사업 내용에서는 주민참여의 중요성에 대해 중점을 두고 있는 것을 살펴볼 수 있다. 이는 주거환경 개선사업에서는 현지 주민의 의견을 바탕으로 합리적이면서도 지속가능한 사업이 진행될 수 있도록 노력한다는 점이 공통적 부분인 것으로 조사되었다.
2. 한국·중국 도시재생사업의 차이점
양국 도시재생사업을 살펴본바, ‘대상 지역’, ‘사업방식’, ‘추진기구’, ‘정부 역할’, ‘재정지원’, ‘지원제도’, ‘정책 특성’ 항목에서 다소 차이점이 나타나는 것으로 분석되었다.
‘대상 지역’ 항목에서는, 한국의 경우에는 대부분 중소도시를 대상으로 도시재생사업이 진행되고 있었으며, 소규모지만 빠른 속도의 사업 진행 및 주민들이 체감할 수 있는 사업을 시행하는 것으로 나타났다. 반면, 중국의 도시 리뉴얼 4.0 사업의 경우, 2017년부터 시행된 시범사업을 살펴보면 주로 1·2선의 대도시29)를 중심으로 진행되고 있다. 특히 중국은 해당 지역이 자체적으로 총괄(OverallZone)하는 방식으로 나타났다. 그리고 한국은 토지의 개인 소유가 가능해서 도시재생사업을 할 때 국공유지를 제외하면 지자체 또는 LH가 사유지를 매입하고 사업 추진하는 방식으로 진행되고 있다. 또, 사유지에서 이루어지는 사업은 대부분 집주인에게 수리비를 지원하는 방식으로 조사되었다. 반면, 중국은 토지의 국유화로 인해 도시재생사업은 국가가 관리하는 토지 내에서 진행되며, 개발업자나 부동산 업자가 정부에서 토지나 건물을 임대하고 임대의 유효한 기간 안에 도시재생사업을 시행하는 것으로 조사되었다.
‘사업방식’ 항목에서 보면, 양국은 모두 지방정부가 주도적인 도시재생사업을 추진하지만, 한국은 중앙정부가 근본적인 가이드라인을 수립 후, 지방정부가 사업 제안공모 등을 통해 추진하는 방식으로 진행하여 도시 간 균형발전의 원칙과 함께 사업을 진행한다고 볼 수 있다. 반면, 중국은 중앙차원의 종합적인 가이드라인이 없는 것으로 조사되었다. 이는 지방분권을 중시하였으며, 지역 스스로 지역 문제를 해결, 발전 방향을 설립, 지역 특색에 맞는 사업계획을 자체적으로 수립한다는 점에서 한국과는 다소 차이가 있는 것으로 조사되었다.
한국은 중앙과 지방이 같이 협력하는 구조의 사업 진행 방식, 중국은 지방이 주체적으로 진행하는 방식의 특징으로 인해 추진기구, 정부 역할, 행·재정지원, 지원제도, 정책 특성 항목에서 차이점도 볼 수 있다.
우선 ‘추진기구’ 항목에서 보면, 한국은 다양한 추진기구로써 중앙과 지방이 함께 협력하여 도시재생사업을 운영하고 있다. 반면, 중국의 중앙정부는 도시재생에 대하여 통합적인 추진기구가 없으나, 중앙정부는 지방정부에 권한을 주고 지방정부는 도시재생 추진기구를 만들어 지역별 도시재생사업을 추진한 것으로 조사되었다.
‘정부 역할’ 항목에서 보면, 한국의 경우는 <Table 7>과 같이 중앙정부가 도시재생 관련 법을 제정, 정책과 제도 마련 등 역할을 담당하고, 지방정부는 지역 특색에 맞게 사업계획을 수립하여 정책을 펼치는 것으로 조사되었다. 중앙정부와 지방정부가 함께 협력적 도시재생사업을 구축하는 것으로 볼 수 있다. 반면, 중국의 경우는 지역성 있는 발전을 도모하기 위해 중앙정부는 감독·관리, 개별사업을 지원하고, 지방정부는 정책과 제도 마련, 계획 수립 및 실시, 갈등 조정 등 다수 역할을 담당하는 것으로 볼 수 있다.
‘행·재정지원’ 항목에서 보면, 한국 도시재생 뉴딜사업은 중앙정부의 국비, 지방비를 뉴딜사업에 투입하고 각 부처의 재생 관련 사업을 재생지역에 집중적으로 연계하는 재정지원 방식으로 조사되었다. 사업 성격과 규모 등을 고려하여 뉴딜사업 유형별로 국비를 차등 지원하고, 지역 여건에 따라 국비 지원의 비율을 차등화하는 것으로 나타났다. 반면, 중국의 도시재생사업은 대부분 지방정부가 단독 지원하는 것으로 나타났다. 중국 중앙정부는 도시재생사업에 대한 예산을 편성하지 않고(중앙 지정한 사업 제외) 지방정부 보조금으로 대신하는 반면에, 한국은 중앙정부와 지방정부의 예산을 배분해서 편성하는 등의 차이점이 있다.
‘지원제도’ 항목에서 보면, 한국은 ‘도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법’을 제정하여 법적인 규제의 기반을 가지는 한편, 중국은 도시재생과 관련하여 제정된 법이 없는 것으로 조사되었다. 특징적인 것으로써 입법권을 갖고 있는 성·자치구·직할시는 ‘도농규획법’의 원칙으로 지역별 조령은 각 지역 부서에서 제정할 수 있는 특징을 갖고 있는 것으로 나타났다.30)
‘정책 특성’ 항목에서 보면, 한국의 도시재생은 정권과 정당이 교체될 때마다 정권의 성향에 따라 지향점을 달리해 왔으며, 새로운 방향에 맞추어 사업이 변경되는 등의 특징이 나타났다. 현 정부에서는 ‘도시재생사업’의 명칭이 “도시재생 뉴딜사업”으로 명명되고 있는데, 두 사업의 미세한 차이점과 특징은 유형마다 개발 방식이 다르다는 점이 나타냈다. 또한, 중국의 경우는 사회주의 국가로 정권에 변화가 없기 때문에 도시재생사업의 정책이나 법률을 단계적으로 보완할 수 있다는 장점이 있는 것으로 조사되었으며, 비교적 일관되고 지속가능성을 중점으로 한 사업발전의 관점에서 한국보다 중국이 안정성을 가질 것으로 분석된다.
V. 결 론
앞서 살펴본 바와 같이 한국과 중국의 도시재생사업 비교·분석을 통해 양국의 내용적 공통점과 차이점을 발견할 수 있다. 분석한 내용을 정리하면 다음과 같다.
첫째, 한국과 중국의 도시재생사업은 양국 모두 급속한 도시화로 인하여 발생한 도시문제를 해결하기 위해 시작 되었다는 점에서 공통적인 사업의 추진배경을 가지고 있으며, 다양한 사업 유형 중에서 주거환경 사업에 중점을 두는 점, 주민역량을 강조하는 주민참여라는 세 가지 분야에서 공통점을 찾을 수 있다.
둘째, 양국 모두 ‘지역 주도’를 언급하고 있지만, 한국은 중앙차원에서 근본적인 가이드라인을 먼저 수립하고, 중앙과 지방이 협력하는 방식인, 반면, 중국은 지역의 특성에 맞게 지역 요소를 강조하여, 도시재생 가이드라인을 지역에서 수립하는 방식에서는 한국과 다소 차이점을 가지는 것으로 나타났다. 또한, 중국에서는 지역별 도시재생 규정은 수립하지만, 종합적인 기준 및 법규적 제도는 마련되어 있지 않은 것으로 나타났다.
셋째, 한국은 도시재생사업기획단, LH 등 다양한 추진 기구들이 있으며 이들의 추진기구들은 중앙정부와 지방정부, 지자체와의 협력을 통해 사업을 추진하고 있다. 또한, 국비, 지방비, 각 부처의 사업예산 등 다양한 지원수단 통하여 충분한 금액을 다양한 지역에 지원한다. 그에 반해, 중국은 중앙정부 차원에서 설치된 추진기구가 존재하지 않으므로, 도시재생사업에 지원되는 국가적 예산이 없으며 이에 대한 예산은 대체로 지방정부 예산을 토대로 사업이 추진되는 점을 살펴볼 수 있었다.
마지막으로 한국은 정권 변화에 대한 영향으로 인해, 정권교체 시 도시재생사업의 정책 내용적 변화 및 추진사업 유형의 변화 등으로 사업의 안정적인 정착이 비교적 쉽지 않은 반면, 중국은 사회주의 국가로 정권의 변화 없이 지속적이면서도 단계적인 도시재생계획이 보완되는 강점이 있다고 판단된다.
양국 도시재생의 비교연구에서 나타난 바와 같이 정책과 실행의 측면에서 현재까지 시행되고 정착해 나가는 과정에 있으며 도시의 재생이라는 공통의 지향점에서 또한 공통의 요소들도 있는 반면에 다른 국가체제의 정책태동에서 시행방법의 차이점이 파악되었으나 이는 또한 서로 다른 요소로써 뿐만 아니라 서로 보완할 수 있는 장점으로써 적용 가능한 부분이기도 하다. 한국의 도시재생사업은 중앙정부의 가이드라인이 있는 장점으로 각 지방에 이르기까지 균형 있고 체계적 도시재생의 마중물 역할에 강력한 시행정책으로 시작되나, 오히려 가이드라인에 대한 획일성과 지방정부 주도의 자율성 부족으로 시행 정착기에는 중국의 정책도입에 의한 지방정부의 시행 권한을 강화하는 방향의 정책보완이 필요해 보이며 중국 또한 반대로 초기 도입기에는 지역별 격차를 줄일 수 있는 중앙정부 차원의 가이드라인 수립이 필요하므로 이러한 사업 보완에 따른 세부 항목과 실행 방법도 더불어 상호 적용되어야 할 것이다.
이러한 결과에서 보듯이 한국과 중국의 도시재생사업 비교·분석을 통해, 양국의 도시재생사업의 질적 향상을 도모하고 정책과 시행에 상호보완 항목으로 검토되어 양국의 도시재생사업 활성화에 기초적 자료로써 사용되기를 기대한다.
