I. 서 론
1. 연구의 배경과 목적
초등학교는 주거지에 고르게 분포되어 도시공간의 상당 면적을 차지하는 필수기반시설이다. 1924년 C. A. Perry가 제안한 근린주구론은 주거지와 학교의 입지적 관계를 정의하며, 우리나라를 포함한 여러 나라의 생활권계획의 바탕이 되었다. 학교가 생활권의 중심지 역할을 수행하는 중요시설임에도 불구하고, 현재 한국은 심각한 저출산 문제를 겪고 있어 학생수가 꾸준히 감소하고 상당수의 학교에 시설의 효율성 저하 문제가 나타나고 있다. 과거 서울과 수도권지역에 많은 수의 학생들을 대상으로 지어진 학교들은 감소한 학생수로 인해 시설과 공간이 유휴되고 있으며, 지방에는 많은 수의 학교들이 휴교 또는 폐교되고 있다. 이에 학교시설의 유휴 문제에 대응하고 학교부지와 시설의 효율성을 높이고자 학교의 복합개발 연구(Min, 2008) 등 관련 사업이 상당수 이뤄진 바 있으며, 변화하는 패러다임과 함께 지역사회가 요구하는 교육공간의 모습 또한 변화하고 있다(Lee, 2015).
한편, 서울은 소형가구의 비중이 증가하고 새로운 형태의 주택 수요가 나타나고 있다. 하지만 과거 서울에 공급된 주택 대부분이 4인 가구를 대상으로 설계되어 현재의 변화한 수요에 부합하지 못할 뿐만 아니라 높은 집값을 요구하기 때문에 소형가구의 주거 빈곤 문제가 심화되고 있다. 서울의 만성적인 주택 부족 문제를 해결할 수단으로 이미 공공임대주택이 제시되었으나, 택지개발시대가 지난 서울은 주택 용지가 부족한 탓에 신규 택지 조성을 통한 공공임대주택 공급은 한계를 갖는다. 이에 기존 공유지와 각종 공공시설을 활용하여 주택을 공급하는 전략(Lee, 2013)이 주목받고 있는 반면, 학교시설은 저이용되는 공유시설임에도 학교와 주택을 복합하여 개발하는 연구는 전무한 실정이다.
학교의 유휴화 문제와 주택 부족 문제의 해결을 위해 학교시설을 복합개발하여 공공임대주택 공급을 확대하는 개발 전략이 요구되며, 이와 함께 기존 주거공동체를 위한 다양한 사회간접자본 프로그램 등 다양한 기반시설의 복합개발 방법에 대한 연구가 필요하다. 본 연구는 서울의 주거지역에 위치한 523개 공립 초등학교를 대상으로 주거 복합개발의 적절성을 판단한 뒤, 개발 유형을 파악하고, 개발에 대한 공통 개발 가이드라인과 유형별 설계 지침을 제시함으로써 학교와 주거의 복합개발 가능성을 검토하고 개발의 구체적인 방법을 제시하는 것을 목적으로 한다.
2. 연구의 방법과 범위
연구는 관련 이론의 이해, 현황자료와 통계자료의 조사와 분석, 복합개발을 위한 시설의 기본 요건 설정, 복합개발 유형 구분을 위한 학교 조건의 판단기준 설정, 그리고 개발 유형과 가이드라인 연구 방법을 적용하였다. 먼저 학교와 주거지역의 관계를 이해하기 위해 페리의 근린주구론과 우리나라의 생활권계획에 적용된 각종 기준치를 비교하여 각각이 제시하는 생활권의 반경, 인구밀도 등을 이해하였다. 다음으로는 서울특별시교육청이 제공한 서울시 총 학생수 변화 자료를 수집하고, 폐교된 학교시설을 조사하여 서울시 학교의 유휴화 문제를 파악하였다. 또한 소형 주택의 수요, 공공기관의 택지조성 실적 조사를 분석하여 서울의 도시주택 문제를 도출하였으며, 공공시설의 주거복합개발에 대한 선행 연구를 조사함으로써 학교시설의 주거복합개발 가능성을 정리, 분석하였다. 마지막으로 개발 대상 초등학교 조사를 위해 서울시 소재 공립 초등학교들을 대상으로 2005년부터 2020년까지의 학생수 변화와 폐교 여부를 통한 유휴화 데이터를 조사하였으며, 현장조사를 통한 실측과 사진 촬영, 카카오맵을 이용한 도면화 작업을 실행하였다.
II. 주거지내 학교시설의 유휴화와 활용 가능성
1. 근린주거지내 학교 분포
주거지역내 공동체 형성을 위한 기본단위로 1924년 페리가 제안한 근린주구론은 생활의 편리성과 쾌적성, 주민들의 사회적 교류 등을 도모하기 위한 물리적 환경의 기준을 제시하였다. 페리의 근린주구 모형은 초등학교를 중심으로 주거지를 계획하며, 구체적인 인구규모를 근거로 주거, 학교, 녹지, 도로체계, 근린생활시설을 포함한 주거지 구성을 제시한다. 각 근린주구의 중심에는 하나의 초등학교가 위치하며, 근린주구의 규모는 초등학생이 걸어서 통학하기에 적합한 거리인 반경 1/2 mile (800 m), 면적 160 acre (65 ha)이다. 인구밀도는 하나의 근린주구에 초등학생 1,000~1,600명을 수용하는 약 3,000~12,000명의 인구가 거주한다(Lee, 1996).
페리의 근린주구론은 현재까지 각국의 신도시, 주거단지계획에 영향을 미쳤으며 우리나라도 이를 생활권계획에 적용하고 있다. 우리나라 도시지역의 근린주구를 종합하여 보면, 10,000~20,000명의 인구가 반경 300~400m, 30~50ha의 면적에 거주하고 중심시설로서 초등학교가 배치되었다. 그 결과 초등학교는 약 300~400m 간격으로 배치되어 하나의 학교가 1,300~2,800명의 학생수와 1,000~3,000가구를 담당하는 것을 목표로 한다(Hong, 2007).
Table 1.
A Comparison of Neighborhood Units of Perry’s Theory and Korea
Source. Hong, H. J. (2007). Comparative Analysis of Open Elementary Schools and Planning Strategy Mixed-use School with Community Facilities.
2. 학교시설의 유휴화
2021년 한국의 합계출산율은 1명 미만으로 사상 최저치를 갱신 중이며 전 세계적으로도 초저출산국으로 분류되고 있다. 저출산은 학생수의 감소를 야기하고 학교시설의 수요 감소로 이어져 학교시설의 유휴화를 발생시킨다. 서울특별시교육청이 제공한 서울교육통계연보 자료에 따르면 2020년 기준 서울의 총 학생수는 840,933명으로 2005년의 1,414,701명 대비 15년의 기간 동안 무려 40%가 감소하였다. 그 결과 2000년도 이후에만 총 8개의 서울 소재 학교가 폐교되었으며, 수도권보다 더 큰 학생수 감소가 나타나는 지방의 학교들은 더욱 심각한 폐교 문제를 겪고 있다. 우리나라의 출산률에 미루어 보아, 학생수 감소 현상과 폐교 발생 속도는 앞으로 가속화될 전망이다.
학생수 감소는 폐교, 휴교된 학교뿐만 아니라 현재 운영되는 학교 전반에 걸쳐 일어나는 현상으로 대부분의 학교에서 시설과 공간의 효율이 낮아지고 유휴화가 일어나고 있다. 1997년 제정된 『고등학교 이하 각급 학교 설립·운영 규정』에 따르면 학교를 설립할 때 권장하는 교 지면적은 학생 1인당 약 10 m2 수준이다. 서울특별시교육청이 제공한 서울교육행정 현황 자료에 의하면 현재 서울의 학생 1인당 교지면적은 초등학교 17.7 m2, 중학교 21.5 m2, 고등학교 30.4 m2로 권장 면적 대비 현저히 높은 수치를 보이고 있다. 많은 수의 서울 소재 학교시설이 20세기에 건립되어 많은 수의 학생들을 수용 가능하도록 시설의 면적과 교실 개수가 계획되었으나, 학생수가 감소한 현시점에는 대부분의 학교에 유휴교실과 유휴공간이 나타나고 있다.
3. 주거지내 학교시설의 활용 가능성
학교시설의 유휴화 문제를 해결하는 수단으로 학교시설을 복합화하여 시설의 효율을 높이는 방법이 있다. 건축적 의미의 복합화란 둘 이상의 기능과 시설을 서로 혼합해 위치시키는 것이며, 도시계획적 의미에서의 복합화는 일정 구역 내에 다양한 용도가 혼합되어 있는 개발을 통해 시설물의 이용 시간을 연장하고 토지이용의 효율성과 도시기능의 연계성을 높이는 것이다. 따라서 학교의 복합화는 체육장, 교실, 기타 부속시설 이외의 다른 건축물 용도를 학교부지 또는 건물에 설치함으로써 학교부지와 시설의 효율을 높이고 주변지역과의 연계성을 강화하는 건축행위로 이해할 수 있다.
학교시설은 입지적 특성, 공간적 특성, 이용 시간적 특성 면에서 높은 활용 가능성을 갖는다. 첫 번째로 입지적 특성의 경우 학교는 근린생활권 단위의 중심으로서 도시 또는 지역 내에 공간적으로 균등하게 배치되어 지역주민이 쉽게 접근할 수 있고 지역사회의 중심으로서 충분한 잠재력을 갖는다. 두 번째로 공간적 특성의 경우 학교부지 내에 체육장을 포함한 넓은 외부공간이 있어 이를 활용하면 고밀의 개발로 인해 외부공간이 충분치 못한 도시지역에서 다수의 사람들이 다목적으로 이용 가능한 공공공간을 제공할 수 있다. 세 번째로 이용 시간적 특성의 경우 학교시설이 일별, 주별, 월별, 년별로 특정한 시간대에만 이용되는 것을 활용하여 부지에 다른 시간대에 이용될 수 있는 다른 기능을 복합함으로써 대지의 효율을 증대시킬 수 있다.
학교공간이 학생들의 교육을 위한 공간이며 학생들의 안전이 보장되어야 한다는 점은 분명하지만, 학생의 전용이어야 하는가에 대한 생각에 변화가 나타나고 있다(Lee, 2015). 학생이 필요로 하지 않는 공간이 있거나 사용하지 않는 시간대에는 공공이 학교공간을 함께 이용하는 것이 바람직하다.
III. 도시 공공임대주택과 학교시설의 주거 복합화
1. 소형주택의 필요성
서울지역에 만성적인 주택 문제가 나타나는 근본적인 원인은 혼자 사는 청년가구가 꾸준히 증가하고, 지속된 저출산과 고령화로 인하여 서울의 소형가구 비중이 증가했기 때문이다. 통계청 자료에 따르면, 우리나라 1인 가구 비중은 2015년 29.6%에서 2045년 37.2%까지 확대될 전망이며, 서울의 1인 가구 증가율은 1980년 대비 10배 이상의 높은 수치를 기록하고 있다. 이처럼 현재 서울의 주된 주택 수요 계층은 빠르게 증가하고 있는 1인 가구이지만, 과거에 지어진 서울지역의 주택 대부분이 해당시기에 높은 비율로 나타났던 4인 가구를 기준으로 설계되어 면적과 가격 측면에서 현재의 변화한 수요에 부응하지 못하는 실정이다.
2. 도시내 주택 가용지 현황
도시주택 부족 문제를 해결하기 위한 대안으로 공공임대주택이 도입되었으며, 대규모 공공임대아파트 단지를 공급하면 저렴한 주거비용으로 많은 물량의 주택을 공급할 수 있으므로 많은 1인 가구에게 혜택을 제공할 수 있다. 그러나 현재 서울은 택지개발시대가 지나 소규모 사업규모로 전환되는 시점으로, 신규 또는 넓은 택지를 공급하는 것이 현실적으로 불가능하다. 어렵사리 공공임대주택 단지 공급 대상지를 결정하여도, 단일 지역에 공공임대주택을 대규모로 공급하는 방식은 지역주민의 반대로 사업 시행에 어려움이 따르고, 지역 불균형을 초래할 우려가 있다.
이에 대한 대안으로써 역세권 공공임대주택 개발 방법이 있으나, 역세권의 높은 지가와 공공 소유지 부족으로 이마저도 사업에 어려움이 있다. 결과적으로 2012~2016년 기간 동안 서울주택도시공사의 택지조성 면적은 2011년 한해 동안 조성한 면적에도 미치지 못하였으며, 임대주택 택지조성 실적 역시 급격히 둔화되고 있다(Cho, 2021).
3. 공공임대주택 소규모 공급방식
이에 정부는 대규모 필지를 요구하는 공공임대아파트단지 공급방식, 높은 토지 매입비용을 요구하는 역세권 공공임대주택 개발방식에 한정되지 않고, 현재 서울의 도시환경에 부합하는 새로운 공공임대주택 공급 전략을 모색하고 있다.
대표적으로 저이용, 미이용되는 공유지 또는 건물을 활용한 소규모 공급방식이 있다. 공유지를 활용한 공공임대주택 공급방식은 공공시설 이전지, 철거부지 등 나대지 형태의 공유지를 활용하는 방식과 공공시설부지의 일부 유휴 부지를 활용하는 방식으로 구분할 수 있다(Lee, 2013). 공유지 내에 기존 시설이 설치되어 있는 경우에는 기존 시설은 그 활용 가치를 검토하여 유지하거나 타 공익기능으로 전환하고, 잔여 개발 가능 용량을 활용하여 공공임대주택을 공급한다. 공유지 활용 개발시 공공임대 주택의 공급과 함께 기존 시설을 개선하고 지역에 필요한 공익기능을 추가로 확보한다면, 지역에 필요한 공익시설을 확충하면서 주거환경을 개선하는 효과를 기대할 수 있다.
4. 소결: 학교시설의 주거 복합개발 잠재력
1) 기성시가지내 주택 용지 확보
학교시설에 임대주택을 복합개발하는 것은 기존 역세권 임대주택 개발과 교외 주거지 개발, 그리고 최근 대두되는 역세권 용적률 상한 해제 이슈와 비교하여 여러 이점이 있다. 서울도시건축전시관이 제공한 자료에 따르면 서울의 학교 간 평균 배치간격은 초등학교가 1.01 km, 중학교가 1.32 km, 고등학교가 1.57 km이다. 도시 전반에 균일하게 분포하며 생활권의 중심에 위치하는 학교의 특성상 기성시가지의 생활권내 임대주택 개발을 촉진함으로써 임대세대에게 기존의 여러 도시기능을 영위할 수 있는 환경을 마련할 수 있다.
2020년 기준 서울시 초등학교, 중학교, 고등학교 총 1290개의 학교가 차지하는 전체면적은 18.7 km2로 서울시 전체면적의 3.08%에 달하는데, 이는 주택 99,265호, 403,237명이 거주하는 중랑구의 전체면적 18.5 km2와 유사한 수준이므로 획기적인 주택 공급을 기대할 수 있다. 아울러 대규모 공공임대아파트 단지를 공급하는 것과 달리, 공공 임대주택의 지역적 편중현상을 해소할 수 있고, 교외 개발처럼 그린벨트 해제를 필요로 하지 않는다. 또한 역세권 용적률 상한 해제와 같이 일부지역이 지나치게 고밀화되는 것을 방지하고, 일반주거지역 내에 개발을 유도함으로써 도시의 균형개발을 도모할 수 있다.
2) 질 높은 주거환경 제공
도시내 공유지인 공립학교를 개발 대상으로 하면 정부는 저비용으로 임대주택을 공급할 수 있고, 요구되는 주거비용 역시 낮다. 또한 기존 저밀도로 사용되던 학교부지에 높은 주거밀도 확보를 기대할 수 있으며, 부지내 넓은 체육장을 활용하여 주민들이 사용 가능한 외부공간이 있는 임대주택을 계획할 수 있다. 폐교부지, 학교 이전부지가 아닌 운영 중인 학교를 개발 대상으로 하고 시설을 지속 운영 가능하게 하므로 주거지내 학교 서비스 범위에 사각지대가 발생할 우려 역시 없다.
3) 다양한 교육환경과 지역활성화
복합개발을 통해 오래된 학교시설의 물리적, 공간적 개편을 기대할 수 있다. 최근 사회가 요구하는 지역과 연계한 학교, 즉 공공에게 개방된 다양한 편의시설 마련과 함께 학교측 역시 체육관, 주차장 등 필요로 하는 기능을 확보할 수 있고, 이와 연계하여 다양한 교육환경 마련이 가능하다. 정부와 시는 기존 임대주택, 보육, 아동복지시설 등의 공공편의시설 공급방식에 소요되었을 토지 매입비용과 건설비용을 절약하고, 학교의 복합개발에 재투자함으로써 질 높은 교육공간을 마련할 수 있다. 이는 고립화된 공공임대주택 단지와 차별성을 가지며, 지역활성화와 사회통합에 기여할 수 있다.
IV. 학교의 임대주택 복합개발 방법
1. 사례 조사와 분석 방법
본 연구는 학생수 감소에 따른 학교시설의 유휴화를 파악하고 주거지내 학교의 특성을 이해하여 시설의 임대주택 복합개발 방법을 제시하는 것이다. 이를 위해 학교의 임대주택 복합개발 초등학교 시설의 기본 요건을 연구하였으며, 학교부지의 주변환경, 시설의 배치 특성 등 학교의 조건에 따른 복합개발 유형을 구분하였다. 그 후 복합개발의 공통 개발 가이드라인을 작성하고, 유형별 대표 사례를 선정하여 시설별 설계 지침을 작성하였다.
구체적인 분석 방법은 다음과 같다. 먼저 저이용 공유지의 조건을 만족하는 초등학교 시설을 선별하기 위해 서울시 소재 공립 초등학교들의 유휴도를 검토하였다. 이때 유휴도의 판단은 장기간에 걸친 학생수 감소율을 이용하였으며, 조사기간의 범위는 2005~2020년으로 설정하였다. 다음으로 복합개발 유형 구분을 위한 판단 기준을 설정하고 학교별 특성에 따라 개발 유형을 분류하였다. 이때의 판단 기준으로는 학교부지의 주변 현황과 학교시설의 배치 특성을 설정하였으며, 사례 조사와 분석을 통해 조사 대상 학교가 어떠한 개발 조건을 갖는지 연구하였다.
2. 복합개발을 위한 초등학교의 기본 요건
1) 공립 여부
학교시설의 임대주택 복합개발은 정부 혹은 지자체의 주도 하에 주택 부족 현상이 나타나는 지역에 공공사업으로 운영되어야 한다. 본 연구에서는 주택이 부족한 서울지역을 연구의 범위로 설정하여 개발 대상 학교시설을 조사하였으며, 생활권의 중심에 위치하는 공립 초등학교들을 대상으로 연구를 진행하였다.
2) 유휴도
시설에 복합개발이 적합한지를 확인하기 위해 각 학교 시설의 유휴 여부를 검토하였다. 학교시설에 임대주택을 복합개발하려면 학교의 학생수가 감소하여 시설의 유휴화가 전제되어야 한다. 본 연구에서는 초등학교의 유휴도를 판단하기 위해 서울시 공립 초등학교들을 대상으로 2005~2020년의 기간에 나타난 학생수 변화를 조사하였다. 우리나라의 2차 베이비붐 세대의 자녀인 2차 에코붐 세대(1991~1996년생)가 초등학교에 입학한 시기인 1990년대 후반부터 2000년대 초반의 기간동안 서울시 학생수가 잠시 반등했던 점을 고려하여 해당 기간 이후의 학생수 변화 양상을 조사하였다. 조사는 2005년 이전에 설립된 학교들을 대상으로 진행하였으며, 이후 설립된 학교들은 서울의 학생수가 본격적으로 감소하기 시작한 뒤 계획되었으므로 적은 학생수를 목표로 계획되어 시설의 유휴도가 비교적 낮을 수 있고, 장기 학생수 변화를 검토하기에 부적합하기 때문에 조사 대상에서 제외하였다.
조사 결과 총 523개의 서울 소재 공립 초등학교 중 478개의 초등학교에서 학생수 감소 현상이 확인되었으며, 12개의 초등학교가 휴교 또는 폐교되었다. 이 기간 동안 학생수가 증가한 초등학교는 33개 뿐이다. 학생수가 감소한 478개 초등학교 중 부지가 다른 학교시설과 공동으로 운영되거나 부속되어 시설의 단일 개발이 어려운 초등학교를 제외한 나머지 473개 초등학교의 학생수 감소율 분포는 <Figure 1>과 같다.
서울시 소재 공립 초등학교들의 학생수 감소율 분포도를 작성한 결과, 무려 221개의 학교가 50~70% 구간에 밀집 분포함을 확인하였다. 이 구간 이상의 학생수 감소율이 나타나는 학교를 유휴 학교로 분류하고, 복합개발이 필요하다 정의할 수 있다. 즉, 2005~2020년의 기간 동안 학교의 학생수 감소율이 50% 이상일 경우 개발 가능 시설로서 연구의 가치를 갖는다. 이 기준에 부합하는 초등학교는 총 298개로 나타났다.
3. 복합개발을 위한 초등학교의 조건
1) 학교부지의 주변 현황
(1) 주거지 생활권의 형성
초등학교 시설의 임대주택 복합개발에 대한 구체적인 계획 방법을 설정하기 앞서, 먼저 학교 주변 주거지의 생활권 형성 상태를 검토하여 학교부지가 주거지로서 적합한지 평가할 필요가 있다.
학교가 적정 밀도, 즉 일반주거지역 이상의 밀도를 갖는 주거지 내에 위치할 때 개발이 적합하다. 학교 주변 주거지역이 충분한 면적으로 분포하지 않거나 낮은 인구밀도를 갖는 경우, 생활권의 형성이 미흡하여 초등학교 시설의 복합개발을 통한 임대주택과 각종 공공시설 공급의 효율이 낮으므로 개발을 권장하지 않는다. 아울러 생활권내 지하철역, 버스 정류장 등 대중교통시설 존재 여부도 생활권 형성의 판단 기준이다.
(2) 커뮤니티시설 필요성
초등학교 시설의 임대주택 복합개발시 커뮤니티시설을 함께 복합화하는 것은 학교기능과 주거기능 사이 발생할 수 있는 서로 다른 기능의 상충 문제를 경감시키고, 복합개발과 함께 학교가 필요로 하는 시설을 확보하기 위한 수단이다. 서울주택도시공사가 과거 건설된 임대주택 거주민들을 대상으로 실시한 설문조사를 통해 확인된 임대주택의 문제점인 커뮤니티시설과 낮은 연계성을 갖는 점을 보완하고, 임대주택 공급과 함께 지역에 커뮤니티시설을 보충함으로써 임대주택 개발에 대한 지역주민의 반발을 줄일 수 있다. 따라서 생활권내 대형 커뮤니티시설 또는 커뮤니티시설의 밀집군 존재 유무를 확인하고, 부족하다면 충진할 기능과 그 규모에 대한 개발 전략이 요구된다.
(3) 접도 조건
학교시설의 안전성을 확보하고 기능의 상충 문제를 방지하기 위해 부지내 교육기능과 주거기능의 영역 구분이 필수적이며, 이용자별 출입구를 분리하여 계획해야 한다. 학교부지의 접도 조건에 따라 둘 이상의 출입구계획과 이용자에 따른 동선 분리의 가능 여부를 검토해야 한다.
2) 학교시설의 배치 특성
(1) 대지내 여유 부지
학교부지 내에 주동 또는 커뮤니티시설 건설에 필요한 적정 면적 이상의 여유 부지가 확보되어야 하며, 여유 부지가 건축물을 건설하기에 적합한 형태를 가져야 한다. 여유 부지의 면적이 크더라도, 형태가 지나치게 부정형이면 건설이 불가능하거나 특수한 공법이 요구되어 비용을 증가시킬 수 있다. 즉, 학생수 감소에 따라 학교의 체육장에 나타나는 유휴 부지의 면적과 형태가 복합개발의 대지로서 충분한 가치를 지녀야 한다.
(2) 향과 경사
아울러 대지의 향과 경사 여부, 그리고 기존 학교시설의 배치방식에 따라 주동, 각종 복합기능시설, 외부공간계획이 상이해지므로, 이를 고려한 개발 전략이 요구된다. 학교부지에 건축물을 계획할 때 건물의 향 조건은 기존 학교건물의 배치방식과 여유 부지 조건에 따라 결정된다.
부지의 경사 유무 또한 건축물에 유효한 영향을 미치는 요소이나, 학교부지는 체육장 배치를 위해 부지내 축대를 설치하는 등 대부분의 면적이 평지로 계획되어 시설의 배치에 어려움이 없다. 따라서 부지의 경사 유무는 개발 유형 구분에 별도의 영향을 주지 않는다.
4. 개발 유형과 개발 가이드라인
1) 개발 유형 구분
(1) 초등학교의 조건과 개발 유형
앞의 조건들을 종합하는 방법으로 기본 요건을 만족하는 298개 초등학교 시설의 개발 유형을 구분하였다.
먼저 학교 서비스 영역내 용도지역 분포와 대중교통시설 확보 현황을 종합적으로 판단하여 주거지 생활권의 형성 정도를 ‘최적(Well-formed), 적당(Fair), 미흡(Poor)’으로 구분하였다. 우리나라의 생활권계획은 초등학교 반경 400 m 를 하나의 근린주구로 설정하여 이루어진다. 이를 바탕으로 초등학교의 서비스 영역을 반경 400 m로 설정하여 충분한 면적의 주거지가 분포하는지 확인하고, 주거지역의 용도지역 종류에 따른 개발 가능 밀도를 검토하였다. 또한 서비스 영역내 준주거지역의 존재 여부를 조사하여 복합 개발의 고층 개발 가능성을 판단하였다. 대중교통시설 확보 현황은 『서울시 역세권 청년주택 건립 및 운영기준』이 정의한 역세권 범위를 적용하여 지하철 승강장 경계로부터 250 m 내에 학교가 위치하는지를 확인하였고, 조사의 편의를 위해 버스 정류장도 동일한 기준을 적용하였다. 용도지역 분포, 대중교통시설 확보 현황에 따른 주거지 생활권의 형성 정도를 판단하는 방법은 <Table 3>과 같다.
Table 3.
Neighborhood Realms Around Elementary Schools
| Public transportation facilities (250m radius) | ||||
|---|---|---|---|---|
| Subway station + bus stop | Bus stop only | N/A | ||
| Land use of the school service area (400 m radius) | ||||
| Lack of residential area | Poor | Poor | Poor | |
커뮤니티시설의 필요성은 학교 복합개발의 전제조건과 같으므로 필요성의 유무에 따라 유형을 세분화하지 않고, 이를 필요로 하는 초등학교에 한하여 유형 구분을 진행하였다. 조사 결과 기본 요건을 만족하였던 298개 초등학교 중 210개 초등학교가 커뮤니티시설을 필요로 하는 지역에 위치하여 실질적인 개발 유형 구분의 대상이 되었다.
접도 조건은 학교시설의 안전성 확보와 기능별 영역 구분 가능 여부를 확인하기 위해 분석하였으며, 부지의 이용자별 출입구계획과 동선 분리의 ‘가능(Possible), 불가(Impossible)’ 여부로 구분하였다. 부지내 체육장이 위치한 방향에 하나의 도로가 접할 경우 접하는 길이가 100m 이상이면 둘 이상의 출입구 설치가 가능하고 동선계획에 문제가 없으며, 둘 이상의 도로가 접할 경우 보다 용이한 계획이 가능하다. 반면, 학교부지와 도로가 접하는 길이가 짧을 경우 출입구 사이에 충분한 거리가 확보되지 않아 동선 분리가 불가능하다. 도로가 교사동 후면 방향에 접할 경우 해당 위치의 출입구가 부지의 주출입구 역할을 수행하기 어려우므로 동선 분리가 불가능하다 판단하였다.
학교시설의 배치 특성은 대지내 여유 부지의 면적과 형태, 향 조건을 정성적으로 판단하여 ‘여유(Good condition), 보통(Fair), 협소(Poor)’로 구분하였다. 여유 부지의 면적은 학교의 현재 학생수에 대한 적정 면적을 계산한 뒤, 실제 부지내 체육장이 차지하고 있는 면적과 비교한 차이값을 이용하여 판단하였다. 이때 체육장의 적정 면적은 『고등학교 이하 각급 학교 설립·운영 규정』에 명시된 제5조 제2항의 체육장의 기준면적 항목을 적용하였다. 구체적으로 여유 부지가 3,000 m2 이상 있고 향 조건이 양호할 경우 학교시설의 배치 특성을 ‘여유’로 판단하였으며, 1,000 m2 이상 3,000 m2 미만이고 향 조건이 양호할 경우 ‘보통’으로 정의하였다. 여유 부지가 1,000 m2 이상 확보되지 못하거나 불리한 향 조건이 나타나는 경우 ‘협소’하다 정의하였다.
위 조건들을 종합하여 총 18개의 개발 유형을 도출하였으며, 연구의 대상이 된 210개 초등학교의 개발 유형분포는 <Table 4>와 같다.
Table 4.
Mixed-Use Development Types
| Neighborhood realm | Seperation of access (road conditions) | Site utilization | Number of cases | |
|---|---|---|---|---|
| Type18 | Poor | Impossible | Poor | 4 |
(2) 대표 개발 유형
18개 개발 유형 중 복합개발의 효율성이 높은 유형을 선별하였다. 먼저 학교부지 주변 주거지 생활권 형성이 ‘미흡’한 경우 임대주택 공급의 대상지로서 부적절하며, 낮은 개발밀도로 인하여 복합개발의 효율성을 기대하기 어렵다. 다음으로 학교부지의 접도 조건에 따라 동선분리가 ‘불가능’한 경우 복합개발 배치계획에 불리하다. 마지막으로 대지내 여유 부지가 ‘협소’할 경우 역시 기능 배치에 어려움이 있다. 즉, 주거지 생활권의 형성이 ‘최적, 적당’하고, 동선 분리가 ‘가능’한 접도 조건을 가지며, 학교시설의 배치 특성이 ‘여유, 보통’으로 나타나는 초등학교 시설이 복합개발의 높은 효율을 갖는다. 이에 해당하는 유형은 유형1, 유형2, 유형7, 유형8이다. 본 연구는 선별된 4개 유형을 각각의 특성에 따라 ‘개발최적형’, ‘개발권장형’, ‘개발가능형’, ‘개발유도형’이라 명명하였다. 4개 유형을 개발하기 위한 공통 개발 가이드라인을 작성하였으며, 개발최적형과 개발권장형은 대표 사례에 대한 개발예시안을 제시하고, 개발 가능형과 개발유도형은 개발 가이드라인을 제시하였다.
2) 공통 개발 가이드라인
(1) 개발밀도
주거복합개발의 결과물이 지역 내에서 이질감을 갖지 않고 주변 건물들과 밀도, 층수 측면에서 어우러지기 위해서는 합리적인 개발밀도와 층수의 산정이 필요하다. 본 연구에서는 복합개발의 개발밀도를 학교 서비스 영역내용도지역 분포에 따라 결정하였다. 학교 반경 400 m 내에 위치하는 블록들의 용도지역에 따른 허용 용적률을 가중평균한 값을 활용하며, 이때 명료한 범위 설정이 가능하도록 블록이 학교 서비스 영역에 일부분 걸쳐 위치하면 블록 면적의 50% 이상이 영역에 포함될 때 해당 블록을 포함하여 계산한다.
층수는 주변과의 조화가 중요하므로 부지 주변으로 분포하는 주거지역의 용도지역 허용용적률을 가중평균하여 평균용적률로 산정해 개발밀도의 기준으로 삼는다. 이때 주변 건축물들의 일반적인 높이를 고려하되, 서울시 2종 일반주거지역 높이 기준인 7층과 12층 중 도시경관에 위해되지 않을 것으로 판단되는 7층을 개발시 적용할 최고 높이로 제한한다.
(2) 기존 시설의 활용과 증축·신축 방법
복합기능의 배치를 위해 기존 학교시설의 일부를 활용하거나 여유 부지를 활용하여 증축의 방법을 적용한다. 학생수 감소로 인해 유휴되는 교사동에 기존 교육기능을 유지할 범위와 새롭게 복합기능을 추가할 범위를 설정하고, 시설을 리모델링하거나 증축하여 커뮤니티시설을 추가한다. 기존 건물을 증축할 경우 수직방향의 증축에는 기존 건물의 노후도 문제, 구조 보강의 필요성, 공사로 인한 수업환경 저해 가능성 등 많은 장애요소가 따르게 되므로 수평방향으로 증축을 지향한다.
여유 부지에 별동을 신축하는 경우 주동을 주변 주거지 방향 또는 학교부지가 대로를 면하는 방향에 신설하여 주변 주거지와의 연계성과 좋은 접근성을 갖도록 한다. 주동 건설시 가능하면 남향으로 계획하여 주거공간이 좋은 채광조건을 갖도록 하고, 주동이 햇빛을 차단하여 체육장에 지나치게 넓은 그늘이 형성되는 것에 주의한다.
(3) 영역 구분과 동선계획
건설된 주동과 기존 교사동 사이에 커뮤니티 시설을 배치하여 기능의 상충을 최소화하며, 부지에 기능별 영역을 구분하고 별도의 출입구와 동선을 계획한다. 출입구, 동선계획시 보행자와 차량 이용자를 위한 별도의 계획을 마련한다. 부지에 주차장 확보가 어려운 경우 체육장 지하에 지하주차장을 계획한다.
3) 대표 사례와 설계 지침
(1) 개발최적형: 유형1, 서울영희초등학교
개발최적형에 해당하는 초등학교는 21개소1)로 학교 주변에 우수한 생활권이 형성되어 있고, 복합개발에 유리한 접도 조건과 여유 부지를 갖는다. 개발최적형의 대표 사례는 서울시 강남구에 위치한 서울영희초등학교를 선정하였다. 서울영희초등학교는 정형에 가까운 부지를 갖고, 부지 면적은 약 15,900 m2로 서울시 소재 공립초등학교의 평균 면적을 상회한다. 학생수는 2005년 기준 794명에서 2020년 기준 339명으로 줄어 조사기간 동안 57.3%가 감소하였다.
① 주변 조건
서울영희초등학교는 학교 반경 400 m에 제2종일반주거 지역, 제3종일반주거지역이 밀도 있게 분포하여 높은 개발밀도를 기대할 수 있다. 또한 상당 면적의 준주거지역이 있어 많은 수의 중고층 건물이 존재하기 때문에, 복합개발시 기존 저층 규모를 갖던 학교부지를 중층 규모로 계획하는 것에 부담이 덜하다. 학교로부터 250 m 거리 내에 지하철 3호선 대청역과 버스정류장 7개소가 있어 대중교통시설 이용 측면에서도 유리한 환경이 형성되어 있고, 결과적으로 학교 주변으로 우수한 수준의 생활권이 형성되어 있다. 접도 조건은 부지 북쪽을 제외한 3면에 도로가 면해 이용자별 입구계획, 동선계획이 용이하다.
Table 5.
Model Site of Type1: Optimal Condition
② 부지의 여건
서울영희초등학교는 부지의 북쪽에 교사동이 있고 동쪽에 체육관과 공영주차장 건물이 위치한다. 부지내 건물이 점유하고 있지 않은 체육장 면적은 약 9,800 m2이며, 현재 학생수에 따른 적정 체육장 면적인 3,000 m2를 제외하고 약 6,800 m2의 정형에 가까운 여유 부지가 체육장의 남쪽 방향에 위치한다. 부지 여건이 우수하여 복합개발계획에 특별한 제약이 따르지 않고, 주동과 커뮤니티시설의 건설과 함께 다양한 외부공간계획이 가능하다.
Table 6.
Site Condition of Seoul Younghee Elementary School
| Seoul Younghee Elementary School | |||
|---|---|---|---|
| Site plan |  | ||
| Site utilization | Non-occupied area | 9,800 m2 | Good condition |
| Playground required area | 3,000 m2 | ||
| Max. Developable area | 6,800 m2 | ||
| Possible orientation | South, East | ||
③ 설계 지침
• 제2종일반주거지역 분포 면적과 총 개발 가능 용량 : 면적 217,022 m2, 개발 가능 용량 54,255,500 m2
• 제3종일반주거지역 분포 면적과 총 개발 가능 용량 : 면적 77,515 m2, 개발 가능 용량 23,254,500 m2
• 가중평균 결과 용적률 약 260%를 적용, 6,800 m2의 여유 부지에 연면적 1,768,000 m2 규모로 개발
• 높은 개발밀도와 함께 넓은 여유 부지를 보유하므로 주거시설, 커뮤니티시설에 더해 근린생활시설, 생활 SOC시설을 추가 배치할 수 있음
• 기존 단일 교사동은 교육영역 보존을 위해 교육기능을 유지하고, 필요한 경우 유휴교실을 활용하여 학생도서관, 특별실습실 등 신규 교육시설 및 학생 커뮤니티시설을 도입
• 부지 동쪽 대로변의 여유 부지에 근린생활시설, 커뮤니티시설, 생활SOC시설을 연도형으로 배치
• 부지 남쪽 여유 부지에 중층 규모의 주동을 계획
• 부지 서쪽 방향에 대규모 아파트 단지가 위치하므로 해당 방향에 학교 보행자 출입구를 계획하여 편리한 통학환경 조성
• 기존 공영주차장을 이용하던 방향의 출입구를 유지하여 공영주차장과 학교의 차량 출입구로 이용
• 사거리와 가까운 위치에 주민 차량 출입구를 계획
• 주민 차량 출입구보다 안쪽의 위치에 주민 보행 출입구를 계획
• 기존 공영주차장의 이용과 함께 주동 옆에 주민들이 이용 가능한 지상주차장을 새롭게 조성
• 넓은 외부공간을 활용하여 학생들과 주민들이 이용 가능한 소공원을 조성하거나 외부시설물을 설치
(2) 개발권장형: 유형2, 서울원당초등학교
개발권장형에 해당하는 초등학교는 14개소2)로 개발최적형과 마찬가지로 학교 주변에 우수한 생활권이 형성되어 있지만, 상대적으로 적은 여유 부지를 갖는다. 하지만 개발권장형 학교 역시 우수한 생활권에 자리한 덕분에 적정 수준의 복합개발 가능성과 효율을 갖는다. 개발권장형의 대표 사례는 서울시 관악구에 위치한 서울원당초등학교를 선정하였다. 서울원당초등학교는 북동쪽 방향에 고지대가 있어 부지가 경사 주거지에 위치하며, 부지 전체 면적은 10,300 m2로 보편적인 초등학교 시설과 유사한 수준의 부지 면적을 갖는다. 학생수는 2005년 기준 757명에서 2020년 기준 218명으로 상당수가 줄어 조사기간 동안 71.2%가 감소하였다.
① 주변 조건
서울원당초등학교는 주변으로 제2종일반주거지역, 제3종 일반주거지역이 넓게 분포하고 일부 지역에는 준주거지역이 형성되어 있어 적당한 규모의 개발 밀도를 기대할 수 있다. 학교부지로부터 가까운 거리에 지하철 2호선 서울대입구역과 버스정류장 4개소가 위치하고 있어 대중교통시설 이용 측면에서도 유리한 입지를 갖고, 앞서 조사했던 서울영희초등학교와 마찬가지로 주변으로 우수한 생활권이 형성되었다. 서울원당초등학교는 부지의 모든 면에 도로가 면하여 이용자별 동선계획이 매우 용이할 것으로 보여지는 것이 특징이다.
Table 7.
Model Site of Type2: Recommended Condition
② 부지의 여건
서울원당초등학교는 남서, 남동향의 ‘ㄱ’자 교사동이 배치되었다. 2020년에 부지 동쪽에 체육관을 신설하였으며, 현재에는 약 4,800 m2의 체육장 중 약 1,800 m2 규모의 적당한 여유 부지를 보유하고 있다. 이에 따라 복합개발 시 넓지 않은 여유 부지에 시설을 효율적으로 배치하기 위한 개발전략이 요구된다.
Table 8.
SIte Condition of Seoul Wondang Elementary School
| Seoul Wonddang Elementary School | |||
|---|---|---|---|
| Site plan |  | ||
| Site utilization | Non-occupied area | 4,800 m2 | Fair |
| Playground required area | 3,000 m2 | ||
| Max. developable area | 1,800 m2 | ||
| Possible orientation | Southwest | ||
③ 설계 지침
• 제2종일반주거지역 분포 면적과 총 개발 가능 용량 : 면적 222,095 m2, 개발 가능 용량 55,523,750 m2
• 제3종일반주거지역 분포 면적과 총 개발 가능 용량 : 면적 51,034 m2, 개발 가능 용량 15,310,200 m2
• 가중평균 결과 용적률 약 260%를 적용, 1,800 m2의 여유 부지에 연면적 468,000 m2 규모로 개발
• 한정된 여유 부지를 가지므로 기존 학교시설을 최대한으로 활용하는 복합개발 방법 적용
• 전교생수가 적으므로 기존 ‘ㄱ’자 교사동 중 서쪽 건물에 교육기능을 유지하고, 동쪽 건물 전체를 리모델링하여 커뮤니티시설을 계획
• 커뮤니티시설을 계획한 방향에 건물을 수평방향으로 증축하여 주동을 건설
• 대로변에 있고 접근성이 좋은 기존 정문을 학교 보행자 출입구겸 주민 차량 출입구로 이용
• 교사들이 교사동 뒤편의 주차공간을 이용할 수 있도록 동쪽 방향의 기존 학교 차량 출입구를 유지
• 부지 서쪽 지근거리에 지하철 2호선 서울대입구역이 위치하므로, 해당 방향에 주민 보행 출입구를 계획
• 외부공간이 여유롭지 않으므로 주동과 체육장 지하를 이용하여 지하주차장을 배치하고 주민 차량 출입구 방향에 주차장 진입로를 설치
(3) 개발가능형: 유형7
개발가능형에 해당하는 초등학교는 31개소3)로 4개의 개발 가능 유형 중 가장 많은 수의 학교가 나타났다. 개발가능형 학교는 주변에 제2종일반주거지역 위주의 주거지가 분포하고, 적당한 수준의 생활권이 형성되어 있다. 또한 복합개발에 유리한 접도 조건과 넓은 여유 부지를 갖는다.
개발가능형 학교의 대표 사례 선정 결과, 서울구룡초등학교, 서울남사초등학교, 서울당산초등학교, 서울선린초등학교, 서울신가초등학교, 서울청담초등학교가 대표 사례의 조건을 만족하였다. 6개 초등학교 시설은 주변 환경, 부지, 시설의 특성이 상이하고, 각 조건에 맞는 유동적인 개발 방법이 적용되어야 하므로 하나의 대표 사례를 선정하여 예시안을 작성하는 것이 적절하지 않다. 개발가능형 학교의 복합개발은 공통 개발 가이드라인을 따르며, 학교의 조건에 맞는 복합개발을 계획한다. 아울러 개발가능형 학교는 개발최적형과 비교하여 개발밀도를 제외한 나머지 조건이 동일하므로, 앞의 서울영희초등학교 설계 지침과 유사하지만 보다 낮은 연면적의 개발이 요구된다.
(4) 개발유도형: 유형8
개발유도형에 해당하는 초등학교는 12개소4)로 시설이 학교 복합개발을 위한 최소기준만을 만족한다. 앞의 유형들과 비교하여 불리한 개발 여건을 가지기 때문에, 학교마다 특수한 공법을 요구되거나 매우 상이한 형태의 개발 방법을 필요로 할 수 있다. 이에 개발유도형 학교도 개발가능형과 마찬가지로 대표 사례에 대한 개발 예시안을 작성하지 않았으며, 복합개발시 공통 개발 가이드라인을 따르고 개별 학교의 특성에 맞는 계획이 요구된다.
V. 결 론
본 연구는 학생수 감소로 기인하는 서울시 초등학교시설의 유휴화 문제를 파악하고, 시설의 활용 가능성을 알아보았다. 그 후 공공임대주택의 공급, 택지 부족 문제의 대안으로써 학교와 주거의 복합화 가능성을 제시하였으며, 제안의 실현 가능성과 사업성 검토를 위해 개발 대상시설의 기본 요건을 설정하고, 구체적인 계획 수법을 제시하고자 연구를 진행하였다.
유휴화 학교시설을 학교 외 기능과 복합화하여 시설과 부지의 효율, 주변지역과의 연계성을 높일 수 있다. 초등학교 시설은 주거지의 중심시설이며, 넓은 외부공간이 있고, 특정 시간대에만 이용되어 높은 활용 가치를 갖는다.
서울의 도시주택 문제 해결을 위해 기존과 차별화된 공공임대주택 공급 전략으로 저이용, 미이용되는 공유지와 공공시설을 활용한 주택 개발방식이 필요하다. 초등학교 시설을 활용하면 주거지내 공공주택을 공급해 생활권 유지가 가능하다.
초등학교 복합개발의 기본 요건으로 학교의 공립 여부, 유휴화 정도를 설정하고, 시설의 개발 여부와 우선순위를 검토하였다. 총 523개의 서울 소재 공립 초등학교 중 298개 학교가 기본 요건을 만족하였으며, 이를 시설의 특성에 따라 총 18개의 주거 복합개발 유형으로 분류하였다. 구체적으로 주변의 주거지 생활권의 형성, 커뮤니티시설 필요성, 부지의 접도 조건과 접근성, 대지내 여유 부지 또는 향과 경사 등의 조건에 따라 학교의 개발 유형을 구분하였으며, 그 중 실질적으로 복합개발이 가능하다 판단되는 4개 유형을 선정하고, 유형별 특성에 따라 ‘개발최적형’, ‘개발권장형’, ‘개발가능형’, ‘개발유도형’이라 명명하였다.
개발밀도, 기존 시설의 활용과 증축·신축 방법, 영역 구분과 동선계획에 대한 공통 개발 가이드라인을 작성하였다. 개발밀도는 학교 반경 400 m 내에 위치하는 블록들의 용도지역에 따른 허용 용적률을 가중평균하여 산정하고, 층수는 주변과 조화를 이루고 도시경관에 위해되지 않는 7층을 개발시 적용할 최고 높이로 제한하였다. 복합기능의 배치는 기존 학교시설의 일부 또는 여유 부지를 활용하는 증축·신축 방법을 적용하도록 한다. 영역 구분과 동선계획은 학교시설의 안전성을 높이고 기능의 상충을 최소화할 수 있도록 부지에 이용자별 출입구와 동선 계획을 세분하여 기능별 영역이 구분되도록 한다.
다음으로 유형별 초등학교의 설계 지침을 작성하였다. 개발최적형 초등학교들은 학교 주변으로 우수한 생활권이 형성되어 있고, 출입구와 동선계획에 유리한 접도 조건을 가지며, 복합개발에 필요한 증축·신축이 용이한 시설의 배치 특성이 나타났다. 개발최적형으로 분류된 21개 초등학교의 대표 사례로서 서울영희초등학교에 대한 개발 예시안을 작성한 결과, 높은 수준의 밀도계획, 넓은 여유 부지에 별동 신설, 외부시설물 설치가 가능하였다. 개발권장형 초등학교들은 개발최적형과 마찬가지로 우수한 생활권, 접도 조건을 가진 반면, 여유 부지 보유량에 차이를 보였다. 개발권장형으로 분류된 14개 초등학교의 대표 사례로서 서울원당초등학교에 대한 개발 예시안을 작성한 결과, 부지내 효율적인 밀도계획이 가능하도록 기존 학교시설을 리모델링해 용도 변경하거나, 수평 증축하는 계획이 요구되었다. 추가로 개발가능형에 31개, 개발유도형에 12개의 초등학교가 분류되었다. 단, 개발가능형과 개발유도형의 경우 대표 사례를 선정하여 설계 지침을 작성하는 것이 적합하지 않아 별도의 대표 사례를 선정하지 않았다. 두 유형의 학교들은 공통 개발 가이드라인을 따르되, 개별학교의 특성에 맞는 복합화계획이 요구된다.
본 연구가 제시한 대표 사례의 예시안은 저자의 주관적 판단에 의한 것으로 최선안이라 단정하기 어려움이 있으며, 여러 가지 다른 개발 방법에 대한 연구가 필요하다. 또한 서울지역 외 수도권, 지방 소도시에 위치한 초등학교를 대상으로 한 개발 전략 연구도 진행되어야 한다. 그럼에도 본 연구는 서울시의 학교와 공공임대주택 문제의 통합적 해결 방안과 주거지내 공유지에 대한 새로운 관점을 제시하였으며, 계획의 실현 가능성과 설득력을 확보하기 위해 복합개발 초등학교 시설의 기본 요건을 설정하고, 학교시설의 조건 분석을 통해 개발의 유형과 유형별 계획 수법을 제시하였다는 점에서 의의를 갖는다.
