I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목차
현대사회에서 급속한 산업화와 경제발전의 부작용으로 노숙인과 같은 사회취약계층이 증가하였다. 사회취약계층에게는 특히, 주거문제 해결이 절실한데 아직까지 정부의 제도적 방침과 정책은 미미하다. 사회취약계층의 주거안정화를 위하여 최근 정부는 노숙인, 장애인, 고령자, 육아가구 등의 주거문제 해결을 위해 공공지원주택을 공급한다고 선언하였다. 이 중에는 노숙인 지원주택에 대한 부분이 포함되지만 현재 쉼터(Shelter)와 같은 시설이 확보되어 있을 뿐, 주거취약계층을 위한 지원주택의 개발은 이제 시작단계에 있다.1) 북미나 유럽의 경우 노숙인 주거문제 해결을 위해 서포티브주택을 국가 정책으로 공약하고 선주거지원 원리에 따라 취약계층을 지원하고 있다. 그러나 나라마다 진행되고 있는 지원주택 추동력에는 차이가 있기 때문에 보다 다양한 문화권에서 어떻게 사회취약계층 주거문제에 대응하고 있는지 살펴볼 필요가 있다. 특히, 우리나라보다 먼저 초고령화와 도시의 쇠퇴를 경험한 일본은 어떻게 대응하고 있는지 이러한 경험이 어떠한 함축적 의미를 지니는지 현장조사를 통해 분석해 볼 필요가 있다.
본 연구의 목적은 일본 오사카시 노숙인이 밀집해있는 쇠퇴지역의 지원주택 사례들의 특성을 분석하는 것이다. 구체적 대상지는 일본 오사카시 가마가사키 지역의 지원주택인 ‘오하나’, ‘코스모’, ‘히다마리’이다. 본 연구에서는 이 지원주택 사례들의 물리적 환경과 운영 및 서비스의 특성을 분석하고자 한다. 본 연구는 한국의 지원주택 발전방향에 유용한 함축적 의미를 줄 것으로 기대된다.
II. 문헌고찰
1. 우리나라의 노숙인 지원제도와 현황
우리나라 전국 노숙인은 2016년 10월 기준으로 총 11,340명이고 이 중 거리노숙인은 1,522명, 이용시설(일시보호시설)노숙인 498명, 생활시설(자활·재활·요양)노숙인은 9,325명이며, 쪽방주민은 6,192명으로 조사되었다(Ministry of Health and Welfare, 2017). 노숙인은 1990년대까지 ‘부랑인’로 여겨져 왔으나, 1998년 IMF이후 많은 사람들이 실업자로 내몰리며 사회취약계층이 되는 상황으로 그 인식이 달라졌다. 2000년 ‘부랑인 복지시설 운영규칙’이 제정되었지만 이 규칙은 주거가 취약하지 않고 밤에 거주할 곳이 없는 사람들을 위해 만들어져있었기 때문에 체계적이지 않다는 문제점이 있었다. 이후, 2011년 노숙인 문제를 해결하기 위하여 ‘노숙인 등의 복지 및 자립지원에 관한 법률(이하 노숙인복지법)’이 제정되었는데 노숙인복지법이 체계화됨에 따라 국가의 책임이 강화되었고, 정부, 지자체, 공공기관들의 체계적인 지원이 진행되고 있다. 노숙인복지법에 근거한 국가와 지방자치단체의 책임(제3조)에는 ‘국가와 지방자치단체는 노숙을 예방하고, 노숙인 등의 권익을 보장하며, 보호와 재활 및 자활을 지원하기 위한 정책을 마련하여 노숙인 등의 사회복귀 및 복지를 향상시킬 책임이 있다’가 명시되어 있다.
서울시에서는 노숙인 등에게 일자리 제공 및 직업훈련을 통해 근로의욕 고취 및 자활계기를 마련하고, 자립기회를 제공하도록 ‘2018년 노숙인 일자리 종합계획’을 시행하였다. 이는 2017년 일자리를 연계한 2,683명의 노숙인쪽방주민 중 민간 일자리를 찾거나 중도 이탈한 사람을 제외한 나머지 50~60%를 유지하는 동시에 2018년에는 총 2,700명 노숙인들의 자립지원을 할 예정이다(Seoul City, 2018).2) 이렇듯 우리나라에서는 노숙인에 대한 국가와 지방자치단체의 책임이 커짐에 따라 다양한 노숙인시설이 조직적으로 체계화되었다. 노숙인시설에는 ‘노숙인일시보호시설(쉼터)’, ‘노숙인 자활시설’, ‘노숙인 요양시설’, ‘노숙인 급식시설’, ‘노숙인 진료시설’ 등 보건복지부령으로 정하는 시설들이 있다(Hong, 2018).3)
한편, 노숙인을 위한 보다 안정된 삶의 여건을 제공하기 위해 시설의 형태를 탈피한 지원주택에 대한 시도도 일어나고 있다. 종교계 노숙인 지원 민관협력 네트워크와 사단복지법인 굿피플은 함께 국내 최초 노숙인 지원주택인 서울 마포구 ‘굿피플 행복하우스’를 2014년 9월 개원하였다. 이 지원주택은 우울증, 조현병 등 정신질환을 앓고 재활치료를 받은 노숙인 거주자 등을 대상으로 하며, 재활과 자립을 도모하고 사회 복귀를 목표로 한다. 또한 단순히 주거공간만 제공하는 것이 아니라 자립지원, 건강상담, 사회적 교류 지원 등 다양한 서비스를 제공한다. 2016년 시행된 서울시 ‘지원주택 시범사업’의 경우 서울주택도시공사와 지원서비스 제공기관이 계약을 통해 정신질환, 알콜의존증이 있는 여성노숙인과 남성노숙인을 대상으로 지원주택을 제공하였는데, 해당 거주자는 개별 주소지가 있는 주택과 서비스4)를 제공받았다(Seoul Housing & Communities Corporation, 2018).
2. 일본 노숙인 정책과 지원주택
1990년대 중반 일본에서는 버블경제 파산 이후 경기가 악화되면서 구인 감소와 고용 유동화가 심화하여 전국에 노숙인의 문제가 사회적으로 표면화되었다. 1990년대 후반부터 대도시에서 두드러진 노숙인 문제에 대해 정부는 주택정책에서 다루는 것이 아니라 취업을 통해 탈노숙을 실현하고자 하였다. 그 당시 노숙인을 지원하는 제도적인 부분이 거의 없어서 자원봉사단체 등의 민간섹터가 노숙인 지원을 맡았으나, 노숙인의 존재가 확대되어 사회적인 문제가 된 2000년부터 정부차원의 대책이 실시되었다. 2002년「노숙인의 자립지원 등에 관한 특별조치법(이하 ‘노숙인 자립지원법’)」이 실행되면서 대도시권을 중심으로 자립지원센터 등의 시설이 정비되었다. 2003년 7월「노숙인의 자립 지원 등에 관한 기본 방침」이 책정되어 시책으로 추진되면서, 2003년 25,000여명이었던 노숙인은 2013년 8,000여명으로 급감하였다(Tatsuya, 2014).
2002년 8월에 성립된 노숙인 자립지원법에 근거하여 전국의 노숙인을 대상으로 노동, 주거, 의료, 복지지원이 가능하게 되었고, 종합상담추진사업(Outreach), 긴급일시숙박사업(Shelter), 자립지원사업, 능력활용추진사업, NPO 민간지원단체에 의한 생활빈곤자 지원하는 사업 등이 실시되었다(Ministry of Health, Labour and Welfare Japan, 2018). 이후 2003년 공원, 길거리, 야외에서 생활하는 노숙인은 25,296명이었으나 2017년 1월 기준 5,534명으로 대폭 감소하였다. 그러나 65세 이상의 노숙인 약 40%, 10년 이상 노숙상태가 30%로 장기화되고 있으며, 인지증, 만성질환 등이 있는 사람들의 노숙은 여전히 증가하고 있는 상황이다. 이에 노숙인의 일자리와 주거 확보, 전국적인 실태조사를 실시하고 기한이 2017년 8월까지인 노숙인 자립지원법을 2027년까지 연장하는 개정안이 통과될 전망이다(The Mainichi Newspapers, 2017).
각 지자체의 노숙인대책사업으로 실시되어진 일시생활지원사업은 노숙인 긴급일시숙박사업 및 노숙인 자립지원센터의 운영을 바탕으로 제도화한 것이다. 지자체에 설치된 복지사무소에서는 주거가 없는 생활이 어렵고, 소득이 일정수준 이하인 자를 대상으로 3개월간(최대 6개월간) 의식주를 제공하여(Ministry of Health, Labour and Welfare Japan, 2017) 사회로 한발 나아갈 수 있도록 지원하고 있다. 일본의「노숙인 자립지원법」은 민간단체와의 제휴를 강하게 내세우지만, 실제로 탈노숙인 지원에 사용되는 무료저가숙소와 지원주택 등은 조항에 포함되지 않는다. 또한 이 법은 ‘주택 입주지원 등에 의한 안정된 주거 확보’가 목표로 공영주택의 활용 등이 정해졌지만 구체적인 사업은 없었다. 일본 동경도에서는 2004년부터 2009년도에 걸쳐서「노숙인 지역생활이행 지원사업」이 실시되었고, 주로 공원 등에 거주하는 노숙인을 대상으로 민간아파트를 임대하여 2년간(장기거주 포함), 월 3,000엔으로 제공하여 총 1,945명이 이용하였다. 이 사업은 미국의 ‘선주거지원(Housing first)’ 접근을 최초로 일본에서 공적인 지원 장소에 적용하여 주목을 받았다. 이 방식은 기존의 대책을 기피하던 노숙인들에게 호응이 높았으며, 각 지역에서 증가하고 있는 민간아파트의 빈 주거공간을 이용하는 등 긍정적 의미가 컸으나, 재정문제로 2009년에 종료되었고(The Big ISSUE Japan, 2013), 이러한 노력은 전국적으로 확산되지 않았다.
한편 일본 전역에서 노숙인이 가장 많은 쇠퇴지역에 속하는 오사카시 니시나리구 가마가사키 지역에서는 민간섹터의 지원주택이 개발되었다. 이 지원주택 사례들은 노숙인 문제를 주거지원으로 접근하여, 지원주택에 수 천명규모의「주거약자」를 수용하고 독자적으로 생활안정을 지원함으로써 복지과제를 해결하고 있다. 2011년경 가마가사키 지역에서는 17곳의 민간 지원주택이 개발 및 운영되었고, 그 중 8곳은「지원주택 연합협의회」NPO 법인으로 활동을 하고 있다. 이 NPO 법인에 가입된 지원주택들은 공식적인 사업제휴는 없으나 가마가사키 지역 내 지원 단체들과 연계가 깊어서 오사카시 니시나리구에서는 중요한 사회적 자원으로 인식되고 있다(Tatsuya, 2014). 이렇듯 일본에서는 선진국의 정책들을 도입함으로써 사회적으로 부각되고 있는 주거취약계층을 위한 문제를 다각면에서 검토하고 해결하고자하는 노력을 볼 수 있다.
3. 미국의 서포티브주택(Supportive Housing)
1980-1990년대 미국에서 지방정부가 주도하고 비영리단체들이 후원하는, 저렴한 가격의 주택과 서비스가 결합된 모형으로 등장하였다(Lee, Park, & Qi, 2016). 서포티브주택은 지난 30여 년간 미국에서 사회취약계층을 위해 선도적으로 개발되어 왔는데, 노숙인이 영구적으로 거주할 수 있는 주택을 먼저 제공하여 안정시킨 후 필요한 서비스를 맞춤형으로 제공하는 선주거지원 원리에 따라 개발되었다. 미국의 경우 2008년 주택도시개발부(HUD)에서 Section 8 주거법을 통해 대대적으로 480만 저소득층을 위해 민간임대인들에게 임대보조금을 지원하는 주거지원 프로그램을 실시하였는데, 이중 가장 큰 부분은 210만 가구에 임대료와 유틸리티를 지원하는 Housing Choice Voucher 프로그램이다. 또한 2008년 미국에서 통합예산법령으로 7,500만 달러가 HUD-VASH (Veteran Affairs Supportive Housing) Voucher 프로그램에 배정되기도 하였다(Lee & Park, 2015). 서포티브주택은 집합형, 분산형 등 유형이 다양하며, 초기에 정신질환이 있거나 약물을 복용하는 노숙인을 대상으로 하였으나 현재 육아가족, 고령자, 저소득층 등 다양한 취약계층으로 확대되고 있다(Park, Lee, & Ahn, 2017). Tabol, Drebing, and Rosenheck(2010)은 1990년대 이후 수행된 서포티브주택 관련 연구를 종합하여 ‘일반 주택(Normal Housing)’, ‘유연한 지원(Flexible Support)’, ‘주택과 서비스의 분리(Separation of Housing and Services)’, ‘선택(Choice)’, ‘즉각적 정착(Immediate Placement)’이라는 서포티브주택 모델요소를 도출한 바 있다. 이러한 모델요소는 다양한 지원주택들을 비교하는데 근거로 활용될 수 있다.
지원주택은 미국에서 서포티브주택으로 시작해서 유럽에서도 보급 시도되고 있다. 한편, 일본의 경우도 서포티브주택이 노숙인을 위해 개발되고 있는데 그 생성과 보급은 문화적으로 다양할 것인 바, 일본의 지원주택을 연구하는 것은 미국의 사례에 국한되지 않는 보다 폭넓은 시각을 제시함으로써 지원주택 정책을 발전하고 보급해 나가야 하는 한국에서 균형적인 논의의 장을 만들 수 있다.
III. 연구방법
1. 연구대상 및 대상지의 특성
본 연구에서는 일본에서 가장 노숙인이 많이 분포하는 오사카시 가마가사키 지역에서 취약계층을 위해서 어떻게 주거지원 방안을 모색하고 있는지 현장조사를 통해 분석하고자 하였다. 오사카시의 경우 공공이 현장접근을 통해 응급쉼터, 구호시설 등에 노숙인을 수용하여 회복을 도모하고 직능훈련 등 서비스를 제공하여 거주자가 자립 가능시 임대주택으로 이주하게 하며, 시설 퇴소 후에도 애프터서비스를 지속하는 방침을 실행하고 있다(Park et al., 2018). 가마가사키 지역에 위치하는 연구대상 지원주택 ‘오하나’, ‘코스모’, ‘히다마리’ 세가지 사례는 모두 2000년-2002년경 간이숙박소에서 지원주택으로 용도를 변경한 사례이다. 이들은 민간에서 운영하는 지원주택 사례이며, 이 지역에 이러한 지원주택이 밀집된 배경은 지역의 고착된 쇠퇴현상과도 관련이 깊다.
가마가사키는 대표적인 쇠퇴지역으로, 노숙인 및 생활보호대상자들이 많은 일용직 노동자마을이다. 1970년 전후 오사카 만국박람회장 건설을 위해 전국에서 젊은 노동자들이 이곳으로 이주하면서 일용직노동자들이 증가하였고, 버블경제 붕괴 후에도 이들은 계속 머무르게 되었다. 오사카의 무상복지대책으로 노숙인은 더욱 증가하였는데, 1990년 노동자들을 착취하는 폭력단에게서 뇌물을 받는 경찰들에게 대항하는 사회불만이 폭동으로 표출되기도 하였다.5) 가마가사키 지역(아이린지구)은 약 0.6 km2 면적에 약 2만 명의 사람들이 거주하고 있으며, 주민의 54.8%가 고령자이다. 간략한 지역의 변천사를 정리하면 <Figure 1>와 같다.
가마가사키는 오늘날까지 치안이 불안하고, 고수준 생활보호 비율로 사회적으로 문제가 되고 있다<Figure 2>.
이 지역 주민의 경우 구직이 이루어지지 않고 인구이동이 저조한데 실업자가 노숙인이 되어 지역에 계속 거주하고 있는 상황이다. 또한 과거 일용직 노동자들이었던 사람들이 연로하여 현재 생활보호수급자가 된 사람들이 많다.
2. 연구방법
본 연구는 현장방문관찰 및 운영자 심층면담 방법을 활용하였으며, 수집된 자료의 보완을 위해 대상사례에 대해 공개된 문헌들을 조사하였다. 조사를 위해 방문 2개월 전 가마가사키 NPO와 접촉하여 사전계획을 수립하였으며, 현장방문관찰은 2018년 2월 6~9일 사이 이루어졌다. 연구자들은 녹음기, 카메라 등을 활용하여 현장의 자료를 기록하고 수집하였는데, 심층면담의 경우 3개 사례별로 연구원 4인과 운영자가 각각 2시간 동안 진행하였다. 심층면담 후 각각 1시간 동안 사례들을 직접 둘러보면서 환경을 관찰하였다. 면담과 현장관찰시 기록된 녹음파일 및 사진 자료들을 재확인하여 신뢰성을 확보하였으며, 사진, 도면, 녹취록 등을 연구원들 간 워크숍을 통해 점검하고 보완하였다. 본 연구는 질적 연구로서 현장관찰과 심층면담을 통해 대상 지원주택의 개발배경, 건축적 환경, 운영 및 서비스 프로그램을 분석하였다. 대상 지원주택의 개발 배경과 운영 및 서비스 프로그램 분석의 경우 주로 심층면담방법이, 건축적 환경 분석의 경우 현장관찰 방법이 활용되었다.
IV. 연구분석
1. 민간 지원주택 ‘오하나’의 특성
오사카 니시나리구 가마가사키 지역에 위치하는 지원주택 ‘오하나’는 간이숙박소를 2000년 11월 개조한 지원주택으로 정부 지원 없이 현재 18년째 운영되고 있다. 가마가사키 지역은 관광객에 대한 수요도 있는데 ‘오하나’를 포함한 3개 간이숙박소를 운영하고 있는 지역출신의 운영자는 지역사회를 위해 하나의 간이숙박소를 지원주택으로 용도변경하는데 가치를 두었다. 현장관찰과 운영자 심층면담을 병행하여 지원주택 ‘오하나’의 건축적 환경과 운영 및 서비스프로그램의 특성을 분석해보면 다음과 같다.
1) 건축적 환경
‘오하나’는 4층 규모로 100여개 개별 유니트가 있으며, 코어형 건물로 중앙에 엘리베이터 및 계단이 계획되어 있다<Table 1>. 각 층에는 공용화장실과 공유공간이 있는데 공유공간이 중앙에 위치하여 거주자들의 커뮤니티를 도모한다. 1층 로비는 무장애디자인(Barrier-free Design)으로 휠체어 사용자도 수월하게 드나들 수 있다. 출입구 바로 옆에는 직원이 거주자의 출입을 잘 관찰할 수 있는 큰 창문이 있는 운영자 공간이 있다. 1층의 공동공간인 담화실은 기존 3개 유니트 벽을 터서 하나의 큰 공간으로 조성하였는데 지원주택 거주자 및 지역주민들이 함께 교류할 수 있는 공간이다. 일본에서는 지원주택 조성시 담화실을 확보하고 직원을 고용하는 것이 필수인데 이 담화실에서 거주자들은 인근 유치원과 연계된 커뮤니티 활동 등을 진행한다. 거주자 유니트는 2층부터 4층까지이며, 개별 유니트는 다다미 3첩(약 4.86 m2)의 면적으로 계획되어 있다. 유니트에는 채광과 통풍에 유리한 큰 창문, 냉장고, 간이 책상과 TV가 구비되어 있다. 또한 전화기가 비치되어 있어 내외부적으로 소통이 원활하다. 2층에는 거주자들이 성별에 따라 시간대를 구분하여 사용하는 공용목욕탕이 있다. 운영자 면담 내용의 일부는 다음과 같다.
Table 1.
Physical Environment Characteristics of Supportive Housing ‘Ohana’
생활보호대상자는 법적으로 호텔에서 장기투숙을 할 수 없어서 이 호텔을 주택으로 바꾸었습니다. 스프링클러가 개실마다 있어서 주택으로 변경할 때 용도변경허가가 굉장히 간단했습니다. ... 직원들을 배치했고, ... 담화실은 3개의 방을 하나로 터서 만들었습니다. ... 법규상 호텔에서 넘어지는 등 사고가 나면 호텔 책임이지만, 주택에서는 거주자 본인에게 책임이 있게 됩니다. 배리어프리 부분은 할 수 있는 한도 내에서 보완했습니다...
면담을 통해 ‘오하나’ 운영자는 간이숙박소를 지원주택으로 용도 변경한 사유를 설명하였다. 특히, 료칸, 호텔영업, 간이숙박소영업의 경우 일반주택보다 엄격한 건축기준이 적용되기 때문에 지원주택으로 건축용도 변경이 원활하게 진행되었고, 건물 내부에는 추가적으로 배리어프리 시설의 보수가 필요했지만, 호텔의 특성상 기존 시설은 서비스를 지원하는데 유용한 특성이 있다.
2) 운영 및 서비스 프로그램
‘오하나’에는 현재 92명의 거주자가 있으며, 직원으로는 청소부 2명과 8명의 관리인이 있다. 직원들의 근무시간은 시간대별로 정해져 있다. 이 지원주택 임대료는 단위주거공간 크기에 따라 다르지만 보통 36,000엔-42,500엔/월 정도이다. 임대료의 경우 장기간 거주할수록 금액이 줄어드는데, 보증금과 보증인이 필요 없고 계약기간이 없다는 것이 특징이다. 거주자에게 질환 혹은 질병이 발생하거나 거동이 어려울 경우 노인시설로 옮겨지기도 한다. 매주 수요일 1층 담화실에서는 저렴한 비용의 아침식사 프로그램이 제공된다. 직원들은 거주자에게 필요한 서비스를 제공하며 도움을 주는데, 제공되는 서비스 프로그램에는 안부확인, 복약관리, 목욕, 금전관리, 병원방문 동행 및 병문안 등이 있다. 운영자 면담내용의 일부는 다음과 같다.
다른 주택에서 거주할 경우 보조금과 보증인이 있어야 합니다. 하지만 ‘오하나’ 지원주택은 보조금과 보증인이 없습니다. 또한 직원이 상주하며 거주자에게 서비스를 제공하는데 ... 지역에서 호텔이 많아지면 땅값이 높아지고 임대료로도 오르겠지만 지역의 거주자를 위해 월세를 올리지 않는 것은 꼭 지켜야하는 부분이고 마을만들기의 기본이기 때문에 네트워크를 형성해서 지키고 있습니다. ... 직원들은 복약관리, 왔다갔다하며 안부확인, 금전관리, 병원 방문 및 문안 등을 지원하고 있는데 모두 다기능을 소화합니다. 업무도, 사무적인 것도, ... 수요일 아침마다 150엔으로 식사하는 프로그램이 있는데 한 40명 정도 모입니다.
간이숙박소 주인의 자녀였던 ‘오하나’ 운영자는 어린시절 자신을 친절히 보살펴준 현재의 거주자들과 유대관계가 형성되어 있었다. 그는 이 지역의 주민으로서 공동체 의식을 가지고 사회적 불균형을 완화하고자 노력하고 있다. 이러한 서비스 정신은 자발적인 특성이 있다.
2. 민간 지원주택 ‘코스모’의 특성
‘코스모’ 또한 간이숙박소를 민간이 2001년 개조한 지원주택이다. 2000년대 숙박소 경영이 어려워지자 외관 및 배수공사 등 하드웨어적인 부분을 운영자가 직접 보완하였고, 거주자 편의를 도모하는 시설들을 설치하기도 하였다. 거주자들은 대부분이 생활보호대상자, 연금수혜자, 일용직 노동자 등이다. 현장관찰과 운영자 심층면담을 병행하여 지원주택 ‘코스모’의 건축적 환경과 운영 및 서비스프로그램의 특성을 분석해보면 다음과 같다.
1) 건축적 환경
지원주택 ‘코스모’는 4층 규모로 120여개의 개별 유니트가 있으며, 엘리베이터는 건물 중앙에, 계단은 한쪽 측면에 계획되어 있다<Table 2>. 각 층에는 공용화장실과 간이 조리실이 있어 거주자들에게 편의를 제공한다. 1층 로비공간은 무장애디자인(Barrier-free Design)으로 계획되어 있다. 출입구 바로 옆에는 직원이 거주자의 출입을 관찰할 수 있는 큰 창문이 있는 운영자 공간이 있다. 1층의 공동공간인 담화실은 기존 8개 단위주거공간의 벽을 터서 하나의 큰 공간으로 조성하였는데, 지원주택 거주자 및 지역주민들이 함께 교류할 수 있는 공간으로 활용된다. 거주자 유니트는 1층부터 4층까지이며, 개별 유니트는 다다미 3첩(약 4.86 m2)의 면적으로 계획되어 있다. 단위주거 공간 한쪽 벽면에는 채광과 통풍에 유리한 큰 창문이 있고, 냉장고, 간이 책상과 TV 등 거주자가 원하는 가구 및 생활용품을 배치할 수 있다. 2층에는 거주자들이 시간대를 구분하여 사용하는 공용목욕탕이 있다. 이렇게 지원주택으로 변경하게 된 배경에 대한 운영자 면담내용 일부는 다음과 같다.
Table 2.
Physical Environment of Supportive Housing ‘Cosmo’
주택으로 변경하면서 배리어프리를 적용하고 안전손잡이를 설치하는 등 개인적으로 2,500만 엔이 들었습니다. 외관, 배수, 보수 등에 모두 사비를 들였습니다. ... 입주자들은 부동산을 통해 오지 않고 지인의 소개를 통해 오고 있습니다. ... 저는 담화실이 가장 중요하다고 생각하여 방 8개와 복도를 하나로 터서 만들었습니다. ... 사람들 간의 접촉, 교류가 중요하다고 생각합니다. ... 거주자들이 어제까지만 해도 손님이었는데 어느 순간 노숙인이 되어있는 것을 보고 뭔가 도와줄 수 없을까 생각했는데, 이러한 상황이 괴롭고 숙박소 경영이 40% 저하되었습니다. 그래서 서로 돕는 방법으로 바꾸게 되었습니다. ... 지원주택으로 바꾼다고 해도 간판만 바꾸면 되는데 여러가지 고민으로 담화실과 하드웨어 부분들을 보완하였습니다. ... 거주자 월세로 직원 월급을 주는데, 직원들 월급이라도 정부에서 나왔으면 합니다...
‘코스모’의 경우 외관을 비롯하여 시설적인 보수가 우수한 사례이다. 특히 교류를 중시하는 운영자의 철학이 반영된 커뮤니티공간은 규모가 크고, 여러 가지 설비가 잘 갖추어져 있다. ‘코스모’ 경우도 이웃을 돌보고자하는 운영자의 의지가 반영된 민간형 지원주택으로 자연 발생적인 특성이 있다.
2) 운영 및 서비스 프로그램
‘코스모’ 지원주택 임대료는 목욕탕 사용료를 포함하여 한달에 36,000엔 정도이다. 그밖에 생필품구비 및 청소 등 공공유지관리비와 겨울철 난방비가 추가된다. 보증금과 보증인이 필요 없고 계약기간이 없다는 것이 특징이다. 거주자들은 평균연령이 68세로 대부분 개호보험에 속해있고, 복지사들과 연결되어 있어서 건강 문제에 대해 지원을 받는다. 또한, NPO가 협력하여 상담을 하기도 한다. 본 지원주택이 시설과 차별되는 점은 거주자가 원할 때 서비스를 연결해 준다는 점이다. 거주자들은 지역단체 및 지인에서 소개를 받아서 이곳에 입주하게 된다. 9명의 직원들은 365일 24시간 교대로 상주하며, 거주자에게 필요한 서비스를 제공하며 도움을 주고 사회복지사가 수행하는 부분도 보다 원활하도록 직원들이 지원한다. 이와 관련된 운영자 면담내용 일부는 다음과 같다. 제공되는 서비스 프로그램에는 약물복용관리, 지역주민 교류, 상담, 자립지원, 휠체어 외출 등이 있다. 특히 복약관리는 건강과 직결되어서 운영자가 가장 신경을 쓰는 부분이다. 이 지원주택에서는 특별한 복약관리 방법을 활용하고 있는데, 저녁에는 운영자나 관리인이 직접 거주자 유니트로 찾아가고 낮에는 거주자가 방에서 나올 수 있도록 1층으로 내려오게 하여 약을 먹게 한다. 이는 거주자의 활동을 도모하고 사회적 교류를 위한 철학에 근거한다. 연말연시의 경우 30-40명 거주자들이 모여서 행사를 갖기도 한다. 직원들은 주민들이 지역과 연결고리가 형성되게 하는 것이 진정한 지원이라고 생각하며 거주자를 지원하고 있다.
빈곤사업은 생활보호대상자를 위한 사업이라고 생각하면 될 것 같습니다. 다른 곳에서는 도시락비, 서비스비 하며 돈을 다 빼가서 거주자들이 정작 쓸 수 있는 돈이 거의 없습니다. ‘코스모’ 거주자들은 서비스를 선택하게 하여 매달 7만 엔 정도 손에 쥘 수 있습니다. ... 지원 기관과 협력을 하여 상담하는 것이 필요합니다. 거주자들은 자립적으로 할 수 있는 것들이 줄어들기 때문에 이에 대한 상담을 하지만 모든 것을 다 연결해주면 시설과 다름이 없기 때문에 각자 할 수 있는 것은 각자 하도록 하고 있습니다. 거주자들은 대부분 개호보험이 있고, 저희는 그 회사들과도 연결되어 있습니다. ... 거주자들을 도와주는 도우미도 있습니다. ... 처음엔 여기가 노숙인들이 시설로 가기전 중간단계인 다리역할을 하는 곳으로 생각하였는데 거주자들에게 이곳은 마지막 거주지가 되고 있습니다. 10년간 100여명의 거주자가 ‘코스모’에서 세상을 떠났습니다. 원래 길거리에서 사망하는 경우가 허다하여 장례식 개념은 없었는데 도우미, 직원들, 이웃 거주자들이 함께 장례식에 참석합니다. 장례 후 그 친척들에게 거주자의 삶에 대한 이야기를 해주거나 유골을 전달하고 있습니다. 저는 이러한 가족 같은 개념이 지원주택이라고 생각합니다. ... ‘코스모’에서는 실제 생활비가 다른 곳에 비해 넉넉하기 때문에 거주자가 외출을 할 때 소비가 원활합니다. 크리스마스나 연말에 3~40명이 모여서 이벤트도 하고, 새해에는 다같이 모여서 시간을 보내고 있습니다., ... 지원주택은 담화실과 직원이 있고 서비스를 강요하지 않는 것이 기본입니다. ... 거주자가 저녁에 먹어야하는 약들은 직접 찾아가서 드시는 것을 보고 확인하고, 거주자가 방에서 나오지 않으면 안되니까 낮에는 방에서 나오게 해서 약을 드시게 하고 있습니다... 약이 바뀌면 큰일이니까 굉장히 신중하게 관리합니다. ...
운영자는 스스로 지원주택의 운영을 빈곤사업으로 지칭하였는데, 이것은 그만큼 사회적으로 경제적으로 열악한 현실을 반영한다. 다양한 거주자 특성에 적절한 서비스가 맞춤형으로 연결되는데, 직원들이 있지만 운영자 입장에서 거주자 개개인에 대한 관리는 감당하기 힘든 것이 현실이다. 운영자는 신중히 거주자를 돌보고 있지만 애석한 사연이 발견되기도 한다.
3. 민간 지원주택 ‘히다마리’의 특성
2002년 가마가사키 지역에서 4번째 지원주택으로 용도를 변경한 ‘히다마리’는 현재 16년째 운영되고 있다. 총 90명의 거주자가 있으며 그 중 약을 복용하는 사람은 20명이다. 이 지원주택 거주자들의 연령은 20세에서 85세까지로 그 폭이 굉장히 넓다. 그 중 65세 이상이 60명으로, 전체 인원의 2/3을 차지한다. 현장관찰과 운영자 심층면담을 병행하여 지원주택 ‘히다마리’의 건축적 환경과 운영 및 서비스프로그램의 특성을 분석해보면 다음과 같다.
1) 건축적 환경
6층 규모의 ‘히다마리’ 지원주택은 100개의 개별 유니트가 있으며 거주자가 있는 90개 유니트 외에 5개 유니트는 비어있고, 5개는 직원들이 활용하고 있다. 개별 유니트는 다다미 3첩(약 4.86 m2)의 바닥면적으로 계획되어 있으며, 에어컨, TV, 수납공간 등 시설 및 설비가 구축되어 있다<Table 3>. 각 방에서는 흡연이 가능하며, 유니트에는 큰 창문이 있어 채광과 환기가 용이하며 거주자들은 개인 물품을 배치할 수 있다. 중정에 아름다운 정원이 조성되어 있고, 2층에는 거주자들이 사용하는 넓은 공용목욕탕이 있다. 공용목욕탕의 경우 도우미의 지원이 필요한 거주자는 오전에, 일반 거주자는 오후 4시부터 시간을 구별하여 사용한다. 또한, 엘리베이터가 있어 층별 이동이 수월하다. 1층의 담화실은 기존의 공용공간을 하나로 틔워서 조성하였으며, 거주자들은 자유롭게 방문하여 교류할 수 있는데, TV와 간이 주방 등 설비가 구비되어 있다. 로비공간은 무장애환경이며, 직원 관리공간이 계획되어 있어 거주자들의 출입을 관리한다. 유니트에서 흡연이 가능하지만 화재 예방을 위해 인지증환자의 경우 혼자 흡연하지 못하도록 도우미가 있을 때 보호 하에서 할 수 있게 하고, 다른 지원주택에서는 20엔을 투입하면 3분 동안 사용가능한 조리대를 ‘히다마리’에서는 무료로 사용할 수 있다. 지원주택 ‘히다마리’의 건축환경 관리에 대한 운영자 면담내용의 일부는 다음과 같다.
Table 3.
Physical Environment of Supportive Housing ‘Hidamari’
방수는 100개이며, 현재 90명이 거주하고 있습니다. 나머지 10개의 방 중 5개는 비어있고, 5개는 관리인이 활용하고 있습니다. 담화실은 기존의 공용공간을 하나로 합하여 조성했습니다. 담화실에서는 커피를 무료로 제공하고, 거주자 분들은 친구들을 데려오시기도 합니다. 지원주택이라는 것이 중간 다리역할을 했었는데, 거주자들이 거동이 불편해지고 아픈 경우가 많아져서 무리가 적도록 환경을 보수하고 있습니다. 방에서 흡연이 가능한데, 스프링클러를 1년에 한 번씩 점검합니다. 지금까지 화재가 난 적이 한 번도 없습니다. 인지증 환자는 도우미가 있을 때 보호 아래 흡연하게 하고, 이후 도우미가 모두 수거해 갑니다. ...
‘히다마리’는 앞의 두 사례보다 건물의 준공연도와 용도변경 시기가 비교적 최근인 지원주택으로 시설과 설비에 대한 보수가 적었다. 이 지원주택은 환경적 제약을 줄여 거주자가 편안한 생활을 할 수 있도록 배려하고 있다.
2) 운영 및 서비스 프로그램
‘히다마리’의 임대료는 36,000엔/월 이며, 보증금이 없고 관리비와 전기세를 별도로 받는다. 거주자들은 대부분 생활보호대상자이며, 고아인 20세부터 85세 고령자까지 다양한 연령대이다. 거주자 질환 유형과 정도가 다양하여 20명은 약물을 복용하고 있으며, 도우미의 지원을 받고 있다. 4-5개 기관에서 파견된 20명의 도우미가 본 지원주택에서 일하고, 청소직원 2명, 생활보호대상자인 ‘히다마리’ 거주자 한명이 관리인으로서 24시간 상주하고 있다. ‘히다마리’ 거주자에게 지원되는 서비스 프로그램에는 복약관리, 금전관리, 병원방문, 서류작성, 상담, 1박 2일 여행 등이 있다. 금전관리의 성과로 이전 거주자 15명은 저축을 통해 더 나은 곳으로 이주하기도 하였다. 서비스와 관리에 관련된 운영자 면담내용 일부는 다음과 같다.
여기에서는 거주자들이 하루 세 번 로비로 내려와서 약 먹는 것을 직원이 확인하고 있습니다. 혼자 약을 먹을 수 있는 거주자는 알아서 먹지만 도우미 분들이 챙기시기도... 거주자 상태를 가장 잘 아는게 중요하고 가족처럼 생각하기 때문에 ... 약 먹어라 병원 가라 해도 안하시는 분들이 계셔서 많이 힘듭니다. 15년째 지원주택을 운영하면서 거주자 70명이 돌아가셨고, ... 대부분 악화되면 병원으로 가십니다, 거주자들은 뇌졸중, 즉사, 심장마비가 아닌 이상 도우미를 곁에 두고 정말 아슬아슬할 때까지 여기 계십니다. ... 복약관리와 안부확인, 금전관리, 병원방문 및 병문안, 상담, 서류작성, 1박 2일 여행 등 서비스를 제공합니다. ... 담화실에서는 바둑클럽, 장기클럽이 운영됩니다...
이 지원주택에서 다양한 서비스 프로그램을 지원하는 운영자는 거주자들이 지역에서 지속적으로 거주할 수 있도록 가족과 같이 돌보지만 어떻게 할 수 없는 상황에 대해 항상 걱정하고 있다. 취약한 거주자가 연로하고 건강이 악화되면 시설로 갈 수 밖에 없는데, 민간이 감당하기에 어려움이 많지만 이러한 운영 특성은 시설로 가는 시기를 늦추게 하고 있다.
V. 종합 논의
본 연구는 일본 오사카시의 쇠퇴지역인 가마가사키 노숙인 밀집 지역의 지원주택인 ‘오하나’, ‘코스모’, ‘히다마리’ 3개 실증 사례들의 특성을 종합하고 분석하였다. 이러한 지원주택이 어떻게 생겨났고 현재 건축적 환경과 실제 운영 및 서비스의 특성을 현장관찰과 운영자 심층면담을 통하여 정리하였다. 본 절에서는 이러한 전반적인 특성을 요약해 보고자 한다. 첫째, 공통적으로 간이숙박소를 지원주택으로 용도 변경한 세 사례들은 운영자와 거주자의 호혜적인 관계에서 만들어졌다. 일자리가 사라지고 지역이 쇠퇴하자 간이숙박소 영업은 위기에 몰렸고, 연고가 없는 지역 일용직 노동자들은 연로하여 생활보호자 혹은 연금수혜자가 되었는데, 이전부터 친분이 있던 간이숙박소 운영자들은 취약계층으로 전락한 이러한 노동자들을 위해 신뢰관계를 바탕으로 간이숙박소를 지원주택으로 용도변경하여 사업을 이어갔다. 간이숙박소를 지원주택으로 용도를 변경할 때 경제적 이득이 없고 많은 보수비용이 지출되었음에도 불구하고 지원주택 운영자들은 지역사회 사람들과 사회적 관계를 유지하기 위해 소위 빈곤사업을 진행하였다. 이러한 용도변경을 위해서 정부에서 주택개조비와 운영비를 지원하지는 않았지만 어려워진 지역 사람들의 삶을 회복시킬 수 있는 방안을 제도적으로 허락하였다고 할 수 있다. 일본의 경우 노숙인 문제가 심각해지자 정부가 기존 건물을 지원주택으로 인정하였는데, 안전시설과 커뮤니티 공간 등 지원주택의 여건이 갖추어진 숙박시설을 효율적으로 활용하여 취약계층이 주소를 갖게 함으로써 생활보호대상자가 될 수 있는 기회를 주었다는데 시사점이 있다. 노숙인 중에는 생활보호대상자가 상당히 많은데 이들에게 서비스를 제공하기에 주소지가 명확하지 않은 사실에 입각하면 주거를 안정화하여 서비스를 받을 수 있게 한다는 점에서 의미가 크다. 둘째, 건축적 환경의 경우 세 사례는 간이숙박소를 개조한 지원주택으로 소방법상에서 무리가 없었으며, 특별히 담화실이라는 커뮤니티공간과 코디네이터 역할을 하는 직원 컨시어지 공간을 구축하였다. 또한 거주자의 출입과 이동이 용이하도록 바닥 단차 제거, 벽면 안전손잡이 설치 등 유니버설디자인과 무장애환경을 조성하였다. 지원주택으로 인증받기 위해 담화실과 직원이 필요한데 그 규모의 경우 운영자가 커뮤니티공간을 얼마나 중요하게 생각하는가에 따라 건축적 환경이 나름대로 다양하게 조성되었으며, 기존 호텔이 요구하는 사생활보장의 기능이 아닌 거주자 입장에서 사회적 교류를 도모하는 공간의 기능이 강화되었다고 할 수 있다. 셋째, 운영 및 서비스 특성의 경우 자연스럽게 필요한 서비스를 거주자 맞춤형으로 연결해주고 또 필요에 따라서 다양한 교류활동을 만들어서 선택적으로 제공하게 하였다. 누구보다 거주자의 특성을 잘 파악하고 있는 운영자는 거주자와 함께 상생하며 복약관리, 상담, 금전관리, 병원방문 등의 서비스를 지원하고 있었는데, 거주자의 경우 보다 친숙한 집과 같은 환경에서 가족과 같은 돌봄을 받고 있었다. 특히 복약관리의 경우에는 지원주택 운영자 철학에 따라 나름대로의 방식으로 서비스하고 있었다. 서비스의 경우 지역사회의 도우미, 복지사 등을 연계하여 코디네이팅하고 있었는데 거주자들이 고령화됨에 따라 서비스 요구가 더 높아지고 있었다. 무엇보다도 세 사례들은 운영차원에서 영구거주가 가능한 지원주택이 되게 하였는데 여기에는 사회변화에 따라 임대료가 상승하여 긴장감이 조성되지 않도록 운영자들은 비영리네트워크(NPO)를 조성하여 주거안정을 도모하고 있었다. 공공이 막중한 지원을 하는 미국 서포티브주택과 달리 본 일본 지원주택 사례들은 완전히 민간섹터로부터 인간적인 지역사회 애착감에서 유지해오고 있기 때문에 최적화된 맞춤형 서비스를 지원할 수 있었다.
이러한 일본 민간 지원주택의 특성을 Tabol, Drebing, and Rosenheck(2010)의 지원주택 모델요소에 입각하여 논의해 보면 다음과 같다. 첫째, 지원주택 사례들은 건축적으로 간이숙박소였지만 주택으로 용도 변경되어 일반적인 집합주택이 되었다. 둘째, 이러한 임대주택에서 필요한 서비스를 선택하고 제공받을 수 있는데 주거지원서비스는 수요자 맞춤형으로 제공되고 있다. 셋째, 지원주택 운영자가 서비스 프로그램을 제공하지만 지역의 도우미 및 사회복지사가 방문하여 서비스를 제공하므로 주택제공 기관과 서비스제공 기관이 분리되어 있다. 넷째, 거주자가 친숙한 주거환경을 선택할 수 있고 임대인으로서 권리를 가질 수 있다. 다섯째, 주거접근성에서 부동산을 통해 거주자가 유입되거나 대기자가 있는 것이 아니라, 보증금과 보증인 없이, 소개를 통해서 취약계층 거주자가 즉각 정착할 수 있는 여건이 있다.
일본 민간 지원주택 사례들은 상향식(Bottom-up) 접근방법으로 지역사회 사람들 간의 관계에서 주거안정을 위해 물리적 여건을 개선하고 서비스를 제공하여 자연스럽게 진화한 것으로서 사회통합적으로 상당히 가치가 있다. 비영리 민간의 빈곤사업으로 이러한 지원주택이 생겨났는데 이러한 지원주택은 사회적 자본의 결속력이 상당히 크고, 국가적으로 막대한 돈을 투자하지 않아도 사회안전망을 지원하는 든든한 에이전시 역할을 한다. 해당 지역이 쇠퇴되는 정도를 막는 역할을 하도록 자생적인 해결방법을 모색하고 공동체를 중시하는 본 지원주택 사례들은 정부지원에 제약이 있는 현대사회에서 위기극복 차원의 저비용고효율적 방안으로서 함축적 의미가 있다.
이러한 일본 사례는 지원주택의 근원지인 미국에서 하향식(Top-down)의 대규모 지원으로 개발된 지원주택과 달리 민간이 스스로 시장의 수요를 파악해서 공동체 의식 속에서 발생했다고 할 수 있는데 이는 분명히 한국의 발전방향에 대한 시각을 넓혀준다. 미국처럼 사회취약계층을 위해 정부예산을 할애할 수 있는가에 대한 우려와 대안모색이 형식적이기 보다 우리사회 문제해결을 공동체 지향으로 풀어야 한다는 사회적 의식이 있는 가운데, 일본은 저예산과 공동체 속에서 생겨난 서비스를 보여주었다. 이는 한국적 상황에서 자원이 제한되어 있고 공동체 증진이 필요하다는 시각에서 어떤 방식을 지향해야 하는지에 대한 사고의 폭을 넓혀준다.
VI. 결론 및 제언
그간 서포티브주택 관련 연구들은 주로 선도적인 미국 사례에 대한 내용들이 교류되고 발표되었다. 지원주택은 문화적, 사회적 여건마다 새로운 주택으로 생성될 수 있기 때문에 미국의 영향을 받은 일본의 지원주택 사례분석을 통해서 좀 더 서포티브주택에 대한 지식기반을 넓히고자 하였다. 미국의 경우 공공이 주택을 다양한 방법으로 고비용 예산을 확정하여 지원하는 방식인데, 미국이 하향식이라면 일본은 상대적으로 상향식이라 할 수 있다. 본 연구 결과 한국형 지원주택의 발전을 위해 참고할 수 있는 사항은 다음과 같다. 첫째, 우리나라에서 다양한 사회문제에 대한 지속가능한 해결도구가 공동체 증진과 사회적 자본이라는 것으로 인지하고 있는데, 일본의 이러한 시각은 우리사회 특성에 맞는 모델을 찾아나가는데 유연하게 활용될 수 있다. 둘째, 노숙인 문제는 주거가 정착되지 않음으로써 더욱 해결하기 어려운데 이들 중 상당수가 생활보호대상자이고 주소지가 필요하다는 문제에 대해 일본의 경우는 여관과 같은 간이숙박소가 주택이 되게 하였다. 이렇게 취약계층이 정착할 수 있는 근거를 마련하고 있다는 점은 상당한 사회적 의의를 지니는데 우리나라 지원주택은 이제 시작단계이기 때문에 과감한 시도를 통해서 주거를 안정화할 필요가 있다 셋째, 일본이 간이숙박소를 주택으로 전환했을 뿐 아니라 취약계층의 결속관계와 서비스를 제공하는 부분에 있어서 사람들이 모여서 사회적 관계를 형성할 수 있는 커뮤니티공간을 중시했다는 점은 우리도 취약계층에게 커뮤니티공간을 하나의 인프라로 설정할 단계에 왔다는 것이다. 넷째, 상향식 서비스를 제공하지만 시간이 흐름에 따라 이전보다 서비스 요구가 더욱 증가하므로 다양한 서비스 인력이 이러한 민간을 지원하여 시설로 가는 것을 예방하고 지역사회에 남을 수 있게 하기 위해서, 공식적으로 체계적으로 서비스제공자와 에이전시를 지원할 필요가 있을 것이다.
본 연구에서 분석된 일본사례들을 민간섹터의 지원을 보여줌으로써 지원주택이 제공될 수 있는 방안이 다양할 수 있음을 실증하고 있다. 미국을 중심으로 공공주도의 서포티브주택이 선도적으로 발전해왔는데, 일본의 경우 미국 서포티브주택 개념을 도입하였지만 취약한 인구가 많은 가마가사키 지역과 같은 특수한 곳에서는 민간이 주도하여 지원주택을 운영하고 있었다. 일본 사례가 지니는 함축적 의미는 지원주택에 대한 관점을 넓혀준다. 한국은 현재 세계최고 속도의 저출산초고령저성장 위기상황에 직면해 있는데 취약계층을 위하여 미국과 같은 대대적인 공공지원이 어려울 수 있지만 일본 사례와 같이 수많은 제약을 넘어서 공생 원리로 호혜적인 민관 협력을 도모할 필요가 있다. 지원주택 보급을 위한 효율적인 정책과 제도를 마련하는 것은 시민사회의 추동력이 될 수 있을 것이다.
