I. 서 론

1. 연구의 배경 및 목적

저출산･고령화 현상의 가속화, 장기적인 경기불황에 따라 사회 취약계층이 지속적으로 증가하고 있다. 사회 취약계층은 과거 저소득층이나 고령자 혹은 장애인 등을 주로 지칭해 왔다면, 최근에는 심각한 고용문제를 겪는 청년이나 중장년 은퇴자, 가정에서 온전한 돌봄과 보호를 받지 못하는 취약아동 등도 사회 취약계층으로 인식되고 있다(Ministry of Culture, Sports, & Tourism, 2021). 이처럼 사회 취약계층이 생애주기 상 확대되고 있고, 저소득층 뿐 아니라 중산층에게도 각종 공적 지원이 확대되면서 사회서비스의 보편적 확대가 중요시되고 있다. 그에 따라 정부에서는 ‘혁신적 포용국가’ 실현을 목표로 ｢포용사회를 위한 사회서비스 선진화 계획｣을 발표하는 등 복잡하고 다양해진 국민의 개인적 수요에 맞춤형으로 대응하고자 노력하고 있다(Ministry of Health and Welfare, 2019). 또한, 분절적으로 제공되던 사회서비스를 수요자 중심으로 통합하여 원스톱으로 제공하려는 시도들이 이루어지고 있으며, 그 차원에서 ‘생활SOC복합화사업’, ‘지역사회 통합돌봄사업’ 선도사업 등 다양한 국책사업들이 추진되고 있다.

정부의 이러한 정책 기조에 발맞춰 한국토지주택공사(이하 LH공사)는 과거 주택공급 중심의 사업영역을 확장하여 입주민 삶의 질 제고를 위한 주거서비스까지 제공하고 있다(LH Corporation, 2021). 특히, 최근에는 시범사업의 형태로 기존 공공임대주택의 유휴 공간을 활용하여 각종 사회서비스를 통합 제공하려는 노력도 기울여왔다. 이 과정에서 연계된 국책사업들이 시범사업에서 본 사업으로 전환되는 등 확대 시행될 예정이어서(Ministry of Health and Welfare, 2018; Office for Government Policy Coordination, 2020), 향후 공공임대주택이 통합 서비스 플랫폼으로 활용되는 사례가 더욱 증가할 것으로 예상된다. 이러한 사업의 확대를 선제적으로 준비하는 차원에서 LH공사가 그간 공공임대주택을 기반으로 사회서비스 통합지원을 위해 추진해 온 시범사업의 특성을 체계적으로 분석해 보는 것이 필요한 시점이다.

이에 본 연구에서는 LH공사의 사회서비스 통합지원을 위한 공공임대주택을 서비스 플랫폼으로 활용한 시범사업의 특성을 다각적으로 분석하고, 그에 따른 개선방향을 제시하고자 한다. 이를 위해 LH공사가 2019년부터 2020년까지 추진한 시범사업 관련 문헌자료를 수집하여 사례분석을 실시하였다. 본 연구의 결과는 공공임대주택이라는 공공재의 공간 자원을 활용하여 수요자 중심으로 주거 영역과 사회서비스를 통합지원하는 다양한 사업모델을 기획하는데 있어 기초 자료로 활용될 수 있을 것이다.

II. 이론적 배경

1. 사회서비스의 개념 및 범주

우리 사회의 다양한 사회 문제는 일상적인 생활을 영위하기 위해 가족이 아닌 사회로부터 서비스를 받고자 하는 욕구를 높이는데 기여하였고, 취약계층 중심의 기존 사회서비스 정책 대상을 다수의 보편적 국민으로 확대하면서 사회서비스의 범주 역시 확장되어 왔다. 이러한 사회서비스는 그 개념과 범위가 연구자나 법률마다 다양하게 사용되고 있다. 사회서비스와 관련하여 가장 대표적이라 할 수 있는 ｢사회보장기본법｣에서는 ‘사회서비스’를 국가나 지방자치단체, 그리고 민간부문의 도움이 필요한 모든 국민에게 복지, 보건의료, 교육, 고용, 주거, 문화, 환경 등의 분야에서 인간다운 생활을 보장하고 상담, 재활, 돌봄, 정보의 제공, 관련 시설의 이용, 역량 개발, 사회참여 지원 등을 통하여 삶의 질이 향상되도록 지원하는 제도를 말한다. 즉, 이 법에서 다루는 사회서비스는 범주가 매우 광범위하고 보편적인 형태의 서비스를 지향하고 있다는 것을 알 수 있다. 또 다른 대표 법규인 ｢사회서비스 이용 및 권리에 대한 법률｣에서 다루는 사회서비스는 전자에 비해 범위가 협소한데, 보건의료서비스와 복지서비스로 그 범위를 한정하고 있다. 즉, 사회서비스 바우처를 활용하여 제공하는 서비스로 사회서비스의 범위를 한정하고, 그에 따라 소득을 중심으로 서비스 대상을 구분하고 있다.

학계에서도 사회서비스의 개념과 범위에 대한 논의가 다양한데, Kim et al.(2012)는 사회서비스를 도움이 필요한 사회적 집단의 지역사회 독립생활을 지원하는 서비스로 정의하고 있고, 그 유형으로 주거, 교육, 사회복지서비스, 보건의료 등을 제시하고 있다. 한편 Lee(2018)는 사회서비스를 사회 변화에 따라 발생하는 다양한 욕구에 대응하기 위해 모든 국민을 대상으로 제공되는 모든 일상생활 영역에서의 서비스라고 칭하였다. 사회서비스 공급과 수요실태조사를 실행한 Park et al.(2019)에서는 사회보장기본법에서 규정하는 가장 포괄적인 사회서비스 범주를 차용하였는데, 그에 따른 세부 영역으로 성인돌봄, 아동돌봄, 건강, 교육, 고용 및 취업, 사회참여, 문화 및 여가, 주거 및 환경으로 구분하기도 하였다. 이처럼 사회서비스에 대한 개념과 범주, 그 세부 영역은 활용 목적에 따라 다양하게 활용되고 있다는 것을 확인할 수 있었는데, 인간다운 생활과 삶의 질 관점에서 사용자가 필요로 하는 다양한 서비스를 포괄한다는 점에는 이견이 없을 것이다.

2. 분야별 주거서비스의 개념적 차이

앞선 문헌고찰 파트에서 사회서비스의 개념과 범주가 사용자에 따라 다양하다는 것을 언급하였는데, 주거서비스 역시 활용 분야에 따라 개념과 범주에 있어 차이가 있다. 앞서 언급한 사회복지와 연계된 사회서비스에서도 주거서비스가 하나의 세부 범주 혹은 영역으로 구분되고 있었는데, 주거서비스라는 용어는 주거학 분야에서도 자주 활용되는 개념으로 그 개념적 정의와 범주는 사회서비스의 것과는 차이가 있다. 먼저 사회서비스 일환으로서 주거서비스는 주로 사회 취약계층을 대상으로 제공하는 서비스로, 다양한 사회 취약계층을 위한 장단기 거주시설의 공급과 주택바우처의 지급이 사회서비스로서의 주거서비스에 해당한다고 볼 수 있다(Park et al., 2019). 즉, 저소득 노인을 대상으로 하는 양로원, 공동생활가정과 같은 노인주거복지시설이나 장애인을 위한 장단기 주거시설 및 체험홈, 노숙인 일시보호시설이나 쉼터 등 거주시설, 그리고 아동빈곤가구 대상의 주택바우처나 에너지바우처 등이 사회서비스로서 주거서비스에 해당한다고 볼 수 있다.

한편, 주거학 분야에서 활용되는 주거서비스는 정주 공간으로부터 창출되는 서비스 재화로, 정주 공간인 주택을 제공받기 위한 과정과 거주에 필요한 전반적인 서비스를 말한다(Park, Kwon, & Choi, 2017). 여기서 서비스는 주거수준의 향상을 위해 필요한 물리적･경제적 서비스와 더불어 생활서비스의 계획과 지원까지 포괄한다. 한편, Kang, Kwon, and Lee(2018)는 주거서비스는 작게는 주택에서 주거단지, 더 나아가 지역 환경이라는 물리적 공간환경을 통해 제공받을 수 있는 하드웨어 및 소프트웨어 서비스라 정의한 바 있다. 이러한 주거서비스는 주거학 분야에서도 활용 목적과 주체에 따라 다양한 개념을 설정하고 있는데, 공공 영역의 주거서비스는 ‘주택 공간을 제공받기 위한 일련의 과정을 포함한 하드웨어적 측면과 제공받은 이후 원활한 거주를 위해 필요한 서비스를 비롯한 소프트웨어적 측면을 모두 포함하고 있는 의미’로 정의되는 것이 일반적이다<Table 1>. 이러한 주거서비스는 인구사회적 변화에 따라 그 수요가 점차 확대되어 표준화된 고유의 직군으로 관련 산업이 발달할 수 있도록 지난 2019년 국가직무능력표준(National Competency Standards; 이하 NCS)에 주거서비스가 새로운 직군으로 포함되었다. NCS에 제시된 주거서비스는 ‘주거서비스기획’, ‘주거서비스 공간기획’, ‘주거서비스 조사분석’, ‘주거서비스 인증관리’, ‘주택자금 지원관리’, ‘임차급여 실행관리’, ‘주거서비스 정보체계운영’, ‘주거서비스 상담’, ‘주거생활서비스 지원’, ‘노후주택 개량지원’, ‘수선유지급여 실행관리’, ‘주거약자 주택개조지원’, ‘주거서비스 자원네트워크관리’의 13개 능력단위로 구성되어 있다(NCS Website).

이상과 같이 사회복지 분야에서 다루는 사회서비스로서의 주거서비스는 일반 주택을 대체할 수 있는 거주시설의 공급이나 바우처 형태의 현금지원이 핵심적 형태로 볼 수 있으나 주거학 분야에서의 주거서비스는 도시 기반의 인프라로서 주택의 공급과 물리적 상태의 개선은 물론, 현금지원 형태의 주거비지원 외에도 대출을 활용한 간접적인 주거비 경감을 포함하며, 아울러 생활적 관점에서 인간다운 생활을 위한 각종 생활서비스까지 포괄한다는 측면에서 독립적 주거생활과 관련된 종합적 서비스를 다루고 있다는 점에서 차이가 있다.

III. 연구방법

1. 연구 대상 및 범위

본 연구는 문헌자료를 활용한 사례조사로, LH공사가 지난 2019년부터 2020년까지 추진한 사회서비스 통합지원 시범사업을 분석하였다. 분석대상은 1차적으로 LH공사의 시범사업 관련 내부자료와 2차적으로 인터넷 조사를 통해 확보한 추가 자료를 토대로 선정하였다. 수집된 전체 시범사업 자료 중 분석할 만큼 충분한 자료가 확보된 사업은 44개 사업이며, 본 연구의 목적을 고려하여 LH공공임대주택을 활용한 36개 사업을 최종 선정하였다<Table 2>.

선정된 시범사업은 인천광역시, 울산광역시, 대전광역시, 경상북도의 4개 광역시･도를 제외한 전국에 분포하였고, 서울에서 7개 사업(1~7번), 경기지역에서 7개 사업(8~14번), 광역시 지역에서 6개 사업(15~20번), 그 외 도지역에서 16개 사업(21~36번)이 추진되었다. 서울, 경기, 강원, 전북, 경남 등 일부 지역은 동일 광역시･도 단위 내 다수 지역에서 복수의 시범사업이 추진되었고, 광주, 충북, 제주 지역은 1개 사례만 추진되었다.

2. 분석 기준

사례 분석을 위해 다음과 같은 분석기준을 설정하였다. 첫째, 사회서비스 통합지원 사업의 수혜자 현황 파악을 위해 ‘사업 대상’을, 그리고 서비스 제공 현황을 파악하기 위해 ‘사회서비스 유형’을 분석 기준으로 설정하였다. ‘사업 대상’은 선정된 사업이 LH공공임대주택을 거점으로 추진된 사례들이므로 공공임대주택의 기본 입주 대상자인 주거취약계층의 ‘노인’, ‘청년’, ‘신혼부부’, ‘아동양육가구’, ‘장애인’ 등으로 취약가구를 세부 가구기준을 설정하였다. 또한, 주거지원의 사각지대로 인식되며 생애주기 상 우리나라 인구 집단에서 가장 큰 비중을 차지하는 중장년가구를 추가하였다. 한편, 특정 생애주기를 대상으로 하지 않는 사업을 고려하여 ‘전체 생애주기’를 세부 기준으로 포함하였다. 아울러 ‘전체 생애주기’에는 사회서비스의 특성 상 임대주택 입주민에게만 제공되는 것이 아닌 인근 지역주민까지 서비스를 확대하여 지원하고 있는 사업도 포함하여 분류하였다. ‘사회서비스 유형’의 경우, 앞서 선행연구에서 제시한 바와 같이 포괄적 범주의 사회서비스를 토대로 하되, 임대주택에 서비스 제공 공간을 확보할 필요가 있는 것으로 판단되는 사회서비스로 그 범주를 한정하였다. 그에 따라 서비스는 ‘돌봄’, ‘보건의료’, ‘교육’, ‘고용 및 사회참여’, ‘문화여가’, ‘주거’의 6개 범주로 구분하였다. 이때, ‘돌봄’은 주야간보호, 통합재가서비스 등 성인돌봄과 공동육아, 방과후 교실 등 아동돌봄을 포괄하고, ‘보건의료’는 방문진료, 건강관리 등 건강･의료서비스, ‘교육’은 평생교육 및 자녀교육 등 모든 교육서비스, ‘고용 및 사회참여’는 일자리지원 및 자원봉사 관련서비스, ‘문화여가’는 생활문화 프로그램 등이 해당된다. 한편, 주거영역의 경우, 앞서 문헌고찰에서 언급한 사회서비스로서 주거서비스는 거주시설의 공급을 포함하되, 공간이 필요하지 않은 사회서비스에 해당하는 주택바우처 등의 지원은 분석기준에서 제외하였다. 그밖에 주택의 공급은 포함하되, 그 외의 물리적･경제적･생활적 서비스와 관련하여 상담이나 정보 제공하는 것도 본 연구의 주거서비스 범위로 포함하였다.

둘째, LH시범사업이 임대주택을 활용하는 만큼 공간과 관련된 사업 특성을 파악하였다. 이에 분석기준으로 ‘활용 공간 유형’, ‘공간 조성 방식’, ‘조성 공간 유형’을 설정하였다. 세부 분석기준 마련을 위해 전체 사업 중 일부를 우선 검토하여 세부 분석기준을 유형화하였다. 그 결과, ‘활용 공간 유형’은 임대주택의 장기 공실인 단위세대와 상가, 활용률이 저조한 단지 내 놀이터 및 주민공동시설, 그리고 임대주택 내 유휴 부지나 임대주택을 신규로 공급하기 위해 확보된 부지 및 기존 지자체 및 LH가 보유하고 있던 비축 부지가 활용된 것으로 확인되었다. 하나의 사례에서는 공공임대주택이 아닌 타 용도의 건축물을 활용한 곳도 있었는데, 이를 고려하여 최종적으로 ‘단위세대’, ‘상가’, ‘주민공동시설’, ‘부지’, ‘임대주택 외 건물’로 세부 분석기준을 설정하였다. 분석 사례 중에는 약정형 매입임대주택을 활용하여 기존 노후주택을 철거하고 해당 부지에 신축한 사례가 있었는데, 이 경우는 ‘부지’를 활용한 사례로 분류하였다. 또한, ‘공간 조성방식’의 경우 시범사업에서 ‘신축’이나 ‘리모델링’의 두 방식으로 활용되고 있어, 이를 모두 세부 분석기준으로 활용하였다. ‘조성 공간 유형’의 경우, 입주자 맞춤형으로 공급된 임대주택의 유형을 1차적으로 분석하고, 그 외에 서비스 제공 등을 위해 조성한 공간들은 특별히 유형화하지 않고 개별적으로 제시하였다.

마지막으로, ‘연계된 국책 사업 유형’과 ‘추진체계’를 분석기준으로 활용하였다. 본 연구가 임대주택 기반의 사회서비스 통합지원 사업의 보편적 확대를 고려하여 시범사업의 특성을 분석하는 만큼 이 두 항목의 분석은 매우 중요하다 할 수 있다. 다만, 사업비는 수집된 자료의 일관성이 다소 낮아 개별 사업간 비교가 어렵다고 판단되어 전체 사업비 예산 중 가장 큰 비중을 차지하는 것으로 보인 ‘연계된 국책사업 유형’을 분석 기준으로 활용하였다. 일부 사례를 우선 분석한 결과, 연계된 국책사업으로는 국무총리실 주관의 ‘생활SOC복합화사업’, 보건복지부의 ‘지역사회 통합돌봄 선도사업’, 국토교통부의 ‘도시재생뉴딜사업’이 확인되어 이들을 세부 분석기준으로 활용하였다. ‘추진체계’의 경우 일부 사례에서는 사업 실행 이전의 기획 단계에서 추진체계가 제시되었고, 일부는 실행 단계에서의 추진체계가 제시되어 구체성 정도에 다소 차이가 있긴 하였으나 수집된 자료를 기준으로 분석하였다. 다만, 사업들이 지역 특화사업이 많아, 사례별로 참여기관이 다양한 속성을 보인만큼 추진체계를 유형화하지 않고 각 사업별로 제시된 내용을 그대로 활용하였다<Table 3>.

3. 분석 방법

사례 분석은 연구진이 개별적으로 전체 사업을 분석한 후, 분석 결과가 불일치한 항목에 대해 논의를 거쳐 합의안을 도출하였다. 이때, 각 사례별로 확인되는 세부 특성은 중복으로 적용하였다. 우수사례 중 하나인 [20-대구월성]사례를 기준으로 분석과정을 설명하면 다음과 같다. 이 사례는 1991년 조성된 영구임대단지를 활용한 사례로, 이 단지는 총 2,364세대의 입주자 중 65.3%가 60대 이상의 노인이다. 이에 본 단지에는 ‘노인’을 위한 사회서비스가 핵심적으로 지원되고 있다. 다만, 영구임대주택에 신혼부부나 한부모가족 등도 입주 가능하므로 ‘아동양육가구’ 대상 서비스가 포함되었고 저소득층 ‘중장년가구’를 대상으로 한 서비스가 연계되었다. 또한, 이 사례는 입주민 뿐 아니라 지역 주민에게도 서비스를 제공하였는데 평생교육실이나 건강복지센터 등을 지역주민에게 개방하였다. 그에 따라 본 사례는 ‘사업대상’을 ‘아동양육’, ‘중장년’, ‘노인’, ‘전체 생애주기’로 중복하여 분류하였다. ‘서비스 유형’의 경우, 실버케어통합지원, 노인생활안전 케어 등 ‘돌봄서비스’, 노인건강 관리교실 및 정서건강복지센터, 재활센터, 아동 집단프로그램 등 ‘보건의료서비스’, 인생이모작센터, 문화･체육교실 등 ‘문화여가서비스’, 주민카페, 공동작업장 등 ‘일자리･사회참여 서비스’로 다양한 사회서비스를 제공하고 있어 이들을 중복하여 분류하였다. 한편, 공간관련 특성 분석에 있어 본 사례가 영구임대단지 내 ‘미활용 놀이터’를 활용하여 ‘생활SOC복합화시설’을 ‘신축’함에 따라 ‘활용 공간’에는 단지 내 ‘부지’, ‘조성 방식’에는 ‘신축’으로 분류하고, ‘조성 공간’에는 앞서 서비스 유형에서 언급된 서비스를 공급할 수 있도록 구축된 서비스공간인 ‘도서관, 카페, 실내놀이터, 인생이모작센터, 공동작업장, 정신건강복지센터 등’을 나열하였다. 추진체계의 경우, 토지제공 및 사업계획 수립 등은 ‘LH’가, 사업예산 확보와 생활SOC운영은 ‘대구시 달서구 도시재생과’에서, 건물 내 주민카페 취업 및 자원봉사 등을 통한 센터의 운영 관리는 ‘주민협의체’가 담당하는 형태로 구성되어 있어 해당 내용을 그대로 추진체계로 활용하였다. 마지막으로 ‘연계된 국책사업 유형’은 ‘생활SOC복합화사업’으로 나타났는데, 그에 따라 국비와 지방비가 각각 50%의 비율로 구성되어 ’20년 총 65억의 사업비가 조성되는 특징을 보였다. 그에 따라 연계된 국책사업은 ‘생활SOC복합화사업’으로 분류하였다<Figure 1>.

Figure 1.

[20-Daegu] ‘Hope Sharing Center’

IV. 분석결과

1. 사업 대상 및 서비스 유형 분석

전체 사업의 주요 대상 계층과 서비스 유형을 분석한 결과는 다음과 같다<Table 4>.

먼저, 사업 대상과 관련하여 LH시범사업들은 노인 대상의 사업이 가장 많았다(전체의 61.1%). 서비스 유형과 연계하여 살펴보면, ‘돌봄’ 서비스를 제공한 사업이 많아 노인 중에서도 특히 ‘돌봄’ 지원의 대상으로서 허약 노인을 대상으로 하는 사업이 많았다(노인대상사업의 86.4%). ‘돌봄’의 지원은 주로 ‘종합재가센터’ 설치를 통해 ‘일상생활서비스’ 제공하는 방식이 많아 LH시범사업은 ‘돌봄’을 필요로 하는 허약노인이 살던 곳에서 계속 거주(Aging in Place)를 지원하는 사업이 큰 비중을 차지하였다. 그밖에 자립체험지원 등 ‘시설 퇴소 노인’이 지역 사회로의 정상적인 복귀를 돕는 사업도 일부 시행되었고(예시: 12-경기화성, 23-강원춘천), 서비스 대상을 노인에서 확장하여 ‘중장년(노인대상사업의 13.6%)’이나 ‘장애가 있는 노인가구(노인대상사업의 9.1%)’를 대상으로 시행하였다(중장년 확대 사례 : 18-광주하남 등 / 장애･노인가구 확대 사례: 9-경기부천). 이러한 노인 대상 사업은 특정 지역에 집중되지 않고 전국에서 고르게 사업이 시행되는 특징을 보였다.

노인 대상 사업 다음으로는 청년 대상 사업이 많았다(전체의 33.3%). 청년 대상 사업의 경우, ‘공유오피스’, ‘청년 창업지원’ 등 주로 ‘일자리･사회참여’를 중심으로 추진되었고(청년 대상 사업의 58.3%), 그 외에는 카페 등 ‘문화여가’ 관련 서비스가 주로 지원되고 있었다(청년 대상 사업의 41.6%)(예시: 1-서울안암, 30-전주서노송 등). 또한, 신혼부부를 지원하는 사업은 ‘아동양육’가구 대상 사업과 유사하게 구성･추진되고 있었다. 단일 사업 단위에서는 ‘국공립어린이집’, ‘공동육아나눔터’ 등 아동 ‘돌봄(신혼부부 대상 사업의 57.1% / 아동양육가구 대상 사업의 62.5%)’ 관련 사업이 많았고(예시: 28-전주덕진, 35-진주평거 등), 일부 사례에서는 경력단절여성 일자리 프로그램(예시: 19-대구남구)이나 응급산모지원 프로그램(예시: 21-강원춘천) 등의 특화 사업이 추진되기도 하였다. 이러한 ‘청년’･‘신혼부부’･‘아동양육’가구 대상 사업들은 전체 시범사업 중 75%가 비수도권에서 진행되어 지방에서 관련 사업이 상대적으로 활발히 추진되는 경향을 보였다.

이상과 같이 특정 생애주기를 대상으로 특화사업이 추진되는 곳도 있었으나, LH시범사업의 58.3%는 전체 입주민과 지역주민을 대상으로 서비스를 포괄적으로 제공하고 있었다. 대표적으로 생활SOC복합화시설과 연계된 시범사업의 경우가 이에 해당되는데, [8-평택비전], [9-과천갈현], [28-전주덕진]의 사례가 그 예이다. [8-평택비전] 사례는 ‘늘찬돌봄센터’를 건립하여 국공립어린이집, 다함께돌봄센터, 공동육아나눔터를 운영하였는데 행복주택 입주민 외 지역주민에게도 접근성 높아 공적 돌봄지원기관으로서의 역할을 수행하고 있었다<Figure 2>. [9-과천갈현] 사례는 과천지식정보타운 내 ‘행복더불어센터’를 건립하여 생활문화센터, 다함께돌봄센터, 노인복지센터를 설치함으로써 아이부터 노인까지 전 생애주기를 대상으로 한 ‘돌봄’과 ‘문화여가’ 서비스를 제공하도록 하였다. [28-전주덕진] 사례는 평택 사례와 유사하게 ‘행복씨앗센터’를 건립하여 다함께돌봄센터와 공동육아나눔터를 설치하고 행복주택 입주민과 전주지역의 구도심 인근의 지역주민에게 아이돌봄 서비스를 제공하도록 하였다.

종합하면, LH시범사업들은 주로 노인과 청년층에 집중하여 사회서비스를 제공하는 경향이 있었고, 입주민 외 지역주민에게도 개방하는 포괄적 서비스 제공 사례가 많았다. 따라서 기존 취약계층 대상의 사회복지중심의 사회서비스가 임대주택에서 집중 제공될 필요가 있겠으나, 전체 입주민과 지역 주민을 대상으로 하는 보편적 사회서비스를 연계하는 것도 중요하다는 점을 알 수 있다.

Figure 2.

[9-Gwacheon] ‘Happiness Together Center’

2. 활용 공간, 공간 조성방식 및 공간 유형 분석

각 사업별로 서비스 통합지원을 위해 활용한 공간과 신규 조성한 공간을 분석한 결과는 다음과 같다<Table 5>.

먼저, 전체 사례에서는 사회서비스 통합지원을 위해 임대주택의 ‘부지(전체 사례의 69.4%)’를 가장 많이 활용하였고, 주로 ‘신축(전체 사례의 69.4%)’ 방식을 활용하였다. 신축은 크게 세 가지 방식으로 추진되었다.

첫째, ‘기존 공공임대주택 단지 내 유휴 부지’를 활용하거나(예시 : 14-부천중동, 20-대구월성 등), 둘째, 약정형 매입임주택방식으로 기존 주택 철거 후 신축하는 방식(예시 : 2-서울방학, 10-수원교동 등), 마지막으로 건설형 공공임대주택 신규 공급 목적의 ‘LH 비축토지･뉴딜지구 매입 사유지･국유지 및 지자체 부지’를 활용한 사례가 있었다(예시 : 8-평택비전, 25-청주수곡 등). 다만, ‘부지’ 활용 사례 중 [14-부천중동]의 경우 유일하게 ‘신축’이 아닌 ‘리모델링’이 진행되었는데, 이 사업은 영구임대주택 단지를 중심으로 지역사회 통합돌봄 인프라를 조성하려는 목적과 임대상가 환경개선의 두 목적을 달성하고자 단지 내 상가 리모델링과 유휴 부지를 활용한 상생협력상가 및 통합돌봄센터 신축(수평증축)이 동시 추진되었다<Figure 3>.

Figure 3.

[14-Bucheon] ‘Happiness Companion Integrated Care Center’

그밖에는 기존 ‘단위세대(전체의 16.7%)’, ‘상가(전체의 11.1%)’, ‘주민공동시설(전체의 8.3%)’, ‘임대주택 외 건물(2.8%)’ 활용 사례가 있었고, 이들 사례는 모두 ‘리모델링’을 통해 공간을 조성하였다. 임대주택이 아닌 기타 건축물을 활용한 사례는 [1-서울안암]이 유일한데, 이 사업은 사유지에 해당하는 장기 공실 관광호텔을 매입하여 주요 구조부를 유지한 리모델링을 진행하였다. 이처럼 ‘리모델링’ 사례는 지역별 차이가 있었는데, 두 사례(21-강원춘천, 36-서귀포대정)를 제외한 모든 사례(11개 사례 중 81.8%)가 수도권 및 광역시에서 추진되었다. 즉, 노후하지만 공간 자원을 확보하고 있는 대도시에서는 리모델링을 통해 기존 유휴 자원을 활용하는 것이 효과적이고, 유휴 공간자원이 취약한 지역에서는 신축을 통한 공간 확보가 필요할 것이다.

마지막으로 시범사업을 통해 조성된 공간을 살펴보면, 대부분 사례에서 ‘고령자복지주택’, ‘케어안심주택’과 같은 서비스 결합형 주택을 건설하는 과정에서 서비스 제공 공간을 확보하거나, ‘행복주택’과 같은 대규모 공동주택을 신축하는 사업과 연계하여 ‘생활SOC복합시설’, ‘통합돌봄센터’ 등의 서비스 제공 공간과 커뮤니티 공간 등을 추가로 조성하였다. 특히, 국토교통부의 단일 사업 중 가장 대표적인 서비스 결합주거인 ‘고령자복지주택’과 연계하여 함께 설치되는 복지관에 돌봄･요양서비스 제공을 위해 ‘통합돌봄센터’와 ‘종합재가센터’를 설치하거나(예시: 10-수원교동, 17-부산금곡 등), 보건의료 기능을 수행할 수 있도록 ‘건강센터’를 설치(예시: 18-광주하남 등), 또는 입주노인과 지역노인의 여가문화생활 관련 각종 프로그램 수행을 위한 ‘커뮤니티공간’을 설치하는 사례들이 있었다(예시: 4-서울갈현, 8-광주하남 등). 한편, 주로 청년과 신혼부부에게 공급되는 ‘행복주택’의 경우, 공적 아이돌봄서비스를 제공하는 ‘국공립어린이집’, ‘공동육아나눔터’, ‘다함께돌봄센터’가 주로 조성되었다(예시: 8-평택비전, 28-전주덕진 등). 청년 대상의 일부 사업에서는 일자리･사회참여를 지원하는 ‘창업지원센터’, ‘공유오피스’ 등이 설치되었고(예시: 6-서울노량진, 19-대구남구 등), 일부 도지역에서는 보편적 주민 대상의 주거지원 및 상담을 제공하는 ‘주거복지센터’가 함께 설치된 사례도 있었다(예시: 25-청주수곡, 30-익산송학 등).

3. 연계된 국책사업 유형 및 추진체계 분석

사업비 속성을 파악하기 위하여 연계된 국책사업을 분석한 결과, 전체 사업 중 69.4%가 국책사업과 연계되었다<Table 6>. 그중 서울(1~7번)지역은 한 사례(2-서울방학)를 제외한 모든 사업이 국책사업과의 연계 없이 자체 추진되었고, 경기도(8~14번)와 광역시(15~20번)의 모든 사례는 국책사업과 연계, 그 외 도지역(21~36번)은 절반이 넘는 68.8%의 사례가 국책사업과 연계되었다. 이러한 결과는 지역별 대지 특성 및 통합지원 요구 규모와 공간 조성 방식과 연계하여 해석해 볼 수 있다. 임대주택 입주민 외에도 지역주민에게 통합서비스를 제공하는 경우, 다양한 계층을 대상으로 한 여러 종류의 사회서비스에 대한 연계가 필요할 것이고, 이는 필연적으로 넓은 공간을 요구하게 된다. 하지만 서울지역의 경우 대규모 사업을 신규로 추진할 유휴 부지가 타 지역에 비해 상대적으로 적고, 활용 가능한 다양한 공간 자원이 있을 뿐 아니라 사회서비스를 제공하는 유관 기관도 상대적으로 많다 보니 주로 소규모로 유휴공간을 활용하여 리모델링하는 방식의 사업이 추진된 것으로 보인다. 유사한 관점에서 서울 이외의 지역에서 국책사업과 연계한 신축이 주로 진행된 것은 지역 내 사회서비스 공급이 상대적으로 취약하여 서비스 자원의 대폭적인 확충이 요구되고, 지방재정이 불충분한 지역에서 국책사업과 연계하여 대규모 인프라를 구축하는 것이 더 효과적으로 판단되었을 것으로 보인다.

‘추진체계’의 경우 LH시범사업의 특성 상 ‘LH공사’가 주요 주체로 참여하고 있었는데, 주로 부지제공, 임대주택 공급, 서비스 제공 공간의 조성 및 유지관리 등의 역할을 담당하였다. 이때 서비스 제공 공간의 확보는 연계된 사업에서 공간 조성비를 지원하는 경우 해당 사업비를 활용하고 공간 조성 업무만 대행하는 역할을 하였으나 그러한 사례는 극히 드물었다(예시: 14-부천중동). 다만, 연계된 사업에서 해당 비용을 지원하지 않는 경우에는 LH에서 임대주택을 신축하며 자체 예산을 활용하여 서비스 공간을 조성하는 형태로 지원하였다 (예시: 10-수원교동, 11-구리교문 등). 일부 사례에서는 주거상담서비스 제공을 위해 주거서비스 코디네이터를 배치하거나 (예시: 2-서울방학), 개별 주택 방문을 통한 주거문제를 진단하도록 하였다 (예시: 22-강원춘천).

한편, 시범사업이 추진된 지역의 지자체는 사업의 가장 기초가 되는 사업계획의 수립, 연계된 각종 사업의 운영, 사업비 지원 등 전반적인 사업의 운영과 지원을 주도하였다. 다만, LH시범사업의 상당수가 ‘생활SOC복합화사업’, ‘지역사회통합돌봄사업’, ‘도시재생뉴딜사업’과 같은 국책사업과 연계되다 보니 사업의 기획 및 추진 과정에서 ‘중앙 정부(소관 부처)’의 역할이 중요하게 작용하고 있었다. 시범사업들은 연계된 국책사업의 성격에 따라 서로 다른 추진체계를 구성하고 있었다. 전체 사례 중 국책사업과 연계된 33.3%의 사례가 ‘생활SOC복합화사업’과 연계되었는데, 이 국책사업은 범부처에서 추진하는 사업간의 조정을 위해 국무조정실이 컨트롤타워의 역할을 수행하였고, 사업대상지 선정에 있어서 대통령직속 국가균형발전위원회가 참여하였다. ‘도시재생뉴딜’사업의 경우에도 사업대상지 선정과 지역포괄예산 지원을 담당하는 국가균형발전위원회가 의사결정의 주체로 참여하고 있었다. 그러나 이들 사업이 지역 주도로 추진되다 보니, 지자체가 가장 중요한 역할을 수행한다고 볼 수 있고, 지역에 소재한 사회서비스 관련 사회적경제주체나 NGO 등도 서비스 직접 제공 차원에서 참여하고 있었다(예시: 18-광주하남). 이 경우 협업 기관에 따라 운영되는 서비스의 종류나 범위가 달라지는 특징을 보였는데, 이러한 다양한 유관기관과의 협업이나 지자체가 자체 예산을 편성하여 자체적으로 추진하는 사업(예시: 공유주방, 반찬지원, 공유마켓 등 ‘문화여가’, ‘일자리･사회참여’ 서비스)들이 중앙정부 중심 사업이 지닌 서비스 공백을 해소하는 역할을 수행하였다<Figure 4>.

Figure 4.

[18-Gwangju] Community-Based Integrated Care

V. 결론

본 연구는 국민들의 삶의 질 증진 관점에서 각종 서비스의 제공이 무엇보다 중요하게 요구되고 있는 현 시대적 상황에 대응하여, 수요자 중심으로 원스톱 서비스를 제공하기 위해 시행된 LH공사의 사회서비스 통합지원 시범사업의 경향을 파악하고 그 개선방안을 모색하기 위해 실시되었다. 그에 따라 2019년부터 2개년간 계획･시행된 사회서비스 통합지원 사례 중 공공임대주택을 활용한 사례들이 지닌 특성을 중심으로 분석을 실시하였으며, 그 결과를 기반으로 도출한 주요 결론은 다음과 같다.

첫째, LH시범사업은 공공임대주택을 기반으로 사업을 추진했음에도 불구하고 저소득층을 주요 대상으로 하는 복지서비스 이외에 고령자를 위한 재가돌봄서비스, 아동가구를 위한 돌봄서비스, 청년･중장년층을 위한 일자리 지원 사업 등 다양한 사회서비스와 연계가 이루지고 있었다. 즉, 저소득층만을 위한 시혜적 차원에서 사회서비스를 제공하기 보다는 보편적 서비스 형태로 제공한 사례가 많은 것으로 나타났다. 이처럼 저소득층만이 대상이 아닌 보편적 복지 차원에서 통합서비스를 제공하는 것은 공공임대주택에 대한 부정적 인식을 개선하고, LH공사가 보유한 공간자원을 활용한 지역사회 공간복지 구현과 공기업으로서 사회적 가치를 실현할 수 있다는 긍정적 효과가 있을 것이다. 특히, 최근 정부에서 다양한 공공임대주택의 유형을 일원화하여 통합형공공임대주택을 공급하되 중산층도 임대주택에 살 수 있도록 하겠다는 계획을 발표한 바 있어, LH공사가 추진하고 있는 사회서비스 통합지원 시범사업은 공공임대주택의 미래 방향에도 부합하는 특성을 지녔다고 볼 수 있다.

둘째, 보편적 다수를 위한 사회서비스 제공이 LH시범사업의 주요 특징 중 하나였으나 동시에 입주자나 지역의 특성을 고려한 맞춤형 사업을 실시한 사례도 많았다. 저출산･고령화에서 비롯된 인구 변화는 우리 사회에 많은 영향을 주는데, 그에 따라 전체 사업 중 절반이 넘는 사업에서 노인의 AIP를 지원하는 사업들이 구성되어 있었고, 이들 사업은 특정 지역에 한정되지 않고 전국에서 추진되는 경향을 보였다. 이는 LH시범사업의 단독 성과라기보다는 LH시범사업이 국책사업과 연계한 사례가 많았기 때문으로 보인다. 정부는 초고령사회가 도래하는 2025년까지 노인이 살기 좋은 지역여건을 조성하기 위해 ‘지역사회통합돌봄’ 선도사업을 전국에서 추진하였고, 그 과정에서 LH공사와의 협업을 통해 공공임대주택을 통합돌봄 여건을 조성하기 위한 공간자원으로 활용했음을 알 수 있다. 다만, 선도사업의 성격이다 보니 다양한 스펙트럼의 노인을 대상으로 하는 사업의 구성은 아니어서 향후 본 사업 추진 시 사업내용의 재구성이 필요할 것이다. 또한, 돌봄 측면 뿐 아니라 질 높은 AIP 구현을 위해 필요한 ‘보건의료’, ‘일자리’, ‘여가문화’, ‘주거지원’ 등 서비스를 다각화하여 고령친화 지역여건 조성을 추진해야 할 것이다. 한편, 지역적 차원에서는 수도권 등으로 지역 청년인구의 유출이 심화되고 있고 그에 따라 지역소멸이라는 이슈가 제기될 만큼 지방에서는 저출산･고령화 문제가 특히 심각한 문제로 자리매김하고 있다. 이에 청년이나 신혼부부 등을 대상으로 하는 시범사업들은 수도권 이외 지역에서 상대적으로 활발히 추진되는 경향을 보였는데, 이는 지역으로 청년인구를 유입하기 위한 노력으로 보인다. 이들 사업이 행복주택 공급과 연계하여 추진된 사례가 많은데, 단순히 거주공간을 제공하면서 돌봄 등 극히 일부의 사회서비스만을 추가 지원하는 방식보다는 지역 청년의 주거요구 등을 고려하여 차별화된 질 좋은 임대주택을 공급함과 동시에 청년가구의 특성을 고려하여 지역에서도 ‘문화여가’, ‘교육’ 등의 서비스를 적극적으로 지원하여 수도권 못지않은 생활인프라를 누릴 수 있는 통합서비스 플랫폼을 조성하려는 노력을 기울여야 할 것이다.

셋째, LH시범사업들은 사업 추진을 위한 예산을 충분히 확보하여 추진된 사례가 아니다보니 생활인프라를 조성하는 국책사업과의 연계가 원활한 사업수행을 위한 필수 조건과 같이 보이는 경향이 있었다. 다시 말해 공공임대주택은 앞서 언급한 ‘지역사회통합돌봄’ 사업이나 ‘생활SOC복합화사업’, 그리고 ‘도시재생뉴딜사업’과 같은 생활인프라 조성 사업들을 추진함에 있어서 중요한 공간자원으로 활용되고 있다는 점을 알 수 있었다. 1990년대 초반에 첫 공급된 영구임대주택의 사용기한이 30년을 초과함에 따라 노후화되어 입주민 삶의 질 향상을 위한 시설 개선 혹은 재건축 등이 향후 추진될 예정인 점, 임대주택이 지역사회 중심부에 위치하고 있다는 점, 사회서비스 수요계층이 다수 거주하고 있다는 점 등을 감안한다면 공공임대주택을 활용하여 통합서비스 플랫폼을 조성하는 것은 공공 자원을 효과적으로 활용하고 서비스 수요자의 접근성을 고려한 매우 유용한 방법이라 생각된다. 다만, 시범사업에서 연계된 사회서비스의 경우 정부의 별도 재정지원이 있는 사업이 아닌 경우 지자체에서 예산을 확보해야 하는 어려움이 있었다. 또한, 서비스 제공 공간을 조성하기 위한 비용 역시 연계 사업에서 지원하지 않을 경우 LH공사의 자체 예산을 활용하여 추진된 사례들이 있었는데, 향후 이들 사업이 지속적으로 확대되고 지속가능하게 운영되어야 한다는 점을 고려한다면 사회서비스 통합지원을 위한 중앙정부의 재정 지원이 필요할 것이다. 다만 지역마다 필요한 서비스의 수요가 다양할 수 있는 점을 고려하면, 사회서비스 통합지원을 정부의 재정지원 시 특정 사업비 지원방식이 아닌 지역특성에 맞는 사업을 개발하여 추진할 수 있도록 지역포괄예산을 배정하는 것이 효과적일 것이다.

본 연구는 LH공사에서 선도적으로 추진해 온 공공임대주택 기반의 사회서비스 통합지원 시범사업의 경향을 분석한 연구로, 서비스 통합지원의 플랫폼으로서 공공임대주택단지의 역할과 활용 가능성을 진단해 볼 수 있었다. 향후 공공임대주택이 통합공공임대주택이라는 미래지향적인 새로운 임대주택으로 거듭날 예정이고, 정부의 보편적 복지 실현을 위해 사회서비스의 확대가 예정되어 있는 만큼 서비스 제공을 수요자 중심으로 전환하여 공공임대주택을 공간 플랫폼으로 활용하는 것은 매우 유용한 방법이라 여겨진다. 본 연구에서 분석한 LH시범사업의 특성과 개선방안은 서비스 통합지원을 하고자 하는 다양한 사업 기획 시 기초자료로 활용될 수 있을 것이다.