I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적
오늘날 도시는 우리의 ‘안전’을 위협하는 여러 가지 위험 요소들이 산재하여 있음에도 불구하고 ‘위험 불감증’으로 인해 위험으로부터 무관심하다. 하지만 세계 도시들은 인구증가, 급격한 기후변화, 새로운 유형의 재난 급증으로 위험으로부터 스스로 견딜 수 있는 능력을 요구받고 있다. 도시 지역의 경우, 비교적 많은 인프라와 인구가 집중되어 있기 때문에 예측되지 않은 문제에 직면할 경우 그 피해는 더욱 커지게 된다.
최근 10년 사이 국내에서 발생한 메르스(2015), 의정부 아파트 화재(2015), 경주지진(2016), 포항지진(2017), 태풍 콩레이(2018)와 같은 재난 발생 이후 피해를 통해서 보았듯 국민 대다수가 공동주택에 생활하고 있는 상황에서 재난이 발생한 경우 피해 이재민의 수는 일반 단독주택의 경우보다 월등히 높아지게 된다. 또한, 일반 주민들이 재난 피해로 인해 이재민이 된 경우 주거복지는 더 이상 취약계층과 저소득층만의 문제가 아니게 된다. 이재민들은 재난으로부터 주거 생활환경이 원상태로 복구되는 과정이 장기화 되면서. 또 다른 위험에 지속적으로 노출되게 된다. 따라서 주거환경에서 발생 가능한 재난과 사회문제를 지역의 지리적, 환경적 특성 및 거주민의 특성에 맞추어 재난관리 단계별로 주민들이 실질적으로 대응할 수 있는 안전을 위한 주거 서비스의 구축이 필요하다.
이에 본 연구의 목적은 재난으로부터 안전한 주거환경 조성을 위해 필요한 물리적 환경 및 주민들의 안전역량강화 프로그램과 관련된 주거 복지 서비스의 방향성을 제시하기 위한 연구로써, 국내에서 2008-2019년 사이에 행정안전부, 국토교통부, 소방방재청에서 시행한 재난 및 생활안전 사업의 유형과 프로그램의 전반적인 현황을 파악하는 것을 토대로 최근 시행된 ‘안전한 지역사회 만들기 모델 사업’에서 주거환경에 적용된 화재 및 감염병 관련 사업 프로그램을 분석하고자 한다.
2. 선행연구 및 연구방법
안전한 주거환경 구축을 위한 주거복지 서비스와 관련한 선행연구는 주거복지사업 유형 분석에 관한 연구에서 주로 물리적 공급, 취약계층 지원, 공공임대주택 관련 위주의 연구가 진행되었으며, 주택 공급량이 100%를 넘어서면서 물리적 공급 위주의 주거복지에서 주민의 삶의 질을 향상 시켜줄 수 있는 주거지원 서비스와 관련 사업과의 협력체계 기반 구축에 관한 연구들이 진행되었다.
Table 1.
Precedent Research of Safety Housing Environment and Housing Welfare
| Subject | Author | Title |
|---|---|---|
| Housing Welfare Service | ||
| Yun(2016) | Toward the vision of korean housing services | |
| Safety Residential Environment | ||
| Kim&Kim(2017) | A study on the determinants of safety of residential environment |
주거복지 서비스와 관련한 연구에서 Choi(2017)은 현행주거복지 사업의 유형을 분석하여 현행사업의 문제점을 제기하였으며, Kim(2016)은 국내외 주거지원서비스의 공급현황을 분석하여, 거주자의 삶의 질을 향상 시켜줄 수 있는 주거지원 서비스의 공급활성화 방안을 제시하였다. Yun(2016)은 주거 공간 중심을 공간복지와 주거복지 서비스의 전달체계, 주거 서비스의 NCS 체계기반을 논의하여 주거공동체로서의 종합복지 구현 방향을 제시하였다.
안전한 주거환경에 대한 연구에서(Sung & Choi, 2015)는 재난과 같은 위험으로부터 주민을 보호할 수 있는 안전 복지 서비스 증진을 위한 관리 프로세스와 생활안전체계 구축 방안을 제언하였으며, Kim & Kim(2017)는 주민의 안전사고 불안감을 형성하는 안전시설관리 요소를 규명하여, 시설과 자원관리의 효율적 관리를 위한 시사점을 제시하였다.
재난관리에서 사용되는 ‘Living with Disaster’이라는 개념과 같이 다양한 재난과 위험에 노출되어 있는 주민들의 불안감을 해소시켜 줄 수 있는 안전한 주거환경 구축과 안전문화의 형성이 중요한 시점이다. 이를 위해 주거환경에서 재난으로부터 피해를 경감하고 공동체와 주민의 대응력을 향상시키기 위해 물리적, 제도적, 심리적으로 안전한 주거환경 구축을 위한 주거 서비스가 필요하다. 이에 본 연구는 재난으로부터 안전한 주거환경을 조성하기 위해 필요한 주거 서비스의 방향성을 모색하고자 이와 관련된 복지 분야의 이론적 고찰과 함께, 시범사업의 현황조사 및 사례조사를 진행하는 연구로써 연구 방법은 다음과 같다. 첫째, 현대사회 재난의 특성과 재난으로 인한 주거문제를 이해하고, 이와 관련된 주거·안전·재난 분야의 복지 서비스에 대한 이론적 고찰을 통해 재난으로부터 안전한 주거환경 조성을 위해 필요한 요소를 도출한다.
둘째, 최근 10년간 국내에서 진행된 재난·안전과 관련된 사업들의 재난유형 및 프로그램 사례조사를 통해 현행사업의 전반적인 현황을 이해한다. 특히 사업 프로그램 중 주거환경에서 그 피해가 가장 장기적으로 발생하는 화재와 전염병의 예방·대응을 위해 시행된 프로그램의 사례 조사를 위해 최근 국토교통부에서 시행된 ‘안전한 지역사회 만들기 모델 사업(2016-2018)’을 중점으로 앞서 이론적 고찰에서 도출된 재난·안전 주거환경 요소와 재난관리 단계로 분류하여 구체적인 프로그램을 분석하고자 한다.
마지막으로 앞서 분석된 내용을 토대로 주거환경에서 화재와 전염병의 예방·대응을 위해 필요한 안전 인프라와 안심 커뮤니티 조성을 위한 주거복지 서비스의 방향성을 제시하고자 한다.
II. 재난·안전을 위한 주거복지 서비스
1. 재난관리와 주거안전
재난은 사회의 기본조직 및 정상 기능을 와해시키는 갑작스러운 사건이나 큰 재난으로서 재난의 영향을 받는 사회가 외부의 도움 없이는 극복할 수 없고, 정상적인 처리능력의 범위를 벗어나는, 즉 사회간접시설, 생활수단의 피해를 일으키는 단일 또는 일련의 사건을 의미한다(UNDP). 국내에서는 일반적으로 재난의 개념과 정의를 「재난 및 안전관리 기본법」에 따라 “재난”이란 국민의 생명ㆍ신체ㆍ재산과 국가에 피해를 주거나 줄 수 있는 것으로서 자연재난과 사회재난으로 분류하고 있으며, 이러한 재난의 예방대비대응복구를 위한 모든 활동을 “재난관리”라 정의하고 있다.
재난의 관리적 측면에서 재난관리와 함께 사용되는 용어들이 위해(Hazard)와 위험(Risk)이다. 인간 공동체를 재난과 같은 위협의 상황으로 몰아넣을 수 있는 외부 요인 즉, 태풍, 지진 및 기술상의 오류를 위해라 할 수 있으며, 이러한 위해가 내부의 위험, 취약성과 충돌 했을 경우 재난으로 진화하게 된다(Lee et al., 2015). 이러한 관점에서 주거공간은 인간이 안전하고 안심할 수 있는 생활을 영위하기 위한 가장 기본적인 생활요소이다. 하지만 생활의 기본요소인 인공의 주택과 공간이 완성된 이후에도 자연재해, 부실공사, 관리소홀 등의 원인으로 화재 및 붕괴와 같은 위험 상황에 노출되는 경우 인간을 위한 인공 환경이 재난으로 되돌아가게 된다(Lee & Choi, 2014).
안전이란 위험이 생기거나 사고가 발생할 염려가 없는 상태를 의미하며, 인간은 누구나 안전하고 편안한 생활에 대한 욕구를 가지고 있다. 특히 인간의 삶속에서 주거공간은 일상생활의 가장 큰 영역을 차지하고 있어서 주거공간에서의 안전이 무엇보다 중요하다.
주거공간은 인간이 일상생활을 영위하는 장소로서 보다 향상된 삶의 기존 조건이다. 인간은 주거공간에서 안식을 취하는 동시에 가족 공동체를 구성하며, 일상생활의 근거지로서 생활을 영위해 간다. 따라서 주거공간은 사람이 거주하는 장소, 주거지, 주택 등의 물리적 환경으로서 의미를 갖으며, 인간 삶의 터전으로 생활과 활동의 거점인 동시에 자년 양육과 교육의 공간, 친구 및 이웃과의 커뮤니티 공간으로서 인격과 가치관 형성에 중요한 영향을 미치는 심리적 환경으로서 중요한 의미를 갖고 있다(Kim, 2018). 안전한 주거환경은 주거공간에서 발생할 수 있는 안전사고로 부터 효과적으로 대처할 수 있는 안전한 물리적 환경 구축을 통해 위험에 대한 두려움과 불안감을 해소하고, 안전에 대한 태도와 가치관, 문화를 형성할 수 있는 심리적 환경으로서의 특성을 지닌다(Kim, Park & Kim, 2016).
대부분의 주거환경이 조성된 도시에서 발생할 수 있는 안전사고는 개념적으로 크게 재난과 일상생활에서의 사고로 구분할 수 있다. 재난에는 자연재난과 사회적 재난을 포함하며, 일상생활에서의 사고로는 교통사고나 범죄, 추락빠짐익사충돌넘어짐 등의 생활안전사고, 그리고 식품사고, 질병, 오염과 같은 보건사고 등을 들 수 있다. 현대사회 생활환경 전반에 다양한 위험요소들이 재난 발생의 원인이 되면서, 일상생활 환경 주변에서 발생 가능한 재난에 대한 관심이 높아지고 있다.
2. 주거복지 서비스의 변화
주거복지란 ‘쾌적하고 안정적인 주거한경에서 인간다운 주거생활을 할 권리’의 실현을 목표로, 국민 모두가 ‘부담 가능한 비용으로, 일정 수준 이상의 주거환경’을 누릴 수 있도록 제공하는 지원을 의미한다. 2015년 「주거기본법」의 제정은 우리 사회의 시대적 변화에 따른 국민적 요구에 대응하기 위한 것으로 국민의 주거안정과 주거수준 향상을 통한 ‘주거권’을 보장해 주기 위한 목적으로 주택정책의 패러다임이 주택공급에서 주거복지로 전환 되어져 가고 있음을 보여 준다(Kwon, 2015).
주거복지 정책은 주거 안전성 확보, 주거의 질 향상 및 적정한 주거비 부담 등을 목표로 주택이나 택지를 공급하고 임대료 보조, 규제 및 융자 그리고 주택개량비 지원 등 다양한 수단을 사용하고 있다. 과거 임대주택 정책이 물량공급자 위주였다면 이미 주택 공급량이 100%를 넘어서 양적 절대부족도 해소된 시점에서 앞으로는 주택건설공급의 확대보다는 주거정책의 기본 방향을 국민의 질적인 삶을 지향하는 맞춤형·수요자 위주로 주거 복지 정책이 전환되고 있다. 즉 주거복지 서비스의 수혜 대상자의 분석 및 특징을 매우 중요하게 다루어야하고 이들의 개별적 특수성과 문제점에 기초하여 서비스를 공급, 전달, 모니터링 하는 맞춤형으로 전환되어야 한다(Ha, 2018).
주거서비스(Housing Service)는 가구(Household)라는 소비자가 주거행위(Housing) 과정에서 주택(House)이라는 물리적 매개체를 선택함으로써 제공 받을 수 있는 모든 서비스로 정의하고 있다Yun(2016). 주택의 수요와 공급이라는 단순한 시장원리의 경제재(Economic goods)에 대한 주택수요(Housing demand)만이 아닌 인간생활에 필요한 기본 욕구인 주거욕구(Housing needs)를 충족시키기 위해 제공되어야 하는 사회적 개념의 서비스로 정의되고 있다(Kang et al., 2014).
주거복지의 개념은 ‘하우징 웰페어(Housing Welfare)’로서 만이 아니라 ‘커뮤니티 레지던스 웰페어(Community Residence Welfare)’라는 측면에서 조망되기도 한다. 이는 필연적으로 주거공간의 확보 이외에 ‘주거지원 서비스’를 핵심적인 활동 내용으로 삼게 된다(Hwang et al., 2011).
주거서비스는 생활의 질을 정하고 웰빙(Wellbeing)의 기초가 된다. 안전하고 쾌적한 주택에 거주하면서 필요한 사회적 서비스를 적절히 공급받고 공동체적 유대감과 귀속감을 가질 수 있는 주거단지 혹은 지역사회가 되어야 한다.
주거기본법 제3조 주거권 보장을 위한 주거정책의 기본원칙에 따른 주거 서비스는 물리적 측면으로는 주택공급, 주거환경정비, 노후주택개량 등이 있으며, 소프트웨어적 측면으로 주거급여 및 주거비 지원, 쾌적하고 안전한 관리, 편리한 주거생활 지원 등으로 서비스 유형별 분류에 서비스 내용은 <Table 3>와 같다.
Table 3.
Service Type of Housing Support
Source. Hwang et al, 2011; Kim, 2016 Summarize
3. 재난·안전 복지
사회문제에 대한 사회적 해결방법을 사회복지로 이야기하기도 한다. 특정한 문제가 사회문제로 인식되려면 상당수의 사람들이 그 현상으로 인해 부정적인 영향을 받고 있으며, 그 사회가 그 문제에 대한 개선과 해결을 위해 집단적, 사회적 노력과 행동이 필요하다고 느끼는 것이다. 이에 비추어 볼 때 주거지에서 발생하는 재난과 안전문제는 단지 안전한 주택의 물리적 공급의 차원이 아닌 주거환경과 사회, 경제, 문화, 환경과의 관계에서 주거의 취약성과 문제점을 해결할 필요가 있다.
안전은 매슬로우의 욕구충족 5단계에서 욕구체계의 하위수준인 ‘생리적 욕구’ 다음의 ‘안전욕구’를 충족시키는 복지로 인간 고유의 기본 욕구이다. 이러한 하위의 기본적인 욕구를 충족 받기 위한 대표적 권리로 ‘주거권’과 ‘안전권’이 있다. ‘주거권’이란 주거기본법 제2조에 따르면 “물리적, 사회적 위험으로부터 벗어나 쾌적하고 안정적인 주거환경에서 인간다운 주거생활을 할 권리”를 의미하는데, 주거권의 정의에는 안전이 포함되어 있다.
‘안전복지’는 생활환경에 잠재해있거나 내면적 위험요소까지 해결하려는 예방적 복지이며, 사고발생 이후 그동안 치유와 자활지원 등 볼보지 못했던 부분에 대해 관심을 갖고 새로운 형태의 안전수요에 능동적으로 대응하는 복지가 될 것이다(Sung & Choi, 2015). 또한 ‘재난복지’란 재난를 계기로 정상적인 생활이 곤란해진 이재민과 취약계층의 생명, 생활, 존엄성을 지키기 위해 이들의 욕구(Needs)를 미리 정확하게 파악하여, 재해로부터 구호, 생활지원, 생활 재건에 대해 효과적인 원조를 조직화하는 공적, 사적 원조 활동이다(Choi et al., 2015).
재난복지를 통한 예방과 피해지원 수단은 직접적으로 현물, 현금(식료, 주거, 의류 등)에 대한 경제적 지원과 재해피해자 자원봉사, 응급서비스, 관계조직형성 및 행정과의 협력을 통한 간접적인 지원이 있다.
재난의 유형이 다양화되고 기술의 진보, 여가와 웰빙을 추구하는 생활환경 변화로 일반 국민의 기초적인 안전 서비스 수요가 계속 증가하고 있다. 이에 따라 국민의 생명과 신체, 재산의 안전을 전제로 하지 않은 사회복지는 불안전할 수밖에 없다. 따라서 예측할 수 없는 재난과 사고가 끊임없이 발생하는 사회 속에서 안전한 주거환경을 조성하고, 지속적으로 안전한 삶의 영위하기 위해서는 ‘주거권’ 뿐만 아니라 재난과 위험으로부터 ‘안전권’을 보장받을 수 있는 주거 서비스가 제공되어야 한다.
4. 재난·안전 주거 복지 서비스
1) 재난·안전 주거환경 요소
주거환경에서 발생 가능한 재난과 위험을 예방하고 피해를 경감시키기 위해서는 주거환경의 구조적 경감뿐 만 아니라 인공의 요소로 구성된 인간의 삶과 주거환경 속에 잠재되어있는 여러 가지 위험과 재난요소를 경감시키고 안전한 사회를 구축하기 위해서는 지역사회의 주체가 되는 인간의 안전행동을 위한 교육 및 훈련과 신속한 재난 대응을 위한 안전 네트워크 구축과 같은 비구조적 경감활동이 필요하다. 이러한 활동을 통해 주거환경에서 발생 가능한 안전사고의 불안감과 피해의 위험성을 제거 또는 예방, 대응할 수 있는 여건을 만드는 것이다. 현재 위험한 재난요인들을 찾아내고 줄이는 것만으로 주민의 생활환경이 개선되는 것은 아니다. 위험요인을 줄이는 것과 더불어 안전요인을 증가시켜나가야 한다(Lee, 2011).
주거환경에서 재난과 생활의 위험요소로부터 안전을 확보해야 되는 대상은 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 첫째는 사망이나 부상으로 나타나는 인간의 생명과 신체이고, 둘째는 재산으로 주택 등 건물이나 시설물이 해당한다.
마지막으로 앞서 제시된 인간의 생명, 신체 및 재산과 같은 물리적 대상을 관리 및 통제하기 위해 필요한 공공서비스와 제도 등의 도시 활동 및 기능이 대상이 된다(Shin & Kim, 2010). 이를 주거환경으로 제한하여 적용하면 <Figuare 2>와 같다.
2) 안전 인프라와 안심 커뮤니티
안전 인프라는 안전한 환경 조성을 위한 각종 물리적 공간 환경 요소로써, 지역에서 발생하는 안전 위해 요인에 따라 범죄안전 인프라, 교통안전 인프라, 재난·안전 인프라, 생활안전 인프라로 구분 된다. 안전 인프라 구축을 위한 사업으로는 안전한 환경 조성을 위해 기존에 없었던 새로운 공간을 조성하거나, 이미 존치하던 위험 공간 및 시설물을 안전하게 정비하는 사업으로 주거환경 내에서 재난 발생을 예방하고 신속한 재난 대응을 위한 안전 인프라 요소로는 재난·안전 인프라와 생활안전 인프라가 해당 된다.
재난 안전 인프라는 태풍, 폭설 등 자연재해와 화재, 폭발등 사회적 재난을 대비하기 위한 공공공간 및 시설물을 의미하며 관련 사업으로는 침수지역 배수로 정비, 가스배관 정비 등이 있다. 생활안전 인프라는 미끄러짐, 넘어짐, 충동 등 일상생활 공간에서 쉽게 발생하는 안전사고의 예방을 위한 공공공간 및 시설물을 의미하며 관련 사업으로는 노후 한 보행로 바닥포장 정비, 안전난간 설비, 가로변 방치시설물 정비 등이 있다(Kim, 2015).
안심 커뮤니티 사업은 주민들의 안전 역량 강화를 위한 교육 및 네트워크 형성과 같은 사회활동을 의미한다. 안전한 주거환경 조성을 위해서는 재난과 위험요소의 관리를 통한 예방과 경감 활동을 통해 물리적 안전 환경을 구축함과 동시에 주민과 커뮤니티의 대응역량을 강화시킴으로써 안전문화를 형성하여야 한다.
주거환경의 안전성 확보는 안전에 대한 지식과 의식을 고취시킴으로서 위험을 제거하여 사고를 예방 할 수 있다. 안전에 대한 중요성 인식은 개인 및 집단의 안전 환경을 이해시키고 사고위험의 가능성을 제거 또는 예방하기 위한 태도의 변화와 능력향상을 통해 형성할 수 있기 때문이다(Yun, Sung & Kim, 2014).
3) 재난·안전 주거 서비스
주거 서비스는 1차적으로 주택(House)라는 건물 내에서 발생하는 재화로서 한정된 개념이나, 2차적으로는 건물이 속해 있는 주거단지(Housing Complex), 3차적으로는 환경적 입지(Location)로 구성 된다. 재화로써 주택의 물리적 특성, 주거단지가 위치한 환경적, 지리적 입지와 사회문화적 특성에 따라 공간 맞춤형 주거 서비스가 제공되어야 한다. 공간 맞춤형 주거지원 서비스는 특정 공간 내부에 거주하고 있는 거주민의 특성을 찾아내고, 그것이 최대한 유지될 수 있도록 개발·지원하는 프로그램이다. 고령자가 많은 지역, 청년층이 많은 지역, 어린이가 많은 지역, 노후 주택이 많은 지역, 공동 주택이 많은 지역 등 공간적 주거환경과 거주민 특성을 체계화하여 유형화할 수 있다. 이를 기반으로 인근 및 주변 지역까지 고려한 공간과 생활여건 맞춤형 개발을 추진할 경우, 기존 거주민이 삶의 터전을 떠나는 일이 많이 줄어들게 될 것이다(Lee, 2017).
주거 환경 내에서 생활 안전을 확보하기 위한 대책의 유형은 크게 재난 사고 발생 전 예방적(Preventive) 대책과 사고 발생 이후 대응(Responsive)대책으로 구분할 수 있다. 예방적 대책은 발생 가능성을 최소화하기 위한 시설물과 도시환경정비, 교육과 훈련, 점검 등을 통한 안전의식 제고 등의 대책을 말하며, 대응 대책은 피해를 최소화하기 위한 방안으로 안전 보호 장비, 방어, 피신, 정보전달, 의료지원, 긴급구조, 재활 치료 등의 대책을 말한다(Shin & Kim, 2010). 주거 서비스의 관점에서 안전과 재난복지의 서비스 유형을 물리적 안전 인프라 구축과, 행정적, 경제적, 심리적 지지를 위한 안심 네트워크 구축으로 분류하여 제시하면 <Table 4>와 같다.
Table 4.
Housing Service Type of Disaster Related Safety
III. 재난·안전 주거환경 조성을 위한 사업 사례 조사
1. 재난·안전 사업의 현황 조사
1) 재난·안전사업 개요 및 재난 유형
전 세계적으로 기후변화와 재난으로 인한 도시의 안전문제가 급증하면서, 지속가능하고 안전한 도시와 국가를 형성하기 위한 여러 가지 프로젝트들이 진행되어지고 있다. 이를 위해 WHO에서는 안전도시를 “모든 지역사회 구성원들이 사고로 인한 손상을 줄이기 위해 지속적이고 능동적으로 노력하는 도시”로 정의하고 있다. 국내 행정안전부의 안전도시 사업에서 안전도시는 ‘안전·안심·안정된 지역을 만들기 위해 지역사회 구성원들이 합심노력하는 안전공동체를 형성해 각종 안전사고와 재난예방을 위한 환경을 개선해 가는 지역·도시’로 정의됐다(Jeong, 2014). 이는 기존의 “안전도시” 개념에 범위와 내용을 확대한 것으로 “한국형 안전도시”에는 기존의 범죄, 전염병, 환경오염, 안전사고, 음식 분야뿐만 아니라 “재난/재해”를 포함하는 포괄적인 개념으로 정의하고있다.
또한, 국내에서는 안전한 도시와 공동체를 형성하기 위해 정부주도의 지원사업인 행정안전부의 ‘안전도시 시범사업(2009)’ 이외에도 풍수해 및 화재 저감을 위한 소방방재청의 ‘방재마을 시범사업(2008-2013)’을 시작으로 사업 주체별로 재난유형에 따라 <Table 5>과 같이 다양한 안전 환경 조성사업들이 진행되어져오고있다(Kim et al., 2016).
Table 5.
Public Safety·Relief Project Progress by Year
| Project Title | Type of disaster |
|---|---|
| Model for Safe Community Development Projects (2016-2018), MOIS | infectious disease, fire, suicide, crime, traffic |
행정안전부에서 시행한 ‘안심마을 시범사업(2013-2014)’은 국제적 표준 수준의 안심마을 모델을 창출하고, 지역 주민들이 다양한 안전 위해 요인을 스스로 관리하고 행정은 이를 뒷받침하여 안심하고 살 수 있는 환경을 조성하기 위한 사업으로 재난, 화재, 생활, 범죄, 교통 분야로 안전유형을 분류하여 사업을 진행하였다. 또한, 안심마을사업의 목적과 유사한 ‘안전마을 시범사업(2015)’은 안심마을과 방재우수 마을 사업을 통합 추진하여, 재난·안전(풍수해, 붕괴, 가뭄 등)과 생활안전 분야(범죄, 교통, 취약계층 지원 등)로 구분하고 안심마을과 CPTED와 방재마을 사업의 안전 활동 등 특징을 접목하여 시너지를 창출하고자 하는 사업이다. 이러한 사업의 뒤를 이어 지역의 안전관리 주체의 역량을 강화하고 중앙정부와 지자체는 물론 지역사회의 협력을 통해 안전사고 사망지수를 실질적으로 줄이기 위한 생활 밀착형 사업으로 ‘안전한 지역사회 만들기 모델 사업’이 2016-2018년 3년 동안 17개 시도별 1개 시군구를 선정하여 사업이 진행되었다.
위 사업들의 특성은 우선 국내에서 발생가능성이 높은 홍수, 태풍, 산사태, 폭설, 범죄, 교통, 화재, 전염병, 생활안전 등과 같은 재난 유형을 대상으로 하고 있지만, 각 사업마다 재난 유형이 상이하게 분류되다 보니, 다음 사업과의 연계연속성 있는 사업 운영에 어려움이 있었다. 그리고 사업 프로그램에 있어서도 주로 하드웨어적인 물리적 시설관리 및 장비 설치와 소프트웨어적인 주민의 교육 및 커뮤니티 형성을 통한 역량강화와 지역의 안전 네트워크 구축과 같은 사업이 중점으로 진행되었지만, 그 사업관리 주체가 매번 다르게 구축되고, 참여대상과 대상지역이 포괄적이다 보니 구체적이고 지속적인 사업 운영이 어려운 실정이었다.
2. 안전한 지역사회 만들기 모델 사업 사례조사
1) 사업개요
‘안전한 지역사회 만들기 모델 사업’은 중앙정부부와 지자체, 지역사회가 협업하여 안전사고 사망자 감축을 위한 다양한 노력을 기울여 지역을 안전한 환경으로 만드는 것을 목표로 안전과 재난 사고 유형을 교통사고, 화재, 자살, 감염병(사망자 감축 목표 관리제 대상 분야), 범죄(국민 불안감과 관심이 높은 분야) 5개 분야의 안전사고 사망자수 감축 성공모델을 창출하기 위해 2016-2018년까지 3년 동안 시행되었다. 이 사업은 선정된 지역에서 개선이 필요하고 효과성이 높은 ‘안전 인프라 사업’을 통한 물리적 안전 환경 조성과 지역공동체 중심의 안전문화 운동전개 및 주민의 안전의식 및 안전 역량 강화를 위한 ‘안전 문화운동 사업’으로 크게 2가지 유형으로 분류하여 진행되었다(Kim et al., 2016).
안전과 재난 유형에 따라 지역별 현황 분석 및 통계를 바탕으로 시급하게 개선되어야 할 지역의 공간을 개선·구축하고 안전을 위한 설치물을 설치하기 위한 안전 인프라 사업과 지역별 안전관리 환경 및 여건에 부합하는 지역 공동체 중심의 안전문화 활동으로 교육홍보, 확인점검, 신고단속과 관련된 세부 프로그램을 진행하였다.
2) 사례조사 대상
위에서 조사된 안전한 도시와 공동체를 형성하기 위한 사업들 중 최근 진행된 ‘안전한 지역 사회 만들기 모델사업’을 중점으로 사례분석을 진행하였다. 사례분석 범위로써 대상 지역은 안전한 지역사회 만들기 모델 시범 사업지로 선정된 17개 지역1) 중 공간적 범위를 도농 복합을 포함한 도시(14개 지역)로 축소하였으며, 이 중에서 재난과 관련한 화재, 감염병 분야의 지역 안전지수(1등급-5등급)가 4등급이 하로 낮은 5개 지역을 선정하였다(Kim et al., 2016).
본 연구의 목적은 재난으로부터 안전한 주거환경을 조성하기 위한 주거 복지 서비스의 방향성을 모색하는 것이 때문에, 사례분석 대상지와 재난유형을 주거환경에서 재난이 발생 할 경우 사망자 및 피해자수가 가장 높게 나타나는 화재2)와 전염병3)을 대상으로 하여 주거환경에서 재난 발생을 예방하고 대응할 수 있는 사업 프로그램을 분석하고자 한다. 선정된 사례분석 대상 지역과 지역별 화재 및 전염병의 안전등급은 <Table 6>과 같다.
3) 사례 분석방법
사례분석 방법은 2단계로 나누어 진행하였다. 1차적으로 각 지역의 화재, 감염병 재난 예방 및 대응과 관련된 사업 내용을 분석하기 위해 A: 안전 인프라 항목에서 A-1: 공간, A-2: 시설과 관련된 내용과 B: 안전문화 운동항목에서 B-1: 교육홍보, B-2: 확인점검, B-3: 신고단속과 관련된 사업내용을 <Table 7>과 같이 분석 틀을 가지고 각 지역에서 진행된 사업 내용을 분석한다.
Table 7.
Case Study Frame (STEP 1)
| CASE | Location | |||
|---|---|---|---|---|
| Area/Family/Population | ||||
| Fire | A | Infra | ||
| A-2 | Facility | |||
| B | Cultural | |||
| B-3 | Report and crackdown | |||
| Infectious disease | A | Infra | ||
| A-2 | Facility | |||
| B | Cultural | |||
| B-3 | Report and crackdown | |||
2차적으로는 1차로 분석된 사업 내용을 <Table 4>의 재난·안전 주거 서비스 유형별 서비스 내용과 재난관리 단계에 따라 재분류하여 전체 내용 중 주거환경에서 화재와 감염병의 위험으로부터 물리적, 인적 자산을 보호하고 재난을 효율적으로 대응할 수 있는 재난·안전 주거 서비스 요소를 도출하여 <Table 8>을 토대로 제시하고자 한다.
Table 8.
Deduction of Disaster Safety Housing Service (STEP 2)
4) 프로그램 사례분석
안전한 지역사회 만들기 모델 사업이 시행된 사례분석 대상지 5곳의 재난 분야에서 화재와 감염병 예방·대응을 위한 세부적인 사업 프로그램을 국민안전부(2016) ‘안전한 지역사회 만들기 모델사업 모니터링 연구’와 행정안전부(2019)의 ‘안전한 지역사회 만들기 모델백서’ 보고서 내용을 바탕으로 안전 인프라 사업과 안전문화 운동 사업으로 분류하면 <Table 9>과 같다.
Table 9.
Case Study
5) 소결
각 대상 지역에서 진행된 안전 인프라 구축 및 안전문화 운동 사업의 세부 내용을 살펴본 결과 사업에서 제시하고 있는 5가지 안전 분야별 세부 분야 사업 이외에 재난과 안전 전반적인 부분을 다루기 위한 주민 안전교육 및 안전 네트워크 구축, 안전지도 만들기, 긴급구급함 보급 등과 같은 사업이 전반적으로 진행되었다. 1차적으로 5개 시범사업 지역의 화재와 감염병 분야의 안전 인프라 및 안전문화 운동 사업의 운영 유무를 <Table 10>과 같이 살펴본 결과 전반적으로 교통 및 범죄 안전 분야에 비해 화재와 감염병 분야에서 안전 인프라 구축사업의 내용이 미흡하게 나타났다.
Table 10.
Applicability of Case Study
| Project Type | Case1 | Case2 | Case3 | Case4 | Case5 | ||
|---|---|---|---|---|---|---|---|
| Fire incident | |||||||
| B | |||||||
| B-3 | ● | ○ | ○ | ○ | ○ | ||
| Infectious disease | |||||||
| B | |||||||
| B-3 | ○ | ● | ○ | ○ | ○ | ||
화재 분야에서는 소화기, 소화전 설치 및 노후 가스 배관 교체와 같은 시설 구축 및 정비 사업이 진행됐으며, 감염병 분야에서는 해충 포충기 설비 사업만 진행되었다. 그리고 이러한 안전 장비 설치가 전체 지역 보다는 특정 위치에 부분적으로 설치되어 졌다.
안전 공간 구축 사업에 있어서도 인천지역에 설치된 안전 분야 전반을 위한 커뮤니티 센터를 구축한 사업을 제외 하고, 화재와 전염병 예방·대응을 위한 대피 시설 및 격리시설과 같은 안전 공간 구축사업은 전혀 진행되지 못하고 있었다.
안전 문화 운동 부분에서도 화재와 감염병 예방을 위한 정보제공을 위해 안전교육 및 안전 캠페인 등 다양한 사업이 진행되고 있었지만, 주로 교육홍보와 확인점검을 위한 사업이 단기적으로 진행되었으며, 아직까지도 신고 단속 부분에서는 안전 신고를 위한 특정한 제도와 절차가 명확하게 구축되어 있지 못했다. 지역의 안전 문화 구축을 위해 현재는 다양한 안전 사업이 시범적으로 적용, 시행되고 있지만 대부분이 단기적이며, 특성 소수 집단에게만 제공되고 있다. 따라서 안전사업 해택을 받게 되는 지역과 대상자의 특성에 따른 장기적인 계획과 함께 사업이 장기적으로 꾸준히 진행될 수 있는 제도 구축이 선행적으로 이루어져야 하며, 지역사회의 적극적인 홍보와 참여가 이루질 필요가 있다고 사료 된다. 특히 재난 안전 인프라 설치 및 안전 교육 사업에 있어서도 재난과 생활 안전의 전반적인 교육뿐만 아니라 지역별 특성과 재난 분야별, 관리 단계별 특성을 고려한 안전 사업이 진행되어져야 할 것이다.
IV. 재난·안전 주거환경 주거복지 서비스의 방향성
1. 재난·안전 주거 복지 서비스
위에서 사례분석에서 1차적으로 분석된 화재와 감염병 분야의 세부 사업 내용을 2차적으로 <Table 8>를 기준으로 재분류한 뒤 재난의 예방과 대응을 위해 보완이 필요한 재난·안전 주거 복지 서비스 프로그램을 제시하면 <Table 11, 12>와 같다.
Table 11.
Disaster ·Safety and Housing Welfare Service for Fire Incident
Table 12.
Disaster ·Safety and Housing Welfare Service for Infectious Disease
1) 화재 예방·대응 주거 복지 서비스
언제 발생할지 모르는 화재로부터 안전한 주거 환경과 문화를 조성하기 위해서는 물리적으로 안전한 주거 인프라 구축을 위해 재난발생 전 예방단계에서 주택의 위험요소를 제거하고, 화재경보기와 소화대피 장비 및 시설이 의무적으로 설치되어야 한다. 그리고 지역시설과의 연계를 통해 지속적인 화재 예방 교육 및 네트워크 활동을 위한 센터 운영 및 화재 이재민 발생 시 이들을 수용하기 위한 지역 공공시설 및 이재민 대피시설의 운영관리가 필요하다. 이러한 장비, 시설, 공간들이 재난 발생 이전에 제대로 갖추어져 있어야 화재 발생 이후 신속하고 효율적으로 대응 할 수 있게 된다. 또한, 주민들의 안전의식을 개선하고 화재 대응 역량을 강화하기 위해서는 이용방법 습득을 위한교육과 훈련 및 물리적 환경의 관리감독이 필요하다. 이와 함께 주택의 유형, 거주자 유형에 따른 화재 대응 매뉴얼과 안전 수칙 공유가 이루어 져야 한다. 화재 발생 이후에는 불안한 주민들의 심리적 안정을 위한 상담치료와 함께 경제적물리적으로 피해를 입은 주민들의 안정된 삶 유지와 회복을 위한 재난 구호 서비스가 적절히 제공되어야 한다.
2) 감염병 예방·대응 주거 복지 서비스
최근 10년 사이 국내에서는 신종바이러스(2009), 메르스(2015), 코로나 19(2020) 등 다양한 신종 바이러스 발병으로 인해 많은 사상자 발생과 함께 감염병으로 인한 피해가 장기화 되면서 지역적, 국가적 시민 불안감 조성으로 인한 경제 침체까지 불러 일으켰다. 이러한 질병 들은 감염 예방이 매우 중요하지만, 한국 주거 특성상 공동주택 거주자가 많기 때문에 다양한 감염 위험에 노출된 상황이다.
감염병 예방·대응을 위해서는 위생 관리와 질병에 대한 정보공유가 중요하다. 또한 감감염병 예방을 위해서는 무엇보다도 예방접종과 함께 염병 발생 이후에도 지역 감염자를 선별 및 치료를 위해서는 전문적인 병동시설과 보건소가 필요하며, 검진 키트 및 자가 격리 시 필요한 주거지 내 위생 장비들 구축과 전문가와의 상담방법 체계 구축이 필요하다. 또한, 감염병의 확산을 방지하기 위해 전문적인 모니터링 결과를 시민들에게 공유하고 심리적 안정을 유지시키기 위한 프로그램 및 콘텐츠 지원이 필요하다.
2. 재난·안전 주거 복지 서비스의 방향성
재난으로부터 안전한 주거환경을 조성하기 위해서는 개인으로부터 시작하여 공동체와 국가적 차원에서의 지속적인 관리와 서비스 운영이 필요하다. 현재의 주거복지 서비스는 주로 취약계층의 주거급여 및 케어를 중점으로 이루어지고 있기 때문에, 주거복지 서비스가 전 국민적 차원에서 운영되어 전체적으로 주거의 환경과 삶의 질을 향상 시키기 위한 노력이 필요하다. 특히 주거의 물리적 노후와 문제는 취약계층만의 문제가 아니기 때문이다. 노후된 주택에 재난이 발생 할 경우 그 피해를 더 극대화, 장기화되기 때문에 재난 발생 자체를 예방하고 발생 이후에도 이전 보다 더 나은 주거환경과 삶으로 복귀하기 위한 대응 서비스가 어느 때 보다 필요한 시점이다.
최근 재난 발생률이 증가하고 재난 유형이 다양화되면서, 위생 관리와 질병에 대한 정보공유가 중요하다. 또한 감감염병 예방을 위해서는 무엇보다도 예방접종과 함께 염병 발생 이후에도 지역 감염자를 선별 및 치료를 위해서는 전문적인 병동시설과 보건소가 필요하며, 검진 키트 및 자가 격리시 필요한 주거지 내 위생 장비들 구축과 전문가와의 상담방법 체계 구축이 필요하다. 또한, 감염병의 확산을 방지하기 위해 전문적인 모니터링 결과를 시민들에게 공유하고 심리적 안정을 유지 시키기 위한 프로그램 및 콘텐츠 지원이 필요하다.
주거환경 내에서 재난으로 발생하는 피해 또한 다양해지고 있다. 이러한 문제점을 개선하기 위해 도시차원에서 어려 정책제안과 함께 시범사업이 운영 중이다. 이와 더불어 주거분야에서도 재난으로부터 안전한 주거를 영위하기 위해 기존과는 다른 여러 복지 서비스가 제공되어지기 위해 기존 사업과 연계 운영되기 위해서는 다음과 같은 부분이 개선되어질 필요가 있다. 첫째, 안전사업 운영 및 서비스 제공을 위한 사업 대상의 범위를 축소 운영하여 실효성 있는 서비스가 제공되어져야 한다.
지금까지 시행된 시범사업들은 그 대상지가 주로 행정동 단위로 운영되어 다소 크게 측정되어 있기 때문에, 집중적으로 특정 재난으로부터 안전한 주거환경을 조성하기 위해서는 세대별, 단지별 규모로 물리적 환경의 범위를 축소함으로써 지역의 기후, 사회, 문화, 경제적 특성에 따라 재난 유형 및 서비스 제공 대상의 구체화 할 수 있다. 또한, 그렇게 함으로써 그 지역에서 가장 우선 적으로 관리되어야하는 주거 환경에서 가장 취약하고 개선이 필요한 물리적, 인적, 사회적 요소의 특성을 파악하여 실효성 있는 서비스가 제공될 수 있을 것이다.
둘째, 재난 유형별로 주거 환경 내 재난 발생 시 협력할 수 있는 지역의 공공기관 및 시설과의 네트워크가 구축되어야 한다. 재난의 규모 및 그 유형이 주거 공동체 내부에서 해결 및 대응하기 어려운 경우 기존에 연계되어 있는 주거지 주변의 공공시설 및 기관의 공간, 장비, 전문가가 지원되어야 주거지 세대수별 수용 가능한 대피공간 및 필요 장비 및 전문지식을 신속히 제공 받을 수 있게 됨으로써 재난으로 인한 2차 피해를 예방할 수 있다.
셋째, 주거환경에서 발생 가능한 여러 재난 유형 파악하여, 가구별, 단지별, 지역별 재난 예방·대응 매뉴얼이 구축되어 주민과 지속적으로 공유되어 주민의 재난 대응 역량 강화를 위한 교육, 협력 훈련이 필요하다.
V. 결 론
국내 주거복지 서비스 프로그램은 경제사회문화기술적 요인의 변화에 따른 수요자의 니즈를 충족시키기 위한 방향으로 발전해 나가고 있다. 노인 인구와 1인 가구의 증가, 기술문화의 발달로 인한 라이프스타일의 변화도 서비스 변화에 지대한 영향을 끼치고 있지만, 노후 주택의 증가 및 범죄와 재난(화재, 지진, 침수 등)으로 주거생활이 예측할 수 없는 위험에 지속적으로 노출되면서 주거안전에 대한 국민의 관심이 증가하고 있다.
재해경감을 위해서는 장소, 시설장비, 공간에 해당하는 물리적인 부분을 경함하는 활동과 더불어 안전관리계획, 규칙과 같은 제도를 개선하거나 복지 서비스, 교육훈련, 소통을 통한 사람의 재난 대응역량을 강화하기 위한 비물리적 경감 활동이 유기적인 관계 속에서 향상되어 져야 한다. 하지만 국내에서 진행된 안전 환경 조성사업들은 사업 추진에 있어 지역의 안전현황 평가 부재 및 지역의 준비상태 미흡으로 지역의 특성을 반영하지 못하고 기존의 유사사업을 답습하는 식의 시설과 장비 구축사업만 진행되었다. 그러다 보니 장소 환경 전반의 안전 환경구축보다는 일부 인프라 개선사업에 많은 부분 치중되어 있었다. 또한, 취약시설 및 환경 정비사업과 안전 인프라 구축사업 역시 사업의 대상지는 넓으나 적용 및 시행 범위가 일부지역, 일부 구간에만 제한적으로 적용되고 있었다. 지역 안전문제 현안에 부합하는 타당성 있는 사업추진을 위해서는 대상지의 안전문제 관련 자료와 노후화 정도의 현황자료 등 정량적, 객관적 기준을 토대로 한 지역의 장소적 특성을 고려하여 공간유형(주거, 상업, 공공, 편의, 기타시설 등), 공간의 범위에 따라 안전유형을 분석하고 그에 맞는 환경개선과 장치, 시설 구축을 위한 사업발굴이 필요하다. 하지만 지금까지 국내 주거복지 서비스는 주로 기본적인 생활 안전을 위한 취약계층 보건 및 돌봄서비스와 경제적 지원서비스에 치중되어 있어, 재난 발생으로 인한 피해 지원을 위한 서비스 제공 프로그램이 취약한 실정이다. 따라서 재난 구호서비스와의 연계를 통해 재난 발생 전후 주택과 거주자의 상태에 따른 효율적인 서비스 제공을 위한 프로그램 개선이 필요한 실정이다. 본 연구에서는 주거환경에서 발생할 수 있는 여러 가지 재난 유형 중 발생 빈도가 높고 경제적 피해가 크게 나타나는 화재와 심리적 불안감을 크게 조성하는 감염병을 대상으로 주거복지, 안전복지, 재난복지가 함께 나아가야 할 기본적인 방향성을 논의한 것에 의의가 있다.
본 연구는 재난·안전 주거복지 서비스의 방향성을 제시하기 위한 기초연구로써, 재난 관리 및 안전재난주거 복지 서비스에 이론적 고찰을 토대로 최근 10년 사이 시행된 안전 사업의 전반을 이해하고 이중 ‘안전한 지역사회 만들기 모델 사업’을 중점으로 화재 및 감염병 예방을 위해 주거 환경에서 필요한 서비스 프로그램을 분석하여 화재 및 감염병 예방 및 대응을 위해 필요한 주거복지 서비스의 방향성을 제시하였다.
향후 연구에서는 재난 유형별, 주거 유형별, 거주자 유형에 따른 구체적인 재난·안전 주거 복지 서비스 개발을 위해 재난유형별 예방·대응을 위한 주거환경 평가 및 거주자 안전역량 평가를 기반으로 한 구체적인 서비스 개발이 필요하다고 사료된다.
