I. 서 론

1. 연구의 배경 및 목적

통계청의 ‘2020 한국의 사회지표’ 자료에 따르면, 2010년 이후 우리나라 인구수는 지속적으로 감소하고 있는데 반해 1인 가구 수의 비중은 2010년에 23.9%, 2021년에는 33.4%로 꾸준히 증가하고 있다. 특히 서울시 1인 가구의 비율은 36.8%로 타 지역에 비해 1인 가구 비중이 높은 편으로 지난 20년 동안 약 2배 이상 증가하였다. 또한 통계청의 장래 가구 추계에 따르면 2038년까지 1인 가구가 지속적으로 증가하여 전체 가구 대비 1인 가구 비중은 2047년까지 증가 추세가 이어질 것으로 전망하였다(Park, Park, & Kim, 2021).

이에 따라 1인 가구의 특성을 고려한 공급 유형 및 이에 맞는 정책의 필요성이 논의되고 있는 시점이다. 2015년 주된 가구 형태로서 1인 가구의 등장은 그동안 4인 가족 중심 가구에 맞춰져 왔던 주택정책을 1인 가구를 포함하는 정책으로 전환할 필요성을 시사하고 있다. 이제 본격적인 1인 가구 시대가 도래한 만큼 기존의 제한된 1인 가구 주택정책에서 한발 더 나아가 연령, 성별, 경제활동, 소득, 주거실태 등에 따른 다양한 유형의 1인 가구를 아우르는 주택정책을 마련해야 한다(Kwon et al., 2017). 특히, 1인 가구 중장기 정책 방향에서도 알 수 있듯이, 정부는 범부처 1인 가구 정책 T/F¹⁾를 구성하여 1인 가구 관련 정부 정책²⁾을 점검하고 체계적 대응을 목표로 노력하고 있다.

이에 본 연구의 목적은 도심 1인 가구의 주거 안정과 주거환경 향상을 위하여 1인 가구 주택정책의 도입 및 변천 과정, 공급 유형의 변화 양상을 파악함으로써 향후 국내 1인 가구 주택정책의 구체적인 방향을 마련하는데 시사점을 주고자 한다. 또한, 우리보다 앞서 1인 가구의 증가에 따라 다양한 제도적 변화를 겪고 있는 해외 사례의 정책 및 공급 특성을 중심으로 살펴봄으로써 국내 1인 가구 관련 정책 및 공급 유형 개발 방향에 도움이 되는 근거를 마련하고자 한다.

2. 연구의 범위와 방법

1인 가구에 관한 많은 연구 중, 관련 제도 및 공급 특성에 관한 연구들은 미비한 상황이다. 기존의 선행연구는 대부분 관련 제도 및 정책을 주 연구의 부수적인 부분으로 다루고 있어, 실제 1인 주거의 공급에 영향을 미치는 정책에 관한 연구가 한정적으로 이루어져 왔다. 또한 특정 시기 또는 특정 지역 및 정책을 대상으로 하는 경우가 많아 관련 정책 및 제도의 큰 흐름에서 세부적으로 살펴보기 어려웠다. 이에 본 연구는 분석의 범위를 특정 제도나 시기로 한정하기보다 1인 가구의 증가에 따라 관련 정책의 논의가 시작된 초기부터 현재까지의 주요 제도 및 정책 방향을 중심으로 살펴보고, 각 제도를 통해 공급된 1인 가구 주택공급 유형의 시계열 변화를 살펴보고자 한다. 이를 위해 본 연구는 정부의 1인 가구 관련 주택정책의 시발점인 2008년 12월을 기준으로 시기별로 분류하여, 정책의 특징 및 시사점을 분석하였다. 본 연구의 방법은 첫째, 현재까지 도심 1인 주거의 공급에 영향을 미친 주요 제도들이 논의된 도입 초기부터 현재까지의 정책을 살펴보고 각 제도의 특성을 분석 도출하여 시사점을 제시하고자 한다. 둘째, 관련 제도 및 정책의 변화에 따른 시기별 1인 주거 공급 유형의 특성을 도출한다. 셋째, 1인 가구의 비율이 상대적으로 높은 해외 국가의 1인 가구 정책 및 공급 특성을 분석한다. 마지막으로 앞서 분석된 내용을 토대로 1인 가구와 관련된 제도와 공급유형별 특성에 대한 주요 시사점을 제시하고 향후 도심 1인 주거 공급 활성화를 위한 정책적 방향들을 제안하고자 한다.

II. 이론적 배경

1. 1인 가구의 개념 및 특징

1인 가구라는 용어는 통계청이 2005년 1인 가구의 개념을 도입하면서 등장하였다. 통계청의 표준 정의에 따르면 1인 가구란 “1인이 독립적으로 취사, 취침 등 생계를 유지하고 있는 가구”를 말한다. Kim and Moon(2009)는 ‘혼자 독립적으로 취사, 취침 등의 생계를 유지하고 있는 비혼 청･장년층 가구’를 1인 가구로 정의하고 있다. 또한 1인 가구는 형성요인에 따라 청년 1인 가구, 장년 1인 가구, 노년 1인 가구로 분류할 수 있으며 사회･문화적 특성에 따라 비혼 1인 가구와 혼인 1인 가구 등으로 구분 가능하다(Byeon et al., 2008). 일반 가구에 비해 1인 가구의 고시원, 쪽방촌, 옥탑방 등 주택 이외의 형태에 거주하고 있으며 주거 빈곤율이 2배가량 높은 것으로 나타났다(Yu, 2014). 수도권을 비롯한 모든 시도에서 가장 주된 가구 유형이 될 것으로 전망되지만, 1인 가구에 맞는 주택정책이나 주거 유형의 대안이 부족한 실정이며 1인 가구를 위한 주택정책 및 계획에 있어 다양한 접근이 필요한 시점이다.

2. 선행연구 고찰

본 연구와 관련된 선행연구는 <Table 1>과 같이 1인 가구 주거실태 및 주거 특성에 관한 연구와 1인 가구 주택정책에 관한 두 가지 유형으로 분류하여 살펴보았다. 첫 번째, 1인 가구의 주거실태 및 주거유형, 특성에 관한 연구들은 주로 인구주택 총조사 등을 활용한 주거실태분석과 1인 가구의 주택 점유 형태 등의 분석을 통해 개선방안 및 시사점을 도출한 연구이다. 둘째, 1인 가구 주택정책에 관한 연구들은 대체로 관련 법･제도 및 정책 방향을 파악한 연구들로써, 특정 지역 및 시기에 집중하여 문제점 및 개선방안을 도출한 연구들이 상당수였다.

이에 본 연구에서는 선행연구들이 지닌 한계점에 착안하여 관련 법･제도의 특성을 1인 가구 주거정책의 패러다임 변화 측면에서 살펴보고, 이러한 시기별 정책에 따른 공급 유형을 분석하여 시사점을 제시하고자 한다.

III. 국내 1인가구 관련 주택정책의 변화

1. 1인가구 주택정책 패러다임 변화

최근 통계청에서 발표한 ‘2021 통계로 보는 1인가구’에 따르면 전체 가구 유형 중 1인 가구의 비율이 큰 비중을 차지하게 되면서, 이러한 변화를 반영한 다양한 정책의 요구가 증가하고 있음을 언급하였다. 2004년 ｢주택법｣ 내 최저주거기준을 마련하는 등 주택정책의 방향은 공급 물량의 양적 확대에서 주거환경의 질적 수준 향상으로, 주택공급에서 주거복지를 위한 법적 기반을 마련하며 변화했다. 2008년 이후 1인 가구 관련 주택정책이 마련되기 시작한 이래 최근 1인 가구의 급속한 증가에 따라 도시･주택정책의 변화가 필요한 시점이다. 이에 따라 1인 가구 주택정책의 패러다임³⁾ 변화를 시계열적으로 비교･분석하여 정리하면 다음과 같다<Table 2>.

1) 제1기(2008년-2012년)

주택보급율에 산정되지 않았던 1인 가구의 증가에 대한 사회 각층의 관심과 우려는 2008년 12월 국토부의 도시형생활주택 정책을 도입, 2009년 5월 법제화되었으며 2010년 7월 준주택을 도입하기에 이르렀다(Yim, 2014).

2007년 중반 이후의 주택가격 안정과 2008년 세계금융위기의 상황에 따라 주택정책 방향을 공급기반 강화, 거래 활성화 및 수요 확대, 조세체계 합리화로 정하였다(Lee et al., 2020). 정부는 1인 가구의 증가에 따른 수요에 대응하여 2008년 9월 ‘국민 주거 안정을 위한 도심 공급 활성화 및 보금자리주택 건설방안’을 시작으로 다양한 주택정책을 마련하여 추진하였다. 도심 내 1~2인 가구의 주택수요에 대응하여 오피스텔 규제 완화, 기숙사형 주택 도입 등을 추진하였고, 이후 ｢주택법｣개정을 통해 2009년 5월 도시형생활주택, 2010년 7월 준주택 등 1인 가구를 위한 주택공급 유형을 법제화하기에 이르렀다. 또한 단기간 내 공급이 가능한 소형･임대주택을 활성화하고 비주택 거주 가구에 대한 주거지원 강화 등을 추진하였다.

2) 제2기 (2013년-2016년)

Kim(2013)의 연구에 따르면 이 시기는 주택시장 침체의 장기화로 규제 완화, 세제, 금융지원을 통한 시장 회복과 수요자 맞춤형 주거서비스 확대를 통한 보편적 주거복지 실현이 주된 정책 기조였다. 주거복지 측면에서 2015년 주거정책 관련 최상위법인 ｢주거기본법｣을 제정⁴⁾하며 주거정책의 기본방향을 물리적 주택공급 확대에서 주거복지향상으로 전환하고자 하였다. 한편, 정부에서 발표한 ‘제3차 저출산･고령사회 기본계획(2016-2020)’에 따르면 관련 대책 마련 및 청년･신혼부부 주거문제 해결의 중요성을 강조하고 있다. 또한 정부는 2013년 4월 사회초년생, 대학생 등 젊은 층을 대상으로 하는 공공임대주택인 행복주택 공급을 통해 청년 1인 가구를 위한 임대주택의 공급을 본격화하였다. 특히 1인 가구에 주로 공급하는 공공임대주택 유형을 활용한 창업지원주택을 도입하는 등 청년 1인 가구를 위한 공급 다양화를 꾀하였다. 또한, 2016년 9월 ｢공공주택 특별법 시행규칙｣의 개정을 통해 고령자 복지주택을 도입하고 노인 1인 가구를 위한 공공임대주택 공급을 추진하고 있다.

3) 제3기 (2017년-)

 포용적 복지국가 실현과 1인 가구 증가, 저출산, 고령화 등에 대응하기 위해 마련된 주거복지로드맵에서는 장기공공임대주택 공급 확대와 주거취약계층에 대한 주거지원 및 청년･신혼부부의 주거 안정을 강화하는 등 수요자 맞춤형 정책을 강조하였다.⁵⁾  또한 국토부의 ‘주거복지로드맵 2.0’ 자료에 따르면 기존 수요자 주거지원을 강화하여 1인 가구의 증가, 저출산･고령화 등의 인구변화에 맞춰 주거와 서비스를 결합한 맞춤형 프로그램을 제시했다. 이와 같이 대학생･사회초년생･독거노인 등 다양한 계층의 1인 가구 늘어남에 따라 기존 저소득층 3~4인 가구를 대상으로 공급된 영구임대주택, 국민임대주택과 차별화된 수요자 맞춤형 임대주택 정책으로 전환하였으며 이러한 중앙정부 차원 외에도 지방자치단체 차원에서도 1인 가구 증가에 대응한 다양한 주택정책을 추진하고 있다. 서울시는 무주택 1인 가구, 대학생, 노숙인 등을 대상으로 원룸형 공공임대주택을 공급하고 있으며 증가하는 빈집을 활용한 ‘빈집 살리기 프로젝트’를 통해서 사회적 기업 등과 연계하여 빈집을 리모델링한 후 청년, 여성 등 다양한 계층의 1인 가구를 위한 셰어하우스로 공급하고 있다.

2. 1인가구 주택정책의 시기별 내용 및 특성 분석

주택정책의 패러다임이 기존 주거 공간의 공급 중심에서 주거복지 향상이라는 사회적 합의를 바탕으로 정책의 흐름이 변화하기 시작하였다. 이러한 흐름에 맞추어 관련 제도 또한 기존의 공급 위주의 정책에서 주거복지를 고려한 제도가 도입되는 등 주거정책의 변환기를 맞이하고 있다. 주거정책의 기본 틀인 주택종합계획 및 1인 가구 주택정책 관련 국토교통부 자료를 중심으로 살펴본 결과, 정부 차원의 1인 가구 주택정책은 제도지원, 주택공급(주택유형 및 공급방식의 다양화), 세제지원, 재정지원 등 4개의 유형으로 정책적 특성을 도출하였다.

앞서 1인 가구 관련 주택정책의 패러다임 변화를 살펴본 결과, 2008년 이후 1인 가구 관련 주택정책이 마련되기 시작한 이래 시기별로 제1기(2008-2012), 제2기(2013-2016), 제3기(2017-)로 구분하여 각 시기별 특성을 정리할 수 있다<Table 3>. 정부 정책의 기본방향에 따라 도시･주택정책의 방향이 변화하면서 그에 맞춰 1인 가구 관련 정책 기조도 변화하였다. 1인 가구 주택정책이 대두된 제1기(2008-2012)에는 늘어나는 1-2인 가구의 주택수요에 대응하고자 ｢건축법｣ 및 ｢주택법｣ 개정 등을 통해 도시형생활주택, 준주택 등의 주택 유형을 법제화하는 제도지원 위주의 정책을 시행하였다. 1인 가구 주택 유형 및 공급방식의 다양화를 통한 활성화기인 제2기(2013-2016년)에는 이전 시기에 도입된 제도를 바탕으로 도심 내 다가구주택, 원룸형 주택 매입을 통한 전세 임대 공급 확대 및 청년 1인가구, 노년층을 위한 생애주기별 특화형 공공임대주택 공급 등 1인 가구 주택공급 확대에 중점을 두고 다양한 공급 정책을 시행한 시기이다. 제3기에 해당하는 2017년 이후, 본격적인 1인 가구 시대가 도래함에 따라 비주택 거주 가구에 대한 주거급여 지원 대상을 확대하고 청년 1인 가구 전월세 자금지원을 강화하는 등 재정지원을 중심으로 한 맞춤형 주거지원 정책을 시행하고 있다.

3. 소결

정부의 1인 가구 관련 주택정책은 앞서 살펴본 바와 같이 주택공급, 제도지원, 세제지원, 재정지원 4개의 유형으로 분류할 수 있으며 주요 내용을 정리하면 다음과 같다.

첫째, 제도지원은 1인 가구 주거시설로 이용 가능한 주택 유형에 대한 제도의 도입과 규제 완화를 통해 1인 가구 주택공급 확대를 위한 법･제도적 근거 구축을 의미한다. 대표적으로 2009년 도시형생활주택 시행을 위한 가이드라인을 마련하고 제도를 도입한 것으로 이를 통해 도심 내 직주근접형 소형주택 공급 확대를 위한 기틀을 마련하였다. 또한, 오피스텔 규제 완화, 기숙사형 주택 도입을 위해 주택법 개정을 통해 준주택을 법제화하였다. 이에 따라 민간 공급을 중심으로 단기간 내 공급이 가능한 도심 내 소형주택 공급을 확대할 수 있는 기틀을 마련하였다.

둘째, 주택공급 확대는 1인 가구 주거 안정을 위해 도입된 제도를 바탕으로 주택 유형 및 공급방식의 다양화가 이루어진 시기이다. 공공 주체를 중심으로 1인 가구를 위한 공공임대주택 공급 확대, 청년 1인 가구 창업지원주택 및 노년 1인가구 고령자 복지주택 등 공급 유형의 다양화를 주요 골자로 하고 있다.

셋째, 세제지원은 1인 가구 관련 주택 공급 시 세금을 면제 또는 감면하는 방법으로 소형주택의 공급을 촉진하고 지원펀드 등을 도입하여 공급을 활성화하는 방안이다. 대표적으로 공공지원 민간임대 시범 도입 및 공유주택 건설에 대한 지원펀드 도입 등이 있다.

넷째, 재정지원은 중앙정부 혹은 지방자치단체에서 1인 가구 수요계층을 대상으로 주거지원을 보조하는 방식이다. 1인 가구 대출기준 완화 및 전세자금 대출 지원 등 청년 1인 가구 전월세 자금지원 강화 및 쪽방, 고시원 등 비주택 거주 가구에 대한 주거급여 지원 대상 확대 등이 대표적인 사례이다.

또한, 1인 가구 주택정책의 시기별 지원유형에 따른 지원 대상을 살펴보면 전반적으로 대학생, 사회초년생을 포함하는 청년 1인 가구를 대상으로 하거나 포함하고 있는 것으로 나타났다. 청년 1인 가구를 위한 주거지원 정책은 2013년 이후 주택공급 유형 및 재정지원 등 정책적 관심이 많은 것으로 나타난 반면, 중장년 및 노년층을 대상으로 하는 정책은 상대적으로 적은 것으로 나타났다.

Ⅳ. 국내 1인 가구 관련 주택공급 유형

1. 1인 가구 관련 주택 공급 유형

2020년 1인 가구의 주거유형을 살펴보면 단독주택(44.0%), 아파트(32%), 연립･다세대(11.3%)등의 비율로 거주하고 있다. 특히 아파트에 거주하는 비율은 1인 가구가 전체 가구의 약 0.6배 수준으로 낮으나, 최근 오피스텔 등 거주유형의 다양화에 따라 주택 이외의 거처 비중은 1인 가구가 전체 가구의 2.1배 수준으로 높아지고 있다.

국내 주택 유형은｢건축법｣상 단독주택과 공동주택으로 구분되며,⁶⁾ ｢주택법｣ 제22조에서 단독주택과 공동주택으로 나뉘고 준주택과 도시형생활주택에 대한 내용을 정의하고 있다. 건축과 주택 관련 법은 가구원 수에 따라 주거 유형을 분류하지 않기 때문에 실제 공급된 1인 가구와 관련된 주거유형은 ｢건축법｣및 ｢주택법｣에서 정하고 있는 거의 모든 주택이 해당한다고 볼 수 있다. 1인 가구는 ｢건축법｣의 분류체계상 다가구주택 및 다세대주택에 해당하는 원룸과 오피스텔, 고시원 등 주택 이외의 거처에 주로 거주하고 있다. 최근에는 공공부문의 주거 문제해결 수단으로서 사회초년생을 위한 행복주택, 노인 1인 가구를 위한 고령자 복지주택 및 도심 주거비 부담 완화를 위한 공유주택 등도 공급되고 있다.

이러한 주택공급 유형은 시기별 관련 정책의 흐름에 따라 해당 시기의 주거 특성⁷⁾이 복합적으로 작용하여 주거의 수요 및 정책의 방향을 결정하며 주거특성의 변화를 전망･예측하여 주거정책을 수립하는 것이 가장 이상적이라 할 수 있다(Lee et al., 2020). 앞서 1인 가구 주택정책에서 살펴본 바와 같이 도심 내 1인 가구의 주택수요에 대응하기 위하여 기숙사형 주택의 도입, 오피스텔 규제 완화 등을 추진하고 ｢주택법｣의 개정을 통하여 도시형생활주택과 준주택 등 국내의 1인 가구를 위한 주택의 유형을 법제화하였다. 이에 따라 본 장에서는 1인 가구 주택정책의 변화에 따라 도입 및 활성화되어 공급되고 있는 대표적인 1인 가구와 관련된 주택공급 유형에 대해 검토하고자 한다<Table 4, 5>.

Table 5.

Characteristics of Housing Supply Types in Relation to Single-Person Households

Types	Urban-type residential housing	Quasi-housing		Public rental housing	Shared housing
	One-Room	Goshiwon	Officetel
Unit size	13~20 m2	4~13 m2	16.5~66.1 m2	18~36 m2	24 m2 (49 m2)
Time	2009	2010	2010	2013	2016
Unit plan
The exterior of building
Plan characteristic	∙Plan for less than 20 Units ∙Commonly 20m² in size ∙Efficient storage space	∙Commonly 30~60 units ∙Shared Kitchen, laudry ∙Small space and noise	∙Built-in furniture system ∙Increased security system ∙Using convenient facilities	∙Studio type with bathroom, kitchen, and bed areas ∙Commonly 18-36m² in size	∙Community-driven living experience and cost saving ∙Shared Co-oliving spaces; kitchen and living room
Target	Student/ Office worker	Student/ Low-income class	Student/ Office worker	Youth/ Senior citizen	Student/ Office worker
Provider	Private supply	Private supply	Private supply	Public supply	Private･ Public supply
Lease period Rental fee	More than 6 months 500,000~ 800,000 won	Short term leases (Per month)	More than 6 months 500,000~ 1200,000 won	Up to 6 years 60~80% of the market price	Per month (40% of the market’s rent)

Source. Refer to the Seoul Housing and Urban Corporation (SH) Single-person household unit plan and other data

2. 1인 가구 주택 공급 유형의 특성

1) 도시형생활주택

도시형생활주택은 ‘1-2인 가구를 위한 소형주택 공급을 통해 도심 내 저소득층의 사회안전망 구축’이라는 당초 도입 취지에 따라 300세대 미만의 국민주택규모에 해당하는 주택으로서 원룸형 주택, 단지형 연립주택, 단지형 다세대주택이 있다(Kim, 2019). 2008년 이후, 혈연 중심의 4인 이상 가족 가구에서 1인 가구 중심으로 가구구조의 변화가 나타나면서 소형주택의 수요가 크게 증가하였다. 이에 따라 정부는 건설기준에 있어 공급 절차의 단순화나 건설기준의 완화를 통해 1인 가구의 입주가 가능한 소형주택이 공급될 수 있도록 2009년｢주택법｣개정을 통하여 도시형생활주택을 도입하게 되었다. 이들 주택 유형 중 원룸형 주택⁸⁾은 세대별 주거 전용면적은 50제곱미터 이하이고, 각각 독립된 주거가 가능하도록 욕실과 부엌이 설치된 1인 가구를 위한 대표적인 주택 유형이다(Kwon et al., 2017).

2) 준주택

준주택은 주택 외의 건축물과 그 부속토지로서 주거시설로 이용할 수 있는 기숙사, 다중생활시설(고시원), 오피스텔 등을 포함하며 준주택으로 분류하고 있다. 정부는 경제 양극화 및 고령화 등으로 인한 소형주거시설의 증가를 대비하여 준주택을 주택정책의 대상으로 하여｢주택법｣개정을 통해 2010년 준주택을 도입하였다(Shin, 2018). 다중생활시설에 해당하는 고시원은 법에 따른 분류 체계상 준주택에 속하나 개념 및 실제 공급 현황은 더욱 모호하다. 일반적으로 ‘구획된 실 안에 여러 사람이 함께 공부할 수 있는 시설로써 숙박 또는 숙식을 제공하는 형태’를 지칭하는 고시원은 독서실, 숙박시설 등에서 발달하여 다양하게 변화된 형태로 고시텔, 원룸텔, 코쿤하우스 등을 포함하고 있다. 최근에는 청년 1인 가구의 라이스타일을 반영하여 과거에 비해 고급화, 다양화하고 있으며 단순히 ‘고시생’이 학습하는 공간이 아닌 도심에 거주하는 학생, 직장인 등 다양한 1인 가구가 거주하는 다중 거주시설의 역할을 하고 있다. 또 다른 준주택의 대표적 공급 유형인 오피스텔은｢건축법｣에서 일반업무시설로 분류되며, ‘업무용’과 ‘주거용’으로 구분하고 지금까지 오피스텔에 대한 건축규제는 주택시장 및 정책의 변화에 따라 규제와 완화를 거듭해 왔다. 특히 최근에는 도심 내 청년 1인 가구가 증가함에 따라 소형 오피스텔의 공급이 증가하고 있다.

3) 행복주택

정부는 2013년 4월 사회초년생, 대학생 등 젊은층을 대상으로 하는 공공임대주택인 행복주택 공급을 통해 1인 가구를 위한 임대주택의 공급을 본격화하였다. 행복주택은 국가나 지방자치단체의 재정이나 주택도시기금의 자금을 지원받아 대학생, 사회초년생, 신혼부부 등 젊은 층의 주거안정을 목적으로 직장과 학교가 가까운 곳이나 대중교통이 편리한 곳에 공급하는 임대주택이다. 입주계층은 대학생, 청년, 신혼부부에 해당하는 젊은 층이 80%의 공급 비율을 차지하며 전용 60제곱미터 이하로 대학생 및 사회초년생의 경우 미혼 무주택자를 대상으로 하고 있다. 또한 대학생 전세임대주택은 입주자로 선정된 자가 전세주택을 선정하면 LH가 주택소유자와 전세 계약을 체결한 후 재임대하는 주택이다.

4) 공공실버주택

2016년 9월 ｢공공주택특별법｣ 시행규칙 개정을 통하여 노년층 1인 가구를 위한 공공임대주택 공급 추진을 위해 공공실버주택인 고령자 복지주택을 도입하였다. 주택과 사회복지시설이 복합 설치된 영구임대주택으로서 고령자 주거안정을 위하여 국토교통부장관이 해당 지방자치단체와 협의를 거쳐 지정한 주택으로, 입주자를 선정하는 경우 단독 세대주인 고령자를 우선 선정하도록 규정하고 있다. 이외에 서울주택도시공사(SH)가 공급하는 수요자 맞춤형 임대주택으로 두레주택⁹⁾이 있다. 이는 주방 및 거실 등 주택 일부를 건물 내 이웃 세대와 공유하며 살아가는 쉐어하우스형 임대주택으로 2013년 이후 청년과 노년층 1인 가구를 대상으로 공급되고 있다. 또한 주거안정을 위해 공급하는 수요자 맞춤형 공공임대주택으로 홀몸 어르신 주택¹⁰⁾ 등이 있다(Lim, 2019).

5) 공유주택

1인 가구의 급격한 증가에 따라 위에서 언급한 원룸, 오피스텔, 고시원 이외에 최근에는 수도권을 중심으로 셰어형 주거모델이 등장하는 등 새로운 주거 형태가 나타나고 있다. 주거 공간 중 비교적 사용 빈도가 낮은 거실과 주방 등을 공유공간으로 사용하는 형태로 셰어하우스, 코리빙 등으로 공유주거¹¹⁾라 불리는 유형이다. 일본, 미국, 호주, 영국 등 국외에서는 이미 일반화된 주택 유형으로 국내에서도 2015년 이후 공급이 늘어나고 있다. 2009년 1-2인 가구의 주거 안정을 위해 원룸이라는 주거유형을 기초로 한 도시형생활주택을 도입한 ｢주택법｣ 개정 이후, 공유주택이란 새로운 주거 형태가 법제적 안정화¹²⁾를 위한 행정 절차를 추진 중이다. 이를 통해 정부는 공유주택의 제도적 기반을 마련하고 민관협력 등 공급 주체를 다양화하여 1인 가구 주택 유형의 다변화를 위해 노력하고 있다.

3. 소결

1인 가구 주택정책의 변화에 따라 도입된 주택공급 유형을 <Table 6>과 같이 살펴본 결과, 공급 유형의 분류체계는 물리적 특성에 의한 분류라기보다는 정부 정책의 흐름에 따라 요구되는 주택 유형을 적용･도입함으로써 실제 주거 특성 및 건축계획을 고려한 분류체계를 제시하지 못하고 있다.

도시형생활주택의 경우, 늘어나는 수요에 대응하여 부족한 소형주택 공급량을 늘리는 데 중점을 두고 도입되었으며 공공부문 공급이 아닌 민간부문 공급의 확대를 통해 해결하도록 유도해 온 결과물이다. 1인 가구와 주요 주택정책 변화에 따라 공급된 주택 유형을 살펴보면 기존 주택 분류의 틀 안에서 새로 도입되거나, 대체로 주택시장의 상황을 고려하여 민간 공급 및 사업성을 높일 수 있도록 규제 완화에 초점을 맞추고 있는 한계점이 있다. 또한 현재 공급되고 있는 1인 가구의 주거유형 중 가장 보편적인 유형으로 볼 수 있는 고시원, 원룸형 주택과 주거용 오피스텔 등은 공간의 협소, 법적 규제, 불법적 개조로 인한 주거환경 저하의 문제점을 지니고 있다. 또한 최근 사회문화적 변화에 따라 도심 내 개인공간 마련, 사회관계망 형성, 경제적 부담 감소 등을 장점으로 청년 1인 가구를 중심으로 늘어나고 있는 셰어하우스, 코리빙하우스 등 새롭게 등장하는 주거유형을 뒷받침해 줄 법적 가이드라인이 마련되지 못하고 있는 실정이다.

최근 1인 가구의 라이프스타일을 반영한 새로운 주거문화의 변화와 더불어 주택기능의 복합화에 따른 주택의 분류체계의 다변화가 필요한 시점이다. 그간의 주택정책에 관한 연구가 주택공급 확대, 주택시장 안정, 주거복지 증대에 편중되어 주택의 공급 유형의 특성을 고려한 제도 및 정책의 도입은 아직 부족한 실정이다. 1인 가구의 급격한 증가에 따른 사회･문화적 여건 변화와 함께 주거의 기능이 변화되고 있으며 기존의 순수 주거의 개념을 토대로 설정된 분류체계와는 다른 주거, 상업, 업무 등 기능이 혼재되는 새로운 주거 형태가 등장하고 있어 이러한 주거의 기능을 고려한 공급 유형의 개선이 필요하다.

V. 해외 1인가구 주택정책 및 공급 특성

1인 가구 증가는 전 세계적 현상으로 미국, 일본을 비롯하여 유럽의 1인 가구 비중은 이미 30%를 넘어서고 있으며 대도시일수록 그 비중이 증가하고 있다. 특히 일본의 경우 장기 불황에 따른 비자발적인 1인 가구가 증가함에 따라 도쿄 같은 대도시의 1인 가구 비율이 45%를 넘어서는 상황이다(Cheung & Yeung, 2015; Statistics Bureau of Japan, 2019). 해외 사례의 경우 1인 가구에 한정한 별도의 정책을 수립하기보다는 사회안전망의 개념으로 대응하고 있다. 특히 1인 가구의 비율이 상대적으로 높은 영국, 미국, 일본의 정책 및 공급 특성을 중심으로 살펴봄으로써 앞서 분석한 국내 1인 가구의 주택정책 및 공급 유형의 적용 가능성을 검토하고 시사점을 도출하고자 한다.

1. 영국의 1인 가구 주택정책 및 공급유형

1) 1인 가구 관련 주택정책

영국의 1인 가구의 가장 큰 특징은 여성 노인층 가구가 가장 높은 비율을 차지하고 있으며, 최근 가장 급증하는 연령대가 25-44세로 청장년층 1인 가구 비율이 점차 늘어나고 있는 추세이다. 이러한 청년･고령 1인 가구 급격한 증가에 따라 소형 임대주택 및 노인보호주택, 공동체주택 등을 공급하는 정책을 중점적으로 시행하고 있다. 1인 가구의 경우 주택 구매력이 상대적으로 낮기 때문에 전반적인 주택 수요와 공급에 대한 보완 정책을 시행하고 있으며 다양하고 유연한 주택정책이 도입되고 있다. 가장 대표적인 1인 가구 관련 주택정책인 공공임대주택의 경우, 저소득층의 주거 안정을 위해 정부가 직접 임대주택을 공급하고 임대료를 통제하고 있다. 또한 25세 이하 청년층에 대한 주거지원 정책을 추진하고 있으며 도심 내 청년 1인 가구의 수요가 높은 지역을 위주로 주택의 공급 및 임대를 지원하는 정책을 시행하고 있다. 또한 16세부터 25세 이하의 청년층이 함께 거주하는 공동 거주형 숙소 내 개인 침실을 임차할 수 있는 싱글룸 대여 정책을 시행하여 도심 내 주거비 부담을 완화하고 있다.

2) 1인 가구 관련 주택공급

1인 가구 관련 주택공급은 1인 가구의 수요에 부합하는 코하우징, 협동조합주택, 공동체 토지신탁, 공동체 자가 건설주택 등 공급 유형의 다변화를 꾀하고 60세 이상 1인 가구 노인을 대상으로 하는 보호주택을 공급하는 등 연령별, 계층별 1인 가구의 수요를 고려한 주택유형을 공급하고 있다(Lee & Choi, 2015; Scanlon & Arrigoitia, 2015; GOV. UK, 2019) <Figure 1>.

Figure 1.

Old Oak Interior Space and Unit Plan

(Source: https://www.thecollective.com)

또한, 영국은 2011년 ｢지역주권법｣의 제정으로 공동체 주도 주택(community-led housing)에 대한 정책적 관심이 확대 되어 다양한 방식으로 공급이 이루어지고 있다. 영국 정부는 사회주택 등 저렴한 주택의 공급에 대하여 사업비 및 보증 등을 지원하는 ‘부담가능주택 프로그램(Affordable Homes Programme)’에 공동체주택 공급조직들도 2011년부터 참여할 수 있도록 하였다. 또한 2011년부터 정부가 빈집의 개보수 비용 등에 대한 자금을 지원하는 ‘빈집 지역보조금프로그램(Empty Home Community Grant Programme)’을 통해 장기간 방치된 빈집을 1인 가구를 위한 주택으로 공급하고 있다(Nam et al., 2015).

2. 미국의 1인 가구 주택정책 및 공급유형

1) 1인 가구 관련 주택정책

1950년대 10% 미만이었던 미국 내 1인 가구의 비중은 2005년 약 27%로 증가한 이후로, 오랜 기간 1인 가구의 비중이 높게 지속되고 있다. 미국은 1인 가구의 점진적 증가에 따라 민간 부분에서 1인 가구를 위한 싱글주택(Single person housing)을 지속적으로 공급해 왔기 때문에 일반 1인 가구는 마이크로하우징,¹³⁾ 스튜디오(Studio)주택 등 주택시장의 공급 상황에 따라 주택을 선택하고 있다. 반면, 공공부문의 경우 학생을 대상으로 하는 학생 주택과 저소득 1인 가구를 대상으로 사회보장 차원의 지원프로그램을 마련하여 공급하고 있는 SRO(Single Room Occupancy)주택 등이 대표적인 유형이다. SRO프로그램은 미국 주택도시부에서 지정한 특수 주거유형 중 하나인 SRO주택을 저소득층, 노숙자 등의 사회적 보호가 필요한 빈곤계층을 위한 임대주택으로 공급하는 프로그램이다. 지역 기반의 공공주택기관은 노후화된 호텔 및 학교, 공가 등을 다수의 1인 거주용 방으로 구성된 SRO주택으로 리모델링하여 공급하고 건물주에게 임대지원보조금을 지급하는 형태이다. 또한 이와 관련한 주거지원 정책으로 저소득층을 대상으로 한 주택 자금 대출 이자에 대한 소득공제, 주택 구입 지원, 임대료 지원 바우처제도¹⁴⁾ 등이 있다. 구체적으로 SHYA(Supported Housing for Families and Young Adults)프로그램은 저소득 젊은 1인 가구를 대상으로 주택비용을 지원하는 프로그램으로 정책 대상 계층은 18-25세 이하인 자로서 연방정부가 정한 소득기준의 200%이하를 기준으로 주거지원을 받는 프로그램이다. 이외에 젊은 층 1인 가구를 위한 주택 유형 증가에 대비한 적합한 주택정책과 마이크로주택 건설 사업에 대한 적절한 규제 및 디자인 가이드라인 등에 대한 필요성으로 시애틀시의 마이크로하우징 관련 규제 정책이 있다<Figure 2>.

2) 1인 가구 관련 주택공급

SRO (Single Room Occupancy)주택은 건축물의 형태, 거주자 유형, 식사 및 다른 서비스의 가능 여부를 통해 유형 분류를 하며, 기본적으로 6~18㎡ 규모의 개별 침실을 사용하고 욕실이나 주방을 공유하는 1인 가구용 주택이다. 이외에 일부 대도시의 경우 소득 대비 높은 주택가격으로 인해 주로 소형임대(스튜디오, 원룸)주택 및 셰어형주택 등을 활용하고 있다. 스튜디오 주택은 1~2인 가구가 거주할 수 있는 약 50 m² 규모 이하의 침실 구획이 없는 오픈 하우징 형태의 소형주택을 말한다. 1인 가구의 주택수요를 해소하기 위하여 주거 공간을 컴팩트하게 구성하고, 주방가구 및 가전 등을 빌트인한 계획이 특징이다. 주로 지하철역 등 대중교통과 가까운 도심 중심업무지구 내에 공급되고 있다.

Figure 2.

Seattle Micro-Housing Unit Plan and Exterior

(Source: https://blog.buildllc.com/2015/06/micro-housing)

3. 일본의 1인 가구 주택정책 및 공급유형

1) 1인 가구 관련 주택정책

일본은 1970년에 고령화사회에 진입하고 1995년 고령화사회를 거쳐 2006년에 이미 초고령화 사회에 도달함에 따라, 일찍부터 고령화에 대응하는 주택정책을 지속적으로 펼쳐 왔다. 이에 비해 상대적으로 청년층 1인 가구의 경우 주택정책의 주요 대상으로 고려되지 못하여 민간시장을 중심으로 원룸 맨션, 셰어형 주택과 같은 소규모 임대주택이 공급되어왔다. 그러나 최근 심각한 저출산･고령화, 인구감소 등 인구사회구조의 변화에 따라 ‘제3차 주생활기본계획(2016-2025)’에서 청년층의 주생활에 관한 논의를 시작하고 관련 정책 목표를 설정하는 등 점차 관심이 높아지고 있는 추세이다. 1인 가구 관련 주택정책으로는 1인 가구를 위한 공영주택의 입주자격 확대, UR (도시재생기구)의 임대주택 및 주거비 할인제도, 원룸형 공동주택, 셰어형 주택 등 도심 소형주택의 관련 제도를 수립하였다. 구체적으로 공영주택의 경우 원칙적으로 가족 세대만 입주가 가능하지만, 지자체의 판단에 따라 1인 가구의 입주를 가능하게 하여 입주 기준을 완화하였다. UR(도시재생기구)은 1인 가구를 대상으로 원룸형, 기숙사형 등의 독신자용 임대주택과 독신 고령자가 입주 가능한 시니어주택 등을 공급하고 있으며, 하우스 셰어링, 임대료 할인제도 등을 운영하고 있다. 최근에는 29세 이하의 1인 가구의 경우 3년간 UR 임대주택의 임대료를 10~20% 할인해 주는 제도를 도입하였다. 이외에 원룸형 공동주택의 건축 및 관리에 관한 조례를 수립하여 1인 가구 공동주택의 정비를 통하여 원룸형 주택의 난개발을 방지하고 양호한 생활환경이 구축될 수 있도록 관련 제도를 도입하여 운영하고 있다.

2) 1인 가구 관련 주택공급

도심지역의 인구 유입 및 1인 가구의 빠른 증가와 더불어 소형주택에 관한 수요가 급증하게 되면서, 민간을 중심으로 소형주택의 공급이 확대되고 소형임대주택 시장이 빠르게 성장하게 되었다. 소형 민간 임대주택의 대표적 사례인 레오팔레스21이 공급하는 소형 임대주택은 1인 가구를 위한 약 20㎡내외 전용면적의 원룸형 기본타입 외 고급형, 역세권 도시형 맨션타입, 여성독신형, 애완동물 공생형 등 다양한 모델이 있으며 공간의 입체적 분할 및 수납공간 극대화 등의 공간계획과 가구와 가전을 완비한 풀옵션형 컴팩트 주택으로 공급되고 있다<Figure 3>. 또한 1인 가구의 주거비 부담에 대한 경제적 타당성 추구 및 공동생활에 대한 인식변화 등으로 대도시를 중심으로 셰어형 주거모델이 등장하여 빠르게 공급되고 있다. 일본의 경우 주로 기존주택을 리모델링하여 공급되었으나, 점차 임대전문 주택사업으로 확대되었으며 공공임대주택에서도 고령화 및 침체된 지역사회의 활력 증가 등을 위한 대응 방안으로서 셰어형주택의 개념을 접목하고 있으며, 이를 위해 공공임대주택의 공급유형 및 운영, 입주자격 등을 유연하게 적용하고 있다.

Figure 3.

Leopalace21 Unit Plan and Interior Space

(Source: https://www.leopalace21.com)

4. 소결

해외 사례의 경우 1인 가구만을 위한 별도의 주택정책을 추진하기보다 주거복지라는 큰 틀 안에서 <Table 7>과 같이 저소득층 및 고령 1인 가구를 배려하는 정책을 추진하고 있다. 저소득층, 청년층, 고령자 등 주거 취약계층 1인 가구를 위해 공공 차원에서 이들의 주거 안정을 목적으로 공공임대주택을 공급, 주거임대료 할인 및 주거바우처제도 등의 지원을 통해 대응하고 있다. 일반 1인 가구의 경우는 민간 임대시장을 중심으로 소형 임대주택을 공급하고 있으며 최근 변화하고 있는 1인 가구의 라이프스타일을 고려하여 거주기간의 유연성, 공간 이용의 효율화를 위한 빌트인 계획 등 주거 이동의 용이성을 제공하고 있으며 여성 전용, 도심형, 공동체형 등 차별화된 전략으로 1인 가구 주택을 공급하여 수요자의 폭넓은 주거 선택을 위해 노력하고 있다. 또한, 지자체나 정부에서는 이러한 1인 가구 주택의 원활한 공급을 위해 1인 가구를 위한 주택의 건설 및 관리기준을 재정비하여 양호한 지역 주거환경을 정비하고 서브리스 방식, 협동조합 방식, 셰어형 주택 도입 등 다양하게 공급되는 주택의 적극적인 제도 지원을 통해 주거 유형의 다변화를 확보하고 있다. 또한 물리적 측면의 제도개선 뿐만 아니라 취약계층이나 일반 1인 가구를 위한 맞춤형 주거지원 서비스를 함께 제공하고 있다. 그 외에 청년층과 고령층, 일반 1인 가구의 혼합거주를 권장하여 세대 간 교류를 시도하고 있다는 점 또한 국내에 적용 가능한 시사점으로 볼 수 있다.

VI. 결론

과거 우리 사회의 주된 가구 형태였던 4인 가구는 점차 줄어드는 데 반해 2015년 이후, 1인 가구의 비율은 급격히 증가하여 주된 가구 형태로 논의되기에 이르렀다. 주거정책의 패러다임은 물량 위주의 공급에서 주거복지의 향상이라는 사회적 합의를 토대로 2010년 이후 정책 흐름이 변화하기 시작하였다. 이러한 흐름에 발맞추어 주택 관련 정책은 기존의 물량 공급 위주에서 벗어나 주거지원을 강화에 초점을 맞춘 주거복지를 고려한 제도가 도입되는 등 주거정책의 변환기를 맞이하고 있다. 그러나 1인 가구 증가에 따른 급격한 인구･가구 구조의 변화와 지역별 격차, 새로운 주거유형의 출현에 따른 공급 유형의 다변화, 기술의 발달을 통한 사회환경의 변화가 일어나는 상황에서 기존의 정책과 제도의 틀을 유지한 채 이에 대응하기는 어려워 보인다. 최근 급변하는 인구･가구 구조의 변화와 점차 복잡해지는 주거 관련 수요에 대응하기 위해 주거정책 역량 강화 및 개선이 필요하며 이를 위해 주거정책 패러다임의 변화를 고찰하고 향후 나아가야 할 정책 방향을 수립해야 할 시점이다.

본 연구는 1인 가구의 증가에 따른 관련 주택정책을 시기별로 구분하여 패러다임의 변화 측면에서 살펴보고, 이에 따른 1인 가구 주택공급 유형을 검토하였다. 연구 결과를 토대로 1인 가구의 특성을 고려한 정책 방향과 공급 유형 개선을 위한 과제를 제시하면 다음과 같다.

첫째, 1인 가구를 고려한 주택정책은 주거에 대한 양적 공급 확대는 물론 질적 수준 향상에 세밀한 관심이 필요함을 의미한다. 과거 4인 가구를 중심으로 맞춰진 주택이라는 정형화된 틀로 만들어진 공간이 지금까지의 주택정책의 기반이었다면, 최근 늘어나는 1인 가구는 기존의 주거유형과는 다른 새로운 개념의 주거 형태를 요구하며 이러한 현상은 더 늘어날 것으로 전망된다. 이는 1인 가구의 특성을 면밀하게 분석한 뒤 맞춤형 주택공급 방안을 마련해야 하는 점을 시사하고 있다. 이제 양적 주택공급의 측면에 우선하여 주거환경 및 문화의 측면에서 주택정책의 실천적 전략을 모색해야 할 시기이다. 1~2인 가구 수요층이 증가함에 따라 새로운 주거 형태의 출현, 주거 기능의 복합화 등에 의한 관련 제도의 도입, 규제의 완화 등 1인 가구 주택의 공급 유형의 개선이 필요할 것으로 생각된다.

둘째, 1인 가구의 주거 안정을 위해 소득계층 및 연령대별 수요층을 겨냥한 차별화된 정책적 관심이 필요한 시점이다. 2017년 이후 일부 저출산, 청년 문제 등 부분적인 인구변화에 제도적으로 대응하고 있으나,  큰 변화에 적극적으로 대처하고 있지는 않은 상황이다. 최근 범정부 ‘1인 가구 정책 테스크포스(TF)’를 구성하는 등 1인 가구를 고려한 주택정책이 활발히 논의되고 있으나, 여전히 정책의 초점이 3~4인 가구에 맞춰져 있으며 1인 가구 관련 정책 또한 청년 1인 가구 중심이어서 최근 늘어나고 있는 중장년과 노년층 1인 가구에 대한 고려는 부족하다. 저출산･고령화 심화 등의 문제는 당분간 지속될 것으로 예상되며 주거수요 변화에 대응하여 정부 및 지자체 차원에서 세분화된 1인 가구 수요층을 고려한 보다 적극적인 개입과 대비가 필요하다.

셋째, 공공부문에서 1인 가구 주거지원에 대한 재정비와 새로운 제도의 도입이 필요한 시점이다. 앞서 살펴본 해외 사례의 경우, 1인 가구만을 위한 별도의 주택정책을 추진하기보다 주거복지라는 큰 틀 안에서 다양한 주거지원제도를 시행하고 있음을 알 수 있었다. 현재 1인 가구 주택공급 지원은 도시형생활주택이나 대학생 전세임대주택 등 특정 수요층에만 국한되어 있어 다양한 연령층 및 소득계층, 공급 유형의 지원에는 한계가 있다. 1인 가구의 수요층 세분화 및 공급 유형을 다양화를 통해 임대차 제도를 유연화하여 주거 안정을 위한 새로운 제도의 도입이 요구된다. 공공부문의 역할은 제도적으로 저소득층에 집중하되 연령대별로 차별화하여 접근할 필요성이 있으며, 새로운 공급 유형을 고려한 다양한 유형의 공공임대주택 공급이 필요하다. 또한 민간부문의 초소형주택, 공유주거 활성화 등 1인 가구 주택공급을 촉진하기 위해 임대차 제도 유연화, 주택기금 지원과 세제 혜택 강화 등 제도적 기반을 개선해야 한다.

본 연구는 도심 1인 가구의 주거안정과 주거환경 향상을 위하여 1인 가구의 증가에 따라 관련 정책의 논의가 시작된 초기부터 현재까지의 법제적 변화 및 공급현황의 흐름과 특성을 파악하여 정리하였으며, 분석된 내용을 토대로 1인 가구와 관련된 정책과 공급 유형에 대한 시사점을 제시하였다. 본 연구의 결과는 향후 도심 1인 주거 공급 활성화를 위한 정책적 방향을 제시하였다는 점에서 의의를 갖는다. 하지만 1인 가구 주택정책 및 공급 유형을 분석함에 있어 도입 초기부터 현재에 이르기까지의 모든 정책 및 유형을 포함하다 보니 특정 공급유형이나 정책 수요 대상을 고려한 보다 세밀하고 분석적인 결과를 도출하지 못했다는 한계를 지니고 있다. 따라서 향후 연구에서 1인 가구 주택정책의 공급 대상과 세부 공급 유형별 특성에 대한 보다 면밀한 고찰을 통해 실증적인 정책 방안 마련을 위한 후속 연구가 수반되어야 할 것이다.