The Korean Housing Association

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Journal of the Korean Housing Association - Vol. 32 , No. 6

[ Article ]
Journal of the Korean Housing Association - Vol. 32, No. 6, pp. 1-12
Abbreviation: J Korean Hous Assoc
ISSN: 2234-3571 (Print) 2234-2257 (Online)
Print publication date 25 Dec 2021
Received 29 Jul 2021 Revised 01 Dec 2021 Accepted 09 Dec 2021
DOI: https://doi.org/10.6107/JKHA.2021.32.6.001

대도시 준주거지역의 토지이용 및 특성에 따른 개선방향 연구 : 대구시와 대전시를 중심으로
류경수* ; 안윤상** ; 정응호***
*정회원(주저자), 대전광역시 도시계획상임기획단 전임연구원
**정회원(공동저자), 충북대학교 도시공학과 박사과정 및 국토교통부 도시활력지원과 시설사무관
***정회원(교신저자), 계명대학교 환경학부 지구환경학전공 교수

A Study on Improvment Directions According to the Land Use and Characteristics of Quasi-Residential Areas in Metropolitan City : Focus on Daegu & Daejeon Metropolitan City
Ryu, Kyung-Soo* ; Ahn, Yune-Sang** ; Jung, Eung-Ho***
Correspondence to : Eung-Ho, Jung, Department of Environmental Science, Keimyung University, 1095 Dalgubeol-daero, Dalseo-gu, Daegu City, Korea E-mail: turep21@kmu.ac.krest@dsi.re.kr


Abstract

It is necessary to carefully examine whether the purpose and purpose of designation of newly introduced quasi-residential areas are consistent in consideration of land use. As a result of a comparative analysis of land use and characteristics of two Metropolitan City, it is necessary for Daegu to review the easing of development density and subdividing quasi-residential areas only when various uses and functions including housing are introduced. In the case of Daejeon, it is possible to flexibly respond to reflecting government policies such as supplying public rental housing or designating urban convergence special zones due to the easing of behavior restrictions and high development density. The common matters of the quasi-residential areas of the two cities are mostly used for residential purposes in the current state of land use, and the difference appears to be that there are differences in the application of the floor area ratio depending on the specific use. Accordingly, in the direction of improvement of quasi-residential areas, it is necessary to introduce various uses and functions such as the use of buildings through urban planning ordinances, and to manage them in additional subdivisions and types according to the type of land use and location reflecting regional characteristics.


Keywords: Quasi-Residential, Comparison of land use in Metropolitan City, Analysis of the characteristics of land use in Metropolitan City, Improvement Direction of Quasi-Residential Area
키워드: 준주거지역, 대도시 토지이용 비교, 대도시 토지이용 특성 분석, 준주거지역 개선방향

I. 서 론
1. 연구의 배경과 목적

오늘날 국내의 도시는 급격한 성장 이후 인구감소 등 도시 침체의 변화속에서 한정된 국토와 자원, 높은 인구 밀도로 개발보다는 효율적 도시를 관리하는 측면에 초점을 두고 있다(Ryu & Jung, 2020). 토지 특성은 도시를 구성하는 물리적 요소 중 가장 중요하고, 자연적 자원으로 다른 자원에 비해 독특한 특성을 지니며, 부동적이고 임의적으로 생산할 수 없다는 것이다.

이러한 특성을 바탕으로 수립하는 토지이용계획은 용도지역제(Zoning)를 통해 개별 토지의 개발행위를 적절히 제어하고, 토지별 용도의 순화와 특화라는 목적을 추구한다.

우리나라의 토지이용은 현재까지도 일제강점기의 「조선시가지계획령」의 용도지역지구제를 지금도 운용하고 있고, 많은 시간의 흐름과 여건 변화가 있음에도 불구하고 용도 지역 체계는 과거에 머물러 있다. 특히, 준주거지역은 1971년 도시계획법에서 주거지역의 세분화로 준주거지역이 새롭게 도입되었으며, 주거와 상업·업무기능 등 다양한 용도를 혼재할 수 있지만, 실제로 대부분 공동주택과 같은 주거용도로 개발되고 있다는 것이 문제점이다(Ryu, 2018).

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하, 국토계획법이라함)」에서 준주거지역의 지정목적은 주거기능 위주로 이를 지원하는 일부 상업 및 업무기능을 보완하기 위하여 필요한 지역으로 규정하고 있다.

그러나 지방대도시(대구시, 인천시, 울산시)의 준주거지역에서는 순수한 공동주택 입지시 제3종일반주거지역과 동일한 용적률을 적용하고 있고, 공동주택 내 일부 근린생활시설을 복합한 경우 제3종일반주거지역보다 높은 용적률을 적용하고 있는 것으로 보아 건축물의 용도에 따라 용적률을 차등적용하고 있다.

본 연구는 대구시와 대전시를 중심으로 대도시의 준주거지역 토지이용 및 건축물 밀도 등 현황에 대해 면밀히 검토하고, 토지이용 상호간에 어떠한 영향을 미치는지에 대해 토지이용 특성을 비교분석으로 준주거지역의 지정목적과 이용을 재정립하고, 용도지역의 세분화 및 도심의 주택공급을 위한 용적률 완화 적용 등 준주거지역 토지 이용 특성을 비교하여 문제점에 대한 제도 및 개선방향을 제시하는 것이 주 목적이다.

2 연구의 범위와 방법

연구의 범위는 대구시와 대전시의 준주거지역을 중심으로 토지이용 특성을 비교분석하는 것으로 대구시는 행정구역 면적 883.52 km2 중 준주거지역(15.1 km2), 대전시는 행정구역 면적 539.63 km2 중 준주거지역(3.5 km2)으로 한정하는 공간적 범위<Table 1>를 설정하고, 토지의 분할, 신규 건축물의 입지 등 고려하여 2020년 12월 기준으로 시간적 범위를 설정하였다.

Table 1. 
Area Comparison Between Daegu and Daejeon
Division
(2020.12)
Daegu Daejeon
Area (km2) Ratio (%) Area (km2) Ratio (%)
Administrative Division 883.52 100.0 539.63 100.0
Residential Area 121.05 13.7 70.82 13.1
Quasi-Residential Area 15.10 1.7 3.48 0.7

내용적 범위는 준주거지역 내 입지 건축물의 용도, 건폐율, 용적률, 층수, 노후도 등 「건축법 시행령 별표 1」에서 용도를 재정리하고, 연속지적도(KLIS)와 건축물 대장 DB 연계하여 GIS(9.3Ver) 툴을 활용하였다.

연구의 주요내용 및 진행은 다음과 같다. 제1장은 연구의 배경 및 필요성 등에 대해서 서술하고, 제2장은 준주거지역에 관한 이론적 고찰 및 선행연구 중심으로 우리나라 용도지역에 대한 정의 및 개념들을 재정리하였다. 제3장에서는 대구시와 대전시의 실제 토지이용 현황분석을 통해 준주거지역에 대한 건축물의 용도와 개발밀도, 노후도 등에 대한 비교분석하였다.

제4장에서는 두 도시의 도시계획 조례 및 토지이용 분석을 통한 준주거지역에 대한 개선방향을 제시하고, 제5장에서 결론과 한계점을 제시하고자 한다.


II. 이론적 배경
1. 토지이용과 용도지역제

도시는 인간 스스로의 의지로 만들어낸 인위적인 환경이며, 인간의 삶을 담는 그릇으로 생활을 영위하는데 필요한 여러 가지 활동을 유지하는 터전이고, 도시를 정적인 개념보다는 새로운 환경에 끊임없이 적응하고, 그 상황에 맞춰 변화하는 동적인 개념(Korea Planning Association, 2008)으로 이해해야 한다.

토지이용계획(Korea Planning Association, 2008)의 개념은 사람들의 활동과 활동량을 미리 가늠하여, 합리적인 입지와 배치 등을 수행할 수 있도록 계획하는 것으로 시민생활을 위협하는 사회적 문제를 해결하기 위해서 시작되었다고 볼 수 있다.

토지이용계획은 계획 대상과 범위에 따라 두 가지 견해가 있다. 먼저 토지이용계획 수립은 주거, 상업, 업무, 공업, 녹지 등 도시 활동에 필요한 공간을 계획하여 입지, 토지면적, 밀도 등에 대한 수립하는 계획을 말하며, 또 다른 견해는 토지이용계획 수립시 교통 및 시설계획을 포함하는 종합적 계획 또는 구체적 토지이용계획으로서 두 견해 모두 도시계획에 해당한다.

즉 토지이용계획 수립에서 교통 및 시설계획을 반영한 도시계획에서 결정하고 교통, 주택, 공공시설 등 다양한 계획들을 결정함에 따라 서로 밀접한 영향을 주고받고 있어 상호보완적인 관계라고 볼 수 있다.

우리나라 토지이용의 문제점은 토지이용계획 수립이 도시기본계획 등 상위계획에서 정확한 예측과 수요분석 없이 두루뭉술하게 용도지역제 지정에 따른 결과라고 있다(Kim, 2014). 토지이용계획 수립에서 가장 중요한 인구추정과 주거 및 상업업무기능 등 면적수요 추정과정이 정확하지 않는 등 간단한 요식적인 행위로 판단하고 있어 토지이용의 관리가 정상적으로 이루어지지 못한 경우가 왕왕 발생하고 있다는 것이다.

2. 용도지역제와 준주거지역

최초의 용도지역제 지정목적은 사유재산권의 보호라는 이념으로 외부불경제의 해소, 집적이익의 추구, 재해예방, 도시의 미관조성, 건전하고 안락한 환경조성 등 형평성의 원리에서 개별적 토지이용행위를 조정ㆍ규제로 소유권의 통제하는 의미를 가지고 있다.

변화되는 시대흐름에 용도지역제는 상충되는 용도가 인접하여 입지하여 발생되는 외부효과를 방지하고, 이질적인 용도의 건축물이 혼재로 인해 역기능을 발생하고 있고, 도로, 공원, 철도 등과 같은 도시계획시설 설치계획의 혼란을 사전에 방지하기 위해서 건축물 용도는 가능한 한 동일한 지역에 입지시키고 이질적인 용도는 분리시킬 수 있도록 한다(Ryu & Jung, 2020).

용도지역제의 특성은 규제와 재량으로 구분하고, 규제 방식은 대부분의 국가에서 운영하는 시스템으로 사전에 마련된 가이드라인에 따라 적용하고, 법률에 따라 토지의 용도를 사전에 규정하여 토지이용의 인허가권은 국가가 책임지는 고유권한으로 인식하고 있다.

재량방식의 경우 토지이용규제는 보통 계획허가제이며, 모든 사항을 사전에 예측하기가 불가능하여 준비된 계획만이 미래를 대비하고 있어 주로 영국에서 시행되고 있다(Kim, 2014).

준주거지역의 지정취지와 목적은 주거와 상업용도가 혼재하고 있지만 주로 주거환경을 보호하여야 할 지역, 주거지역과 상업지역의 완충기능을 수행하는 등 주거지역의 보완하는 기능과 용도이다.

준주거지역의 연혁에 대해 살펴보면, 1970년대에는 「도시계획법」에서 규정하고 있는 공해공장, 위험물저장·처리시설, 도축장, 분뇨·쓰레기처리시설 및 화장장과 같은 정주환경에 위해시설을 제외한 거의 모든 용도가 입지할 수 있도록 허용하고 있다.

도시의 성장과 시민들의 소득이 증대되는 시기인 1980년대는 정주환경에 위해시설인 병원시설 중 격리병원, 관람장, 운수시설 중에 일부시설이 추가적으로 불허용도로 지정되기도 하였고, 1990년대에는 러브호텔과 같은 숙박시설(여관 등), 종교집회장에 대해 추가적으로 불허하였다.

2000년대 이후, 「국토계획법」에서는 준주거지역의 변화는 2014년 1월에 입지가능한 건축물을 열거방식에서 도시의 환경변화와 산업의 변화에 신속하게 대응하고, 다양한 용도의 건축물이 함께 입지하여 융·복합 효과가 크게 나타날 수 있게 불허용도만을 나열하는 방식으로 전환하였다.

실제로 준주거지역의 운영은 상업지역 중에서 근린상업 지역과 규제정도가 유사하여 정주환경 보호 및 기능간 완충역할보다는 용도지역 변경을 위한 수단적 성격으로 변화하고 있다는 것을 알 수 있었다.

3. 선행연구와 차별성

「용도지역에 건축물과 토지특성을 고려한 허용용도 설정연구(Kim, 2014)」에서 토지와 건축물의 특성을 고려하여 용도지역별 허용용도를 고려하는 방법론에 대한 연구하였다. 우선 토지는 주거, 상업·업무, 공업, 농업 및 생산, 보전적 특성으로 구분하여 용도지역별 허용용도 기준을 제시하였고, 건축물 특성에서는 교통발생과 상·하수도, 건축물 높이, 환경폐기물 등 지표로 설정하고 있는 연구를 수행하였다.

「합리적 토지이용을 위한 용도지역 입지·행위제한 정비방향의 연구(Kim & Kim, 2014)」에서 용도지역별 허용행위와 밀도를 차별화하여 유사한 개발행위는 집합하고, 갈등구조의 행위는 제한하여 토지이용의 효율성을 높일 수 있는 연구를 수행하였다. 또한, 국내의 난개발을 개선하기 위해 도시계획의 체계적 운용이 필요하고, 용도지역제 실효성 제고 측면에서 국외의 사례를 비교분석하였다.

「토지이용 특성 파악을 통한 준주거지역 운용 개선에 관한 연구(Lee, 1999)」에서 준주거지역 연도별 지정 배경과 목적을 검토하고 분포특성의 분석 및 역할을 규명하고자 하였으며, 「서울시 준주거지역 내 건축환경 분석을 통한 정책적 함의(Jang, Shim, & Song, 2011)」에서는 권역별, 공간위계별, 자치구별 건축물 용도와 용적률을 비교분석하여 준주거지역 운영방안을 재검토하는 연구를 수행하였다.

「서울시 준주거지역 공간 특성 분석 및 유형화에 관한 연구(Shim, 2015)」에서 서울시 준주거지역은 일반주거지역과 상업지역 사이에 일종의 완충지대의 역할을 수행하는 용도지역 측면에서 상업지역에 근접한 고밀개발이 가능하고, 상업지역에 허용되는 특정 용도를 제외한 대부분의 용도가 허용되고 있어, 주거환경 악화, 토지이용 비효율성으로 토지이용계획 실현성을 저해요인으로 작용하고 있다는 연구를 수행하였다.

「대구시 준주거지역 토지이용 변화 및 특성에 따른 관리방안 연구(Ryu, 2018)」에서 대구시 준주거지역에 대해서 보다 효율적으로 관리하기 위해서는 모호한 성격을 가진 준주거지역을 보다 명확하게 정립하고, 지역적 특성과 정체성이 반영될 수 있도록 5개 유형인 주거기능형, 상업기능형, 역세권형, 혼합형, 환경관리형으로 분류 및 관리방안을 제시하였다.

Table 2. 
Summary of Prior Research
Division Author Research content
Research
on land
use and
zoning
system
Ryu, H. J. (2004) Proposed that a new integrated maintenance
plan is needed to rationalize land use regulations
from a mid-to long-term perspective
Kim, S. J. (2014) Proposal of a method for discriminating
permitted uses for each use area considering
only the characteristics of buildings and land
Kim, D. K., & Kim, S. J. (2014) We analyzed and compared the differences
between Korea and the United States by
comparing land use regulation methods.
Research
on Quasi-
Residentia
l Area
Lee, M. H. (1999) By examining the semi-residential areas in
Seoul, the role of the semi-residential areas was
identified and the characteristics of each type
were analyzed based on the use of buildings.
Jang, J. Y., Shim, S. H., & Song, D. B. (2011) Improvement plans were suggested by
comparing and analyzing the use of buildings
and floor area ratios by region, spatial hierarchy,
and autonomous district.
Shim, K. S. (2015) A study on the empirical analysis of spatial
characteristics of quasi-residential area and the
effect on surrounding areas and land use
Ryu, K. S. (2018) Classify by type according to the current status
of land use in the quasi-residential area of
Daegu City, and present management plans for
the types established
Ryu, K. S. & Jung, E. H. (2020) Type classification and management plan for
Quasi-Residential Area

앞서 문헌 및 선행연구에서는 다양한 도시공간구조에서 용도지역의 특성변화가 발생하고 있는 서울시 사례를 중심으로 주된 연구를 이루고 있었다. 최근, 지방대도시의 용도지역과 토지이용 특성에 대한 연구가 진행되고 있다는 것을 알 수 있다. 그러나 지방대도시의 준주거지역에 대한 연구는 필자 외 거의 없으며, 대구시를 포함한 지방 대도시의 준주거지역에 대한 지속적으로 추진하고 있는 연구에 해당한다.

이에 본 연구에서 두 대도시를 비교분석한 주된 이유와 차별할 수 있는 특징은 3가지로 나타낼 수 있다. 첫번째는 경상권과 충청권의 중심에 해당하는 대표도시이고, 준주거지역에 대한 자료구득(2020년의 KLIS와 건축물 대장)으로 비교분석을 통한 결과를 도출하였다.

다음은 두 도시의 준주거지역에서 건축물 용도에 따라 개발밀도를 다르게 적용하고 있고, 또한, 건축할 수 없는 건축물의 허용용도에 대한 사항으로 도시계획 조례 개정에 따른 준주거지역에 대한 개발밀도를 지속적으로 관리 및 운영하고 있어 대구시와 대전시 도시특성의 비교분석을 파악할 수 있다는 것이다.

마지막으로 준주거지역의 형성과정이 매우 다르게 나타나지만 일률적으로 적용하고 있다는 차별화 되고 있다는 부분을 착안하여 연구를 진행하고자 한다.


III. 준주거지역 토지이용 특성 비교분석
1. 준주거지역 입지결정 현황

대구시 준주거지역 지정면적은 15,104천 m2이고, 전체면적 대비 1.7% 차지하고 있고, 주택과 상가가 혼재된 지역과 용도지역 내 건축물 용도와 기능의 상충을 방지하는 완충역할을 수행하는 곳에 지정되어 있다. 또한, 도시계획시설 중 시장은 대부분 준주거지역으로 결정되어 있으며, 세부적인 지정은 아래 그림에서 보는 것과 같이 지정되어 있다<Figure 1>.


Figure 1. 
Daegu Metropolitan City Use District Status

Table 3. 
Status and Ratio of Quasi-Residential Area Decisions in Daegu Thousand m2/%
Division Daegu Jung-gu Dong-gu Seo-gu Nam-gu Buk-gu Suseong-gu Dalseo-gu Dalseong-gun
Area 15,104.6 437.3 5,218.3 499.2 40.9 1,642.2 740.8 1,275.3 5,250.7
Ratio 100.0 2.9 34.5 3.3 0.3 10.9 4.9 8.4 34.8


Figure 2. 
Status & Ratio of Daegu

준주거지역에 대해 자치구별로 살펴보면 원도심 지역인 중구는 과거 건축물의 변화 및 역할 등을 고려하여 상업지역에서 준주거지역으로 용도지역을 변경한 사항이다. 상업적 기능보다는 대부분 주거용도 및 기능으로 도시관리계획 정비를 통해 준주거지역으로 조정된 사항을 반영되었다.

동구의 준주거지역은 다양한 개발사업을 통해 조성된 지역과 공항 주변에 일부 결정되어 있는 것으로 나타나고 있고, 서구에서는 염색산업단지 등 원활한 생산활동을 뒷받침하고자 상업과 주거기능을 보완하는 기능과 도시계획시설인 자동차정류장 주변 지역에 대규모의 형태로 준주거지역이 결정되어 있다.

남구는 대구시에서 가장 적은 면적을 차지하고 있고, 대부분 시장과 같은 시설에 결정되어 있다는 것을 알 수 있으며, 북구는 시장(칠성시장) 및 산업단지(3공단) 주변 지역의 일부 준주거지역으로 결정되어 있다.

달서구 및 수성구의 경우 개발계획 및 개발사업에 따라 점적인 형태로 준주거지역이 결정되어 있고, 달성군의 경우 산업단지 개발에 따른 사항으로 일부 준주거지역으로 결정되어 있는 것으로 나타나고 있지만, 실제 소규모 형태의 공장과 창고가 다수 입지하고 있는 것은 해당 용도지역의 지정목적과 취지에 부합하지 않는 건축물의 용도가 입지하고 있어 주거와 상업기능이 상호보완하거나 연계가능한 시설이 입지하도록 이에 대한 관리가 필요한 것으로 나타나고 있다.

다음은 대전시 준주거지역 지정면적은 총 3,476천 m2이고, 전체 면적 대비하여 0.7%정도 차지하고 있는 것으로 나타나고 있다. 서구의 경우, 대전시 전체 준주거지역 면적비율 46.7% 차지하고 있는 것으로 나타났다. 다음으로 유성구 35.4%, 동구 7.1%, 중구 6.9%, 대덕구 3.9% 순으로 분포하고 있는 것으로 나타난다.

준주거지역 내 필지별 규모로서 서구와 유성구의 경우 필지 면적은 1,366.8~1,438.8 m2에 해당하고, 동구, 중구 및 대덕구는 필지 규모는 484.0~655.4 m2으로 평균 면적에서 2배 이상의 차이를 보이고 있다. 이러한 사유는 서구와 유성구의 경우 택지개발사업을 통해 가구 및 획지계획을 수립하고 있으나, 용도지역 하향 등 도시관리계획 변경을 통해 이뤄진 것으로 필지규모에서 차이가 나타나고 있다.

Table 4. 
Status and Ratio of Quasi-Residential Area Decisions in Daejeon Thousand m2/%
Division Daejeon Dong-gu Jung-gu Seo-gu Yuseong-gu Daedeok-gu
Area 3,476.4 246.1 238.7 1,626.8 1,230.4 134.4
Ratio 100.0 7.1 6.9 46.7 35.4 3.9


Figure 3. 
Status & Ratio of Daejeon

대전시 자치구별 지정현황을 살펴보면 서구의 경우, 대규모 택지개발사업을 통해 조성된 둔산지구와 관저지구에 준주거지역으로 결정되어 지정목적과 기능, 용도지역 간 완충기능과 역할도 수행하고 있고, 관저지구는 2000년 이후에 계획이 수립된 지구로 다른 지구에 비해서 상업지역 비율이 낮게 결정되어 생활권 상에서 부족한 상업적 기능을 보완하고자 준주거지역으로 결정되었다. 동구의 경우, 저층노후주거지에 대해서 신규의 택지개발사업을 통해 공공청사 동구청과 동일 생활권의 상업적 기능을 보완하고자 준주거지역으로 결정하고, 도시철도 1호선과 연계한 개발계획을 수립하는 등 노후주택과 근린생활시설이 입지한 곳에 준주거지역을 결정하고 있는 것으로 나타나고 있다.

대덕구의 경우 1989년 대전시 편입전 충남의 일부 군청소재지로써 생활권의 중심기능을 담당하고 있고,생활권 내 부족한 상업적 기능을 담당하며 근린생활시설 주변에 준주거지역이 결정되어 있다. 유성구의 경우, 서구와 거의 유사한 형태의 택지개발사업 및 도시개발사업을 통해 신규 형태의 계획적인 조성된 지역이 대부분으로 다수 개발사업지구 내 점적인 형태로 준주거지역이 결정되어 있다. 이러한 개별 사업지역 내 근린생활시설과 업무시설의 위주로 입지하고 있으나, 충남대학교 일원의 궁동 및 학하동의 경우, 주거 및 근린생활시설이 혼재되어 있다는 것을 알 수 있었다.


Figure 4. 
Daejeon Metropolitan City Use District Status

두 도시의 준주거지역에 대한 특징을 살펴보면 대구시는 기성시가지에 해당하는 중구, 서구와 북구에서 토지이용 등을 고려한 용도지역 변경사항과 수성구, 달서구, 달성군에서는 개발계획 및 사업 추진에 사업 추진에 따른 사항을 반영하였다. 대전시는 서구와 유성구의 결정된 사항은 개발사업에 따라 근린생활용지 및 판매용지에서 준주거지역으로 결정하고 있다.

이러한 사항을 고려하여 두 도시에서 준주거지역의 특징은 대구시는 용도지역 종 상향 및 용도지역 지정목적과 역할 및 기능 등 당해 용도지역을 맞지 않은 부분을 조정하였고, 대전시는 개발사업 및 계획수립에 따른 사항을 반영하고 있어 두 도시의 준주거지역 운용관리에 대한 차이점이 있다는 것을 알 수 있다.

2. 준주거지역 토지이용현황 분석
1) 건축물의 용도 비교 분석

앞서 서론부분에서 2020년 12월을 기준으로 KLIS와 건축물 대장 DB를 GIS (Ver. 9.3)활용하여 건축물의 용도를 재분류하고 비교분석하였다. 먼저 대구시 준주거지역 내 건축물의 용도는 8개 자치구에서 주택용도, 상업용도가 대부분이고, 창고, 공장, 문화복합, 교육연구시설 등으로 나타나고 있다. 반면에 대전시는 당초 지정목적에 맞게 주거기능보다는 상업적 기능과 민간의 이익에 맞는 시설들이 입지하고 있는 것으로 자세한 사항은 <Table 5>에서 보는 것과 같다.

Table 5. 
Comparative Analysis of Land Use
Daegu Metropolitan City Land Use Daejeon Metropolitan City
Jung
-gu
Dong
-gu
Seo
-gu
Nam
-gu
Buk
-gu
Suseong
-gu
Dalseo
-gu
Dalseong
-gun
Dong
-gu
Jung
-gu
Seo
-gu
Yuseong
-gu
Daeduck
-gu
53.52 76.26 78.40 81.26 64.57 77.70 70.74 54.41 Housing 50.6 47.4 24.9 15.7 42.2
39.73 15.83 13.64 16.72 18.37 18.00 17.12 20.81 Neighborhood facilities 44.1 47.8 59.4 67.8 44.6
0.12 0.13 0.02 0.04 0.20 0.15 0.16 0.32 Cultural assembly facilities - - 0.2 0.2 0.6
0.41 0.39 0.10 0.24 0.34 0.37 0.26 0.54 Religious facilities - 0.4 1.1 1.9 1.2
0.23 0.06 0.08 0.07 0.11 0.11 0.13 0.06 medical facilities - 0.4 1.4 0.7 0.6
0.46 0.43 0.24 0.26 0.59 0.90 0.87 0.53 Education research facilities 0.8 0.4 5.2 3.3 -
1.07 0.38 0.13 0.19 0.24 0.40 0.42 0.18 Business facilities 1.1 1.8 4.6 5.4 1.2
0.92 0.86 0.47 0.24 0.39 0.31 0.45 0.22 Lodging facilities 0.4 - 2.2 2.6 0.6
0.24 0.04 0.11 0.05 0.06 0.18 0.12 0.01 Amusem-ent facilities 1.1 - 0.2 1.0 1.2
0.86 1.17 4.45 0.05 10.43 0.14 6.83 10.15 Factory 1.1 0.7 0.4 0.9 1.2
1.87 2.12 1.12 0.22 2.67 0.45 0.96 5.62 Warehouse facilities 0.4 0.4 - 0.3 4.2
0.57 2.33 1.24 0.66 2.03 1.29 1.94 7.15 Other facilities 0.4 0.7 0.4 0.2 2.4

두 도시의 건축물의 용도를 비교분석한 결과 준주거지역의 지정목적과 취지는 다양한 용도와 기능의 혼합되어 긍정적인 기대효과를 예상하였지만 실제로 주택기능이 압도적으로 입지하고 있음에 따라 조정이 필요할 것으로 사료된다. 대전시의 준주거지역은 대부분 지구단위계획구역 내 건축물의 허용용도가 주거용도보다는 상업적 용도가 입지하고 있는 것을 알 수 있다.

두 도시의 차별점은 준주거지역의 허용용도는 네거티브 규제방식으로 위험물저장 및 처리시설, 창고시설 등이 비율이 높은 대구시는 허용용도를 완화해주고 있는 반면에 대전시는 주유소와 같은 시설만을 허용하고 그 외 시설은 불허하고 있는 것을 알 수 있다.

2) 개발밀도 비교 분석

두 도시의 개발밀도를 비교분석하기 이전에 먼저 대구시와 대전시의 도시계획 조례에서 운용하고 있는 건폐율과 용적률의 강화 및 완화는 여건에 대해서 <Table 6>에서 보는 것과 같이 정리하였다.

Table 6. 
Comparative Analysis of Building-to-Land Ratio and Floor Area Ratio in Quasi-Residential Area
Division Building-to-cover Ratio (%) Floor area Ratio (%)
Base Mitigation Conditions Base Mitigation Conditions Reinforcement Condition
Daegu
Metropolitan
City
60 1) Fire-prevention distric: 80%
2) Market Maintenance Area: 70%
3) Differential Application according to
The Long-lived Housing Grade
Calculation: 69%Under
400 1) Market Maintenance Area: 500%
2) Enforcement Decree of The National
Land Planning and Utilizatio n Act
Article 85(5): 120% (In case of urban
planning committee)
3) Differential Application according to The
Long-lived Housing Grade Calculation:
460% Under
1) Apartment: 250%
2) Apartment+Non-Residential
Use: 300%
Daejeon
Metropolitan
City
60 1) Fire-prevention distric: 80%
2) Market Maintenance Area: 70%
(In case of District-Unit Plans)
400 1) Market Maintenance Area: 400% (In case
of District-Unit Plans 500% Under)
2) Enforcement Decree of The National
Land Plan ning and Utilization Act
Article 85(7): 120%

준주거지역의 건폐율 대한 사항으로 「국토계획법」의 규정에 따라 건폐율 60% 이하로 규정하고 있고, 방화지구 지정으로 건폐율 일부 완화되어 적용하고 있는 것으로 나타나고 있다.

대구시의 준주거지역 내 건폐율에 대해 비교분석한 결과, 60~80% 이하의 범위에서 50% 이상 차지하고 있다. 다만, 중구의 경우, 현재 용도지역이 준주거지역에 해당하고 있지만, 이는 과거 용도지역이 일반상업지역에서 준주거지역으로 건축물의 용도와 기능에 맞춰 하향조정하였고, 당시에 지어진 건축물이 건폐율 80% 가까이 근접하게 된 결과라고 볼 수 있다.

대전시의 경우, 건폐율 50% 이하는 대덕구 44.1%로 가장 높고, 동구 34.4%, 중구 25.0%로 분석되고 있으며, 유성구와 서구의 경우 각각 12.2, 12.7%로 낮은것으로 나타났다. 건폐율의 범위를 70% 이하에 대해서 분석한 사항으로 유성구지역이 99.2%로 가장 높게 나타나고, 동구 97.8%, 대덕구 97.6%, 서구 97.6%, 중구 88.7% 순으로 분석됨에 따라 건폐율 50~70%에 해당하는 건축물이 상대적으로 높게 나타나고 있는 것을 알 수 있었다. 이러한 결과는 접근성이 좋은 도로가 접해 효율성이 높은 1층의 상가비중이 많은 근린생활시설이 많은 유성구와 서구에서 많이 나타나고 있다는 것을 알 수 있다<Table 7>.

Table 7. 
Comparative Analysis of Building-to-Cover Ratio
Daegu Metropolitan City Building-to-cover Ratio
(%)
Daejeon Metropolitan City
Jung
-gu
Dong
-gu
Seo
-gu
Nam
-gu
Buk
-gu
Suseong
-gu
Dalseo
-gu
Dalseong
-gun
Dong
-gu
Jung
-gu
Seo
-gu
Yuseong
-gu
Daeduck
-gu
3.5 9.6 3.8 2.1 4.7 5.2 3.1 30.3 30% below 9.9 4.7 2.1 3.7 8.4
4.9 5.5 3.9 4.6 3.6 11.0 3.4 14.2 40~50% below 7.9 8.3 3.6 3.3 10.1
10.5 15.1 11.0 14.2 0.8 23.3 9.2 13.3 50~60% below 16.6 12.0 7.0 5.2 25.6
34.4 53.6 48.2 66.8 72.4 53.5 74.7 36.6 60~70% below 55.5 50.3 33.8 44.8 45.2
18.1 11.7 16.8 6.5 14.1 4.0 5.8 4.7 70~80% below 7.9 13.4 51.1 42.2 8.3
28.6 4.5 16.3 5.8 4.4 3.0 3.8 0.9 80% more 2.2 11.3 2.4 0.8 2.4

준주거지역의 건폐율 분석한 결과를 종합하면, 대구시 준주거지역 내 건폐율 60% 이하의 건축물이 매우 높게 산출되고 있고, 대전시에서는 건폐율 60~70% 이하 건축물이 매우 높게 나타나고 있다.

이러한 이유는 대구시의 경우 근린생활시설 및 판매시설보다는 주택이거나 점포주택(근린생활시설 일부 포함)의 용도로 활용하고 있고, 대전시에서는 「택지개발법」 및 「도시개발법」등의 개발사업을 통해 조성된 지구 내에 주거용도보다는 근린생활시설 및 판매시설과 같은 바닥면적 비율이 높은 시설에 해당하는 용도를 허용하고 있다는 것을 알 수 있다.

다음으로 준주거지역의 용적률에 관한 사항으로 대구시의 경우 용적률 50% 이하는 중구에서 23.7%로 가장 높게 나타나고, 다음으로 동구 21.3%, 달성군 11.2%, 서구 11.0% 순으로 나타나고 있다. 반면에, 달서구 3.2%, 수성구 4.7%로 효율적인 토지를 활용하고 있는 것을 알 수 있다. 다음으로 용적률 50~100% 이하는 달성군에서 21.9%로 가장 높게 나타나고 있고, 중구 20.5%, 남구 20.4%, 동구 17.2%, 수성구 14.3%로 나타나고 있다. 이러한 이유는 앞서 달성군의 토지이용의 형태가 공장 및 창고 같은 시설이 입지하고 있고 2층 정도 건축물이 입지하고 있다는 것을 알 수 있다.

그리고, 용적률 300% 이상 분석한 결과, 준주거지역 내 근린생활시설과 같은 용도보다는 최근의 아파트와 같은 공동주택이 입지하고 있어 용적률이 비교적 높게 나타나고 있는 것을 알 수 있다<Table 8>.

Table 8. 
Comparative Analysis of Floor Area Ratio
Daegu Metropolitan City Floor area Ratio Daejeon Metropolitan City
Jung
-gu
Dong
-gu
Seo
-gu
Nam
-gu
Buk
-gu
Suseong
-gu
Dalseo
-gu
Dalseong
-gun
Dong
-gu
Jung
-gu
Seo
-gu
Yuseong
-gu
Daeduck
-gu
23.8 21.3 11.0 6.3 6.7 4.7 3.2 11.2 50% below 21.1 15.9 3.5 5.3 19.1
20.5 17.2 13.5 20.3 9.8 14.3 5.1 21.9 50~100% below 24.9 25.7 8.1 9.2 33.9
11.70 14.9 26.9 18.3 8.4 15.6 11.5 9.3 100~150% below 27.5 44.6 17.0 19.9 36.3
9.00 14.0 18.5 15.8 9.2 19.1 16.6 8.8 150~200% below 17.4 9.4 24.8 37.4 7.7
7.4 7.6 10.1 10.5 15.6 10.0 9.8 10.0 200~300% below 8.3 3.3 27.1 25.1 2.4
12.5 12.4 9.7 15.6 30.3 19.0 29.0 22.3 300~500% below 0.4 1.1 8.1 3.1 0.6
15.1 12.6 10.3 13.2 20.0 17.3 24.8 16.5 500% more 0.4 - 11.4 - -

대전시의 경우 용적률 50% 이하는 동구에서 21.1%로 가장 높게 나타나고, 다음으로 대덕구 19.1%, 중구 15.9% 순으로 나타나고 있다. 반면에, 서구3.5, 유성구 5.3%로 효율적인 토지를 활용하고 있다는 것을 알 수 있다. 용적률 50~100% 이하에서는 대덕구 33.9%로 가장 높게 나타나고 있고, 다음으로 중구 25.7%, 동구 24.9% 순으로 나타나고 있다.

<Table 8>에서 보는 것과 같이 유성구와 서구에 비교하여 나머지 3개 자치구의 경우 준주거지역내 공동주택이 차지하는 비중이 높게 나타나고 있으며, 원도심지역인 이들 지역에는 상가주택이라 불리는 소규모 근린생활시설과 노후 단독주택 비중이 높은 것이 영향을 미친 것으로 판단된다.

용적률과 건폐율의 연계하여 비교분석한 결과, 대구시에서는 건축물의 용도와 토지이용 등을 고려하여 용도지역의 조정변경으로 다양한 범위를 보여주고 있다는 것을 알 수 있다. 그러나 이러한 다양한 범위를 지역적 정체성과 특징을 확실하게 단정짓기엔 매우 어렵다는 것이다.

대전시의 경우 준주거지역 내 입지하고 있는 건축물의 50% 이상이 용적률 200% 이하인 점으로 건축물의 용도와 기능을 고려된 부분으로 사료되고, 특이점으로는 건폐율의 분석과 같이 서구 및 유성구에서는 상업의 용도와 기능을 허용하고 있어 용적률이 비교적 높게 나타나고 있다는 것을 알 수 있다.

준주거지역 내 건축물의 층수에 대한 사항으로 대구시는 층고가 1~3층 이내의 건축물이 50% 이상 차지하고 있는 것으로 분석되고 있다. 또한, 수성구의 경우에 4층 건축물이 다른 자치구에 비해 높게 나타나고 있는 것으로 분석되고 있다.

대전시의 경우에는 층고가 1~5층의 범위에 고르게 분포하고 있는 것으로 나타나고 있다. 기성시가지에 해당하는 동구와 중구에서 1~2층의 비율이 높게 나타나고 있으나 서구와 유성구의 경우에 5층 이상의 건축물이 50% 이상 차지하고 있는 것을 알 수 있다.

두 도시에서 준주거지역에 대한 층고에 대해 종합하여 대구시는 4층 이하의 건축물이 대부분으로 이는 건축물의 신축시 5층 이상은 엘리베이터, 소방설비 등 설치로 토지소유자는 건축물 신축비용 증가가 발생하기 때문에 층수를 조정하고 있다. 대전시의 경우 기성시가지에 해당하는 원도심에서 대구시와 같이 층고를 유사하게 나타나고 있고 특히, 서구와 유성구에서 1층 근린생활시설용도에 대해 상대적로 효율적인 토지이용을 하고 있는 것을 알 수 있다<Table 9>.

Table 9. 
Comparative Analysis of Old Age
Daegu Metropolitan City Old Age Daejeon Metropolitan City
Jung
-gu
Dong
-gu
Seo
-gu
Nam
-gu
Buk
-gu
Suseong
-gu
Dalseo
-gu
Dalseong
-gun
Dong
-gu
Jung
-gu
Seo
-gu
Yuseong
-gu
Daeduck
-gu
3.6 8.4 2.8 3.2 7.3 5.0 7.1 16.1 5years below 4.5 2.2 0.0 9.7 4.2
2.9 5.5 2.6 3.1 7.2 3.4 6.0 11.2 5~10years below 12.1 4.7 12.7 30.6 7.7
11.0 14.4 10.7 11.1 20.4 13.1 21.0 16.9 10~20years below 25.7 8.7 39.6 51.6 11.9
19.1 32.3 39.4 32.8 27.4 39.5 37.9 25.7 20~30years below 9.8 11.2 37.1 8.1 26.2
17.1 22.7 32.7 22.9 18.9 25.9 23.7 8.6 30~40years below 17.3 30.1 2.6 0.0 31.5
46.3 16.7 11.8 26.9 18.8 13.1 4.3 21.5 40years more than 30.6 43.1 8.0 0.0 18.5

3) 노후도 분석

두 도시의 준주거지역 내 입지하고 있는 건축물 대장 DB를 분석한 사항으로 건축물의 노후도는 2020년 12월 기준으로 건축물 사용승인일을 기준하였다.

대구시의 경우를 살펴보면 5년 미만의 신축된 건축물이 가장 높은 지역은 달성군 16.1%이고, 다음은 동구 8.4%, 북구 7.3%, 달서구 7.1% 서구 2.8% 순으로 분석되고 있다. 이러한 이유에는 달성군은 현풍신도시 및 국가산업단지 등 다양한 개발사업에 따른 것으로 사료된다. 또한, 건축물의 노후도가 30년 이상 40년 미만으로 1990년대에 건설된 상인·범물지구, 성서지구, 칠곡지구 등 택지개발사업에 따른 공동주택과 근린생활시설이 공급되었으며, 서구가 32.7%로 가장 높고, 다음으로 달서구 23.7%로 가장 높고, 북구 20.4%, 달성군 16.9%, 동구 14.4%, 수성구 13.1% 순으로 나타나고 있다. 40년 이상의 건축물은 도심지역인 중구는 46.3%로 향촌동, 성내동, 공평동, 태평로, 동인동 등 동성로를 중심으로 오래된 건축물이 가장 많이 현존하고 있는 것으로 나타나고 있고, 다음은 남구 26.9%, 달성군 21.5%로 나타나고 있다. 대구시 전체는 건축물 노후도가 40% 이상에 육박하고 있어 도시가 전반적으로 노후화 되었다는 것을 알 수 있다.

대전시의 경우 5년 미만의 신축 건축물이 가장 높게 나타나고 있는 지역은 유성구 9.7%, 동구 4.5%, 대덕구 4.2%, 중구 2.2% 순으로 나타났다. 이러한 사유로 유성구의 노은 및 학하지구, 도안신도시 등 다양한 택지지구에서 신축의 건축물이 활발하게 나타나고 있다. 20년 미만은 유성구 91.9%로 신규로 추가되는 개발사업이 가장 활발히 진행중인 지역인 것으로 파악되고, 서구 52.3%, 동구 42.3%, 대덕구 23.8%, 중구 15.6% 순으로 분석되었다.

20~40년 미만의 노후도는 서구가 37.1%로 가장 많아 둔산신도시 준공된 시점의 영향이 있는 것으로 분석되었으며, 중구 30.1%는 대전 도시공간구조에서 개발축이 서구로 이동한 것으로 파악된다.

40년 이상은 원도심 지역에 해당하는 중구와 동구를 중심으로 기성시가지에 해당하는 주택과 노포시설이 현존하고 있고, 중구 42.7%, 동구 29.1%, 대덕구 17.3%, 서구 8.0%순으로 나타나고 있다.

도시의 전반적인 노후도에 대한 사항으로 30년 이상 건축물로 확대할 경우 중구 72.8%, 동구와 대덕구 50% 이내의 범위이고, 전반적으로 대전시 평균은 23.4%로 나타나고 있어 대전시가 대구시에 비해 젊은 도시에 해당하고 있다는 것을 알 수 있다<Table 10>.

Table 10. 
Comparative Analysis of the Number of Floors
Daegu Metropolitan City Floor Daejeon Metropolitan City
Jung
-gu
Dong
-gu
Seo
-gu
Nam
-gu
Buk
-gu
Suseong
-gu
Dalseo
-gu
Dalseong
-gun
Dong
-gu
Jung
-gu
Seo
-gu
Yuseong
-gu
Daeduck
-gu
45.8 45.2 21.7 33.9 36.3 39.6 15.9 68.5 1F 26 21.8 4.4 5.7 21.4
24.7 30.8 50 36 30.3 8 43.9 16.3 2F 26.4 45.3 7.5 12.5 42.8
14 11.8 18 16.5 22.2 28 21.2 9.2 3F 14.7 15.9 10.2 10.2 13.7
10.5 8.4 7.2 11.4 7.8 18.1 14.3 4.6 4F 10.6 9.8 14.6 13 16.1
3.2 2.5 2.5 1.6 2.1 3.5 2.8 0.9 5F 8.3 2.5 20.4 30.8 3.6
1.5 1 0.5 0.5 0.9 1.6 1.4 0.3 6F ~ 10F 13.6 4.7 36.2 27.8 1.8
0.3 0.3 0.1 0.1 0.2 1.2 0.5 0.2 11F 0.4 - 6.7 - 0.6

3. 종합 및 소결

「국토계획법」의 규정하고 있는 준주거지역을 중심으로 두 도시에 대해 건축물의 용도와 개발밀도, 노후도에 대해서 비교분석 한 결과를 토대로 두 도시의 준주거지역 결정현황은 대구시에서 자연발생적인 준주거지역과 용도지역 변경에 따른 용도혼재가 되고 있다는 것을 알 수 있었다.

또한, 달서구와 달성군은 신규의 택지개발사업에 따른 지구단위계획 구역지정 등 준주거지역 결정범위가 매우 다양하고 나타나고 있는 반면에 대전시는 용도지역 변경사항이 아닌 대부분 개발계획 및 사업추진에 따른 기능과 목적을 고려한 사항으로 분명 차이가 있는 것으로 분석되었다.

두 도시의 토지이용 및 건축물의 용도에서는 대부분 주거용도 또는 근린생활시설용도가 입지하고 있는 것으로 나타나고 있다. 다만, 특이할 점은 대전시 서구와 유성구에서는 주택용도보다는 근린생활시설용도가 가장 많은 비율을 차지하고 있고, 업무시설과 교육연구시설의 비중이 10%내외 차지하고 있는 것으로 분석되고 있다. 교육연구시설의 경우 서구와 유성구에 좋은 학군이 편중됨에 따라 학원시설이 다수 입지하고 있는 것으로 나타나고 있다.

또한, 위험물저장 및 처리시설, 창고시설 등의 비율이 높은 대구시의 경우 허용용도를 완화해주고 있는 반면에 대전시의 경우 주유소와 같은 시설만을 허용하고 그 외 시설은 불허하고 있음을 알 수 있다.

따라서 준주거지역에 대한 토지이용 및 건축물의 용도를 일률적으로 적용하기 보다는 지역적 특징과 정체성을 살릴 수 있는 도시계획 조례 및 지구단위계획에 대한 전반적인 개선이 필요할 것으로 사료된다.

건폐율 및 용적률에 대해서 비교분석한 결과, 대전시 서구와 유성구의 특징은 신규로 조성되는 개발사업으로 계획에서 충분히 공급되고 있는 주거용도보다는 근린생활시설 및 판매시설의 상업적 용도를 허용하고 있는 것을 알 수 있다.

반면에 대구시 준주거지역의 특징은 대부분 주택용도로 이용되고 있다는 점이다. 층고에서는 대구시는 4층 이하의 건축물이 주를 이루고 있고, 이는 5층 이상의 건축물 건축시 편의시설인 엘리베이터 및 소방설비 등의 추가적인 설치로 비용 증가가 발생하기 때문에 층수를 조정하고 있기 때문으로 사료된다. 대전시의 경우 원도심에서 대구시와 같은 현상이 나타나고 있다는 것을 알 수 있다.

끝으로 노후도의 비교분석 결과, 대구시는 원도심지역인 중구에서 주택과 상업기능의 건축물이 가장 많이 존재하고 있고, 남구, 달성군에서 40년 이상 건축물이 분포하고 있으나 달서구와 달성군은 30년 이상 건축물 노후도가 30%내외로 비교적 낮은 것으로 나타나고 있으며, 대전시의 경우에는 신규로 조성되는 다양한 개발사업이 30년 이내에 해당하고 있어 상대적으로 도시가 젊다는 것을 알 수 있다.


IV. 준주거지역의 토지이용 및 특성에 대한 개선방향
1. 도시계획 조례를 통한 개선방향

대구시 용도지역에 대한 관리정책은 도시기본계획에서 제시된 토지이용계획과 개발계획과의 관계를 고려하여 용도지역 결정(변경)하고 있고, 준주거지역으로의 용도지역 종변경 및 상향은 가급적 지양하고 있다. 대전시 도시공간구조는 둔산지구 건설이후 2도심의 구조로 변화하고 있고, 개발사업을 통해 현재까지 그 모습을 유지하고 있다. 원도심 지역은 대부분 1970년대 이전에 토지구획정리사업으로 추진된 사업이고, 1970년에서 1980년대까지도 다양한 지역에서 토지구획정리사업을 통해 시가지가 확산되었다.

1990년대에는 토지구획정리사업과 주택을 공급하는 택지개발사업으로 도심 등 시가지가 확장하고 있으며, 2000년 이후, 대전의 서남부에 도안신도시(1·2단계)를 계획하는 등 <Table 11>를 통해 알 수 있다.

Table 11. 
Changes in Spatial Structure Through Various Development Projects in Daejeon
Division Target District Area
(thousand m2)
Land Readjustment
Project
Housing site
Development Project
Urban Development
Project
Before 1970 Jung-dong, Sansung, Sunhwa unit Etc 5,157 5,157 - -
1970’s Uchun, Doma, Sintanjin unit Etc. 16,488 16,488 - -
1980’s Yongun, Dunsan, Gasuwon Unit Etc. 13,620 3,797 9,823
1990’s Noeun, Bong myung, Songchon Unit Etc. 12,851 3,304 9,547
2000’s Doan, Gwanjeo, Punghan Unit Etc. 10,215 - 6,109 4,106
After 2010 Daebyul, Panam, Yunchuk Unit Etc. 4,983 - - 9,384

앞서 준주거지역에 대한 토지이용 및 건축물의 용도를 일률적으로 규정하기 보다는 주변 지역과 특성을 고려하는 것이 적절할 것으로 사료됨에 따라 대구시와 대전시의 도시계획 조례 비교를 분석하는 것이 타당할 것으로 사료된다.

대구시 도시계획 조례 상 허용용도를 살펴보면 주거환경을 보호하기 위해 소음 및 악취와 연관된 용도는 제한하고, 생활숙박시설은 주거밀집지역으로부터 50 m 이격하고 있고, 대전시의 허용용도를 살펴보면 주변의 주거환경을 보호하기 위해서 근린생활시설 중 안마시술소와 소음과 악취를 발생하는 건축물의 용도를 제한하며, 숙박시설 중 생활숙박시설은 주거밀집지역으로부터 100 m 떨어진 곳에 입지할 수 있도록 규정하고 있다. 또한, 「국토계획법 시행령」[별표 7]에서 주택밀집지역으로부터 정의하나, 주택밀집지역에 대한 명확히 규정하지 않고 있어, 대구시는 주거지역의 경계선으로부터, 대전시는 주택밀집지역으로 규정하고 있으며, 자세한 사항은 <Table 12>와 같다(Korea Ministry of Government Legislation, 2021).

Table 12. 
Comparative Analysis of Daegu and Daejeon City Urban Planning Ordinance
Division Daegu Metropolitan City Urban Planning Ordinance Daejeon Metropolitan City Urban Planning Ordinance
Difference • Distance from Residential area to Living Accommodation 50 m
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1 Article
8 Among transportation facilities, Airport and Port Facilities
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1 Article
19 Dangerous substances storage and treatment facilities, hazardous
substances manufacturing, storage and handling facilities, toxic
substances storage and storage facilities, and other buildings that do
not fall under any of the following items (Except Dalseong-gun)
(A) A building built on a land adjacent to a road with a width of 8 m
or more as an oil sales office, liquefied gas handling and sales
office, and paint sales office
(B) Buildings other than those in item (A) that are built on the site
facing a road with a width of 20 m or more
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1 Article
20 Maintenance factory among automobile related facilities
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1 Article
25 Power Plant
• Distance from Residential area to Living Accommodation 100 m
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1
Article 4 Massage parlor among type 2 neighborhood living
facilities
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1
Article 5 Exhibition hall and zoo among cultural and assembly
facilities
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1
Article 19 Dangerous material storage and treatment facilities
[Gas stations (including mechanical car wash facilities), Oil
sales office, liquefied gas handling and sales office] and [Except
Enforcement Decree of The National Land Planning and
Utilization Act Article 7(f)]
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1
Article 27 Tourist rest facilities (except outdoor music hall,
outdoor theater and children’s center)
Commonality • 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1 Article 7 Retail market among sales facilities (Excluding traditional
markets selected as market maintenance areas in Daegu, those with a floor area of 3,000 m2 or more in Daejeon)
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1 Article 21 Livestock facilities among animal and plant related facilities
• 「Enforcement Decree of the Building Act」Attached Table 1 Article 23 Correctional and military facilities

두 도시의 도시계획 조례를 비교분석한 결과, 준주거지역에 대해 다양한 용도와 시설이 입지할 수 있도록 허용용도를 완화해주고 있는 것으로 사료된다. 다만, 대구시는 주택과 근린생활시설, 판매시설에 대해서는 완화하고 있고, 정주환경에 위해가 되는 시설에 대해서는 규제하고 있고, 대전시는 안마시술소, 대규모 판매시설 입지에 규제하고 있어 대구시와 비교하여 상대적으로 완화되어 있다는 것을 알 수 있다.

또한, 대구시는 주택용도에 대해서 용적률을 제3종일반 주거지역과 같은 용적률을 적용하는 것으로 규정하고 있고, 반면에 대전시는 주택, 근린생활시설 등 입지 가능한 용도에 대해서는 조례상 용적률을 최대한 적용하고 있다. 대전시는 준주거지역은 일반주거지역에 비해 상대적으로 행위제한의 완화 및 개발밀도가 높은 용도지역에 해당하고 있어 도심지역에 공공임대주택을 공급하거나 도심융합특구 및 생활SOC시설 유치 등 최근의 정부정책을 반영에 유연하게 대처할 수 있을 것으로 사료된다. 대구시는 주택을 포함한 다양한 용도와 기능이 도입하는 경우에 한해 개발밀도를 완화 적용하는 것과 준주거지역을 세분하는 것에 대한 검토가 필요할 것으로 사료된다.

상기내용을 종합하여 두 도시의 준주거지역에 제도 및 지침을 통한 일률적으로 적용하기 보다는 지역의 정체성과 특성을 고려한 건축물 용도와 밀도를 차별화하는 제도수정 보완이 필요할 것으로 사료된다.

또한, 다양한 개발사업으로 조성된 준주거지역 내 건축물의 용도와 개발밀도, 교통처리계획 등을 고려하여 적정한 것으로 사료되나, 도시관리계획 재정비를 통해 결정된 준주거지역은 다른 주거지역에 비해 높은 개발밀도를 가지고 있는 것으로 같은 준주거지역이라고 할지라도 동일한 건축물의 용도와 개발밀도를 적용하는 것에 대한 일부 문제점으로 나타날 수 있다.

이러한 문제점을 개선하기 위해서는 준주거지역에 대한 구역별 또는 간선부 및 이면부, 접한 도로의 폭원에 따라 완화정도를 차별화하고 다양한 인센티브 항목을 적용할 수 있는 방안을 마련하고, 아울러 용적률 체계의 적용은 일관성이 있게 가지고 인센티브 적용 항목 및 계획의 적정성은 시뮬레이션을 통해 실효성 있게 검토하고 방안 마련이 필요할 것으로 사료된다.

2. 지역적 특성을 고려한 개선방향

두 도시의 준주거지역 결정과 입지여건에서 대구시는 상업지역과 공업지역 등 주변 지역의 여건을 고려하여 준주거지역으로 결정되어 도시계획 조례에서 규정하고 있는 건축물의 용도와 개발밀도의 규정을 적용받고 있는 다수의 지역이 나타나고 있고, 대전시는 대부분 개발계획 수립에 따라 준주거지역으로 결정되어 지구단위계획으로 건축물의 용도와 개발밀도를 적용받고 있는 것으로 두 도시에서의 준주거지역에 대한 입지형태와 결정에서 차이점이 있다.

또한 대구시는 준주거지역의 특성을 고려하여 도시계획조례 및 지구단위계획 수립을 통해 주변 지역과 상생방안 마련이 필요하고, 대전시는 대부분 지구단위계획구역으로 관리하고 있는 사항으로 주변 지역의 여건을 고려하는 것으로 행정의 일관성과 형평성을 가진 정책으로 인센티브와 패널티 부분을 적절하게 적용하는 유연성이 필요할 것으로 사료된다.

두 도시의 준주거지역은 「국토계획법」에서 규정하고 있는 지정목적과 취지에 부합하고 있고, 입지 형태는 매우 유사하게 나타나고 있다. 또한, 준주거지역은 제도·지침에서 규정한 건축물의 용도와 개발밀도에 따라 토지이용의 특성이 매우 다르게 적용되어 양산되는 결과가 지역적 특성으로 나타날 수도 있다.

이에 준주거지역의 관리방향을 설정하기 위해서 주택기능의 활성화와 근린생활시설 및 판매시설, 문화 및 예술시설, 교육연구시설 등 주거 및 다양한 기능이 복합되어 활성화 및 공존이 필요할 것으로 사료된다.

따라서 준주거지역의 입지와 결정, 토지이용현황을 비교분석한 결과를 바탕으로 다음과 같이 개선방향을 제시하고자 한다. 먼저, 준주거지역 내 토지이용현황에서 대부분 주택용도가 입지하고 있는 경우에는 양호한 정주환경을 지속적으로 보전하고 세탁소, 슈퍼마켓 등과 같은 근린생활시설만을 입지할 수 있는 주거관리형으로 관리하는 것이 적절하다.

다음은 상업지역과 주거지역의 중간에 용도지역에서의 완충기능을 수행하는 지역에는 주택용도와 상업용도가 혼재하고 있거나, 상대적으로 다수의 상업용도가 입지하고 있는 경우에는 지역경제 및 상권을 활성화하는 허용용도와 개발밀도를 완화하는 것으로 중규모의 판매시설과 다양한 근린생활시설이 입지할 수 있는 상업지역과 비슷한 상업관리형이다.

접근성이 양호하고 편리한 도시철도 및 버스 결절지에 도심 또는 부도심 지역에는 청년 및 신혼부부, 사회약자를 위해서 공공임대주택과 다양한 기능을 복합하여 활용하고 관리할 수 있는 교통중심 유형이다.

마지막으로 도시 경쟁력 확보 및 강화하고 다양한 도시수요 변화를 대응하기 위해서 토지이용의 극대화하고 지역적 특색을 반영할 수 있도록 관리하는 도시기능 회복유형이다<Table 13>.

Table 13. 
Management Direction by Type According to the Location of the Quasi-Residential Area
Location type and type Contents Management Direction
In Case of Surrounded by
Residential Areas
Most of the building use is
residential.
Only the location of a detached house with a good residential environment is allowed, and the
first-class neighborhood facilities for living services are allowed.
For Commercial and
Industrial Areas and Buffer
Functions
More Commercial use than
Residential Use
By inducing medium-density or higher apartment houses and commercial business functions,
the building-to-land ratio is less than 60%, floor-to-floor ratio is less than 400%, and the
development density of 7 stories or less is allowed.
In Case of Around the
Station Area
500m radius around the
metro station
In the case of supplying rental housing centered on urban railroad station areas and transfer
stations with good public transportation, it is allowed to apply up to 700% floor area ratio.
In case of Loss of Function
of Urban Planning Facilities
Needs to be reactivated due
to loss of urban planning
facility function
Among the urban planning facilities, the mayor allows the use of containers to become
complex industrial spaces in consideration of the matters determined as mostly quasi-residential
area.

그리고 준주거지역의 입지와 결정, 토지이용 현황을 토대로 유형별 관리할 수 있는 사항에 해당하지만 「국토계획법 시행령」제30조 제2항에서 준주거지역을 세분화할 수 있는 시행(2019. 8. 6.)됨에 따라 두 도시에서는 지역적 특성을 고려하여 반영할 수 있는 계획기준을 마련해야 하며, 이러한 계획기준 마련에는 정량적인 지표인 건축물의 용도(비주거비율), 건폐율 및 용적률, 건축물의 층수(표고 및 지형) 등에 대해서 지역을 특성을 고려하는 것에 검토가 필요할 것이다.

이에 따라 지역적 특성을 반영하기 위해서는 준주거지역의 토지이용 및 입지결정과 형태에 따라 해당 용도지역을 세분화하고, 주변 지역을 고려한 입지유형에 맞는 용도와 개발밀도를 부여하는 것이 적절하다.

또한, 두 도시에서 준주거지역 결정시 대지와 도로 여건, 지형적 특성을 고려해야 하는 등 종합적인 관리체계와 방안을 마련하는 사항으로 준주거지역의 입지유형과 세분화를 통해 용도와 개발밀도에 대한 적정성 검토는 도시계획위원회에서의 자문을 받거나 심의에서 검증하고, 세부적인 기준(안)들을 마련하는 등 합리적인 검토가 필요할 것으로 사료된다.


V. 결 론

도시계획법에서 주거지역의 세분화로 새롭게 도입된 준주거지역은 주거와 상업·업무기능 등 다양한 용도로 혼재하여 이용할 수 있도록 도입된 용도지역 중에 하나이다.

용도지역제에 대한 도시계획 패러다임의 변화 요구가 지속적으로 제기되고 있고, 연구과정에서 준주거지역의 근본적인 문제점은 도시계획 조례 및 지침에서 건축물의 허용용도와 개발밀도를 일률적으로 적용하고 있다는 것을 알 수 있었다. 또한, 도시계획법의 폐지와 국토계획법제·개정 등 20년 동안 국토계획법의 개정사항이 있음에도 불구하고 용도지역제와 관련한 제도의 변화는 거의 없는 것으로 나타나고 있다.

이에 따라서 경상권과 충청권의 중심인 대구시와 대전시의 준주거지역에 대한 토지이용현황의 비교분석으로 실제 준주거지역의 지정목적과 취지에 부합될 수 있도록 유형별도 분류하고 이에 대한 개선 및 관리방안이 필요할 것으로 사료된다.

이에 대구시와 대전시의 준주거지역에 대한 현황분석 및 제도비교 등을 통한 개선방향을 제시하였다. 두 도시에서 공통적인 사항은 다양한 용도와 시설이 입지에 있어 규제적 성격보다는 완화적용하고 있다는 것이다. 그러나 건축물의 용도에 따라 개발밀도(용적률 등)를 다르게 적용하고 있는 부분에서 일부 차이점으로 나타나고 있다는 것을 알 수 있었다.

대구시의 경우 주택용도에 대해서 용적률을 제3종일반주거지역과 같은 용적률을 적용으로 인해 기성시가지에 공공임대주택을 공급하거나 도심융합특구 및 생활SOC시설 유치 등 최근의 정부정책을 반영에 유연하게 대처할 수 있는 운용이 필요하다는 것을 알 수 있었다.

대전시의 경우 대부분 지구단위계획으로 동일한 건축물의 용도와 개발밀도를 적용으로 인해 주택용도를 포함한 다양한 용도와 기능의 입지에 제약될 수 있어 인센티브 적용 항목 및 계획의 적정성은 시뮬레이션을 통해 실효성 있게 검토하고 방안 마련이 필요할 것으로 사료된다.

이에 따라 지역적 특성과 정체성을 반영할 수 있는 준주거지역의 입지형태를 고려한 관리방향 설정이 필요할 것으로 사료된다.

본 연구는 준주거지역에 대한 개발압력 및 가치를 평가하기 위해서는 과거 건축물의 용도를 파악하고 실현용적률까지 비교분석 결과를 도출하지 못한 부분과 다른 계획과의 정합성에서 규제요소 및 기준 등 일부 고려하지 못한 부분이 있다. 그리고 실제로 영향을 미치는 건축물의 용도, 개발밀도만을 고려하여 인접한 용도지역의 실현용적률, 인구밀도, 사업체 등 다양한 요인을 고려하지 못한 부분이 한계점도 있다.

향후 과제로는 서울시와 지방대도시에서 준주거지역 및 준공업지역에서 토지이용 현황을 비교분석을 통한 건축물의 용도외 혼재하여 입지할 수 있는 용도지역제에 대한 지속적인 연구가 필요할 것이다.


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