The Korean Housing Association

Current Issue

Journal of the Korean Housing Association - Vol. 30 , No. 4

[ Article ]
journal of the korean housing association - Vol. 30, No. 4, pp.11-20
Abbreviation: J Korean Hous Assoc
ISSN: 2234-3571 (Print) 2234-2257 (Online)
Print publication date 25 Aug 2019
Received 05 Mar 2019 Revised 17 Jun 2019 Accepted 15 Jul 2019
DOI: https://doi.org/10.6107/JKHA.2019.30.4.011

주거복지센터 평가체계 개발에 관한 연구
남원석* ; 김수경**
*정회원(주저자), 서울연구원 연구위원, 도시계획학박사
**정회원(교신저자), 서울연구원 연구원, 도시계획학석사

Developing a Housing Support Center’s Evaluation System
Nam, Won-Seok* ; Kim, Su-Kyoung**
Correspondence to : Su-Kyoung Kim, Researcher, Seoul Institute, 57, Nambusunhwan-ro, 340-gil, Seocho-gu, Seoul, Korea E-mail: kimsk158@si.re.kr

Funding Information ▼

Abstract

The purpose of this study is to suggest the housing support center’s evaluation system. For the evaluation system, we first take a look at the social welfare center’s evaluation system and the final one has been developed by listening to housing professionals and employees of the housing support centers. It presents the key elements and indicators of evaluation, evaluation methods, evaluation process, and how to use the assessment results. To be specific, the evaluation system is divided into 34 factors based on its inputs, activities, outputs, and outcomes. Each factor is evaluated by using a 4-point scale, such as highly effective, effective, needs improvement, ineffective. After applying the evaluation system to the current Housing Support Centers, we found that the results varied among centers. For this reason, the evaluation team should play an important role in proposing how each center can improve their consulting skills to maintain consistency in service quality. Therefore, this paper lastly recommends five necessary factors to continue the application of the evaluation system: improving the evaluation system; creating an activity manual; developing user’s effective electronic systems; hiring more staff members; cooperating with relative organizations. All of these factors will help the housing support centers to perform better management in the future.


Keywords: Housing Support Center, Evaluation System, The Seoul Metropolitan Government
키워드: 주거복지센터, 평가체계, 서울시

I. 서 론
1. 연구의 배경 및 목적

서울시는 서울시민의 주거안정을 보장하고 주거수준을 향상시키기 위해 2012년 12월부터「서울특별시 주거복지 기본조례(현 주거기본조례)」제16조~제18조에 의거하여 민간위탁방식으로 주거복지센터를 운영해 왔다. 2015년에는「주거기본법」이 제정되어 주거복지센터의 설치 및 운영에 관한 사항이 포함됨으로써 주거복지센터가 중앙정부 정책의 하나로 자리 잡게 되었다. 이 법은 주거복지센터의 설치 및 운영의 당위성을 부여했고, 서울 이외의 지역에서도 주거복지센터 설치 및 활동의 토대가 마련되었다. 그 결과 대구, 전주, 경기도, 시흥시 등에서도 주거복지센터가 공공의 지원으로 설치되었거나 설치를 추진하기에 이르렀다.

하지만 이와 같은 양적확대 추세에도 불구하고 주거복지센터의 내실화에는 큰 관심을 기울이지 못했던 것도 사실이다. 주거상담 건수 등 양적인 실적은 계속 늘어나고 있지만 주거복지센터 간 역량이나 활동수준의 편차가 존재하여 센터 활동의 질적 향상이 필요한 상황이다.

이러한 상황을 감안할 때 주거복지센터의 활동수준 편차를 최소화하고, 상향평준화를 유도하여 질적 성장을 도모하는 노력은 센터수의 양적확대와 병행할 필요가 있다. 이를 위해 여러 가지 방법을 생각해볼 수 있겠지만 이 연구에서는 유력한 수단으로 평가체계 정립을 제시하고자 한다. 그동안 서울시에서는 지도점검이라는 이름으로, 담당공무원이 각 주거복지센터를 방문하여 인사복무, 문서관리, 예산회계, 실적관리, 홍보 등에 대한 점검을 시행해왔다. 하지만, 실무자의 입장에서 공무원에 의한 점검을 감시와 통제의 일환으로 받아들이는 등의 문제가 나타나면서 주거복지센터의 내실화를 유도하는 데 한계가 있었다. 따라서 지도점검방식보다는 평가체계의 운영을 통해 주거복지센터들이 기본적으로 따라야 할 기준을 정립하고, 그에 미치지 못하는 주거복지센터의 역량 향상을 지원하는 접근이 필요한 상황이라 할 수 있다.

따라서 이 연구는 향후 더욱 확대될 것으로 예상되는 각 지역의 주거복지센터가 보다 전문적인 주거지원을 제공하는 조직으로 발전할 수 있도록 평가체계를 개발하는데 목적을 두고자 한다.

2. 연구의 범위 및 방법
1) 연구범위

평가체계 개발의 대상이 되는 주거복지센터는 일차적으로 「주거기본법」제22조에 근거하여 주거복지 관련 정보제공 및 상담 등 주거지원 업무를 수행하는 조직으로서 중앙정부나 지자체가 설치하고 지원하는 기관을 가리킨다. 공공의 지원을 받는 조직이라면 그에 부합하는 공적 책임성과 활동의 효과성이 담보돼야 하므로, 위탁사업을 수행하는 주거복지센터가 주요 대상이 된다. 하지만, 민간단체에서 자발적으로 결성한 주거복지센터도 센터 활동수준의 지속적인 향상을 염두에 둔다면, 공공지원을 받지 않는 센터라고 해서 이러한 논의에서 열외일 수는 없을 것이다.

이 연구에서 평가체계라는 용어는 평가와 관련된 사항들을 총괄하는 의미로 사용했으며, ① 평가영역, ② 평가항목, ③ 평가방식, ④ 평가절차, ⑤ 평가결과의 활용으로 세분화하였다. 이렇게 평가체계를 세분화함으로써 평가체계를 합리적으로 구성하고자 했으며, 평가의 내용적 측면뿐만 아니라 평가의 절차, 결과의 활용 등 실무적 측면도 다룸으로써 평가의 전체 과정을 포괄하는 종합적 틀을 구상하고자 하였다. 평가영역은 평가할 사항들을 내용적 성격에 따라 구분하는 가장 큰 범주이며, 이를 실제 평가에 적용할 수 있도록 하위범주로 구체화한 것이 평가항목이라 할 수 있다. 평가방식은 평가항목과 평가영역에서 주거복지센터의 활동을 진단할 수 있는 방법에 관한 내용으로 구성하였다. 평가절차는 평가단 구성부터 평가결과 정리에 이르는 실무적 과정을 담고 있으며, 평가결과의 활용에서는 평가결과를 토대로 주거복지센터의 역량을 향상시킬 수 있는 방안을 논의하고자 하였다.

Table 1. 
Components of Evaluation System
Key elements of evaluation - Top category divided by characteristics and contents
Indicators for evaluation - Subcategory including detailed contents under top category
Evaluation method - Scale rating evaluating key elements and indicators of evaluation
Evaluation process - Organizing an evaluation team and detailed process
Ways forward - Finding ways to improve each center’s skill based on the evaluation results

2) 연구방법

평가체계의 개발을 위해 주거복지센터 근무경험이 많은 서울시 주거복지센터의 실무자 5인과 함께 ‘주거복지센터 평가체계 개발을 위한 TFT’를 결성하였다. TFT는 2016년 8월 11일~9월 28일까지 한시적으로 운영했고, 총 4회의 회의를 통해 평가체계의 초안을 마련할 수 있었다. 이 회의에서 우선적으로 준용한 사항은 사회복지관의 평가체계였으며, 자체적으로 운영하고 있는 사례관리시스템의 입력항목과 데이터를 함께 고려하여 주거복지센터에 적합한 평가체계를 만들고자 하였다.

사회복지관은 주거복지센터와 유사하게 복지라는 영역을 다루면서 자신들의 평가체계를 오랫동안 발전시켜왔으며, 복지영역을 평가하는데 가장 큰 영향을 미치고 있기 때문에 이를 참고한 것이다. 또한 서울 소재 주거복지센터에서 공동으로 사용하고 있는 사례관리시스템1)의 축적 자료는 주거복지센터의 활동결과를 정량적 수치로 산출하는 데 유용한 수단이다.

평가체계 초안에 대해서는 2016년 10월 26일~11월 11일까지 서울시의 10개 주거복지센터를 방문하여 사회복지 자격증이나 주거관련 자격증 소지자, 혹은 경력이 3년 이상인 실무자와 인터뷰를 진행하였다. 평가체계 초안을 설명한 후, 제외하거나 추가해야 할 평가항목, 평가 시 고려해야 할 주거복지센터의 특성, 정책개선 방안 등에 대한 의견을 들었다. 연구진은 실무자들의 의견을 종합하여 평가체계 초안의 수정 및 보완을 진행하였다.

마지막으로 연구 착수 및 종료 시점에 전문가 자문회의를 개최함으로써, 실무자 의견에 편향될 수 있는 연구내용에 균형을 확보하고자 하였다. 연구 착수 시점에는 평가의 기본방향, 평가체계의 구성, 유관기관의 평가사례 등에 대한 자문을 받아 연구 설계에 활용했으며, 연구 종료 시점에는 최종적으로 정리된 평가체계에 대한 보완사항을 중심으로 자문을 받았다.

Table 2. 
Research Method
Method Date (2016) Members
TFT 1st (August 11) 5 staff members working
for the centers
2nd (August 26)
3rd (September 8)
4th (September 28)
Practitioner
Interview
October 26~November 11 10 staff members working
for the centers
Expert
Advisory
1st (June 7) 1 professor
2 practitioners
2nd (December 16) 3 researchers
1 practitioner


II. 주거복지센터의 역사와 운영
1. 주거복지센터 정책의 전개과정

주거복지센터는 2007년 사회복지공동모금회의 지원을 받아 운영을 시작하였다. 수요자 중심의 주택정책에 대한 관심이 늘어나면서 지역의 주거욕구를 파악하고 필요한 정책과 자원을 연계하여 지원하는 기관이 필요해진 것이다. 이 시기에는 전국에 총 6개 센터가 설립되었으며, 그중 서울에는 강북, 성동, 성북에 3개의 주거복지센터가 설치되었다.

2007년부터 계속해서 사회복지공동모금회의 지원으로 운영되던 주거복지센터는 서울시가 2012년「서울특별시 주거기본조례」를 제정하면서 변화의 국면을 맞이하게 된다. 2013년부터 주거복지센터를 2년 단위로 재계약하는 민간위탁방식으로 운영하기 시작한 것이다. 조례에 근거한 서울시의 주거복지센터 운영지원으로 인해 2012~2013년에는 센터의 수가 본격적으로 확대되기 시작하였다. 2012년에는 5개의 센터(관악, 노원, 송파, 양천, 은평)가 추가적으로 설립되어 총 8개의 센터가 운영되었고, 2013년에는 금천과 서대문까지 추가되어 총 10개의 센터로 확대되었다. 다만 양천주거복지센터는 2013년 영등포주거복지센터로 대체되었다(Hong, 2015; Kim, 2015).

2016년에는「주거기본법」이 제정되면서 전국적으로 주거복지센터의 지원과 운영의 당위성을 확보할 수 있게 되었다. 서울시는 2016년 말 기준 강북, 관악, 금천, 노원, 서대문, 성동, 성북, 송파, 영등포, 은평에 위치한 10개의 센터가 2~3개의 자치구 주민을 대상으로 주거비 지원 및 상담 업무를 수행하고 있다.

2018년에는 서울시의 10개 주거복지센터가 25개 자치구로 확대되어 SH공사가 9개, 비영리민간단체 등이 16개를 수탁받아 운영하고 있다. 또한 전국적으로 부산시, 대구시, 전라북도, 강원도, 충청남도와 인천시, 경기도 등에도 주거복지센터가 운영되고 있으며, 이를 정리하면 <Table 3>과 같다.

Table 3. 
Housing Support Centers (2018. 12)
District City/Gu Note (public/private)
Seoul Seongdong Public
(SH Corporation)
Jung
Yongsan
Dobong
Gangdong
Yangcheon
Jungnang
Seocho
Dongdaemun
Gangbuk Private
Gwanak
Geumcheon
Nowon
Seodaemun
Seongbuk
Songpa
Eunpyeong
Yeongdeungpo
Gangseo
Mapo
Dongjak
Gangnam
Gwangjin
Jongno
Guro
Gyeonggi Suwon Public (Suwon Sustainable
City Foundation)
Siheung Private
Seongnam Private
GICO Public in progress
(Gyeonggi Urban
Innovation Corporation)
Incheon Incheon Private
Chungcheong (South) Cheonan Private
Gangwon Wonju Private
Jeolla (North) Jeolla(North) Private
Busan East Public (Busan Metropolitan
West Corporation)
Daegu Seo-gu Private
Jung-gu

2. 주거복지센터 예산 및 활동

주거복지센터의 예산규모와 활동을 서울을 사례로 설명하면 다음과 같다. 서울시는「서울특별시 주거기본조례」 제24조에 따라 사회복지기금 주거지원계정으로 주거복지센터의 운영을 지원하고 있다. 2016년 당시센터별 연간 지원금액은 75백만 원 정도였으며,2) 각 센터는 항목별로 인건비(2인) 70%, 운영비 2~8%, 사업비 20~27% 내외의 예산을 책정하였다. 예산 중 운영비 비중이 낮은 이유는 주거복지센터가 민간법인의 하위조직으로 위치하고 있어 별도의 사무실 임대료 및 유지관리를 위한 비용이 발생하지 않기 때문이다.

주거복지센터에서 수행하는 대표적인 업무는 <Table 4>와 같이「주거기본법」 제22조, 동법 시행령 제14조,「서울특별시 주거기본조례」 제20조에 의해 규정되고 있다. 대표적인 업무는 주거복지 관련 정보제공 및 상담, 주거 관련 조사 지원, 임대주택의 정보제공, 주거복지 관련 기관 및 단체와의 연계 지원, 주택개조 등에 대한 교육 및 지원, 주거복지 전문가 양성 및 주민 교육, 주거복지 관련 제도에 대한 홍보, 주거복지 향상을 위한 연구 및 조사 등이 있다.

Table 4. 
Housing Support Center’s Activities by Law
Law Detailed Activities
Right to Housing Law
- Section 22
- Providing housing assistance programs and counseling, housing survey and research
Right to Housing Law
(Ordinance)
- Section 14
- Providing public housing information, performing cooperating programs, housing remodeling assistance, advertising housing assistance programs
Right to Housing
Ordinance in Seoul
- Section 20
- Providing housing assistance programs, educating housing welfare specialists, introducing and advertising housing programs to residents

주거복지센터는 이 법에 근거하여 매년 활동의 목표를 정하고, 이를 실현하기 위한 사업계획을 마련한다. 주요 지원대상은 저소득가구, 한부모가구, 퇴거위기가구, 노숙인, 장애인 등이며, 이들을 대상으로 주거상담과 함께 임대보증금, 월임대료, 연료비 등을 지원한다. 지원은 자체사업비로 일부 충당하거나 외부 공공민간기관의 지원을 연계하는 방식으로 이루어진다.


III. 평가모형 설정 및 평가체계 개발
1. 평가체계의 필요성

주거복지센터 평가체계의 필요성은 센터운영의 효율화, 센터의 상향평준화, 이용자의 서비스 수준 향상이라는 점에서 논의할 수 있다.

먼저 평가체계는 주거복지센터 운영의 효율화로 이어질 수 있다. 센터의 종합적인 운영방향 제시가 미흡한 상황에서 평가체계가 마련된다면 주거복지센터가 어떤 체계를 갖추고 활동해야 하는지 안내하는 나침반 역할을 할 수 있을 것이다. 둘째, 평가체계는 주거복지센터의 상향평준화에도 기여할 수 있다. 평가체계의 운용은 주거복지센터들 간의 편차를 줄이고 활동수준을 상향평준화하는 것으로 이어질 것이다. 셋째, 주거복지센터의 운영 효율화와 활동수준의 상향평준화는 이용자인 저소득가구의 주거지원서비스 수혜 확대에도 기여할 것이다.

한편, 이상의 효과는 전반적으로 주거복지를 향상시키는 결과를 낳을 것이다. 서비스 공급자로서 주거복지센터의 역량이 향상되고 서비스 이용자인 저소득가구가 양질의 서비스를 누리는 것이 가능해짐으로써 사회 전반적으로 주거문제에 대응하는 능력이 발전할 것이다.

2. 평가체계의 기본모형
1) 활동의 표준화

주거복지센터의 평가영역을 설정하기 위해서는 먼저 센터의 활동 범위와 종류를 정립할 필요가 있다. 앞 장 2절에서 언급한 바와 같이 주거복지센터의 활동은 「주거기본법」제22조, 동법 시행령 제14조,「서울특별시 주거기본조례」제20조에 의해 규정하고 있다. 하지만 근거 제도에 따라 활동의 범위가 다양하고, 다소 복잡하게 규정되어 있다.

따라서 이 연구에서는 주거복지센터 실무자들과 논의를 거쳐 센터의 활동을 크게 기본사업(Essential Activity), 부가사업(Additional Activity), 특화사업(Local Activity)의 세 가지 범주로 구분하였다.

기본사업은 주거복지센터라면 반드시 수행해야 하는 활동으로 정의했으며, 부가사업은 기본사업에 비해 필요성이나 시급성이 적고, 기본사업을 뒷받침하는 성격의 활동으로 보았다. 특화사업의 경우, 개별 주거복지센터가 활동하는 지역의 특성이 다르다는 점을 고려해 지역의 특정 주거문제와 관련된 활동으로 규정하였다.

이에 따라 기본사업은 주거상담, 주거지원, 사례관리, 관련기관과의 공동사업 등이 해당되며, 부가사업은 주거문제와 관련된 연구조사, 주거복지 전문가 양성 및 주민교육 등을 포함시켰다. 지역별 특정 주거문제와 관련된 사항과 관련된 주거지원 활동은 특화사업으로 규정할 수 있겠다.

Table 5. 
Housing Support Center’s Detailed Activities
Detailed Activities
Essential
Activities
- Counseling housing problems
- Housing rental subsidy
- Housing assistance
- Case management
- Cooperating programs
Additional
Activities
- Housing survey and research
- Educating housing welfare specialists
- Introducing housing programs to residents
Local
Activities
- Implementing housing assistance programs related with local housing problems

2) 평가모형 설정

주거복지센터의 평가체계 개발에 활용하고자 하는 평가모형은 해당 사업 전체를 조망하는 데 유효할 수 있는 논리모형(logic model)을 선택하였다. 이 모형은 1970년대 교육분야에서 시작된 프로그램 평가도구로 투입(input), 활동(activity), 산출(output), 성과(outcome) 간의 논리적 인과관계를 활용해 프로그램의 성과를 체계적으로 평가하고, 프로그램의 효율성 및 효과성을 향상시킬 수 있는 방안을 도출하는 모형이라 할 수 있다(Park, 2005; Kim, 2009; Lee, 2010; Lee, 2011; Lee et al., 2014).

논리모형을 구성하는 요소 중 투입은 프로그램 수행에 투입되는 재원과 인력 등의 자원을 의미한다. 활동은 투입된 자원을 활용하여 프로그램을 수행하는 일련의 과정을 가리킨다. 또한 산출은 프로그램 완료 후 나타나는 1차적인 산출물로 프로그램 수행에 의해 발생한 가시적이고 직접적인 결과라 할 수 있다(Ahn et al., 2015).

논리모형은 형성평가와 결과평가로도 구분할 수 있다. 형성평가는 투입, 활동, 산출 단계를 포괄하면서 자원이 제대로 확보되었는지, 확보된 자원을 토대로 프로그램이 적절히 수행되었는지, 프로그램을 통해 산출물을 적절히 생산했는지 등을 검토한다(Lee et al., 2014; Ahn et al., 2015). 형성평가가 프로그램 향상을 돕기 위한 평가라면, 결과평가는 프로그램이 의도한 궁극적인 목표를 달성하였는지를 검토하는 평가이다. 생산된 산출을 통해 프로그램 참여자에게 당초 기대했던 성과가 나타났는지를 평가하는 것이 결과평가라 할 수 있다. 따라서 결과평가에서는 성과에 대한 평가항목이 중요할 수 있는데, 프로그램의 핵심목표를 충분히 반영하는지, 자원의 투입 및 프로그램 수행과 연계성이 있는지, 자료수집을 통해 측정 가능한지 등이 고려돼야 한다.

Table 6. 
Components of a Logic Model
Evaluation Logic Model Detailed Information
Process Input - What resources go into a program
Activity - What activities the program undertakes
Outcome Output - What is produced through those activities
Outcome - The changes or benefits that result from the program

3. 평가체계 개발
1) 평가영역

사회복지관 평가에 적용되는 평가영역과 주거복지센터가 구축한 사례관리시스템을 통해 확보할 수 있는 자료를 종합적으로 고려하고, <Table 5>에서 정리한 주거복지센터 활동의 표준화를 바탕으로 평가영역을 설정하였다. 우선, 투입과 활동의 평가영역은 사회복지관 평가영역을 기초로 설정하였다. 이에 따라 투입영역에는 ① 시설 및 환경, ② 재정 및 조직운영, ③ 인적자원 관리를, 활동영역에는 ④ 상담 및 사례관리, ⑤ 조사 및 교육, ⑥ 특화사업, ⑦ 지역사회 관계, ⑧ 이용자 권리를 평가영역으로 설정하였다.

Table 7. 
Key Elements of Evaluation
Logic
Model
Key Elements of Evaluation Note
Input 1. Accessibility - Social Welfare
Center’s
Evaluation
System
2. Finance and operation
3. Human resources
Activity 4. Consulting and case management Housing
Support
Center’s
Detailed
Activities
5. Survey and education
6. Special activity
7. Community networking
8. User’s rights -
Output 9. Housing consulting Housing
Support
Center’s
Detailed
Activities
Housing
Support
Center’s Case
Management
System
10. Housing subsidy
11. Housing support services
Outcome 12. Overcoming eviction -
13. Improving affordability
14. Getting on housing ladder
15. Offering subsidy for housing quality improvement

산출과 성과영역은 사례관리시스템을 통해 확보할 수 있는 자료들을 토대로 주거복지센터의 평가영역을 설정하였다. 이에 산출영역은 주거복지센터의 표준화된 활동에서 기본사업에 속하는 ⑨ 주거상담, ⑩ 주거비 지원, ⑪ 주거지원서비스 제공의 3개 평가영역으로 구성하였다. 성과에 해당하는 평가영역은 현재 거주하는 주택에서 주거안정을 확보하는 것과 주거이동을 통해 주거수준을 개선하는 것을 종합적으로 고려하고자 하였다. 따라서 성과영역에서는 ⑫ 퇴거위기 극복, ⑬ 임대료 부담능력 향상, ⑭ 주거 상향 이동, ⑮ 현 주택 개선의 4가지 평가영역으로 구성하였다.

Table 8. 
Evaluation Indicators
Key
Elements
Indicators for Evaluation
1 1-1. Convenience and safety for users
2 2-1. Center’s vision and plan
2-2. Steering committee composition and meetings
2-3. Parent corporation’s support
2-4. Transparency in accounting
3 3-1. Employee’s specialty
3-2. Offering employee’s career development
3-3. Fair recruitment
3-4. Employee’s benefits and welfare
4 4-1. Consulting accuracy
4-2. Case management implementation
4-3. Expertise in case management
5 5-1. Survey and education
6 6-1. Locally specialized activities
7 7-1. Community networking
7-2. External financing
8 8-1. Promising user’s confidentiality
8-2. Managing user’s housing problems
8-3. Providing service information
9 9-1. The number of total consulting
9-2. The number of consulting by means
9-3. The number of consulting by contents
10 10-1. The number of supporting subsidy
10-2. The number of subsidy by finance
10-3. The number of subsidy by type
10-4. The average subsidy per household
11 11-1. The number of housing support services
11-2. The number of housing support services by type
12 12-1. The number of household supporting from eviction
13 13-1. The number of household supporting rent
13-2. The number of household decreasing rent
14 14-1. The number of household moving in private rented housing
14-2. The number of household moving in public housing
15 15-1. The number of housing renovation support

2) 평가항목

앞서 설정한 15개의 평가영역은 하위범주에 해당하는 평가항목으로 구체화할 수 있다.

평가영역과 마찬가지로 투입과 활동에서는 사회복지관 평가에 적용되는 52개의 평가항목을 참고하여 주거복지센터 특성에 부합하는 19개의 평가항목을 도출하였다. 이 평가항목은 주거복지센터 실무자들이 참여한 TFT에서 사회복지관의 평가항목을 조정변환하는 과정을 거쳤다. 이 과정에서 주거복지센터의 현 상황에 부합하거나 중장기적으로 주거복지센터가 지향해야 할 조직운영의 내용을 담고자 하였다. 19개 평가항목 중 ‘시설 및 환경’은 1개(센터 이용의 편리성 및 안전성)의 평가항목이 배정되었으며, ‘재정 및 조직운영’은 4개(비전 및 중장기계획, 운영위원회 구성 및 활동, 운영법인의 지원, 회계의 투명성), ‘인적자원 관리’는 4개(직원의 전문성, 직원교육 지원, 직원 채용의 공정성, 직원복지), ‘상담 및 사례관리’는 3개(상담의 충실성, 사례관리 실행체계, 사례관리 수행의 전문성), ‘조사 및 교육’은 1개(조사 및 교육의 수행), ‘특화사업’은 1개(특화사업의 수행), ‘지역사회 관계’는 2개(지역사회 네트워크, 외부재원 발굴), ‘이용자 권리’는 3개(이용자의 비밀보장, 이용자의 고충처리, 서비스 정보 제공)의 평가항목을 설정하였다.

산출과 성과에서는 7개 평가영역에 대해 사례관리시스템을 통해 확보할 수 있는 자료들을 중심으로 15개의 평가항목을 구성하였다. 특히 산출의 경우, 사례관리시스템에서 확인할 수 있는 자료를 기반으로 평가항목을 설정하되, 양적인 측면과 질적인 측면을 균형 있게 파악할 수 있는 방안을 모색하였다. 성과에 대한 평가항목은 평가영역별로 1~2개를 설정해 반영하였다. 15개 평가항목 중 ‘주거상담’은 3개(총 상담 건수, 상담방법별 상담 건수, 상담내용별 상담 건수)의 평가항목이 배정되었으며, ‘주거비지원’은 4개(총 지원 건수, 재원별 지원 건수, 유형별 지원 건수, 가구당 평균 지원액), ‘주거지원서비스 제공’은 2개(총 지원 건수, 유형별 지원 건수), ‘퇴거위기 극복’은 1개(퇴거위기 극복 건수), ‘임대료 부담능력 향상’은 2개(임대료 지원수단 확보 건수, 임대료 경감 건수), ‘주거 상향 이동’은 2개(민간임대주택 확보 건수, 공공임대주택 입주 건수), ‘현 주택 개선’은 1개(집수리 등 지원 건수)의 평가항목을 설정하였다.

3) 평가방식

(1) 투입과 활동

앞서 언급한 평가영역과 평가항목은 주거복지센터의 서열화를 지양하고, 상향평준화를 유도할 수 있는 방법으로 운용될 필요가 있다. 이런 맥락에서 개별 센터에 대한 평가를 점수로 나타내기보다는 몇 가지 범주로 표현하는 방법을 선택하였다.

우선, 투입과 활동의 경우 앞서 도출한 19개의 평가항목에 대해 항목별로 1~5개의 평가내용(detailed contents)을 작성하여 총 70개의 평가내용을 마련했으며, 자세한 평가내용은 부록으로 첨부하였다.3) 그리고 70개의 평가내용이 제대로 이행되고 있는지 여부를 판단하는 것으로 하였다. 구체적으로 서술하면, 각 평가항목은 평가내용 중 몇 개를 이행했는가에 따라 충실(highly effective)-보통(effective)-보완(needs improvement)-미흡(ineffective)의 네 가지 범주로 진단내릴 수 있다. 예를 들면, ‘센터 이용의 편리성 및 안정성’에 해당하는 평가항목의 평가내용이 3개이고, 개별 센터에서 3개 모두 수행하고 있을 경우 해당 센터는 이 평가항목에서 ‘충실’에 해당하는 진단을 받게 되는 것이다. 2개만 수행하고 있으면 ‘보통’, 1개만 수행하고 있으면 ‘보완’, 3개 모두 수행하고 있지 않으면 ‘미흡’에 해당하는 평가를 받게 된다.

Table 9. 
Evaluation Method for Indicators
# of Detailed Contents 3 4 5
# of Implementation
5 - - HE
4 - HE E
3 HE E NI
2 E NI I
1 NI I I
0 I I I
HE=Highly Effective, E=Effective, NI=Needs Improvement, I= Ineffective

이상과 같은 방식으로 진행되는 평가항목에 대한 진단결과는 상위범주인 평가영역으로 수렴된다. 투입과 활동의 경우, 두 가지 방안을 제안할 수 있다.

하나는 <Table 10>과 같이 ‘충실’로 진단된 평가항목의 개수에 따라 평가영역을 ‘충실-보통-보완-미흡’으로 평가하는 방안이다. 이와 같은 방법으로 평가영역을 평가할 경우 모든 평가항목에서 ‘충실’로 진단을 받아야만 평가영역에서도 ‘충실’ 진단을 받을 수가 있다. 예를 들면, 평가항목이 1개일 경우 평가항목의 결과가 평가영역의 결과와 같고, 그 외에는 평가항목의 경우와 마찬가지로 평가항목의 개수와 그에 대한 평가결과에 따라 네 가지 범주로 진단을 내리는 것이다.

Table 10. 
Evaluation Method for Key Elements
# of Indicators 1 2 3 4
Key Elements
HE The result of
evaluation
indicator
2 HE 3 HE 4 HE
E 1 HE 2 HE 3 HE
NI 1 HE
1 NI or I
1 HE 1 or 2 HE
I zero HE zero HE zero HE
HE=Highly Effective, E=Effective, NI=Needs Improvement, I=Ineffective

다른 하나는 평가영역에 대한 진단을 평가주체에 맡기는 방안이다. 이는 ‘충실’의 개수로 평가하는 위의 방식이 주거복지센터의 상황을 충분히 반영하지 못하고 있다고 인지한 경우 활용할 수 있는 방안이다. 즉 평가항목에 대한 진단결과를 토대로 평가주체들이 토론을 진행하고, 그 결과로서 평가영역에 대해 ‘충실-보통-보완-미흡’의 진단을 내릴 수 있을 것이다. 평가주체의 경험과 전문성, 숙의과정을 최대한 활용하는 방식이라 할 수 있다.

(2) 산출과 성과

산출과 성과에 해당하는 평가영역에 대해서는 평가항목에 따라 도출한 정량적 수치들을 평가주체들이 종합적으로 검토하여 토론을 통해 ‘충실-보통-보완-미흡’의 진단을 내리는 방식이 적절할 것으로 판단된다. 평가항목의 정량적 수치들은 단순히 총량적 건수뿐만 아니라 해당 건수의 성격별 세분화를 통해 질적 수준을 가늠하는 데에도 유용할 수 있다. 이런 점을 고려하여 평가주체들이 합리적인 평가를 내릴 수 있을 것으로 생각되며, 4가지 범주에 대해 일정 비율씩 할당하는 상대평가보다는 평가주체들의 논의결과에 근거하여 주거복지센터를 4가지 범주에 배치하는 절대평가 방식이 타당하다고 보인다. 또한 산출과 달리 성과에 대한 평가영역은 그 성격상 개별 영역마다 진단하기 어려운 측면이 있기 때문에 성과 영역에 한 해서는 통합적으로 ‘충실-보통-보완-미흡’의 진단을 내리는 것도 가능할 것이다.

(3) 평가결과의 종합

이러한 투입 및 활동, 산출 및 성과의 평가결과는 다시 하나의 평가결과로 통합하여 종합적인 평가를 내리는 방안도 검토할 수 있다. 하지만 평가영역별로 도출한 결과가 각 주거복지센터의 평가영역별 강점과 약점을 잘 드러내 줄 수 있도록 평가영역단계까지만 평가결과를 정리하는 접근을 선택하는 편이 타당할 것으로 판단된다. 즉, 평가주체는 평가방식을 기초로 투입, 활동, 산출, 성과 등 각각에서의 문제점과 개선과제를 도출하는 것과 함께 산출과 성과에 대한 평가결과와 투입 및 활동에 대한 평가결과를 서로 연계시킴으로써 개별 주거복지센터에 대한 종합적인 평가를 내릴 수 있을 것이다.

4) 평가절차 및 결과 활용

평가절차에 있어서 첫 단계는 주거복지센터에 대한 평가주체인 평가단을 구성하는 것이다. 평가단은 주거복지센터 활동 및 평가체계에 대한 이해도가 높아야 하고, 여러 분야의 전문가나 실무자가 참여하여 다양한 시각이 제시될 수 있어야 한다. 이러한 맥락에서 평가단은 학계, 현장전문가, 연구자, 공무원 등으로 구성될 필요가 있다. 또한 평가단은 일관된 평가를 유지하기 위해 동일한 구성원이 모든 센터를 평가해야 할 것이다.

평가단이 구성되면 각 센터별 투입, 활동, 산출, 성과영역의 정보가 사전에 평가단에 전달되어 평가가 이루어지도록 한다. 일차적으로 투입과 활동의 경우 주거복지센터에서 자체적으로 실시한 평가결과를 제출하고, 산출과 성과영역은 사례관리시스템의 실적을 참고하도록 한다.

평가단은 해당 자료를 전달받아 검토한 이후, 주거복지센터를 방문하여 서류 확인 및 인터뷰 등을 통해 기 제출된 자료의 사실 여부를 확인한다. 모든 센터의 방문평가가 끝나면 평가단은 조사결과를 정리하고 회의를 통해 평가결과를 최종 집계하여 지자체에 전달한다. 최종 평가결과는 지자체의 검토를 거쳐 주거복지센터에 통보하되, 이를 기초로 지자체는 평가보고서를 발간한다.

앞서 언급한 바와 같이 주거복지센터의 평가체계 구축은 센터 간의 편차를 완화하고 상향평준화를 이루는 데 그 목적이 있었다. 이런 점에서 평가단의 역할은 단순히 주거복지센터의 평가활동에 그치는 것이 아니라 최종 평가결과를 통보받은 주거복지센터에 대해 역량향상을 위한 컨설팅을 제공하는 것까지 확장될 필요가 있다. 평가단은 ‘투입-활동-산출-성과’의 전체 과정에서 드러난 개별 주거복지센터의 문제점과 원인을 규명하고, 이를 개선하기 위한 구체적인 방안을 제시함으로써 주거복지센터의 역량향상에 기여할 수 있어야 할 것이다. 이상의 평가절차 및 결과활용을 정리하면 <Figure 1>과 같다.


Figure 1. 
Evaluation Process


IV. 평가체계의 시범적용

본 장에서는 9개의 서울시 민간 주거복지센터에 대해 앞 장에서 제시한 평가체계를 적용해 본 결과를 검토하고자 하였다. 이 결과를 통해 주거복지센터의 현 상황을 파악하고, 평가체계 운용에 대한 시사점을 도출할 수 있었다.4)

1) 투입

투입에 해당하는 평가영역 중 ‘1. 시설 및 환경’은 ‘충실’이 5개소, ‘보통’이 4개소로 나타났으며, ‘2. 재정 및 조직운영’은 ‘보완’이 7개소, ‘미흡’이 2개소였다. ‘3. 인적자원 관리’는 ‘충실’이 7개소, ‘보통’ 1개소, ‘보완’이 1개소였다. 따라서 투입에서는 ‘2. 재정 및 조직운영’이 가장 부진하고 ‘3. 인적자원 관리’가 가장 양호하다고 할 수 있으며, 상대적으로 ‘2. 재정 및 조직운영’과 관련한 개선 노력이 더욱 필요하다고 평가할 수 있다. 투입부문에서 개별 주거복지센터의 취약점은 <Table 11>을 통해 확인할 수 있다.

Table 11. 
Evaluation Result: ① Input

*1=Accessibility, 2=Finance and Operation, 3=Human Resources
**From the outermost triangle, Highly Effective, Effective, Needs Improvement, Ineffective

2) 활동

활동에 해당하는 평가영역은 5개이나 이 중 일상적인 활동과 밀접한 ‘4. 상담 및 사례관리’, ‘7. 지역사회 관계’, ‘8. 이용자의 권리’를 중심으로 살펴보았다. 평가결과를 종합해보면, ‘4. 상담 및 사례관리’는 ‘충실’이 3개, ‘보통’이 1개, ‘미흡’이 5개였으며, ‘7. 지역사회 관계’는 ‘보통’ 3개, ‘보완’ 1개, ‘미흡’이 5개였다. ‘8. 이용자의 권리’는 ‘보통’이 7개, ‘보완’이 2개였다. 활동은 주거복지센터 간의 편차가 투입에 비해 심한 것으로 나타났다. 특히 상담과 사례관리, 지역사회 네트워크 구축 및 협력에 있어 지금보다 체계적인 접근을 통해 편차를 축소하는 노력이 필요하다고 생각된다.

Table 12. 
Evaluation Result: ② Activity

*4=Consulting and Case management, 7=Community Networking, 8=User’s Right
**From the outermost triangle, Highly Effective, Effective, Needs Improvement, Ineffective

3) 산출

산출은 주거상담, 주거비 지원, 주거지원서비스 제공 현황으로 구분하여 살펴보았다. 분석기간은 2015년 6월부터 2016년 8월까지의 15개월이며, 송파주거복지센터는 타 센터들에 비해 위탁계약이 늦게 이뤄졌기 때문에 제외하고, 8개 주거복지센터의 실적만 비교하였다.

주거복지센터별 월평균 주거상담 건수는 평균 118건이며, 최대 167건, 최소 67건의 분포를 보이고 있어 월평균 최대 100건의 차이가 존재하고 있음을 알 수 있었다. 주거상담의 양적인 측면이 지나치게 강조돼서는 안되지만, 상대적으로 주거상담 건수가 적은 주거복지센터들에 대해서는 그 원인에 대한 진단이 필요할 것으로 생각된다.

또한 주거비 지원에 대한 주거복지센터별 실적을 살펴보면, 센터별 월평균 주거비 지원 건수는 최소 1건, 최대 17건의 분포를 보이고 있으며, 평균적으로 월 5건의 지원이 이뤄지고 있었다. 위의 상담 건수에 비해 주거복지센터 간 편차가 상대적으로 크게 나타났다. 주거비 지원 건수가 적은 주거복지센터에 대해서는 그 이유와 개선과제에 대한 검토가 필요할 것으로 생각된다.

마지막으로, 주거지원서비스 제공 현황을 살펴보면 월평균 2~42건의 분포를 보이고 있으며, 평균적으로 11건의 주거지원서비스가 제공되었다. 이 역시 주거지원서비스 제공 건수가 상대적으로 적은 주거복지센터에 대해서는 원인 진단과 개선과제 제시가 필요할 것이다.

Table 13. 
Evaluation Result: ③ Output


4) 성과

성과에 해당하는 평가항목의 경우, 종합적으로는 8개 주거복지센터에 대해 월평균 61건의 성과가 확인되었다. 평가항목별로는 임대료 연체나 명도소송 등으로 인한 퇴거위기 극복(37.7%)이 가장 많았으며, 집수리 등 지원(18.7%), 임대료 경감(12.0%), 임대료 지원수단 확보(11.5%), 공공임대주택 입주(10.2%), 민간임대주택 신규 확보(9.8%) 순으로 높게 나타났다.

주거복지센터별로는 <Table 14>와 같이 활동성과가 월평균 최소 3건, 최대 25건의 분포를 보이고 있다.5) 가장 많은 실적인 25건을 제외하면, 월평균 3~9건 수준이라 할 수 있는데, 상대적으로 활동성과가 미진한 주거복지센터에 대해서는 컨설팅을 통해 적절한 처방이 필요할 것이다.

Table 14. 
Evaluation Result: ④ Outcome
Center a b c d e f g h average
The number
per month
25 3 3 4 6 6 9 6 8

5) 평가결과의 종합과 시사점

이상에서 ‘투입-활동-산출-성과’에 따라 설정된 평가영역 및 평가항목을 기존 주거복지센터에 시범적으로 적용해봤다. 이를 통해 이 연구에서 제시한 평가체계를 적용할 때 고려할 필요가 있는 몇 가지 사항을 확인할 수 있었다.

첫째, 투입, 활동, 산출, 성과의 각 영역에서 개별 주거복지센터의 고유한 강점과 약점이 확인되었다. 나아가 주거복지센터들 간의 활동수준에 편차가 존재하고 있는 것도 알 수 있었다. 이러한 점들은 평가체계 마지막 단계인 컨설팅의 핵심적인 소재가 될 수 있을 것이다.

둘째, 평가영역과 평가항목에서 제시한 여러 기준들을 적용하여 개별 주거복지센터의 평가등급을 설정하고 문제점 및 개선과제를 도출할 때, 평가주체인 평가단의 역할이 중요할 것으로 판단된다. 특히 산출과 성과에서는 투입과 활동에 비해 정량적인 수치가 구체적으로 계산될 수 있어 주거복지센터 간의 일차적 비교가 용이하지만, 이러한 수치들을 어떻게 해석할 것인지, 개별 주거복지센터에 대해 어떠한 진단을 내릴 것인지 등을 판단하는 데 있어서는 평가단의 전문성과 통찰력이 중요하게 작용할 것이다. 따라서 평가단은 주거지원활동에 대한 경험이 많고 전문역량을 갖춘 인력 위주로 구성될 필요가 있으며, 평가단 내에서 충분한 논의를 통해 개별 주거복지센터를 위한 적절한 진단이 제시되어야 할 것이다.

셋째, 투입 및 활동에서의 평가결과와 산출 및 성과의 평가결과가 개별 주거복지센터에서 반드시 인과관계를 형성하고 있지는 않다. 자원의 확보, 프로그램의 운영 등과 관련한 투입 및 활동에서 높은 수준의 평가를 받았다 하더라도 그것이 곧바로 주거지원의 산출 및 성과 향상으로 이어지지는 않는다는 것이다. 여기에는 주거복지센터 실무자의 개별적 역량이 중요하게 영향을 미치는 것으로 판단되므로, 평가단의 개별 주거복지센터 진단 시 실무자의 전문역량 제고도 중요한 과제로 다뤄질 필요가 있다.


V. 결 론

본 연구에서 제시한 평가체계는 서울시와 같은 지자체에서 실시하고 있는 지도점검 수준의 활동이 가진 한계를 극복하고, 주거복지센터 활동의 질적 향상을 도모하는데 목적을 두고 있다. 적용 및 활용도를 높이기 위해 사회복지관에서 활용하는 기존 평가체계, 주거복지센터들이 자체적으로 운영하고 있는 사례관리시스템 자료, 실무자와 전문가 의견 등을 반영하여 평가체계를 구성하였고, 이를 기존 주거복지센터들에 적용하여 향후 보완방향도 도출하였다. 그런데 이러한 평가체계를 안정적으로 운영하기 위해서는 이를 뒷받침해줄 수 있는 여건이 마련될 필요가 있다. 특히 지자체나 중앙정부는 주거복지센터의 활동이 원활하게 이뤄질 수 있도록 다음과 같은 정책적 기반을 마련해야 할 것이다.

첫째, 이 연구를 출발점으로 삼아 평가체계의 지속적인 개선이 필요하다. 무엇보다 평가체계 자체가 주거복지센터의 업무 부담을 늘리지 않도록 평가준비가 더욱 간소화돼야 할 것이다. 또한 현재 제시한 평가체계의 목표는 센터의 상향평준화를 유도하는 것이므로 어느 정도 질적 수준에 도달하였다고 판단되면 그 후에는 지역사회와의 관계, 수혜가구의 만족도 등이 강조되는 새로운 평가체계로의 전환이 필요할 것이다.

둘째, 활동 매뉴얼의 정비가 필요하다. 이용자 입장에서 동일한 서비스 혜택을 받기 위해서는 업무 표준화의 노력이 필요하고, 주거복지센터 활동에 대한 매뉴얼 또는 지침서가 이러한 역할을 수행할 수 있기 때문이다. 다만 매뉴얼은 지역의 특성을 반영하면서 통일성 있는 활동이 이루어질 수 있는 적정 수준의 내용으로 구성돼야 한다.

셋째, 효율적인 전자시스템의 운영과 지원이 필요하다. 주거복지센터에서 자체 운용하고 있는 사례관리시스템을 더욱 체계화하여 평가에 효과적으로 활용하고, 지자체 차원에서 포털 형식으로 주거복지센터 홈페이지를 구축하여 저소득층의 접근성을 향상시킬 수 있는 수단으로 활용하는 것도 고려되어야 할 것이다.

넷째, 주거복지센터의 실무인력도 확충할 필요가 있다. 현재는 대부분의 주거복지센터가 2명의 인력으로 운영되고 있는데 3~4명으로 확대하여 지원한다면 원활한 업무수행이 가능할 것이다. 또한 개별 주거복지센터를 지원하는 중앙센터의 운영주체, 활동범위와 역할 등을 구체적으로 정립할 필요도 있다.

마지막으로 관련 기관 간의 협력과 자원연계를 확대하는 것이다. 먼저 현재 주거복지센터라는 이름으로 활동하고 있는 LH공사, SH공사 등 지방공사, 민간단체 등 다양한 조직들이 업무의 통일성을 확보하여 활동의 시너지 효과를 창출할 필요가 있다. 또한 주거복지센터는 지자체의 정책사업과 연계할 수 있는 자원연계 사업을 지속적으로 개발해야 할 것이다.

다만 이 연구의 결론은 서울시의 주거복지센터 실무자 의견을 토대로 정리한 것이기 때문에 타 지역의 상황을 충분히 고려하지 못했다는 한계가 있다. 따라서 평가체계는 지자체별 특성을 반영하여 평가항목을 조정하는 등 유연한 체계를 갖추어야 할 것이다.


Notes
1) 사례관리시스템은 민간단체들이 주거복지센터의 활동현황을 살펴보기 위해 주거상담과 지원, 지원대상의 상담기록과 사례관리에 관한 각종 정보를 온라인에 구축해 놓은 시스템이다.
2) 현재는 주거복지센터를 25개구로 확대 설치하면서 지원금액도 1억 원 수준으로 증액하였다.
3) 예를 들면, 평가영역의 ‘1. 시설 및 환경’ 중 평가항목 ‘1-1. 센터 이용의 편리성 및 안정성’은 이와 관련된 총 3개의 평가내용(detailed contents)이 포함되며 그 내용은 다음과 같다. ① 센터 이용을 위해 안내판이 1층 주출입구에 있다. ② 센터 내부에 상담을 주 용도로 사용하는 상담실이 있다. ③ 화재 및 안전사고에 대한 책임보험에 가입되어 있다.
4) 당시 운영 초기단계였던 성동주거복지센터(SH공사 위탁)는 방문조사를 시행하였으나 민간 주거복지센터와 직접적 비교가 어렵다고 판단하여 제외했고, 투입과 활동의 평가결과를 제시한 9개의 주거복지센터도 실명을 거론하는 대신 알파벳으로 표기하였다. 또한 운영기간을 고려하여 장기간의 실적 집계에 어려움이 있었던 송파주거복지센터도 산출 및 성과 평가에서는 제외하였다.
5) 활동성과의 건수는 퇴거위기 극복, 임대료 부담능력 향상(임대료 지원수단 확보, 임대료 경감), 주거상향 이동(민간임대주택 신규 확보, 공공임대주택 입주), 현 주택 개선(집수리 등 지원)이 실현된 건수의 합계로 계산했다.

Acknowledgments

이 논문은 2016년 (재)서울연구원의 정책과제인「서울시 주거복지센터 평가체계 개발」(2016-PR-39)의 일부 내용을 수정보완한 것임.


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