The Korean Housing Association

Current Issue

Journal of the Korean Housing Association - Vol. 30 , No. 3

[ Article ]
Journal of the Korean Housing Association - Vol. 30, No. 3, pp.9-16
Abbreviation: J Korean Hous Assoc
ISSN: 2234-3571 (Print) 2234-2257 (Online)
Print publication date 25 Jun 2019
Received 07 Dec 2018 Revised 21 Jan 2019 Accepted 28 Feb 2019
DOI: https://doi.org/10.6107/JKHA.2019.30.3.009

한국 도시주거지 재생사업의 활성화 방안에 관한 연구 : 일본 도시재생의 법과 제도 및 도시개발사례를 중심으로
이태광*
*정회원(주저자, 교신저자), 한국열린사이버대학교 부동산금융자산학과 교수

A Study on the Revitalization of Urban Residential Regeneration in Korea : Focused on the Law and Institutions of Urban Regeneration in Japan
Lee, Tea Gwang*
Correspondence to : Tea Gwang Lee, a professor of real estate finance and assets at Korea University, Yulin Cyber University. E-mail:dkkyung@naver.com


Abstract

A study on the laws, systems and development cases of urban regeneration in Japan, which are prior to urban regeneration and urban development, foresaw the development measures of urban residential regeneration projects in Korea. To this end, Japan’s Special Act on Urban Regeneration was compared with Korea’s Urban Regeneration Act, which was enacted in 2013. In particular, the Private Urban Regeneration Project, which is being embodied in Japan's Special Act on Urban Regeneration, proposed the need to revise the Urban Regeneration Act as it did not specify support and deregulation in Korea In order to find out the need for a private-centered urban development project, Japan’s representative Odaiba, Rock Peak Hills, and Evisgarden Place development projects were analyzed. As a measure to revitalize urban housing regeneration projects in Korea, firstly, it was suggested that private participation for private capital and technology inducement is needed, secondly, urban-based and central-town urban regeneration projects linked to regional economy and job creation should be promoted, and third, that competitiveness should be secured through complex urban housing regeneration projects.The purpose of this study is to analyze the development of the Urban Regeneration Act and the Urban Regeneration Act in Japan.


Keywords: Urban Regeneration, Urban Housing, Regeneration, Private Urban Regeneration, Urban Development
키워드: 도시재생, 도시주거지, 재생사업, 민간도시재생사업, 도시개발

I. 서 론

그 동안 우리나라는 도시기반시설 노후화와 기능의 쇠퇴 및 도심공동화 등의 문제를 해결하기 위해 재개발과 재건축을 통한 물리적 정비를 추진해 왔다. 그러나 재개발과 재건축을 통한 물리적 정비들이 도시의 기능회복과 지역경제를 활성화 하는데 한계를 보이자 그 대안으로 도시재생이 등장하였다.

도시재생이란 낙후되고 쇠퇴한 도시에 새로운 기능을 도입하고, 창출함으로써 도시를 물리적, 사회적, 경제적, 문화적으로 부흥시키는 것이다. 즉, 낙후되고 쇠퇴한 구도심 지역에 도시경쟁력을 확보하고 삶의 질을 향상시키기 위하여 물리적 정비와 함께 경제적문화적사회적 재활성화를 추진하는 것이다.

최근 도시재생에 대한 관심과 필요성이 높아지면서 우리나라에서는 2013년도에 도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법(이하 도시재생법이라 함)이 제정되었다.

또한 우리나라와 유사한 산업화와 도시화를 경험하고, 도시재생의 역사와 경험이 풍부한 일본은 우리나라 보다 앞선 2002년도에 「도시재생특별조치법」(이하 도시재생특별법이라 함)이 제정되었다.

우리나라의 「도시재생법」과 일본의 「도시재생특별법」은 유사하면서도 차이가 있어 이에 대한 비교연구를 통해 우리나라에서 부족한 도시재생 및 도시주거지 활성화에 대한 문제점을 보완해야 한다. 특히, 일본의 「도시재생특별법」에서 구체화, 명문화 하고 있는 민간도시재생사업이 한국의 「도시재생법」에서는 지원과 규제완화 등에 대한 구체적 명시가 없어 보완이 필요하다.

도시재생사업은 막대한 재정이 소요되기 때문에 민간의 참여 없이는 성공을 보장하기 어렵다. 따라서 민간의 자본과 기술 참여는 필수적이라 할 수 있지만 우리나라 「도시재생법」에서는 민간참여를 유인하기 위한 지원과 규제완화에 대해 구체적으로 명시하지 않고 있다.

일본의 도시재생사업에서 중요한 역할을 담당하고 있는 민간의 참여는 향후 한국에서도 활성화 되어야 할 것이다. 또한 민간의 도시개발에서의 중요성을 알아보기 위해 일본의 대표적인 민간중심의 도시개발사업인 오다이바 개발사업, 록봉기 힐스 개발사업, 에비스가든 플레이스 개발사업 사례를 분석하였다.

본 연구는 한국의 도시재생법과 일본의 「도시재생특별법」을 비교분석하여 우리나라 도시재생 및 도시주거지 활성화를 위한 성공적 발전방안을 제시하는데 연구의 목적을 두었다.


II. 선행연구 및 연구방법
1. 선행연구

도시재생에 대한 관심이 증가하면서 도시재생 관련 논문이 다양하게 발표되고 있다. 한국과 일본의 도시재생에 대한 비교 논문들은 다음과 같은 것들이 있다.

Song, Jang, and Lee(2016)는 한일 양국 간의 도시재생사업의 비교를 통해 일본 도시재생사업 특징을 도출하고, 한국 도시재생사업이 지속적으로 운영될 수 있는 시사점을 제시하였다.

Cho et al.(2015)은 일본 도시재생사업에서 공공시행자의 역할에 대한 구체적인 사례분석을 통해 사업수행의 각 주체가 어떤 역할을 하는지에 대해 도출하고, 도시재생사업의 성공을 위한 공공시행자의 발전방향을 제시하였다.

Kim(2018a)은 일본의 도시재생사업에 관하여 연구하고, 우리나라 도시재생정책의 개선방안과 추진방향에 대한 시사점을 제시하였다. 일본 도시재생의 기본적인 구조, 일본의 도시재생사업의 종류, 그리고 세부적인 사업의 내용과 구성에 대해 분석하였다.

Park(2004)은 도시재생정책을 둘러싼 정부와 정부 간의 관계, 정부와 자본 간의의 관계를 연구하였다. 이를 통해 일본 도시재생정책을 둘러싼 파트너십 구조가 서구의 도시개발 파트너십과 어떻게 다른지를 밝혔다.

Kim and Kim(2017)은 영국과 일본의 도시재생 비교연구를 통해 도시재생 법제의 현황과 과제를 제시하였다. 용도의 복합화, 도시재생을 이끌어가는 공공의 역할, 도시 내 필요한 공공성 확보, 사람중심 커뮤니티 재현, 파트너십을 통한 도시재생 추진, 도시재생 주변지역으로의 파급효과 등의 문제점을 해결해야 할 과제로 제시하였다.

Jang and Youn(2016)은 일본의 민간개발 유도형 도시재생정책의 제도적 특징과 활용에 관한 연구에서 각종 규제완화 및 인센티브를 주면서 민간투자를 유인하면서 개발을 진행해 가고 있다는 점을 밝혔다. 또한 각 제도가 획일적으로 적용되는 것이 아니라, 각 도시의 상위계획 또는 가이드라인과의 조화를 이루면서 해당 도시가 추구하는 도시 특성에 맞게 탄력적으로 운용되고 있다는 점을 밝혔다.

Kim(2018b)은 2000년 초부터 현재까지 일본 대도시와 중소도시를 포함한 도시규모에 따른 도시재생정책 의 추진배경과 구조 관련 법규와 정책 등을 연구하였으며, 일본 도시재생정책의 추진배경과 변화 및 전체적인 구조와 체계를 밝혔다.

지금까지의 일본과 한국의 도시재생 관련 비교 논문들은 한국과 일본의 도시재생사업과 도시재생 파트너십 및 도시재생 정책분석에 관한 연구 등이 주류를 이루고 있다.

그러나 본 연구는 일본의 도시재생의 법과 제도 및 도시개발사례 연구를 통해 우리나라의 도시재생과 도시주거지 활성화에 대한 발전방안을 제시하였다는 것이 기존 연구와의 차이점이라 할 수 있다. 특히, 민간중심의 도시재생사업 및 도시개발사업이 활성화되어 있는 일본의 사례를 분석하여 우리나라 민간도시재생사업과 도시주거지 재생사업의 활성화 방안을 제시하였다.

2. 연구방법

본 연구는 문헌연구와 사례분석을 중심으로 연구를 진행 하였다. 일본의 도시재생과 우리나라 도시재생에 대한 문헌과 자료를 바탕으로 법적제도적 특성과 차이점을 비교분석하였다. 이를 통해 문제점과 개선방안을 도출하고, 우리나라 민간도시재생사업의 성공적 발전방안을 제시하였다.

또한 우리나라의 민간도시재생사업의 성공적 발전방안을 제시하기 위해 일본의 대표적인 민간도시재생사업 사례를 분석하였다. 일본의 대표적인 민간중심의 도시재생사례인 오다이바 개발사업, 록봉기힐스 개발사업, 에비스가든 플레이스 개발사업의 특징과 장단점을 분석하였다. 이를 통해 우리나라 도시주거지 재생사업의 활성화에 필요한 민간도시재생사업의 발전방안을 제시하였다.


III. 한 일 도시재생 법규 및 제도 비교
1. 한·일 도시재생법 비교

한국과 일본은 산업화와 도시화가 10~20년의 시차를 두고 진행되고 있다. 지리적, 역사적, 문화적으로 유사성이 많아 법과 제도도 유사한 측면이 있다. 특히, 필요성과 관심이 증가하고 있는 도시재생에 대한 한국과 일본의 장단점 비교는 양국 간 도시재생 발전에도 큰 공헌을 할 것으로 기대되고 있다. 한국과 일본의 도시재생법은 다음과 같은 차이점이 있다.

첫째, 도시재생법의 입법화 시기 및 내용에 차이가 있다. 한국의 「도시재생법」은 2013년 6월에 총 7장 40개 조항으로 제정되었다. 반면, 일본의 「도시재생특별법」은 2002년 4월에 총 10장 130개 조항으로 제정되었다. 이는 일본이 한국보다 11년 앞서 제정되었으며, 내용도 더 방대하다. 특히, 일본 「도시재생특별법」에서는 한국 「도시재생법」에는 없는 민간도시재생사업에 대한 지원과 규제완화 등에 대한 내용을 구체적이고, 상세히 다루고 있다.

둘째, 도시재생법의 제정 목적의 차이점이다. 먼저, 한국의 「도시재생법」은 도시의 사회적경제적문화적 활력 회복을 위하여 공공의 지원과 역할을 강화하여 도시의 자생적 성장기반을 확대하고, 도시의 경쟁력을 제고 하며, 지역 공동체를 회복 등 국민의 삶의 질 향상에 이바지함을 목적으로 제정되었다. 반면, 일본의 「도시재생특별법」은 급속한 정보화국제화저출산화고령화 등의 변화에 대응할 수 있는 국가경쟁력 강화와 도시기능의 고도화, 주거환경과 방재기능 향상을 위해 제정되었다. 또한 도시재생긴급정비지역 시가지정비를 위한 민간도시재생사업의 인정과 도시계획특례 및 주택과 도시기능 증진시설의 입지적정화를 도모하기 위한 목적이다. 그리고 사회경제구조의 전환을 원활을 통한 국민경제의 건전한 발전과 지역경제 활성화 및 국민생활의 향상에 기여 하는 것이 목적이다. 다시 말해 한국의 「도시재생법」의 제정 목적은 자생적 기반마련, 도시경력제고, 지역공동체회복인데 반해, 일본의 「도시재생특별법」의 제정 목적은 도시기능 고도화와 주거환경 및 방재기능 향상, 민간도시재생사업의 인정과 도시계획특례 및 주택과 도시기능 증진시설의 입지적정화 도모, 국민경제활력과 지역경제 활성화 및 국민생활 향상 등이다.

셋째, 도시재생사업의 범위에 대한 차이점이다. 한국은 관련 도시재생사업과 현재 법적사업을 총망라 하는데 반해, 일본은 도시개발사업과 지역과제에 대한 사업으로 구분되어 있다.

넷째, 도시재생과 관련된 법규의 차이점이다. 한국은 「주택건설촉진법」, 「도시재개발법」, 「도시개발법」, 「도시 및 주거환경정비법」, 「도시재정비 촉진을 위한 특별법」 등이 있다 이에 반해, 일본은 「지역재생법」, 「총합특별구역법」, 「국가전략특별구역법」 등이 있다.

다섯째, 한국의 「도시재생법」과 일본의 「도시재생특별법」의 법제도적 차이점이다. 먼저, 한국의 경우 하나의 법으로 전체 도시재생을 정의하고 있다. 또한 한국의 법 제도는 일원적인 구조이며, 관련 정책 및 사업의 일체적 수행이 가능하다. 그리고 한국의 「도시재생법」은 민간사업과 관련된 지원과 규제완화 등에 대한 구체적 명시가 없다. 반면, 일본의 경우 지역의 상황에 따라 「도시 재생특별조치법」, 「중심시가지활성화법 」, 「지역재생법」 등 다른 법이 적용되고 있다. 또한 일본 법제도는 다원적 중첩적 구조이며 다양한 니즈를 수용한다. 그리고 지역활성화 플랫폼으로 관련 정책을 선택할 수 있고, 패키지 가능하다. 뿐만 아니라 도시계획과 개발 및 구체적 사업을 정부에 제안이 가능하다. 마지막으로 지자체는 물론 민간사업자에 대한 지원을 구체적으로 명시하고 있다. 본 연구의 조사내용은 <Table 1>과 같다.

Table 1. 
Regulation of Urban Regeneration Law in Korea and Japan
Sortation Korea Japan
Name “Special Act on the Activation and Support of Urban Regeneration” Special Measures for Urban Regeneration
(Case: “Special Act on Urban Regeneration”)
Financial year 02-Jun 2013 April 2002
Configuration Chapter 7 40 Articles Article 10.30
A public purpose - Expanding the urban growth base through strengthening the public’s role and support for the restoration of economic, social and cultural vitality of the city
- Improving the quality of people’s lives by improving the competitiveness of cities and restoring local communities
- Fastened national competitiveness to cope with rapid changes in information services, globalization, low birth rate, aging, etc., etc.;
enhanced urban functions; improved residential environment and fire prevention functions
- Recognition of private urban regeneration projects and special cases of urban planning and the localization of residential and urban facilities
- Sound development of the national economy, revitalization of the local economy and improvement of the national life
Specific objectives - Natural base
- Improving city experience
- Restoration of local community
- Strengthen national competitiveness and enhance urban functions
- Improving residential environment and firefighting functions
- Recognition of private urban regeneration projects
- Economic dynamism, regional economic revitalization, and job creation
Business scope - Related urban regeneration projects
- Lawful business manager
- Urban development projects
- Regional project
Relevant laws - Housing Construction Promotion Act (1972)
- Urban Redevelopment Act (1976)
- The Urban Development Act (2001)
- The Urban and Housing Environment Improvement Act (2002)
- Special Act on the Promotion of Urban Renewal (2005)
- Centralization Act (1998)
- Special Zone Act for Structural Reform (2002)
- Regional regeneration law (2005)
- Total Special Zone Act (2011)
- National Strategy Special Zone Act (2011)
Legislative differences - One law defines the entire urban regeneration
- Korea’s legal system is integrated into the structure, policies, and projects.
- Support related to private projects and no specific details of deregulation
- The Special Measures for Urban Regeneration Acts, the Central Urban Activation Act, and the Regional Regeneration Act are applied depending on the local circumstances.
- Japan’s legal system is a multidisciplinary overlap and accommodates various needs.
- Relevant policies can be selected and packaged as a regional activation platform
- City planning, development, and specific projects can be proposed to the government.
- Specify specific support for private businesses as well as local governments

2. 한 일 도시재생의 추진체계 및 지원

한국과 일본의 도시재생의 추진체계 및 지원방안도 차이가 있다.

첫째, 도시재생의 추진주체를 보면 한국은 도시재생특별위원회, 지방도시재생위원회, 전담조직, 지원기구, 지원센터가 있다. 일본은 정비위원회, 전담조직, 지역협의회, 통합사무국 등이 있다. 일본의 경우 지역협의회를 두고 지역의 의견을 수렴하는데 반해, 한국의 지역협의회가 없어 개선이 필요하다.

둘째, 도시재생 조직을 보면 한국의 경우 중앙조직은 도시재생특별위원회(위원장은 총리, 위원은 관계 장관 및 민간위원), 도시재생기획단(국토부 설치), 도시재생지원기구(공공기관 설치) 가 있다. 지방조직은 전담조직(공무원 조직), 지방도시재생위원회, 도시재생지원센터(주민주도 사업지원, 민ㆍ관 협업 조직) 등이 있다. 일본은 도시재생본부 산하에 도시재생본부장(閣理大臣), 도시재생부본부장(務大臣), 도시재생본부원(본부장 및 부본부장 이외의 전 務大臣) 으로 구성되어 있다. 셋째, 도시재생 계획체계를 보면 한국은 국가도시재생기본방침(국토부장관 10년 주기 수립, 5년 주기 검토), 도시재생전략계획(도시재생활성화지역 지정), 도시계획활성화계획, 개별사업 등이 있다. 일본은 도시재생기본방침, 도시재생기본방침, 도시재생긴급정비지역의 정비에 관한 방침(지역정비방침), 도시재생활성화방침, 지역별사업 등이 있다.

넷째, 공공지원 측면에서는 한국은 광특별회계, 특별회계, 세제감면, 건축물규제완화, 우선적용을 지원하는데 반해, 일본은 세재감면, 교부금, 도시계획제안, 인허가 쾌속 등의 지원이 있다. 본 연구의 조사내용은 <Table 2>와 같다.

Table 2. 
Comparison of Urban Regeneration System and Support
Sortation Korea Japan
Promoter Special Committee for Urban Regeneration, Local Urban Regeneration, Special Organizations, Support Organizations, and Support Centers Maintenance committee, exclusive organization, regional council, integrated office
Urban Regeneration - Central organization is the Special Committee for Urban Regeneration (Chairman: Prime Minister, Member: Minister and Civil Service), the Urban Regeneration Planning Team (Installation of the Ministry of Land, Infrastructure and Transport), and the Urban Regeneration Support Agency (Installing Public Institutions)
- Local organizations include the Local Urban Regeneration Committee, the Specialized Organization (Organization of Public Officials), the Urban Regeneration Support Center (civil and government cooperation, and support of resident-led projects)
- Under the Urban Regeneration Headquarters, the Central Organization is composed of the Head of Urban Regeneration, the Head of Urban Regeneration, and the Headquarter of the Urban Regeneration Headquarters
Planning System - The basic policy for urban regeneration (set up by the Minister of Land, Infrastructure and Transport every 10 years, and review every 5 years)
- Urban regeneration strategy plan (designated by urban renewal areas), urban plan activation plan, individual projects, etc.
- Basic policies for urban regeneration, basic policies for urban regeneration, policies for readjustment of urban regeneration and emergency readjustment areas (Regional readjustment policies), policies for urban regeneration, and regional projects
Public Support Special Account, Special Account, Tax Relief, Deregulation, Priority Application Tax exemption, subsidy money, city planning proposal, approval speed

3. 한일 도시재생법 차이점

한국의 「도시재생법」과 일본의 「도시재생특별법」의 가장 큰 차이점은 다음과 같다.

첫째, 법적 측면에서 가장 큰 차이점은 한국의 경우 「도시재생법」 하나의 법으로 전체 도시재생을 정의하고 있다. 일본의 경우 지역의 상황에 따라 「도시재생특별법」, 「중심시가지활성화법」, 「지역재생법」 등 다른 법을 적용한다는 점이다.

둘째, 한국의 법제도는 일원적인 구조이며, 관련 정책 및 사업을 일체적으로 수행한다. 일본의 법제도는 다원적 중첩적 구조이며, 다양한 니즈 수용이 가능하고, 지역활성화 플랫폼으로 관련 정책을 선택할 수 있고, 패키지도 가능하다.

셋째, 한국의 경우 민간도시재생사업과 관련된 지원과 규제완화 등에 대한 구체적 명시가 없다. 일본은 도시계획 및 개발, 구체적 사업을 정부에 제안하는 것이 가능하고, 지자체는 물론 민간사업자에 대한 지원을 구체적으로 명시하고 있다. 예를 들어 우리나라 도시재생법 제26조 4항에 ‘도시재생활성화지역 내의 토지 소유자’로 기술되어 있으며, 구체적인 민간참여 내용이 없다. 반면 일본의 도시재생특별조치법에서는 민간도시재생 관련 법조문이 구체적이고 상세히 기술되어 있다. 즉, 4절 민간도시재생사업계획의 인정 등에서는 민간도시재생사업계획 인정, 민간도시재생사업계획의 인정기준, 계획인정에 관한 처리기간, 계획인정의 통지, 민간도시재생사업 계획변경, 보고징수, 지위승계, 개선명령, 계획인정 취소, 민간도시기구가 실시하는 도시재생사업 지원업무, 민간도시개발법 특례, 협의회에서의 인증사업을 원활하고 신속하게 시행하기 위해서 필요한 협의, 자금 확보, 국가원조 등의 내용을 담고 있다.


IV. 일본의 도시개발사업 사례
1. 일본의 도시개발사업

도시재생에서 민간의 자본과 기술의 참여는 필수적이다. 민간의 참여 없이 공공의 재정만으로 도시재생사업을 추진하기에는 한계가 있다. 일본의 경우 1980년대부터 민간중심의 도시개발사업이 활성화되어 있다. 일본의 대표적인 민간중심의 도시개발사업으로는 오다이바 개발사업, 록봉기 힐스 개발사업, 에비스가든 플레이스 개발사업 등이 있다. 향후 우리나라 도시주거지 재생사업에도 민간의 적극적 참여가 필수적이라는 점에서 일본의 도시개발사업의 특징에 대해 알아본다.

1) 오다이바 개발사업

오다이바는 동경도심 남측 6 km 떨어진 지역의 동경만 매립지에 건설된 부도심이다. 세계화와 정보화에 대응하기 위한 동경 부도심건설과 다양한 기능을 갖춘 이상적인 도시건설을 목표로 개발사업이 시작되었다. 면적은 4,480,000 m2이며, 1988~2010년 사이에 개발되었다. 사업은 동경도가 매립과 기반시설조성을 담당하고, 주택국과 항만국 등은 공공시설 개발을 담당하였으며, 민간은 제3섹터방식으로 참여하였다. 원래 오다이바는 제2차 대전 이후 공업용지와 동경도의 도심 쓰레기처리를 위한 매립장으로 사용되는 등 방치되었던 곳이다. 동경도에서 도심혼잡을 완화하기 위해 임해부개발을 진척시키고자 ‘임해부부도심개발 기본계획’을 발표함으로써 오다이바 개발사업이 본격화 되었다. 이 사업은 1단계(1995), 2단계(1996~2000), 3단계(2001~2003), 4단계(2004 이후)로 나뉘어 진행되었다. 이 사업은 1986년에 제2차 동경장기계획에 오다이바를 부도심으로 선정하면서 시작되었다. 이후 1988년 임해부도심개발 기본계획 수립과 1989년 임해부도심개발사업이 추진되었다. 1996년 개발계획 재검토 및 기본방침 결정, 1997년 도로 등 각종 기반시설 확충 및 도시정비추진계획을 통해 사업이 본격화되었다. 오다이바는 지구별로 해변가의 상업업무, 복합지구인 다이바지구, 현대식 주거기능이 도입된 아리야케 키타지구, 국제 전시장 등이 입지한 컨벤션지구와 아리아케 미나이, 도시형 산업연구개발지구인 아오미지구 등으로 구분되어 있다. 오다이바 지구는 상업, 업무, 주거, 문화, 휴식, 오락 등 모든 기능이 집적된 복합도시개발사업의 성공모델로 알려지고 있으며, 일본을 찾는 관광객이라면 누구나 한번쯤 방문하는 관광명소가 되어있다.

이 개발사업은 동경도가 매립과 기반시설조성을 담당하고, 주택국과 항만국 등은 공공시설 개발을 담당하였으며, 민간은 제3섹터방식으로 참여하여 공공과 민간의 역할분담이 조화를 이룬 것으로 평가받고 있다. 그 결과 주거기능을 포함한 복합개발은 도시주거지의 편리성과 가치를 높인 것으로 평가받고 있다.

2) 록봉기 힐스 개발사업

록봉기 힐스 개발사업은 노후화된 동경도심의 시가지를 재생하기 위한 목적으로 시작되었다. 사업지는 ‘동경도 미나토구 록봉기 6죠메’ 주변으로 동경 도심에서 20분 거리로 지하철 록봉기역에서 직접 연결되어 있다. 이 사업은 재개발 조합원 400여명과 민간부동산개발회사인 ‘모리개발주식회사’가 사업주체가 되어 공동으로 추진하였다. 록봉기지역 일대를 국제적 문화 도심으로 건설한다는 목표로 추진되었다. 록봉기 힐스를 개발하여 동경을 뉴욕과 파리와 같은 국제도시를 모델로 문화적 수준을 향상시키기 위한 컬츄럴 센터를 건설한다는 것이었다. 사업은 부지면적 25,600평, 연면적 219,000평, 총사업비 4,700억엔이 투입되었으며, 사업 당시 일본 최대 규모의 복합형 도시개발사업으로 평가받았다. 이 사업지에 기존의 녹지를 보존시켜 공원과 광장, 그리고 호텔ㆍ상업ㆍ업무ㆍ주거ㆍ문화시설 집합 등을 정비한 환경 친화적인 복합도시개발사업으로 평가받고 있다.

이 사업의 과정을 보면 1986년 록봉기 재개발지역으로 지정하고, 1990년 ‘록봉기 재개발 준비 위원회’를 구성하였으며, 1998년도에는 재개발조합이 결성되었다. 1998~2000년 마스터플랜 및 필요한 인허가를 거쳐 2000년 공사에 착수하여 3년간의 공사를 거쳐 2003년 봄에 준공하였다. 록봉기힐스는 A, B, C지구로 구분하여 A지구 약 2,000평을 지하철 히비야선(日比谷線) 록봉기역에서 지하통로 연결 역세권 프라자를 정비하였고, 학교, 점포 등으로 구성된 복합건물 배치. B지구는 지구중앙으로 17,939평에 54층, 390객실의 국제호텔, 238 m 높이의 랜드마크 업무용 빌딩아사히 방송국, 모리미술관, 시네마 콤플렉스 등 다양한 도시기능을 집적시켰다. 또한 기존의 녹지와 연못을 살려 광장과 공원으로 정비하였다. C지구는 주변에 중간규모의 오피스 건물을 입지하고 지하주택지로 약 6,300평에 4개동 약 840호의 주택 정비하여 약 2,000명의 거주인구가 살 수 있도록 하였다.

록봉기 힐스 개발사업은 다음과 같은 점에서 높게 평가받고 있다. 첫째, 업무ㆍ주거ㆍ상업ㆍ교육ㆍ문화시설이 입지 복합개발 되었다. 특히 모리아트센터ㆍ싱크센터는 여타 도시재생사업과 차별화되는 문화적 코드를 도입하여 뉴욕 아트센터와 연계되어 운영되고 있다. 둘째, 동경 최대 규모의 오피스빌딩 중의 하나인 모리타워에는 리먼브러더스ㆍ골드만삭스 등 유명 외국계 기업이 입주하여 업무기능을 담당하고 있다. 아사히 방송센터가 단지전체의 핵심적 역할을 수행하여 자족기능을 높이고 있다. 셋째, 고급 주거시설로 조합원 400명을 전망이 좋은 상층부에 배정하여서 개발과정에서 조합원들과의 마찰을 줄였고, 고급화 이미지로 도심주거를 부각시켰다. 넷째, 프로그램과 디자인도 일반고객의 접근성이 용이하도록 하여 단지전체의 활성화를 도모하였다. 일본 최초의 버진시네플렉스 상영관을 오픈하여 내방객의 집적효과를 높였다. 다섯째, 오픈 전부터 프로젝트 홍보관인 싱크센터에서 문화이벤트 개최 등을 통한 차별화된 프로젝트와 홍보가 높이 평가받고 있다. 이 사업은 재개발 조합원 400여명과 민간부동산개발회사인 ‘모리개발주식회사’가 사업주체가 되어 공동으로 사업을 추진하였다. 그 결과 업무와 문화기능을 핵심으로 하여 고급주택과 임대주택이 혼합된 도시주거지재생사업 활성화의 성공적 모델로 평가받고 있다.

3) 에비스가든 플레이스 사업

에비스가든 플레이스 개발사업은 삿포로맥주공장 이전지를 복합형으로 개발한 사례이다. 사업지인 ‘동경도 시부야구 에비스 4-20’ 일대 부지 약 25,000평에 연면적 44,000평으로 개발하여 업무ㆍ상업ㆍ주거ㆍ숙박ㆍ문화ㆍ오락시설을 집적시킨 복합형 개발사업이다. 이 사업은 삿포로맥주공장과 주변 시가지의 노후화에 따른 개발사업으로 진행되었다. 시가지와 공장의 노후화 문제로 고심하던 중 도심지구의 유효이용과 경영의 다각화를 위하여 복합개발을 위한 사업을 추진하게 되었다. 전체 단지 중에서 오픈스페이스를 최대한 확보하며, 환경 친화적인 디자인 요소를 도입한 업무ㆍ주거ㆍ상업ㆍ숙박ㆍ문화ㆍ오락기능을 가진 복합적 도시개발을 한다는 목표로 시작되었다. 또한 아래 서구의 정원도시를 목표로 부지면적의 60%를 열린 공간으로 만든다는 콘셉트였다.

동경도 도시계획국이 1985년에 삿포로맥주공장 이전을 결정, 삿포로맥주공장을 중심으로 인근 112,000평의 지구에 종합정비촉진사업 적용하여 특정시가지를 결정하였다. 그 후 1986년 6월 삿포로맥주주식회사를 사업주체로 하는 에비스개발이 설립되었으며, 동경도가 에비스지구 정비계획을 발표하였다. 1988년 6월 삿포로맥주공장이 치바현으로 이전하고, 1989년 기본설계를 실시하고, 1990년 6월 실시설계를 개시하여, 1991년 8월 공사가 착공되었으며, 3년 후인 1994년 10월 8일 공사를 완료 하였다.

이 개발사업은 업무ㆍ주거ㆍ상업ㆍ숙박ㆍ문화ㆍ오락기능 등을 집적시킨 복합형 도시개발사업으로 약 2,950억 엔의 사업비가 투입되었다. 업무기능으로는 에비스가든 플레이스타워가 지상 40층, 연면적 약 49,000평으로 건설되어 삿포로맥주 본사가 입주해 있다. 상업기능으로는 에비스미츠코시 백화점이 연면적 5,500평 규모로 입지하고 있으며, 식음시설로 에비스스테이션이 연면적 1,600평 규모로 입지하고 있다. 주거기능으로는 가든 테라스 1번관이 290세대(분양) 15,240평 규모로 건설되었고, 가든 테라스 2호관은 220세대(임대)로 건설되었다. 숙박기능으로는 웨스턴호텔 도쿄가 입점하여 지상 23층, 연면적 22,000평, 445개의 객실로 운영되고 있다. 문화ㆍ오락기능으로는 가든홀 200평, 가든 룸 80평, 시네마극장 348석, 동경 사진미술관 2,890평이 건설되었다. 1985년부터 1994년 사이에 진행된 에비스가든 플레이스 재개발사업은 동경도 정책 ‘My Town Tokyo 구상’, ‘에비스 지구정비계획’, ‘시부야ㆍ메구로구 기본구상’, ‘특정시가지 종합정비촉진사업’에 근거하고 있다.

에비스가든 플레이스 개발사업은 성공적인 사업으로 평가받고 있다. 첫째, 민간ㆍ공공이 사업주체로서 강력한 도시개발사업의 추진이 용이했다. 삿포로맥주주식회사가 공장 부지를 제공하여 대주주로 주요한 역할을 담당하고, 동경주택정비도시공단이 공동으로 사업을 추진하여 시너지효과를 최대화 하였다. 둘째, 고급화를 지향하는 도시개발사업이다. 미쓰코시백화점, 웨스턴토쿄 등 인지도 높은 업체가 입주하였으며, 고소득층이 주거지에 유입되어 고급화 개발의 결과를 가져왔다. 셋째, 환경 친화적 도시개발로 평가받고 있다. 오픈 플라자 배치하여 단지 내 중간부분에 공유할 수 있는 부지 내의 오픈스페이스로 60%를 제공하였고, 디자인역시 환경 친화적으로 도입하여 도시의 쾌적성을 부각시켰다. 넷째, 업무기능에서 외국계 금융기관을 포함, 확충시킨 도시개발사업으로 평가받고 있다. 오픈 당시 사무실 입주율이 95%를 초과하였으며, 이중 모건스텐리, PWC 등 외국계 유명회사들이 30%이상 입주하였다. 다섯째, 집객력이 뛰어난 도시개발사업이다. 오픈 후 5년 만에 방문객 1억 명을 달성하였으며, 연평균 1,200만명이 방문하여 집객력이 뛰어난 도시개발사업으로 평가받고 있다. 이 개발사업은 삿포로맥주주식회사와 동경주택정비도시공단이 공동으로 사업을 추진하면서 시너지효과를 극대화 하였다. 그 결과 고소득층이 사업지 내의 주거지에 유입되면서 낙후된 공장 부지를 고급 도시주거지로 탈바꿈시키는 효과를 가져왔다.

2. 일본의 도시개발사업 시사점

일본 도시개발사업은 우리나라와 달리 지역적 특성과 입지적 장점을 살려 다양한 관점에서 개발되는 것이 특징이다.

첫째, 복합형 도시개발사업의 특징이다. 우리나라의 경우 주거 상업 기능이 중심인데 비해, 일본의 경우 주거 상업업무 문화 숙박 방송 영화관 공원 등 다기능 복합형 도시재생사업이다. 본 연구의 조사내용은 <Table 3>과 같다.

Table 3. 
Strategies for Renovation of Private Urban Regeneration in Japan
Business site A strategy for fame
Odaiba Re-creation of landfill as an international landmark of the town, including business, commerce, convention, housing, entertainment, etc.
Rock Bongi Hills Revitalization of urban underdeveloped areas as international downtown attractions such as culture, tourism, shopping, broadcasting, housing, and accommodation
Ebisgarden Place Regeneration of the dilapidated site of the Sapporo Beer Plant as an international tourist attraction

둘째, 문화시설을 도입하여 도시의 가치를 높이는 도시개발사업이 특징이다. 우리나라의 경우 단기적 수익성을 추구하는 물리적 건축만 공급하는 도시개발사업이 많다. 일본의 경우 도시개발사업을 하면서 단순히 건물만 신축하는 것이 아닌 지역개발과 국제적 명소화 전략을 동시에 추구한다. 도시개발사업을 통해 지역을 대표하는 랜드마크로 만들어 국내외 관광객이 찾아오는 명소화 전략을 추구한다.

셋째, 장기적 관점의 도시개발사업 추진이 특징이다. 한국의 경우 수익 극대화를 위해 5년 이내의 단기적 사업이 많다. 이에 비해 일본의 경우 철저한 준비를 통한 10~20년 이상의 계획수립과 장기적 관점의 도시재생사업이 많다. 장기적 도시개발사업은 실패의 확률을 줄일 수 있으나, 사업의 장기화에 따른 시간 및 금융비용 많이 드는 단점도 있다.

결론적으로 한국과 일본의 도시개발사업은 상호 장단점이 있다. 한국의 도시개발사업은 속도감, 추진력, 단기간 개발에 유리한 장점이 있다. 그러나 실패확률이 높고, 주먹구구식 개발, 근시안적 개발, 단기적 분양이익만을 추구하는 단점이 있다. 이에 비해 일본의 경우 치밀한 계획에 따라 실패확률을 줄일 수 있고, 미래지향적 개발, 장기적 이익을 추구하는 장점이 있다. 그러나 추진속도가 늦고, 금융비용 등 사업비 증가의 단점이 있다.

Table 4. 
Comparison of Urban Development and Urban Regeneration in Korea and Japan
Sortation Korea Japan
advantage - Speedy
- Driving power
- Short-term development glass
- Detailed planning
- Low probability of failure
- Future-oriented development
- seeking long-term interests
Weakness - High probability of failure
- Development of an eating-and-dough method
- Near-sighted development
- Seeking short-term profits
- Slow progress
- Increase in business expenses such as time and financial expenses


V. 도시주거지 재생사업 활성화를 위한 성공방안

한국과 일본의 도시재생사업의 가장 큰 차이점은 민간의 도시재생사업의 참여 여부이다. 일본의 도시재생특별법에서는 민간의 다양한 도시재생사업 참여와 관련된 법규가 명문화 되어 있다. 그러나 한국의 도시재생법에는 민간기업의 도시재생사업 관련 법규가 도시재생법 제26조 4항에 ‘도시재생활성화지역 내의 토지 소유자’로 기술되어 있으며, 구체적인 민간참여 내용이 없다. 이러한 법적 차이로 인해 한국의 경우 민간의 자금투입이 필요한 대규모 도시재생사업을 추진하는데 한계가 있다. 그 결과 주거정비 위주의 근린재생형 중심으로 도시재생사업이 추진되고 있다고 생각된다. 향후 일본처럼 일자리 창출과 지역경제 활성화에 도움이 되는 도시경제기반형 또는 중심시가지형 같은 도시재생사업을 추진하기 위해서는 민간이 도시재생사업에 적극적으로 참여할 수 있는 민간지원 및 규제 완화 등 법규개정이 반드시 필요하다. 향후 우리나라 도시재생 및 도시주거지 재생사업 활성화를 위해서는 다음과 같은 점을 제시하고자 한다.

첫째, 민간자본과 기술유인을 위한 민간참여 확대방안이 필요하다. 도시재생사업은 국가나 자치단체의 재정이나 참여만으로 목적을 달성하기에는 한계가 있다. 따라서 민간의 기술과 자금을 활용하여 효과를 극대화할 수 있는 방안을 찾아야 한다. 특히 일본의 경우 우리나라보다 도시개발 또는 도시재생의 역사와 경험이 앞서 있는데, 과거부터 민간자본과 민간참여를 적극적으로 활용해 왔다. 우리나라의 경우 국가 또는 자치단체의 재정이 충분하지도 않으면서 도시재생법에 민간의 도시재생 참여에 관한 내용이 미흡하여 시급한 법적 보완이 필요하다. 민간기업의 참여 없이 현재의 도시재생법으로 도시재생사업을 추진할 경우 투입되는 공적재정만 낭비하고 효과는 미미한 물먹는 하마가 될 것이다.

둘째, 지역경제 및 일자리 창출과 연계한 도시경제기반형 또는 중심시가지형 도시재생사업이 활성화 되어야 한다. 우리나라 도시재생사업의 중심은 소규모 마을만들기 같은 주거정비를 위한 근린재생형이다. 도시재생사업의 효과를 극대화하기 위해서는 도시경제기반형 또는 중심시가지형의 활성화가 필요하다. 마을만들기 또는 주거정비 같은 근린재생형 도시재생사업으로는 도시의 가치향상, 일자리창출, 지역경제 활성화 같은 국가경제에 도움이 되는 거시적 목적을 달성하기 어렵다. 따라서 도시경제기반형 또는 중심시가지형의 활성화를 통해 도시의 가치향상, 일자리창출, 지역경제활성화 같은 대규모 도시재생사업이 이루어지게 해야 한다.

셋째, 도시주거지 활성화를 위한 복합형 도시재생사업의 확대가 필요하다. 지금까지 한국의 도시개발은 재개발·재건축 위주의 아파트와 상가분양을 통한 단기적 수익성 극대화에 중점을 두었다. 일본의 경우 주거, 상업, 업무, 문화, 위락, 숙박, 관광 등 다양한 기능이 포함된 복합형 도시재생사업을 통해 도시재생지의 장기적 가치를 높이는 방향으로 사업이 추진되고 있다. 향후 한국도 일본처럼 단기적 수익성 추구보다는 장기적 관점에서 도시주거지를 활성화 시키고, 도시의 가치를 높이고, 경쟁력을 높일 수 있는 도시주거지 활성화를 위한 복합형 도시재생사업으로 방향이 전환되어야 한다. 본 연구의 조사내용은 <Table 5>와 같다.

Table 5. 
A Study on the Success of Urban Regeneration in Korea
Sortation Improvement plan Actions
Expansion of private participation for private capital and technology inducement Designate private urban regeneration projects in the Urban Regeneration Act A revision of the law
Revitalization of the Economic Foundation and the Central Urban Area for Regional Economy and Job Creation Expanding Support for Urban-Based and Central Urban Projects Expanding support
Strengthening the competitiveness of cities and regions through composite urban regeneration projects Transitioning from Profitability-oriented Redevelopment & Reconstruction to Complex Urban Regeneration System improvement


VI. 결론 및 발전방안

지금까지 한국의 「도시재생법」과 일본의 「도시재생특별법」의 비교연구를 통해 다음과 같이 법적 차이점을 알 수 있었다.

첫째, 한국의 경우 「도시재생법」 하나의 법으로 전체도시재생을 정의하고 있는데 반해, 일본의 경우 지역의 상황에 따라 「도시재생특별조치법」, 「중심시가지활성화법」, 「지역재생법」 등 다른 법을 적용한다는 점이다.

둘째, 한국 법제도는 일원적인 구조이며, 관련 정책 및 사업의 일체적 수행인데 반해, 일본 법제도는 다원적 중첩적 구조이며, 다양한 니즈 수용이 가능하고, 지역활성화 플랫폼으로 관련 정책을 선택할 수 있고, 패키지도 가능하다.

셋째, 한국의 경우 민간도시재생사업과 관련된 지원과 규제완화 등에 대한 구체적 명시가 없는데 반해, 일본은 도시계획 및 개발, 구체적 사업을 정부에 제안하는 것이 가능하고, 지자체는 물론 민간사업자에 대한 지원을 구체적으로 명시하고 있다.

향후 우리나라에서 도시재생이 성공하기 위해서는 민간도시재생사업이 활성화되어야 한다. 민간도시재생사업이 활성화되기 위해서는 다음과 같은 노력이 필요하다.

첫째, 민간자본과 기술유인을 위한 민간참여 확대방안이 필요하다. 일본처럼 민간자본과 민간참여를 적극적으로 활용할 수 있도록 우리나라에 도시재생법에 민간기업의 도시재생 참여 방안을 구체화, 명문화해야 한다.

둘째, 우리나라처럼 소규모 마을만들기를 통한 주거정비 위주의 근린재생형 도시재생사업으로는 도시가치향상, 일자리창출, 지역경제 활성화 같은 거시적 목적을 달성하기 어렵다. 따라서 도시경제기반형과 중심시가지형의 활성화를 위한 지원정책이 필요하다.

셋째, 일본의 경우 주거, 상업, 업무, 문화, 숙박, 위락 등 다양한 기능이 혼합된 복합형 도시재생사업이 진행되고 있다. 우리나라도 도시주거지 재생사업이 성공하기 위해서는 다양한 기능을 혼합해야 한다. 도시재생을 통해 도시 전체의 가치를 높이는 방향으로 도시재생사업이 진행되어야 한다.


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